2013. január 14-én az Európai Parlament megvitatta, majd 15-én elfogadta a Berlinguer-jelentést, amelyben felkérte a Bizottságot arra, hogy jogalkotási aktus elfogadását kezdeményezze az európai közigazgatási eljárásjog tárgyában.[1] A jelentés kizárólag a közvetlen közigazgatás területére szorítkozik, és nem terjed túl a tagállami közigazgatási kapacitással való kapcsolatra. Az Európai Parlament Bizottsági munkálataival párhuzamosan azonban egy független kutatócsoport is napirendre tűzte a kérdést (ReNEUAL), és az általuk elkészített modellszabályzat már a közvetett közigazgatással összefüggő alapkérdéseket is igyekezett tisztázni.[2] A tanulmány arra kíván rávilágítani, hogy annak ellenére, hogy a tagállami közigazgatás szabályozása nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés, vannak olyan kérdések, amelyek összekapcsolják a nemzeti közigazgatási hatóságokat nemcsak egymással, hanem az unió közigazgatási feladatokat ellátó - tipikusan a Bizottság valamely szervezeti egységével vagy annak égisze alá tartozó - szerveivel is, így az uniós jog hatékony érvényesülése miatt indokolt (lenne) az egységes minimumszabályozás.
Az Európai Unió közigazgatási struktúrája alapvetően kétszintű: (1) a szupranacionális, vagyis az EU intézményei, szervei, ügynökségei által végzett előkészítő-végrehajtó tevékenység (közvetlen európai közigazgatás), és a (2) tényleges végrehajtási tevékenység fórumát jelentő tagállami közigazgatási apparátus (közvetett európai közigazgatás). A két szint együttműködését, valamint a tagállami közigazgatási struktúrák közötti kapcsolatot hivatott megteremteni egy közbenső réteg. Az egységes végrehajtás és az uniós jog hatékony érvényesülése által megkövetelt, tagállami hatóságok valamint uniós hatóságok közötti együttműködési hálózatok ugyanis - a 298. cikk[3] spill over hatásaként - áttörik az egykori végrehajtó hatalmi föderalizmus elvére épülő, egymástól elváló közvetlen és közvetett közigazgatási egységre épülő európai közigazgatás koncepcióját, és megteremtik az uniós jog egységes, minden tagállamban azonos módon való végrehajtásának operatív alapját.[4 ]
Alapvetően az EU közigazgatásáról az Európai Unió működéséről szóló szerződés rendkívül szűkszavúan deklarálja, hogy "[f]eladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak", és "[a]z uniós jog tagállamok általi végrehajtását - ami az Unió megfelelő működése szempontjából elengedhetetlen - közös érdekű ügynek kell tekinteni".[5] A végrehajtás intézményrendszere a közigazgatás, az egységes végrehajtás pedig feltételezi azt, hogy az uniós polgárok számára az uniós jogok érvényesítésének közigazgatási akadályai sehol nem merülnek fel, azok a tagállamok mindegyékben ugyanúgy érvényesíthetőek.[6] Kérdésként adódik, hogy mindez hogyan biztosítható a közel harminc tagállamban úgy, hogy az EU "támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges közigazgatási kapacitásaik javítására irányulnak", ugyanakkor "[a]z ilyen támogatás igénybevételére egyik tagállam sem kötelezhető".[7] A Lisszaboni Szerződés nyomán bevezetett mérföldkőnek tekinthető módosítás, nevezetesen az igazgatási együttműködés alapszerződésben való rendezése, nem sugall tényleges előrelépést, főként, ha a rendelkezés további fordulatait nézzük. A közigazgatási kapacitások javítása érdekében a szükségesnek ítélt intézkedéseket az Európai Parlament és a Tanács által rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben, tehát a legerősebb jogharmonizációs eszközben, minden tagállamban teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó jogi aktusban rendeli megállapítani.[8] Ugyanakkor a rendelkezés utolsó fordulata kizárja "a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját".[9] A modellszabályok VI. könyve ezért kuriózum, mivel nem jelenti a közvetlen közigazgatási szint harmonizációját, abba való beavatkozást, inkább kiegészíti azt egy olyan funkcióval, ami köztes teret képez a közvetlen közigazgatás és a közvetett közigazgatás között, új szintet teremtve ezzel az európai közigazgatás struktúrájában. Az EU-ban ugyanis nem egymástól elválasztva működik a közvetlen és a közvetett közigazgatás, hanem integrált közigazgatásként egymásra támaszkodnak, ennek alapköve pedig a folyamatos adatáramoltatáson alapuló együttműködési mechanizmusokban rejlik.[10]
Az EU számos szakpolitika kapcsán rendelkezik a hatóságok közötti együttműködésről az uniós jog egységes érvényesülése céljából, az uniós jogot ugyanis elsősor-
- 13/14 -
ban tagállami jogalkalmazó szervek hajtják végre, akik e célból kötelesek a lojális együttműködés elvének megfelelően a szükséges általános vagy különös intézkedéseket megtenni.[11] A tagállamok közigazgatási önállósága ugyanis addig terjed, ameddig a tényállás pusztán egy tagállamot érint, sok esetben azonban az uniós jogi alapon nyugvó rendelkezések alkalmazása, azok hatása túlnyúlik a nemzeti határokon, elég csak az alapszabadságokkal kapcsolatos jogalkalmazás hatására gondolni, például egy termék forgalomba hozatalával kapcsolatos hatósági döntésre, amely megnyitja az utat nemcsak az adott tagállam piaca, hanem a teljes belső piac felé.[12]
A közigazgatási hatóságok közötti együttműködési formákat jellemzőik alapján sokféleképpen kategorizálhatjuk, mivel a paletta széles, alapvetően azonban két csoportra lehet őket osztani: a klasszikus jogsegély és az annak nem minősülő, egyéb operatív együttműködés területére, amelynek során hálózatba rendeződnek a feladat- és hatáskörben érintett tagállami és uniós hatóságok. Az Európai Unióban jogsegély során egyik tagállam hatósága illetékességi területén kívül jár el és egy másik tagállami hatóság eljárásának kapcsán felmerült eljárási cselekmények tekintetében nyújt jogi segítséget.[13] A másik esetben előzetes kérés nélküli, uniós jogon alapuló adatmegosztási mechanizmusról van szó. Egyre nő ugyanis azoknak a szabályozásoknak a száma, amelyek a tagállami hatóságok közötti közvetlen kapcsolatot igénylik vagy kifejezetten előírják. Ennek oka nem utolsósorban az, hogy ezek az együttműködési mechanizmusok a Bizottság által működtetett adatmegosztásra épülő hálózatok révén működnek, és személyes adatokat is tartalmazó adatok, információk, dokumentumok megosztására épülnek. Ebből kifolyólag az átlátható működés és nyitottság követelményének fényében a felelősségi kérdések és a jogorvoslat lehetőségei felértékelődnek, kiszámítható és világos szabályozásuk hiánya így még inkább szembetűnő. Ennek okán szentelték a modellszabályok VI. könyvének ezt a területet.
A szabadság, biztonság és jog térségében különféle jogterületeken találhatunk példát arra, hogy az egységes végrehajtás és a hatékony jogérvényesülés érdekében az uniós jog az illetékes közigazgatási hatósági jogalkalmazók[14] együttműködését írja elő. Ezek jellege, jellemzői és az együttműködés terjedelme nagyon változatos.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
