A XIX. század nagy előrelépést hozott a kodifikáció terén: utat tört magának az a felfogás, hogy mind az ügyfelek, mind a jogalkalmazók számára fölöttébb előnyös, ha egy-egy jogág joganyaga nem százötven - gyakran különböző szintű - jogszabályban szétszórtan lelhető fel, hanem rendszerezett és jól áttekinthető módon egyetlen törvény foglalja magában. Elsőként az anyagi jogot foglalták kódexbe, majd ezt követte az eljárási kódexek megalkotása. Az iménti megállapítás azonban nem vonatkoztatható minden jogágra: a joganyag kódexekbe foglalása leginkább a polgári és a büntető anyagi és eljárásjogra volt jellemző. Ehhez képest a közigazgatási jog súlyos lemaradásban volt, hiszen még a XX. század első évtizedeiben is az volt az uralkodó felfogás, hogy e jogág annyira szerteágazó és sokrétű, hogy kódexbe foglalása - mind az anyagi jog, mind az eljárásjog tekintetében - teljességgel lehetetlen. (Talán nem tévedek, ha úgy vélem: e nézet egyik gyökere már annak idején is a minisztériumoknak az általános érvényű szabályozással szembeni idegenkedésében rejlett.)
Azután 1925-ben megtörni látszott a jég: az osztrákok ugyanis előrukkoltak a földgolyóbis első olyan törvényével, amely azzal az igénnyel lépett fel, hogy a lehetőséghez képest egységesítse a közigazgatási eljárásfajtákat. Tartozom azonban az igazságnak annyival, hogy a "jégtörő" törvény a maga egészében szubszidiárius volt: a benne foglalt rendelkezéseket csak akkor kellett alkalmazni, ha az adott eljárásfajtára vonatkozó különös eljárási norma más előírást nem tartalmazott. Az osztrák kísérletnek főként a tudomány berkeiben volt visszhangja, az országok nem siettek utánozni az osztrák példát. A két világháború közötti időszakban mindössze Csehszlovákia és Lengyelország alkotott jogszabályt a közigazgatási eljárás általános szabályairól, ráadásul ezek közül az egyik csupán kormányrendeletbe foglalt norma volt.
A közigazgatási eljárásfajták egységesítése azonban sokkal nagyobb horderejű kérdés volt annál, hogysem a "Magyary-iskola" ne látta volna meg benne a fantáziát. A Magyar Közigazgatástudományi Intézet eljárásjogásza, Valló József két alkalommal is készített, és könyv formában publikált egy komplett, indokolással is ellátott törvénytervezetet (1937, 1942). Sajnálatos módon mindkettő ugyanarra a sorsra jutott, mint Magyary Zoltán számos, a magyar közigazgatás korszerűsítésére irányuló kezdeményezése: nem valósult meg belőlük semmi. Akkortájt - közelebbről 1938-ban - írta Keresztes-Fischer Ferenc belügyminiszter a következőket: "A minisztériumi bürokráciák öncéllá nőtték ki magukat. Minisztertársaimnak a legnagyobb nehézségeik vannak azzal, hogy a saját miniszteriális bürokráciájukkal kell megvívniuk a küzdelmet." Nos, e jövőbe látó szentencia olyannyira beigazolódott, hogy maga a belügyminiszter is megvívta a maga küzdelmét az eljárási törvény ügyében, s annak rendje-módja szerint alul is maradt benne. Ő adott ugyanis megbízást Szitás Jenő minisztériumi osztálytanácsosnak egy közigazgatási eljárási törvény tervezetének kidolgozására. A tervezet elkészült, s 1939-ben publikálták is, majd ugyanarra a sorsra jutott, mint Valló József tervezetei. (Nagyon úgy tűnik, hogy a minisztériumi bürokráciák bizonyos allűrjei átívelnek mind évszázadokon, mind pedig politikai rendszereken, s a legcsekélyebb mértékben sem személyhez kötöttek.)
A második világháborút követő első években mind a győztesek, mind a vesztesek mással voltak elfoglalva, hogysem a közigazgatási eljárásfajták egységesítésével foglalkozzanak. Ám elérkezett az idő arra - vasfüggönyön innen és túl -, hogy ezt is napirendre tűzzék. Magyarországon 1955-ben született minisztertanácsi határozat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény tervezetének kidolgozásáról.
A tervezet 1956 nyarára el is készült, de mire az Országgyűlés elé terjesztették volna, az akkori hatalomnak támadt más irányú elfoglaltsága. Végül azonban 1957 nyarán sor került a törvény elfogadására, s az még ugyanezen év őszén hatályba is lépett.
Elérkezett az ideje annak, hogy tisztelettel fejet hajtsak az akkori törvényszerkesztők előtt. Teljesítményüket csak az tudja igazán értékelni, aki némiképp ismeri a diktatúrák természetrajzát. Noha akkortájt a "jogállam" kifejezés nem volt szalonképes, én ki merem mondani, hogy a korabeli viszonyok korlátai között jogállami törvényt alkottak, amely annyira időtállónak bizonyult, hogy túlélte alkotóit. Nem tisztem, hogy részletes elemzésbe bocsátkozzam, de azt mindenképpen ki kell mondanom, hogy közérthető, jól áttekinthető tervezetet dolgoztak ki, amelynek jogorvoslati rendszere védte az ügyfeleket a kiszolgáltatottságtól, s ha szűk körben is, de magában foglalta a bírósági kontroll jóval később általánossá vált jogintézményét. A törvény egyfajta bölcs kompromisszumot tükrözött egyfelől az általános, másfelől a különös eljárási szabályok között. Túllépett az eredeti osztrák megoldáson, amely valamennyi általános szabályt szubszidiáriusként kezelt, s ekként szabad kezet adott a különös eljárási normák szerkesztőinek az általános szabályoktól való tetszés szerinti eltérésre. (Ismerve a magyar minisztériumok mentalitását, egy ilyen törvénynek nem lett volna semmi értelme, hiszen maradt volna minden a régiben: továbbra is érvényre jutott volna az "ahány ügyfajta, annyiféle eljárási rend" elve.) A törvény háromféle szabályt foglalt magában:
a) kógens rendelkezéseket, amelyektől a különös eljárási normák nem térhettek el,
b) olyan rendelkezéseket, amelyektől garanciális okokból csak a legmagasabb szintű jogszabályok térhettek el, s végül
c) szubszidiárius szabályokat, amelyeknél indokolt volt meghagyni a különös eljárási normák mozgásterét (pl. a hatáskör-telepítés vagy az illetékesség szabályozása).
Emellett a törvényszerkesztők arra törekedtek, hogy minél kevesebb legyen a kibúvó, azaz csupán néhány eljárásfajta ne tartozzék az Et. hatálya alá.[1]
Azt nem állíthatom, hogy a tárcáknál dolgozók örömmel fogadták volna az Et. megalkotását, hiszen hozzászoktak, hogy a gondozásukra bízott ügykategóriákban ők a korlátlan urak, úgy szabályozzák az eljárást, ahogyan nekik tetszik, illetve bizonyos tárgyköröket nem is szabályoznak. Ám nemigen volt lehetőségük a tiltakozásra, egyfelől ugyanis nem kérdezték meg őket, másfelől jól tudták, hogy a törvénytervezet kidolgozását elrendelő minisztertanácsi határozat mögött az állampárt döntése húzódik meg, márpedig azzal nem volt célirányos ujjat húzni. Felmerülhet a kérdés: milyen politikai érdek vezethette az állampártot az említett döntés meghozatalánál. A válasz rendkívül egyszerű. Az osztályharc tobzódásának legkeményebb éveiben a közigazgatásban dolgozók hozzászoktak, hogy rájuk is kemény feladatok várnak, az internálástól az államosításig és a beszolgáltatási kötelezettség érvényre jutatásától a "feketevágás" üldözéséig terjedő skálán, s akkor végzik jól a feladataikat, ha "a munkásököl vasököl" jelszó jegyében járnak el.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
