Sehr geehrter Herr Präsident von Ungarn,
Sehr geehrter Herr Justizminister,
Sehr geehrter Herr Präsident des Verfassungsgerichts von Ungarn,
Sehr geehrte Damen und Herren,
Das ungarische Verfassungsgericht hat auch die Schweiz als Nicht-Mitglied der EU zu dieser Tagung eingeladen - wofür wir uns herzlich bedanken - und hat uns ebenfalls für eine kurze Präsentation angefragt. Auch wenn wir aufgrund unserer besonderen Situation als »Aussenseiter« wenig zur inner-unionsrechtlichen Diskussion beitragen können, sind wir dem gerne nachgekommen. Gemäss dem Titel der Tagung geht es um gemeinsame und besondere Werte oder um Begriffe wie Europäische Identität und nationale Identitäten. Ich möchte dieses Thema unter zwei Gesichtspunkten angehen: Einerseits inhaltlich: Welche Werte sind aus Sicht der Schweiz gemeinsame Werte und wo bestehen entscheidende Unterschiede? Und andererseits institutionell: wie bzw. durch wen könnten bei einem allfälligen Beitritt die spezifischen, für die schweizerische Identität massgeblichen Werte gewahrt werden.
Das Verhältnis der Schweiz zur EU und ihren Mitgliedstaaten wird in der Schweizerischen Bundesverfassung (BV) nicht geregelt. Die Bundesverfassung ist - was für ein Nichtmitglied ja auch nicht überraschend ist - europaneutral[1]. Die schweizerische Verfassungslehre verwendet den Begriff der Verfassungsidentität, wie er von EU-Mitgliedländern geprägt[2] bzw. verwendet[3] wird, nicht. In einem beschreibenden Sinn werden aber als "tragende Strukturelemente der schweizerischen Verfassungsordnung"[4] verstanden die halbdirekte Demokratie, Freiheit und Rechtsstaatlichkeit, Bundesstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit. Im Zusammenhang mit der - allerdings nur in der Lehre geführten - Diskussion um materielle Schranken der Verfassungsrevision werden darüber hinaus namentlich genannt: die Menschenrechte, die politischen Rechte, die notwendigen Organe der Verfassungsgebung und die Mehrsprachigkeit[5].
Damit enthält unser Verfassungsrecht (zumindest auch) jene Prinzipien, wie sie in Art. 2 EUV als grundlegende Werte der Union aufgeführt werden. Wenn man davon ausgeht, dass mit Art. 2 EUV ein "harter Kern" inhaltlich bestimmter Kriterien benannt werden sollte, die für die Mitgliedstaaten und die Union gemeinsame, Einheit stiftende Ordnungsprinzipien darstellen, also gleichsam den materiellen Gehalt einer Europäischen Identität[6] ausmachen, dann kann man ohne weiteres sagen, dass die Schweiz diesen Wertekanon teilt. Das ist nicht verwunderlich, handelt es sich doch um klassische Strukturmerkmale eines freiheitlichen Verfassungsstaates.
Wie erwähnt, ist eines der Strukturelemente unserer Verfassung die halbdirekte Demokratie. Die Instrumente der direkten Demokratie - neben der Initiative auch das Referendum gegen Gesetze und Bundesbeschlüsse - ist ein Charakteristikum der Schweiz. Der Schweizer Bürger ist sich gewohnt und identifiziert sich seit jeher damit, in Sachgeschäften direkt mitzusprechen (Referendum) oder Verfassungsrevisionen zu initiieren. Seine Mitwirkung im Staat ist nicht erschöpft mit der Wahl seiner Repräsentanten ins Parlament. Die direkte Demokratie gilt als "Kern der schweizerischen Staatsidee", als "Identitätsfaktor par excellence", die in der (auch ohne Einwanderung) multikulturellen Schweiz "eine eigentlich staatsbildende und integrierende Funktion" erfüllt[7]. Die Inst-
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rumente der direkten Demokratie sind das Identitätsmerkmal oder "particular value", das die Schweiz von andern europäischen Staaten abgrenzt.
Angesichts der vom EU-Recht bereits heute erfassten umfangreichen und wichtigen Bereiche und der Tatsache, dass das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV) bislang kaum eine praktische Wirkung in der Rechtsprechung des EuGH zeigte[8], würden die direktdemokratischen Instrumente mit dem Entscheid der Schweiz zum Beitritt massgeblich an Gewicht verlieren. Dabei geht es weniger darum, diesen Bereich zu quantifizieren, wie ein bekannter Schweizer Staatsrechtslehrer einmal formuliert hat: Wichtiger als das rein Zahlenmässige wäre nämlich die Tatsache, dass die Stimmberechtigten nicht mehr jede beliebige Frage mittels einer Volksinitiative zum Gegenstand einer Volksabstimmung machen könnten[9]. Deswegen lässt sich nicht sagen, es gehe schlicht um den gleichen Souveränitätsverlust, wie er für jedes Land mit dem Beitritt entstehe[10]. Es geht vielmehr um den weitgehenden Verzicht auf ein Instrument, dem in der multikulturellen Eidgenossenschaft eine staatsbildende und integrierende Funktion zukommt[11] und das meines Erachtens auch dazu geführt hat, dass in der Schweiz weniger als in anderen europäischen Ländern eine Entfremdung zwischen den Bürgern und der sog. Elite feststellbar ist.
Damit stellt sich die Frage, ob die eingangs erwähnten tragenden Strukturelemente der Bundesverfassung auch eine normative Bedeutung haben; wären sie eine Schranke bei einem Beitritt der Schweiz zur EU oder einer späteren weiteren Fortentwicklung der Union? Die Schweizerische Bundesverfassung kann gemäss ihrem Wortlaut (Art. 192 Abs. 1 BV) jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden. Eine Änderung kann u.a. vom Volk durch eine Initiative (Art. 138 und 139 BV) vorgeschlagen werden. Sie muss von einer Mehrheit der Stimmenden und der Stände (Kantone) angenommen werden (Art. 195 i.V.m. Art. 142 BV). Die Bundesverfassung enthält keine "Ewigkeitsklausel" (vergleichbar Art. 79 Abs. 3 deutsches Grundgesetz), wonach bestimmte Verfassungsinhalte einer Änderung nicht zugänglich wären und deshalb eine Schranke für eine Übertragung von Kompetenzen an die Union darstellen können[12]. Explizit vorbehalten ist in materieller Hinsicht einzig das zwingende Völkerrecht (Art. 194 Abs. 2 BV). Ob es darüber hinaus stillschweigende materielle Schranken der Verfassungsrevision gibt, die auch nicht aufgrund eines völkerrechtlichen Vertrages aufgehoben werden könnten, ist umstritten. Der Bundesrat (die schweizerische Regierung) hat in ihren Stellungnahmen zu Abstimmungsvorlagen die Frage wiederholt verneint[13]. In der Rechtsliteratur werden solche Schranken wie erwähnt teilweise bejaht. Wenn in der Schweiz über materielle Schranken der Verfassungsrevision diskutiert wurde, ging es aber immer darum, die genannten Möglichkeiten des demokratischen Verfassungsgebers in Frage zu stellen. Es geht darum, inwieweit das Prinzip demokratischer Selbstbestimmung in der durch die Verfassung garantierten Form durch andere Inhalte eingeschränkt werden kann[14]. Ein völkerrechtlicher Vertrag, mit dem die Schweiz einer supranationalen Gemeinschaft wie der EU beitreten würde, müsste vielmehr obligatorisch der Abstimmung des Volkes und der Stände unterbreitet werden (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV). Sollten Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen dem Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages entgegenstehen, sind diese vorgängig zu ändern; die für die Umsetzung des Vertrages erforderlichen Verfassungs- oder Gesetzesänderungen können bereits in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden[15]. Auch eine spätere Änderung der Verträge müsste nach bisheriger Auffassung dem obligatorischen Referendum unterstellt werden, wenn diese die Ziele, die Tätigkeiten oder die Struktur der Organisation in so erheblichem Masse ändern würde, dass sie einem Neubeitritt gleichkäme[16]. Mit der Annahme des Referendums wäre der Beitritt aber demokratisch legitimiert, wurde er doch in dem vom Verfassungsgeber
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