Dr. Landgraf Erna: A közösségi együttélés szabályai: mit tehetnek meg a helyi lakosok, és mit az önkormányzat? (Jegyző, 2021/3., 16-18. o.)

Van-e olyan település, ahol megbírságolnak azért, mert nem kizárólag lila színű virágokat ültet valaki a kertbe?

A) Igen, az egységes településkép fontos közösségi érdek, ez pedig felülírja a tulajdonosok döntési jogát.

B) Nem, ilyen rendeletet nem hozott egy települési önkormányzat sem.

Habár természetesen a B) a helyes válasz, mert nincs ilyen helyi rendelet, ez nem jelenti azt, hogy ilyen szabályt ne fogadhatna el egy önkormányzat sem, ha egyébként szükségét érzi[1]. A jelenlegi törvényi keretek ugyanis annyira tágak, hogy lehetővé teszik az önkormányzatok számára lényegében bármilyen szabály előírását a közösségi együttélés alapvető szabályaként. Így akár arról is rendelkezhetne egy önkormányzat, hogy csak lila színű virágokat lehet ültetni a településen lévő ingatlanok udvarán. De miért van ez így és mi vele a probléma?

A közösségi együttélés alapvető szabályainak megalkotására 2013. január 1. óta van hatáskörük a helyi önkormányzatoknak. Az ilyen típusú szabályok megalkotására vonatkozó önkormányzati jogkör első pillantásra nem tűnik furcsának, hiszen a helyi önkormányzatok mindig is alkottak közrendvédelmi szabályokat és szankcionálták ezek megszegőit. Az új szabálysértési törvény (2012. évi II. tv., a továbbiakban: Szabstv.) hatálybalépéséig mindez a szabálysértési jog területén történt, ezt a lehetőséget azonban az új szabályozás megszűntette: az önkormányzatok az új Szabstv. szerint már nem alkothatnak szabálysértési rendeleteket és megszűnt szabálysértési hatósági jogkörük is. Az az igény viszont továbbra is megmaradt az önkormányzatok részéről, hogy a helyi sajátosságokra reflektálva tudjanak bizonyos - a szabálysértési joghoz kapcsolható, annak határán elhelyezkedő - magatartásokat szabályozni, szankcionálni. Alapvetően a szabálysértési jog ezen - egyébként pozitív - változásával kezdődött tehát az a számos máig megoldatlan probléma, ami az önkormányzatok közrendvédelmi szabályalkotásához és e szabályok kikényszerítéséhez kapcsolódik a szabálysértési jogkörök hiányában. Azt az űrt, amit az új Szabstv. hagyott maga után a szabályozásban, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) igyekszik betölteni. A Mötv. szerint ugyanis a helyi közösség tagjai kötelesek betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait [8. § (1) bek. b) pont], a helyi önkormányzat képviselő-testülete pedig rendeletében meghatározhatja e kötelezettségek tartalmát és elmulasztásuk jogkövetkezményeit [8. § (2) bek.]. Azt azonban nem konkretizálja a törvény, hogy pontosan mit kell a közösségi együttélés alapvető szabályai alatt értenünk, ezek mely élethelyzetekre, magatartásokra, jogalanyokra vonatkoznak. A felhatalmazás pontatlanságából, általános jellegéből adódik a számtalan probléma és bizonytalanság, amely a közösségi együttélési rendeletek megalkotását és alkalmazását övezi. A Mötv. az új Szabstv. hatályba lépése óta nem először tartalmaz ilyen típusú felhatalmazó rendelkezést: korábban az ún. közösségellenes és kirívóan közösségellenes magatartások szankcionálására hatalmazta fel a helyi önkormányzatokat, ami egy a jelenlegihez nagyon hasonló probléma elé állította a helyi jogalkotót. Annak meghatározásához ugyanis szintúgy semmiféle iránymutatást nem tartalmazott a Mötv., hogy pontosan mely magatartásokban keresendő a közösségellenesség. Az Alkotmánybíróság 38/2012. (XI. 14.) határozatában úgy ítélte meg, hogy a Mötv. ezen felhatalmazó rendelkezése oly mértékben pontatlan volt, hogy lényegében nem tartalmazta a felhatalmazás kereteit, vagyis nem felelt meg a jogbiztonság és normavilágosság követelményének. Emiatt az Alkotmánybíróság a közösségellenes magatartások meghatározására és szankcionálására vonatkozó felhatalmazást megsemmisítette 2012 végén. Ennek ellenére, másfél hónappal később, 2013 januárjában hatályba lépett a közösségi együttélési rendeletek megalkotására felhatalmazó szabály, ami lényegében ugyanazokkal a hiányosságokkal küzd, mint a megsemmisített szabályozás, és ezért ugyanazokat a problémákat is idézte elő. Erre tekintettel az Alapvető Jogok Biztosa és a Kúria Önkormányzati Tanácsa 2013-ban ismét kérte az Alkotmánybíróságtól a Mötv. vonatkozó szabályainak megsemmisítését azok Alaptörvény-ellenessége miatt, lényegében ugyanazzal az indokolással, mint korábban a közösségellenes magatartások szabályozása kapcsán. Ezúttal azonban az Alkotmánybíróság eltérő következtetésre jutott. A 29/2015. (X. 2.) AB határozat szerint ugyanis az Alaptörvény időközben hatályba lépő negyedik módosítása kijelöli az önkormányzati jogalkotás kereteit azzal, hogy rögzíti: "törvény vagy helyi önkormányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást" [XXII. cikk (3) bek.]. Emiatt az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem szükségszerű, hogy a Mötv. maga is meghatározza azokat a kereteket, melyek alapján egyértelművé válna, hogy pontosan mire vonatkozhatnak a közösségi együttélés alapvető szabályai. Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatalok álláspontjából és az utóbbi évek tapasztalataiból azonban az rajzolódik ki, hogy valójában nagyon is fontos lenne a jogalkotási felhatalmazás pontos kereteinek tisztázása törvényi szinten. Ezt már a 29/2015. (X. 2.) AB határozathoz fűzött különvéleményében is hangsúlyozta több alkotmánybíró, egyrészt a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) azon rendelkezése miatt, miszerint azonos vagy hasonló életviszonyokat ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. Ha tehát a Mötv. tartalmazza, hogy a közösségi együttélési rendeletek megalkotására ki jogosult, és a felhatalmazásnak mi a tárgya, akkor azt szintúgy a Mötv.-ben kell szabályozni, hogy ennek a felhatalmazásnak mik a keretei. Másrészt, a "közösségi együttélés alapvető szabályai" egy annyira pontatlan, határozatlan fogalom, "amely a gyakorlatban korlátlan életviszonyt és területet érinthet, így a szabályozás önkényes[2]".

- 16/17 -

Mindez pedig ellehetetleníti, de legalábbis nagy mértékben akadályozza, hogy a törvényességi felügyeleti szervek fel tudják mérni, hogy pontosan milyen alkotmányos sztenderdeknek kell megfelelniük a helyi közösségi együttélési szabályoknak, és ezáltal megfelelően kontrollálni tudják a helyi jogalkotót. Előbbieket tetézi, hogy azok a bírságok, amelyeket a közösségi együttélési szabályok megszegőivel szemben szabhat ki e jogkör gyakorlója, az önkormányzat bevételét képezik. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatoknak gazdasági érdeke fűződik ahhoz, hogy minél többféle magatartást minél magasabb összegű bírsággal szankcionáljanak, és ezeket a bírságokat a lehető leggyakrabban szabják ki. Ezek a problémák a legkevésbé sem elméletiek: a 29/2015. (X. 2.) AB határozat születése óta eltelt idő a messzemenőkig beigazolta, hogy a jelenlegi szabályozás alkalmatlan arra, hogy egységes és jogszerű helyi rendeletalkotási gyakorlat alakuljon ki a közösségi együttélés szabályaira vonatkozóan, és ezek a szabályok képesek legyenek betölteni funkciójukat oly módon, hogy ne adjanak lehetőséget visszaélésekre, önkényre. A tapasztalatok szerint a közösségi együttélési rendeletek sokszor épp bizonytalanságokat teremtenek, ahelyett, hogy rendet tennének. Annak ellenére, hogy ezek a rendelkezések a közösségi együttélés szabályozására és ennek színtereire lettek kitalálva, a rendeletek számtalanszor a települési lakosok magánszféráját, ingatlanuk rendezettségét kívánják szabályozni. Azzal szemben, hogy a helyi sajátosságokra kellene reflektálniuk a rendeleteknek, rengeteg szabálycsoport van, ami kivétel nélkül megjelenik Nógrád megyében éppúgy, mint Tolnában, és a legkevésbé sem kapcsolódik semmilyen helyi sajátossághoz. Habár alapvető jogot korlátozó szabályokat csak törvény határozhat meg, számos önkormányzati rendelet a szabályozási körébe von ilyen jellegű jogkorlátozást. Noha önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes más jogszabállyal, a közösségi együttélési rendeletek nagy része újraszabályoz olyan tényállásokat, magatartásokat, amelyekre más jogszabályok vonatkoznak - tipikusan a Szabstv. A problémák sora szinte végtelen.