A helyi önkormányzatnál dolgozók - még azok a munkatársak is, akik nem közvetlenül a tulajdonosi területen dolgoznak - a munkájuk során ilyen vagy olyan ügyből kifolyólag szinte mindennap találkoznak a nemzeti vagyon fogalmával, valamilyen fajta értelmezésével.
Több publikáció foglalkozott már a nemzeti vagyon definíciójának körülírásával, az egyes vagyonelemek rendszerbe sorolásával, de a fogalmat a tisztázása és legfontosabb szabályainak ismertetése után érdemes megvizsgálni a jogalkotó által felépített védelmi funkciójú szempontokon keresztül is. Jelen írás szempontjából a védelmi funkció alatt nem az olyan a közvetlenül megjelenő jogalkotótól származó védelmi funkcióra gondolok, mint a polgári jogi semmisség vagy az egyes büntetőjogi tényállások szankciói, hanem a jogforrási szint szabályozására, illetve a forgalomképesség korlátozására. Nem újdonság természetesen az önkormányzat vagyonának szabályozása - hiszen erre az önkormányzatok megalakulásától szükség volt -, de jelentősen új környezetben találhatjuk meg az ide vonatkozó előírásokat. A korábbi szabályozás lényegi részét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (a továbbiakban: Ötv.) találhattuk, míg ma már külön törvény, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) foglalkozik az önkormányzat vagyonával, ami a nemzeti vagyon részét képezi. Tekintve, hogy a korábbi és a jelenlegi szabályozás között van átmenet és a fogalomhasználat is hasonló, célszerű az Ötv.-ből kiindulni és csupán ezt követően áttérni a hatályos előírásokra.
A korábban hatályos szabályozás a vagyon definiálására és az azzal való rendelkezés szabályaira képileg a jelenlegihez hasonló, de egyszerűbb rendszert épített ki a vagyongazdálkodás körében. Az Ötv. a fogalmat a következők szerint határozta meg: az önkormányzat vagyona "a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják". Ebben a szabályozási rendszerben a vagyontömeget alapvetően két nagy csoportra lehetett osztani: a törzsvagyonra és az üzleti vagyonra. Törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon volt nyilvánítható, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálta,[1] amit egyébként a többi vagyontárgytól elkülönítve kellett nyilvántartani. A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon lehetett forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes. Forgalomképtelennek számítottak[2] a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, a parkok, a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságban fennálló részesedés és minden más ingatlan és ingó dolog, amelyet törvény vagy a helyi önkormányzat forgalomképtelennek nyilvánít.[3] Korlátozottan forgalomképesek[4] a közművek, intézmények és középületek, továbbá a helyi önkormányzat által meghatározott ingatlanok és ingók (ebben az esetben a jogalkotó nem zárta ki a forgalomképességet, csupán korlátozta azt). Alapvetés volt természetesen, hogy a helyi önkormányzatot megillették mindazok a jogok és terhelték mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megillették, illetőleg terhelték. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület volt jogosult dönteni. A vagyonnal való rendelkezés Ötv.-ben meghatározott szabályai szerint a helyi önkormányzat a tulajdonában álló forgalomképtelen törzsvagyon birtokát, használatát, hasznai szedésének jogát - törvényben szabályozott módon - másnak átengedhette;[5] míg a korlátozottan forgalomképes tárgyairól törvény vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint rendelkezhetett. Látható, hogy míg a forgalomképtelen törzsvagyon esetében csupán a törvényi előírások mentén lehetett a hasznosítást végezni, addig a korlátozottan forgalomképes tárgyak esetében a helyi szabályozás is lehetőséget biztosíthatott a hasznosításra, illetve a hasznosítás feltételeinek kidolgozására.[6] A forgalomképtelen vagyon elidegenítéséhez a törvény súlyos jogkövetkezményt kapcsolt: a forgalomképtelen dolog elidegenítése semmis.[7] Az önkormányzat üzleti vagyonának tekintetében hallgattak a jogszabályok, arra sem definíció nem volt, sem különleges jogszabályi előírások nem vonatkoztak - sem a védelme, sem a kezelése tekintetében. Az Ötv. hatálya alatt úgy lehet meghatározni az önkormányzat üzleti vagyonának körét, hogy üzleti vagyon mindaz, ami nem törzsvagyon. A hasznosítás szempontjából is inkább csupán korlátozás jelent meg az Ötv.-ben: a helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztethette. Az önkormányzat olyan vállalkozásban vehetett részt, amelyben felelőssége nem haladta meg vagyoni hozzájárulásának mértékét.
A hatályos szabályozás felépítését tekintve az Alaptörvényből kell kiindulnunk, majd a Nvtv. rendelkezései az irányadóak. Kiindulópontként le kell szögezni, hogy újszerű a magyar jogrendszerben, hogy a magánvagyonon túli vagyont, azaz a közvagyont külön törvény szabályozza. Az Nvtv.-hez benyújtott miniszteri indokolás szerint is ez volt a cél: a korábbi szabályozás széttöredezettségét kívánták megszüntetni. Az előző gondolatot azonban azzal pontosítani szükséges, hogy az Nvtv. hatálya nem terjed ki a következőkre: a) az államháztartás körébe tartozó szervek és személyek pénzvagyonára, b) a követelésekre és a fizetési kötelezettségekre, c) a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok pénzvagyo-
- 8/9 -
nára, valamint d) a nemzeti adatvagyonra.[8] Az Alaptörvény 38. cikke alapján az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. Az Alaptörvény definíciója a korábban ismertetett Ötv. szerinti definíciónál szűkszavúbb, hiszen az nemcsak tulajdonról, hanem vagyoni értékű jogokról is rendelkezett ebben a körben. Ez a megjegyzés azért is fontos, mert a polgári jog szabályai szerint a tulajdonjog tárgya birtokba vehető testi tárgy (dolog) lehet. A Ptk. szerint ezeket a szabályokat megfelelően alkalmazni kell a pénzre és az értékpapírokra, valamint a dolog módjára hasznosítható természeti erőkre is.[9] Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésére épülő Nvtv. szabályozási rendszere komplexebb, mint a korábbi szabályozás, de részben ugyanazokkal a jogi fogalmakkal dolgozik. Az Nvtv. 1. §-a szerint - a fogalomhasználatával is megerősítve az Alaptörvényhez való kötődését - a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon nemzeti vagyon, amely az 5. § (1) bekezdése szerint két nagy csoportra osztható: a helyi önkormányzat törzsvagyonára vagy az üzleti vagyonára. A korábbi szabályozásban is megjelenő gondolat tükröződik az Nvtv. rendelkezései között is, miszerint a törzsvagyon közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy a hatáskör gyakorlását szolgálja. A törzsvagyonon belül azonban az Nvtv. három alcsoportot hoz létre: a kizárólagos önkormányzati tulajdonban lévő vagyonét, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonét és a korlátozottan forgalomképes vagyonét. Jelentősége van azonban annak is, hogy - a fenti célhozkötöttségen túl - valamilyen szintű jogszabálynak ki kell mondania, hogy az egyes vagyontárgyak mely csoportba sorolandók (ez a szabályozási szintekhez kötés a nemzeti vagyon egyfajta jogalkotói védelmi funkciója). Így maga az Nvtv. (és csak ez az egyetlen jogszabály, amely ilyet kimondhat) kizárólagos önkormányzati tulajdonban állónak minősíti a helyi közutakat és műtárgyaikat, a helyi önkormányzat tulajdonában álló tereket, parkokat, a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőteret, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló vizeket, közcélú vízi létesítményeket, ide nem értve a vízi közműveket. Bármely törvény és a helyi önkormányzat rendelete egyes vagyonelemeket nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősíthet, amire a helyi önkormányzatokat illetően törvényi kötelezettség is fennállt.[10] Maga az Nvtv. is határoz meg a 2. mellékletében olyan vagyontárgyakat, amelyek az önkormányzati törzsvagyon ezen csoportjába sorolhatóak. Ilyen vagyonelemek például az ott felsorolt műemlékek, műemlékegyüttesek, a külön törvényben meghatározott levéltári anyag. A fenti két alcsoportban lévő vagyonelemek, tehát a kizárólagos önkormányzati tulajdonban lévő vagyon és a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon - a fokozott (egyébként erős)[11] jogalkotói védelem miatt - jogszabály alapján forgalomképtelennek minősülnek. Ha forgalomképtelen a nemzeti vagyon, akkor nem idegeníthető el, vagyonkezelői jog, jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog, vezetékjog vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével nem terhelhető meg, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető.[12] Szintén bármely törvény és a helyi önkormányzat rendelete egyes vagyonelemeket korlátozottan forgalomképes elemként határozhat meg. Az Nvtv.-ben is találhatunk erre vonatkozó felsorolást, miszerint korlátozottan forgalomképes a helyi önkormányzat tulajdonában álló közmű, a helyi önkormányzat képviselő-testülete és szervei, továbbá a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatot ellátó intézmény, költségvetési szerv elhelyezését, valamint azok feladatának ellátását szolgáló épület, épületrész, a helyi önkormányzat többségi tulajdonában álló, közszolgáltatási tevékenységet vagy parkolási szolgáltatást ellátó gazdasági társaságban fennálló, helyi önkormányzati tulajdonban lévő társasági részesedés, továbbá a Balatoni Hajózási Zrt.-ben fennálló, a helyi önkormányzat tulajdonában álló társasági részesedés. A 2012. június 30-tól hatályos Nvtv.-módosítás szerint korlátozottan forgalomképes azon gazdasági társaságban fennálló részesedés is, amely tekintetében az Nvtv. - nem pénzbeli hozzájárulásként vagy más jogcímen történő elidegenítése szempontjából - korlátozó rendelkezést tartalmaz. A korlátozottan forgalomképes vagyonról a törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni.[13] Az utolsó két alcsoport esetében alkotmányjogi szempontból fontos hangsúlyozni, hogy háromlépcsős szabályozási rendszerrel találkozhatunk. Amikor az egyes alcsoportokban maga az Nvtv. határoz meg vagyonelemeket, az a sarkalatos törvényekre vonatkozó rendelkezések[14] védelme alá esik,[15] így ez magasabb szintű védelmet biztosít az egyes vagyonelemeknek, mint az általános szabályok szerint elfogadott törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete. A jogforrási hierarchiából következően a helyi önkormányzat rendelete más jogszabállyal - ebben az esetben a törvénnyel - nem lehet ellenté-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
