Concha Győző Politika[1] című művének alkotmánytani kötetében, amely a mű első része, 12 pontban foglalkozik részletesen a végrehajtói hatalom funkcionális kérdéseivel, dolgozatomban ezeket tervezem részletesen bemutatni. A törvényhozásról szóló elemzés a kötet harmadik részének (Az állam alkotmánya) II. fejezetében (A végrehajtó hatalom) kerül bemutatásra.
Concha kiindulópontja a végrehajtó hatalom működési rendszerének elemzésében az a megállapítás, amely szerint a törvényhozó hatalom, a végrehajtandó, és a hétköznapi életben érvényesítendő normák jogalkotói aktusainak megvalósítása után, működésével megalapozza azt a szervezett munkát, amelyet a végrehajtói hatalmi ágazat hivatott elvégezni. Concha a törvényhozói és a végrehajtói hatalom keletkezése tekintetében egyfajta történelmi sorrendiséget is megállapít, véleménye szerint a törvényhozás keletkezési sorrendjében is megalapozza a végrehajtást. Ugyanakkor érdekes módon mind a kettőre társadalmi folyamatként tekint, Concha szerint a milliók akarata által létrejött törvényrendszer megalkotása, és a hozzájuk kapcsolódó cselekvési rendszer, mint végrehajtás szintén hasonló közösségi megnyilvánulások által valósul meg. Így lesz különböző közreműködő állami szervek útján az akaratból már érzékelhető, és megvalósult tett.[2] Az állami akarat elsődleges végrehajtóit Cocnha államtagoknak nevezi, ezzel is egyértelművé válik, hogy szemléletének alapvetően része a szociológiai irányultság.[3] Azonban a végrehajtói hatalom kialakulásának lényege önmagában nemcsak az, hogy az egyéni irányultságú társadalmi voluntaritások alkalmazkodnak a közcélok érdekszférájához, hanem az is, hogy ezek érdekében különböző, egymástól eltérő, ágazati szükségletekhez igazodó csoportosulásokat hoznak létre. Ennek lényege az, hogy az egyéni szükségletek szerinti egységek és szerveződések már nem az egyéni érdek, hanem a közérdek szükségletei szerinti csoportosulásokat hoznak létre.
Az első kérdés az, hogy akár konkrét testületi, akár elméleti formában, de milyen módon szerveződik egy állami rendszeren belül a végrehajtói hatalom? Concha szerint ennek a folyamatnak az első stádiuma az elkülönülés-elkülönítés. Helyes megállapítása szerint az egyéni törekvések és célok bizonyos értelemben természetes módon nem alkalmazkodnak a közcélok, és a közösségi érdek érvényesüléséhez szükséges követelményrendszerhez, hiszen az egyéni törekvés az államihoz képest önmagában rendkívül heterogén. Ezért szükséges egyéni szervezés útján testületeket és társadalmi alakulatokat kiválasztani és kiemelni a társadalom egyéni érdekrendszere szerinti szerveződési szisztémából annak érdekében, hogy a közcélok szolgálatába állíthatóak legyenek.[4] Ezek a különös végrehajtó közegek Concha megfogalmazása szerint, amelyek megvalósítják a törvényhozási akaratot.[5]
A törvényhozásra véleményem szerint Concha egyfajta immanens állami jelenségként tekint, ezzel szemben a végrehajtási szervezetrendszer instanciájáról deklaratíve kijelenti, hogy abban az állam akarata extenzív, vagyis külső megnyilvánulásúvá válik, hiszen a törvényhozás folyamata Concha mindennemű szociológiai alapszemlélete szerint mégiscsak egy képviseleti úton, és így közvetlenül nem érzékelhető folyamatrendszer révén valósul meg, azonban a végrehajtási folyamatok hatóköre már jóval szélesebb, ezért említi külön, hogy a végrehajtásban az állami akarat megnyilvánulása külső erővé válik, mint az állam cselekvése,[6] hiszen a végrehajtói hatalom különböző igazgatási megnyilvánulásain keresztül, ahogy az a tényleges közigazgatási viszonyrendszerekben megvalósul, az államnak
- 184/185 -
szinte minden egyéni alkotó tagja közvetlen érintkezésbe, kölcsönhatási relációba kerülhet az állam külső hatalmi megnyilvánulásaival különböző hatósági aktusokon keresztül.
Mi az ehhez szükségessé váló személyi apparátus megválasztásának, és kialakításának a módja? Concha ezen módszerek között említi meg a választást, a kinevezést, de még az úgynevezett soros közszolgálatot is, illetve egy quasi büntetőjogi kategória megnyilvánulását is ide sorolja érdekes módon: a közszolgálat eredményes megvalósulása érdekében cselekvő személy munkájának akadályozását folytató egyén feljelentésének elmulasztását. Ezt az imént említett kategóriát is bennfoglalt módon a közszolgálati államapparátus személyi részének tekinti Concha.[7]
De mégis, szervezetileg mi lesz a kiindulópont ebben a személyi állományi rendszerben? Concha szerint mindenképpen az a szerveződési pont, amelyben a legfelsőbb állami akarat kulminálódik, és teljes mértékben elválasztódik az egyéni célok szerinti tömörülésektől, és kizárólag az állami voluntaritást megtestesítő szervezet formájában realizálódik. Vagyis, amint korábban is utaltunk arra a történeti egymásra épültségre, amely a törvényhozás és a végrehajtás viszonylatában fennáll, a végrehajtás személyi állományának rendszere annak lényegi konstituáló forrására, a törvényhozás struktúrájára vezethető vissza.[8]
Azonban itt rögtön felmerül a végrehajtási kontroll kérdése. Amint létrejön a végrehajtási szervezetrendszer, felmerül, hogy milyen formában valósuljon meg ennek az államhatalmi ágazatnak a felügyelete és ellenőrzése? Concha szerint a személyi állomány kialakításának és a kiválasztás módjának jellegzetességeitől függetlenül az ellenőrző szervek a végrehajtás esetében törvényszerűen a másik két hatalmi ág rendelkezési körébe fog kerülni, így vagy a törvényhozás, vagy az államfői hatalom látja el ezt az ellenőrzési és felügyeleti tevékenységet,[9] legalábbis egy törvényszerű hipotézis alapján ez tekinthető a leginkább logikus módszernek, de Concha szerint ezeknek a szervezeteknek az ilyen feladatokra való kijelölése nem a legcélszerűbb, hiszen a fent említett szervezetek más kötelező tevékenységeik okán nem képesek ellátni az ellenőrzési feladatot, illetve az ilyen jellegű hatalmi kompetenciával való felruházásuk felveti az önkényesség veszélyét is.[10]
Ennél fogva Concha megállapítása szerint a végrehajtási államhatalomnak magától értetődően szüksége van saját, független hatáskörrel bíró ellenőrző szervezetrendszerre, amely különválik a másik két hatalmi ágtól, ettől fogva nyeri el a végrehajtás saját hatalmi függetlenségét a másik két ágazattól, még ha hatalmi forrásuk lehet is ama kettő.[11]
Ez az alapulási strukturálódás eredményezi Concha szerint a végrehajtási hatalomnak a függetlenedését szervezeti, és funkcionális értelemben is.[12] Ez a függetlenedés a hatalmi ágazatokban való egalitással, mellérendeltségi egymásra utaltsággal, szakmai cooperatio-val jár, illetve Concha szerint bizonyos esetekben a végrehajtás válhat maga az állami akarat fő hordozójává is, bírva ezzel a törvényhozás fő feladatát. A 20. század második felének magyar jogtörténetében a jogállamiságot sok elemében sértő szovjet mintájú szocialista jogalkotás egyik sajátossága volt a rendeletek útján való kormányzás, az ezekhez tartozó normáknak a forrásai minden esetben a törvényhozási hatalmi ággal rendelkező parlamenttel ellentétben olyan politikai szervezetek voltak, amelyek inkább a végrehajtási hatalmi ágazathoz kapcsolódtak. Ez természetesen nem kapcsolódik Concha Politika-beli elméletéhez, pusztán történeti tény, hogy ilyen funkcióbeli "szerepcserék" megvalósultak Magyarországon a II. világháború, és főleg az 1956-os forradalom és szabadságharc utáni zavaros jogalkotási időszakban.[13]
Az állam cselekvő tevékenysége, vagyis a végrehajtói funkciójának működése, amely független a szuverén törvényhozó, jogalkotó szervezettől, működési mozzanataiban önálló hatáskörrel rendelkező szervezetrendszerként Concha írásában Stein Lőrincz fejtegetési szerint kerül bemutatásra azon szempontrendszer alapján, hogy milyen mozzanatokra osztható fel ezen működés mechanizmusa.[14] Ezek között nyolc alapvető szempont kerül bemutatásra, amelyeket Concha elemez:
- Az első maga az intentio, az a cél és szándék, amelyet külső megvalósulásában a jogalkotó el kíván érni az állami jogbiztonság megvalósulása érdekében.
- 185/186 -
- A másik fontos mozzanat a szervezés, az irányított szerveződés folyamatának a fenntartása és működtetése, ezekhez lényegileg tartozik a személyi apparátus megválogatása, vagyis a kvalifikáltság szempontjának szem előtt tartásával való kialakítása a közigazgatási és végrehajtói intézményi- és szervezetrendszernek.
- A harmadikat Stein megfogalmazásával Concha írásában utalványozó mozzanatként olvashatjuk. Ez a végrehajtási hatalmi ágazat működtetéséhez szükséges anyagi erőforrások allokációját jelenti, és a helyes fiskális kormányzati politikát. Ez a végrehajtó hatalom gazdasági és dologi szükségleteinek a biztosítását jelenti.
- A következő az úgynevezett intéző-igazgató mozzanat. Ez nem dologi, vagy intézményi feltételek biztosításából áll, sokkal inkább hatalmi aktusnak tekinthető a végrehajtói hatalom részéről. Imperatív törvénykezési megnyilvánulások, utasítások alkalmazhatóságának helyes rendszerét, a lényegi közérdeken alapuló államcél megvalósítását, az állami akarat szuverenitásának érvényesítését jelenti.
- Az úgynevezett karhatalmi mozzanat a természeti vagy emberi erőforrások befolyásoló tényezőként való kiiktatását, illetve egyensúlyban tartását jelenti a hatható végrehajtási rendelkezések megvalósítása érdekében.
- A bíráskodó mozzanat lényegében a már megvalósított végrehajtói aktus utólagos ellenőrzését, belső bírálatát jelenti. Ez a megvalósított közigazgatási aktus analitikus összevetését, összehasonlítását jelenti az azt megalapozó törvényhozói szervtől származó írott, normatív rendelkezéssel. Vagyis ebben a mozzanatban annak a folyamatnak a megvalósulása realizálódik, amelyben a tényleges külső, állami-végrehajtási tevékenység kerül összehasonlításra egy absztrakt törvényhozói szerv által megalkotott pozitív normával.
Concha szerint Stein hat szempontjában az első három csak a potencialitás szintjén valósítja csak meg az államcél foganatosítását, tehát csak előfeltételeként a lehetőségeket hordozzák magukban, míg a második három szempont esetében ténylegesen is megvalósulnak az állami akaratot magukban hordozó végrehajtási intézkedések.
Concha megkülönbözteti a végrehajtói hatalmat általánosságban a szűkebb értelemben vett kormánytól, és szintén külön a végrehajtói szervezethez kapcsolódó kategóriákként kezeli a végrehajtáshoz kapcsolódó hatóságokat.[15]A végrehajtói hatalom tényleges letéteményese mégiscsak a kormány. A kormány fő feladata azoknak a körülményeknek a biztosítása, amelyek az állami közérdek, az állami közcélokhoz tartozó társadalmi célok megvalósulásához szükségesek. Ehhez képest kisebb egységként a végrehajtáshoz kapcsolódó hatóságoknak a feladata az, hogy azokban az esetekben, ahol a társadalmi életkörülmények konkrét valóságában szembesülnek az állampolgárok az állami kormányzat végrehajtói hatalomból eredő megnyilvánulásaival, ezeken a hatóságokon keresztül a közös társadalmi érdek érvényesülése biztosítottá váljon.[16] Concha szerint ennek a hatalmi-megkülönböztető kettősségnek az oka egyfajta hierarchikus alá-fölé rendeltség is. Concha szerint a kormány működése a kollektív államcélhoz, mint teljes politikai szerveződési szinthez tartoznak, míg a hatóságok ezzel szemben csak a kormány nevében gyakorolnak indirektív módon végrehajtói-közigazgatási hatalmat annak érdekében, hogy ágazati szinten, plurális módon, különböző formákban is érvényesüljön az állami főhatalom működése.
Concha végrehajtói hatalomról szóló tanában kiemelt jelentőséggel bír az általános végrehajtói akarat fogalma. Ez alatt Concha a teljes társadalmi össz-voluntaritás megnyilvánulását érti. Vagyis a külső megnyilvánulásában is érzékelhetővé váló végrehajtási aktusok csak akkor tudnak teljes hatóerejükben realizálódni, ha a társadalomnak, mint individuum-ok csoportjaként egzisztáló kollektívumnak az egységes rendszere is képviseli azt az akaratot, amelyet egy adott végrehajtási aktus magában hordoz. Ezáltal az általános végrehajtói akarat fogalma alatt Concha egyfajta társadalmi hozzájárulást és egyetértést ért a kormányzat irányába a megvalósuló hatalmi aktusok tekintetében.
Így az általános végrehajtói akarat működése révén valósul meg és jön létre az állami végrehajtási akarat, ezek már tartalmazzák a
- 186/187 -
végrehajtástól eredő tényleges írott normákat is, a törvény végrehajtását, és magát a rendeletet.[17] Concha külön nevesíti még a hiánypótló, és a fölfüggesztő hatályú jogi normákat, amelyek speciális állami kül- és gazdaságpolitikai szituációkban válhatnak szükségessé alkalmazásuk tekintetében. Ezeknek a szituációknak az eredete a nemzetköziség ténye, vagyis az, hogy egyetlenegy állam sem mint quasi "politikai sziget" létezik, ugyanis minden állam ki van szolgáltatva a többi állammal való nemzetközi viszonyrendszerének , és az őt körülvevő földrajzi- gazdasági-külpolitikai viszonyoknak. Ezek az ad hoc jellegű működési formákban hirtelen bekövetkező külső hatások lényegében változtathatják meg egy állam belső életét, ugyanakkor olyan helyzet is előállhat, amelyben közvetlenül ezek a hatások az állam végrehajtói szervezetrendszerének a fő szervét, a kormányt vonják hatókörükbe.
Concha szerint az állam életét jobban meghatározza az állami kormányzat hatalmi ágazatának működése és fennállása, mint a törvényhozói hatalmi ágazat helyzete.[18] Az egyik legfontosabb társadalmi tényező Concha szerint, amely meghatározza a kormányzat helyes, eredményes és zavartalan működését, az az állampolgárok jogkövetői magatartásra való hajlandósága, és a jogkövetésekkel kapcsolatos mulasztások hiányának a fenntartása. Az ismétlődő, társadalmi törvényszegő mulasztások olyan helytelen közösségi beidegződéseket rögzíthetnek, amelyek a végrehajtás eredményes működését olyan közrehatásokkal befolyásolhatják, mint az ad hoc jellegű, nem várt külső, korábban említett gazdasági- földrajzi-nemzetközi hatások.[19]
Az állam és a kormány viszonyával kapcsolatban Concha megállapítja, hogy az állam, mely alatt feltételezhetően a törvényhozói szervezet akarata által szentesített intézményi rendszert érti, korlátozhatja és meg is szabhatja a végrehajtói hatalom terjedelmét és határait, de ha ez meg is valósul, különösképpen valamilyen végrehajtói jogsértés okán, az államnak joga van retorzióval élni a végrehajtás irányába. A szervezett végrehajtói hatalom bizonyos funkciói erősebb hatásúak a szokásnál, és a végrehajtás legfőbb törvénykezési eszköze a rendelet, amely olyan voluntáris megnyilvánulása az elemzett hatalmi ágnak, amely az állam belső akarata, vagyis az állami közcél érvényesítése érdekében mindig hiánypótló vagy felfüggesztő hatállyal érvényesülnek az állami jogalkalmazás gépezetében.
Concha részéről a következő kiemelkedő jelentőségű fogalom a végrehajtói hatalom működésével kapcsolatban a szervező akarat. Ez a jelenség megvalósulásában több személyi és eszközbeli tényezőt jelent, és egyben igényel is az államcél érvényesítése és megvalósítása érdekében. Ezek a tényezők a következők Concha szerint: a személyek kiválasztása; a hatáskör meghatározása; a szervezeti fegyelem; az utalványozási jog.
A személyek kiválasztása tekintetében Concha álláspontja az, hogy alapvetően olyan funkció és intézkedési kötelesség, amely főszabály szerint csak az egész államgépezetet illethetné meg, hiszen ez a személyi állomány a teljes, egész társadalmat érintő államcél megvalósítása érdekében tevékenykedik. Ebben azonban kizárja az állampolgárok önjogú intézkedési kompetenciáját, mondván, hogy ilyen hatáskörrel helyi érdekeltségű magányszemélyek és csoportosulásaik nem rendelkezhetnek, ezért magának a végrehajtói főhatalomnak kell kijelölnie saját személyi állományát, biztosítva ezzel azt is, hogy a végrehajtás megőrizze saját hatalmi szuverenitását.[20]
A hatáskör meghatározásának szűkebb és tágabb értelmezését is levezeti a szerző. A hatáskör értelmezésében jogosultsági felruházottságot jelent, lényegében olyan intézkedési kört, amelynek tekintetében a végrehajtás intézkedni és eljárni hivatott. Ennek különböző tárgyi és cselekvési megnyilvánulásai vannak, amelyek tekintetében érzékelhetővé válik a végrehajtás igazgatási működése. Ezek között kiemelkedő jelentőségű területeket nevesít Concha, ide tartozik a szabályalkotó, az intéző, a szervező, és a bíráskodási hatáskör. Érdekesség, ahogy azt korábban is említettük, hogy Concha elméletében a harmadik hatalmi ág, ellentétben a hatalmi ágak elválasztásának és tipizálásának klasszikus elméletével, az államfői hatalom, így a bíráskodást, mint igazságszolgáltatási és eljárási jogosultságot a végrehajtói hatalmi ág rendelkezési köréhez sorolja, legalábbis a Politikában ezt a kategorizálást találhatjuk. Egy szűkebb meghatározás szerint Concha a hatáskört úgy értelmezi, mint közvetlen végrehajtói hatal-
- 187/188 -
mat, amely konkrét esetekben eljárásra jogosult személyek, tárgyak, területek, viszonyok jogi helyzete tekintetében, ez alatt már feltételezhetően a közigazgatási hatóságok eljárási tevékenységét érti.[21]
A hatáskör a polgárok irányába való megnyilvánulásában csak illetékesség szempontjából tekinthető relevánsnak, vagyis abban a tekintetben, hogy mely területeken, illetve milyen személyek, tárgytípusok esetében van eljárási jogosultsága a végrehajtási szervezeteknek. A hatáskör tényleges, vizsgálandó szempontrendszere nem erre a hatóságok és személyek, vagyis állampolgárok közötti vertikális viszonyrendszerre vonatkozik, hanem a közigazgatási hatóságok horizontális, mellérendeltségi viszonyrendszerének működésére, például egy esetlegesen előforduló hatásköri vita esetére, amelyben több hatóságnak közösen kell dönteniük egy ügykör tekintetében arról, hogy melyikük jogosult az eljárási tevékenység lefolytatására. Ezzel kapcsolatban Concha világosan kifejti a hatáskör és az illetékesség helyes elválasztásának, és a hozzájuk kapcsolódó szabályok érvényesülésének a garanciális jelentőségű meghatározásait. Ezekkel kapcsolatban a véleménye az, hogy a hatáskör önmagában a végrehajtói hatalom eljárása révén az egész államcél, így a teljes állami egység akaratából, és annak érvényesítése érdekében realizálódik, ezért az szilárd, stabil, és nehezen változtatható, a lehető legkevésbé variábilis működési szabályrendszerrel kell, hogy rendelkezzen. Ennek az oka az, hogy a világos és egyértelmű, közös államcélok megvalósítása és érvényesítése érdekében, az eljáró hatósági intézkedéseknek kiszámíthatóaknak, megismerhetőeknek, átláthatóaknak, pontosaknak kell lenniük, ehhez pedig olyan hatásköri szabályrendszer szükséges, ami a lehető legkevésbé változtatható a különböző, és egymással sokszor egyenesen ellentétes politikai törekvések igényeinek a szempontjai szerint sem. Ezzel szemben az egyéni köröket érintő illetékességi rendszer véleménye szerint már sokkal rugalmasabb szabályozási módokat tesz lehetővé, átalakíthatónak tekinti egy fennálló illetékességi kör struktúráját.[22]
Mit ért Concha a végrehajtás szervezői akaratán belül fegyelem alatt? A fegyelem az ő értelmezésében lényegében ellenőrzési hatáskört jelent. Az egyes végrehajtási testületek állandó alkalmassági, hathatóssági ellenőrzése és vizsgálata Concha értelmezésében a fegyelem érvényesülése, melynek célja a testületek működésének és eredményes intézkedésének a megkönnyítése és segítése, ezekhez azonban bizonyos esetekben a hatáskörrel rendelkező szerv esetében Concha lehetségesnek tartja a szankciók alkalmazását is a testületek működési körükben elkövetett szabályszegései esetében, ehhez azonban államilag elfogadott szervezési rendszabály szükséges.[23]
Az utalványozási jog lényegében a végrehajtási-szervezési munkálatok egyik legfontosabb tárgyi feltételrendszeréhez tartozik, az eredményes igazgatási tevékenység megvalósításához szükséges anyagi feltételek megteremtéséhez, vagyis a végrehajtási tevékenységi kör költségvetésének megállapításához és elfogadásához. A végrehajtási szakterületekhez tartozó egyes konkrét hatósági eljárások maguktól értetődően elkülönült és szigorúan meghatározott anyagi erőforrásokat igényel, amelyeknek helyes disztribúciója kulcsfontosságú lehet az eljárások eredményessége szempontjából. Maga a pénzutalványozás, vagyis a már elfogadott költségvetési rendszer által megteremtett anyagi javakkal való rendelkezés, mint szabad, célközpontú gazdálkodás Concha értelmezésében egyértelműen már magának a végrehajtó szervezetrendszernek a joga, vagyis az, hogy a különböző hatáskörökhöz tartozó igazgatási tevékenységek megvalósítása érdekében a rendelkezésre álló pénzeszközökkel hogyan gazdálkodjon az érintett végrehajtói szervezet. Ezt nevezi pénzutalványozásnak. Ugyanakkor a pénzutalványozási rendszert lehetővé tevő költségvetés elfogadása és meghatározása, magától értetődően nem származhat attól a szervezettől, amely ténylegesen is használni fogja az ebből származó anyagi javakat, ezért Concha szerint a mindenkori törvényhozás feladata kell, hogy legyen a költségvetés meghatározása a végrehajtói szervezetrendszerhez tartozó, intézkedő hatóságok anyagi jogosultságainak tekintetében is.[24]
Concha értelmezésében a szervezői akarat megnyilvánulását, vagyis a konkrét végrehajtási tevékenység előfeltételeit megteremtő intézkedéseket követi maga az állami cselekvés, illetve lehetővé teszi azt, ehhez pedig már az
- 188/189 -
állam intézői akarata szükséges, amelyet logikus hierarchiával előz meg az állami szervezői akarat.[25] Vagyis a szervezés stádiumában lényegében még konkrét intézkedési cselekményekben nem megnyilvánuló normarendszert találunk, amely a jogszabályok rendelkezési szintjén határozza meg azt a normatív keretrendszert, amely később a hatáskör alapján való eljárást lehetővé teszi. Az ehhez szükséges eszközöket az imént részletesen elemeztük Concha kategorizálásában, ezek között egyértelműen kiemelkedő helyet foglal el a költségvetési rendszer megszervezése, és a pénzutalványozási jog. Ennek a keret-jellegű szabályrendszernek, mint szervezési munkálatnak a lefolytatása után realizálódik az állami cselekvés, mint az intézői akarat megnyilvánulása.[26]
Lényegében minden állami akarati megnyilvánulás intézkedésnek tekinthető, még azokban az esetekben is, amikor sem részletes szervezési előmunkálatok nem szükségesek az intézkedések megvalósításához, sőt, még a pénzutalványozás szabályozása sem feltétlenül tisztázott. Ahol bármilyen állami akarati megnyilvánulás valósul meg, ott közigazgatási hatóság folytat le a hatásköréhez tartozóan igazgatási tevékenységet, amennyiben önállóan cselekedhet az adott szervezet, tehát hatáskörének megfelelően jár el. Concha fő kérdése továbbra is az marad, hogy mi a tényleges különbség az általános végrehajtói akarat, és az egyes közigazgatási hatósági intézkedés között? Véleménye szerint a közöttük fennálló különbség nem feltétlenül abban áll, hogy a hatósági intézkedés egyes, konkrét esetre vonatkozik, míg a végrehajtói akarat ennél jóval általánosabb. Ez egy nagyon leegyszerűsítő különbségtétel volna véleménye szerint, hiszen az általános végrehajtói akarat tevékenységi körébe is tartoznak egyes, konkrét intézkedési kötelességek, ugyanakkor a lényegi különbség mégis mindenképpen abban áll, hogy az általános végrehajtói akarat minden fajta külső megnyilvánulásában, minden esetben magában hordozza a teljes és közös, általános államcélt és államérdeket, vagyis minden aktusában az egész társadalom érdekében jár el. Ehhez képest az egyes hatósági intézkedések megmaradnak a társadalom egyes tagjainak érdekkörében, az őket személyesen érintő, specifikus ügykörök közegében.[27]
A következő lényeges és kiemelt, kulcsfontosságú fogalom Concha végrehajtói hatalommal kapcsolatban megfogalmazott eszmerendszerében a karhatalom, és az azzal kapcsolatban felmerülő kérdéskör. A karhatalom értelmezésében ugyanolyan jelentőséggel bír a végrehajtás körében mint a szervezés, az intézkedés, és a végrehajtás normatív tevékenysége, például a rendeletalkotás. De mi is a karhatalom jelentése és jelentősége Concha értelmezésében? Kiindulópontja az, hogy minden állami intézkedés határozat, vagyis a végrehajtás esetében közigazgatási határozat formájában válik megfogalmazottá. Egy ilyen határozat jogviszonyokat teremt vagy változtat meg a hétköznapi élet viszonylataiban is, és jelentős hatással lehet az állami élet és az azt körülvevő közeg kialakítására, ennek az érvényesítéshez pedig elengedhetetlenül szükséges deklarálni az állam erőszak-monopóliumát, vagyis azt, hogy egy intézkedés foganatosításához szükséges állami úton megvalósított fizikai kényszer alkalmazásának joga csak az arra jogszabály által felhatalmazott állami szervet illetheti meg. Amennyiben egy ilyen intézkedés konkrét társadalmi tagokat, állampolgárokat érint, tiltó normákban, parancsokban fogalmazódik meg. Az ennek való önkéntes állampolgári engedelmeskedés, az automatikusan tanúsított jogkövetői magatartás már önmagában megvalósítja külső kényszerítő közreműködés nélkül a közös államcél megvalósulásához való hozzájárulást. Amennyiben viszont az önkéntes jogkövetői magatartás egy tiltó norma, vagy egy parancs esetében nem valósul meg, elmarad, szükségessé válik az egyedi, személyes jogviszonyokban is az állam kényszerítő hatalmának az alkalmazása.[28] Ebben a folyamatban eszköz és közvetítő, eljáró testületi közeg a karhatalom, mint az állami kényszer megvalósításának eszköze. Ennek a karhatalmi tényezőnek az intézménye Concha értelmezésében konstituáló tényező az állam létében, hiszen ennek hiánya ellehetetleníti az állam belső rendjének, alkotmányos biztonságának a fenntartását, tehát a karhatalom az alkotmányos alapnormával egyenrangúan szükséges tehát az állam belső, immanens létezésének a fenntartásához.
Elválaszthatatlan továbbá a karhatalom léte és legitim működése az állam nemzetközi megítélése és elfogadása szempontjából, továbbá a
- 189/190 -
szuverenitás kérdésével is lényegi korrelációs kapcsolatban áll annak jogilag szabályozott megszervezése, csakúgy, mint a hatalmi ágak elválasztása és megosztása. Így egyedi, különleges, és kifejezetten a fizikai kényszer monopol helyzetű alkalmazásának a lehetősége, az arra való felhatalmazása révén válik a karhatalom szervezett, szuverén testületi közeggé, amely lényegében az állami végrehajtó hatalomnak alárendelt hadsereg létrejöttében és szerveződésében tetőződik be.[29] De miután a hadsereg különleges jogosultságokkal rendelkező szervezet, lehetősége van az állami élettől független, abból kiszakadt, és saját belső normái alapján meghatározott működési tevékenységet folytatni egyedi funkcióinak ellátása érdekében. Akarati funkciója révén, mely saját, vagyis kifejezetten hozzá tartozik, a hadsereg saját szuverenitással rendelkezik. Ez azonban magától értetődően veti fel a kérdést, hogy mi ennek a szuverenitásnak a hatalmi korlátja, és milyen kontroll tartozik, illetve tartozhat hozzá? Mert bármennyire is működhet a saját szuverenitási körén belül sajátos jogosultságokkal a hadsereg, a hadi állomány, annak működése nem állhat végső céljaiban ellentétben az állam általános erkölcsi rendjével, és az állami közösség végső céljaival, ezért szükséges a kontroll és az ellenőrzés. A hadsereg államcélokkal ellentétes, sőt, akár az állam belső rendjét veszélyeztető cselekvései megakadályozásának leginkább eredményes módja a szervezés elkülönítése, vagyis annak a biztosítása, hogy a hadsereg ne önmagától, hanem állami, felső akarattól "szerveződjön", bármennyire is fel van hatalmazva önállósággal, és saját szuverenitással.[30]
Összességében Concha álláspontja az, hogy a hadsereg részleges önállósága ellenére sem válhat külön a végrehajtói hatalomtól, ez természetellenes saját megfogalmazása szerint, és veszélyt is jelenthet az államra nézve. Ha a végrehajtó hatalom az állam aktív cselekvése, és ahhoz hozzátartozik a hadsereg funkcionális ellátása is, biztosítottá kell válni annak, hogy a hadsereg és annak független működése nem válik veszélyessé, vagy félelmetessé az állam, és főleg a társadalom egyes személyei, az állampolgárok számára. Ennek a biztosítéka Concha álláspontja szerint az, ha a hadsereg szervezeti irányítását az általa külön hatalmi ágként kezelt államfői tisztség irányítása alá vonják, mint fő vezetőnek és parancsnoknak úgy, hogy vezetése és a végrehajtói hatalom közreműködése, önmagában a hadsereg fennállása nem teszi lehetővé azt, hogy az, mint a karhatalom erőszak-monopóliummal rendelkező szervezetének egysége elidegenüljön az állam végső erkölcsi, társadalmi, gazdasági, külpolitikai céljaitól.[31]
A következő fontos kérdés Concha Politikájában a végrehajtói hatalommal kapcsolatban az, hogy a bíráskodás és az igazságszolgáltatás milyen viszonyban áll az állami akarat végrehajtásával? Tény, hogy az állam és a magánszemélyek viszonyában hierarchikus, alá-fölé rendeltségi helyzeten alapuló jogviszonyok realizálódnak, ebben a rendszerben azonban elkerülhetetlenül alakulhatnak ki aszimmetrikus állapotok, és a nem egyenlő erőviszonyok különleges helyzetekben való megnyilvánulása akár a jogsérelmek veszélyeit is magában rejtheti a magánszemélyek viszonylataiban. Ez a hipotetikus helyzet teszi megalapozottá azt a posztulátumot, amely szerint egy ilyen jogsérelem elbírálására, és az ezekhez kapcsolódó joghátrányok kompenzálására bírósági fórumokat működtessen az állam, a jogi sérelmek utólagos korrigálásának érdekében, így Concha álláspontja szerint a bíráskodás a végrehajtásnak ítéleteiben egy független, de mégis hozzátartozó cselekvési mozzanata.[32] Az elmélet világosan visszatükrözi Concha speciális hatalommegosztási szemléletét is, amely szerint a harmadik hatalmi ág státuszában az államfői hatalom áll, és az igazságszolgáltatást még nem tekinti különálló hatalmi ágnak, bár ítéleteiben való függetlenségét elismeri. Álláspontja mégis ellentétes a felvilágosodás klasszikus hatalommegosztási elméletével. Ez azonban önmagában természetesen nem jelenti azt, hogy Concha kétségbe vonná a független igazságszolgáltatás létjogosultságságát, vagy akár a bíráskodási aktusok pártatlanságát, és jogilag garantált függetlenségét.
Éppen ezért merül fel elméletében a bíráskodás, és önmagában a bírósági szervezetrendszer különválásának és intézményi különállásának a kérdésköre, elméleti problematikája. Bár elismeri, hogy a bíráskodás a végrehajtás hatalmi ágazatának egy meghatározott mozzanata, amelyben az egy rendkívül sajátos és specifikus helyet foglal el, de mégsem tűrheti
- 190/191 -
el az állam végrehajtói közegének legfőbb vezetését saját szervezetrendszerében, tehát implicit módon Concha mégis utal az igazságszolgáltatás hatalmi ágként való különállására, és ezzel összefüggésben állapítja meg azt is, hogy a bíráskodásnak, mind a polgári jogi, és mind a büntetőjogi viszonyokban, az állami végrehajtás vezetői hatalmától független funkcióval rendelkező intézményi struktúraként lehet szerveződnie.[33]
Ezt azonban Concha kifejezetten a polgári- és büntetőjogi viszonyokra érti a bíráskodás tekintetében. Más kondíciók állnak fenn véleménye szerint a végrehajtói hatalom intézkedési köréhez tartozó közigazgatási hatóságok, mint közhatóságok eljárásainak viszonylataiban, az azokhoz kapcsolódó bíráskodás kérdéskörében.[34] Persze van egyezés a polgári -és büntetőjogi bíráskodás és a közjogi bíráskodás természete között, hiszen mindegyik esetében egy előzetesen megvalósult jogsértés utólagos szankciója valósul meg, de a közigazgatási bíráskodás esetében Concha külön kiemeli a jelentőségét érdekes módon az eljárás során érvényesülendő összeférhetetlenségi szabályoknak. Ez részéről azt a pártatlansági igényt jelenti, amelynek keretei között a végrehajtási hatalommal való felruházott szervezet és annak alanyai teljes mértékben elkülönülnek a közjogi igazságszolgáltatás személyi állományától, és semmilyen átfedés nem valósul meg közöttük.[35] Concha értelmezésében a bíráskodás sajátossága abban áll, hogy annak lényegi eleme az ítélethozatal, amely elválik mind a törvényhozói és mind a végrehajtói akarattól. Ennek az elválásnak a garanciája az, hogy az igazságszolgáltatás nem csak, hogy elválik a törvényhozói hatalomtól, de egyes egyedül a törvényhozás által érvényese elfogadott normáknak, közvetlenül a törvényeknek van alávetve. Ez biztosítja azt, hogy a törvényhozás és a végrehajtás hatalmi közegei semmilyen módon nem befolyásolják az igazságszolgáltatási szervezet döntéseit, és a bíróság határozatai függetlenek és pártatlanok maradnak.[36]
Ezzel kapcsolatban Concha felveti továbbá a végrehajtó hatalom részéről megnyilvánuló rendeletalkotás és az ítélkezés viszonyát. Miután a rendelet is jogilag szabály értékű normának minősül, még ha a jogforrási hierarchiában alacsonyabb szinten is áll a törvénynél, a végrehajtó hatalom rendeletei Concha szerint csak akkor köthetik a igazságszolgáltatást, amennyiben nem ellenkeznek a törvénnyel, azzal a törvényhozási hatalomtól származó központi jelentőségű normával, amelynek az ítélkezés kizárólagosan alá van vetve. Milyen helyzetet eredményez azon ellentmondás, amely adott esetben egy rendelet és egy törvény között kialakulhat? Illetve az ítélkezésben eljáró szervezet hiátusa esetében mely hatalmi ág tölthet be ítélkezési funkciót? Ami azonban ennél is fontosabb Concha álláspontja szerint, az, hogy az igazságszolgáltatás csak a saját hatáskörében érdekelt jogviták eldöntésére van felhatalmazva, olyan feladatokat tehát nem vállalhat magára, amelyek ezen túlmutatnak, így a rendeleteket és a törvényeket sem bírálhatja érvényükben, még akkor sem, ha nem ért egyet velük, az igazságszolgáltatás tehát Concha értelmezésében tényleg teljes mértékben alá van vetve a törvénynek, és nem a mindenkori törvényhozásnak.
A bíráskodás függetlenségének garanciája továbbá még biztosítottabbá válik az olyan típusú állami berendezkedésekben, ahol a fundamentális jogi alap, vagyis az alkotmány és az alacsonyabb rendű törvények között világosan meghatározható formai különbségek állnak fenn, és ez kétfajta szuverenitási formulát is indukál: a választók eredeti akaratát, és a képviseleti mandátumba foglalt, származtatott szuverenitást.[37] Concha fő megállapítása szerint nem keletkezik hierarchikus viszony a végrehajtás és az ítélkező hatalom között semmilyen irányban sem, az ítélkezést inkább a végrehajtói szféra egyfajta komplementer mechanizmusának, mint hatalmi megnyilvánulásának tekinti.
De ez az összefüggési rendszer fordítva is megvalósul a szerző véleménye szerint, amely öt pontban is megnyilvánul:
- Az elsőt részben már említettük, e szerint a bíróságok kötelesek alkalmazni és figyelembe venni a végrehajtói hatalom helyi, illetve országos rendeleteit is, ugyanúgy, ahogy a törvényeket.
- Ugyan korlátozott módon, de a bírósági testületeket, azoknak személyi állományát mégis a végrehajtó hatalom nevezi ki, és látja el megbízással, de minden esetben a bírói közegek ajánlása alapján.
- 191/192 -
- A bírói hatalmi ág függetlenségének biztosításával, de az igazságszolgáltatás feletti ellenőrzési jogot gyakorolhatja a végrehajtás.
- A végrehajtói hatalmi ág gondoskodik a bírósági szervezet pénzutalványozási jogának biztosításáról.
- A bíróság saját ítéleteit nem önmaga, hanem külön szervezet hajtja végre.
A végrehajtási intézkedésekkel kapcsolatban Concha világos álláspontja az, hogy indokolt az intézkedést és a döntéseket meghozó szervezeteket ezen hatalmi ág esetében is elválasztani egymástól. A végrehajtás szervezetrendszerével kapcsolatban analóg módon a bíróság állományához való hasonlítást alkalmazza, legalábbis szervezeti fejlődésük véleménye szerint hasonló tendencia szerint alakult, egyenlőséget azonban ettől még semmiképpen sem érhetnek, és érhettek el.[38]
Külön tárgyalja Concha Politikájának alkotmánytani részében az önkormányzati szintű, és az úgynevezett hivatalnoki végrehajtás rendszerét. Ezzel kapcsolatban a hangsúlyt az önkormányzati igazgatási funkciók és feladatok kiegészítő, és a központi igazgatásnak való alárendeltségi szerepre helyezi. Álláspontja szerint az önkormányzatok intézkedési hatalmukat a központi országló hatalomtól nyerik abból a célból, hogy helyi szinten kisegítő módon működjenek a döntések végrehajtásában, a központi végrehajtói rendszer felsőbbségének teljes elismerésével.[39]
Ezzel kapcsolatban merül fel Concha elméleti rendszerében így a kérdés, hogy egészen pontosan milyen hatásköri jogosultságokkal is rendelkezik az önkormányzati szervezetrendszer? Az önkormányzatok működési szisztémájára Concha a szomszédos jelleg kifejezését használja abban a tekintetben, hogy a központi hatalom szolgálatában és kisegítésében, annak céljából áll fenn, és működik. Ez azonban nem jelenti automatikusan azt, hogy hatásköre csak helyi ügyekre korlátozódhat, mert bizonyos esetekben szükségessé válhat, hogy országos jelentőségű ügyekben is önkormányzati szintű szervezetek járjanak el saját hatáskörükön belül. Az önkormányzat hatásköre lényegében a helyi szintű végrehajtást, vagyis a területi illetékességű intézkedést foglalja magába általánosságban, ez a végrehajtási rendszer azonban állhat helyi szintű, tehát nem központi normák érvényesítéséből is, szervezeti struktúra kialakításából, fegyelmi, vagyis felügyeleti egységek kialakításából, az intézkedések meghozatalához szükséges anyagi javakkal való helyes gazdálkodás feltételeinek a megteremtéséből, a közakarat kommunikációs úton való közvetítéséből, és annak a jogkeresőkkel való megismertetéséből, illetve olyan intézkedésekből, amelyek helyi bíráskodási és kényszerítő cselekményeket is magukba foglalhatnak származtatott hatáskör formájában.
Az önkormányzatok hatáskörének szabályrendszeréről hat lényegi pontban értekezik Concha a Politika alapján:[40]
- Az első a helyhatósági szabályalkotás kérdésköre. Ennek az egyik legfontosabb alapvetése, hogy az önkormányzati szabályalkotás nem minősül törvényhozásnak, mert az csak központi-állami szerv hatásköréhez tartozhat. A helyhatósági szabályrendeletek megalkotásának a lényege az, hogy helyi ügyekben ezeket saját hatáskörükben végezhetik az önkormányzatok, egyéb esetben csak a központi végrehajtás szervezetének akadályoztatása esetében, kivételes helyzetekben járhatnak el.
- A második pont az úgynevezett önkormányzati szervezkedés. Ennek fontos eleme, hogy az önkormányzati szervezetrendszer választások útján alakuljon ki.
- A harmadik szempont a helyi terhek viselése, vagyis az önkormányzati adórendszer, közteherviselés. Ebben központi elemnek az országos igényeknek való megfelelésnek, az azokkal való arányosságnak és szükségességnek kell lennie.
- A negyedik pont az önkormányzati intézés, vagyis a területi hatósági ügyekkel kapcsolatos döntéseknek a végrehajtása, az azokkal kapcsolatos intézkedés. Ennek lényegi eleme Concha szerint az, hogy az intézkedések lehetőleg a feljogosított szervek között megfelelő elosztásra kerüljenek, és szakképzettség szerint kellő mértékben egymástól külön választva működjenek.
- Ötödikként megemlíti Concha, hogy az önkormányzatoknak is szükségük van
- 192/193 -
legitim módon létrejött és működő karhatalmi szervezetre, helyi illetékességű rendőrségre.
- Utolsóként az önkormányzati bíráskodásról értekezik, mellyel kapcsolatban a legkívánatosabbnak és a legeredményesebbnek azt tartja, ha a helyi állampolgárok esküdtszékek általi eljárásokban való részvétellel, közreműködéssel valósítják meg azt.
Lényegében az önkormányzati intézkedések végrehajtásának egységességével kapcsolatban Concha megállapítja azt, hogy a központi végrehajtás igényérvényesítésétől való szoros jogi elválasztása az önkormányzatok intézkedési hatáskörének nehezen lehetséges, hiszen az önkormányzati és az országló hatóságok együttesen, és egymásra is utaltan képviselik az egységes, közös államcélt és államérdekeket.
Győző Concha (1846-1933) is a renowned Hungarian lawyer, a significant 19th century Hungarian legal and political literature. At the beginning of the 18th century, he considered "Politika" as a fundamentally important work, in the context of the discussion of the basic principle of the distribution of power, in a detailed account of the functioning of the legislative, executive and judicial system, and of their structural and official relationship. The purpose of this study is to present the mindset and systematizing theoretical structure that Concha reflects on the functional questions of the power system of implementation, its organizational distribution, its armed forces, its distribution of staff, and the areas of action within which the power of analysis has competence. Concha's analysis focuses on controllability, legislative control, social co-operation and involvement, the co-operation of power branches, and their relationship with each other. The text analyzes Concha's questions that make the executive organization system as effective as possible, more effective, transparent and verifiable, with the widest possible social recognition and support for the implementation of official activities in the field of enforcement. ■
JEGYZETEK
[1] Concha Győző: Politika. I. kötet. Grill Károly Könyvkiadó Vállalata, Budapest 1907.
[2] Concha: i. m. 511. o.
[3] Weis István: Államformák - Kormányformák. Magyar Szemle Társaság, Budapest 1939. 74. o.
[4] Concha: i. m. 512. o.
[5] Concha: i. m. 512. o.
[6] Concha: i. m. 512. o.
[7] Concha: i. m. 512. o.
[8] Concha: i. m. 512. o.
[9] Concha a klasszikus Montesquieu-féle hármas hatalommegosztási elv ismeretében, de azzal ellentétben, mely a hatalmi ágakat törvényhozásra, végrehajtásra, és igazságszolgáltatásra osztja, harmadik hatalmi ágként a Politikában az államfői hatalmat, saját terminológiája szerint a fejedelmet nevezi meg.
[10] Concha: i. m. 512. o.
[11] Concha: i. m. 513. o.
[12] Concha: i. m. 513. o.
[13] Rusznák Rezső: A kormányformák értelme és tartalma. Pfeifer Ferdinánd Nemzeti Könyvkereskedésének kiadása, Budapest 1928. 93. o.
[14] Stein Lőrincz: Az államigazgatás és igazgatási jog alapvonalai. Ford. Kautz Gusztáv, Pest 1871.
[15] Concha: i. m. 515. o.
[16] Concha: i. m. 515. o.
[17] Concha: i. m. 516. o.
[18] Concha: i. m. 516. o.
[19] Concha: i. m. 516. o.
[20] Concha: i. m. 518. o.
[21] Concha: i. m. 519. o.
[22] Concha: i. m. 520. o.
[23] Concha: i. m. 521. o.
[24] Concha: i. m. 521. o.
[25] Nagy Endre: Harrer Ferenc, a magyar közigazgatásszociológia megalapítója. Állam és Igazgatás 1977. 8. sz. 33. o.
[26] Concha: i. m. 522. o.
[27] Concha: i. m. 522. o.
[28] Concha: i. m. 524. o.
[29] Concha: i. m. 524. o.
[30] Concha: i. m. 524. o.
[31] Concha: i. m. 526. o.
[32] Concha: i. m. 529. o.
[33] Concha: i. m. 529. o.
[34] Concha: i. m. 530. o.
[35] Kupa László: Föltámadt-e Machiavelli? Concha Győző, a nemzetállami paradigma képviselője. In: Háda Béla - Ligeti Dávid - Majoros István - Maruzsa Zoltán - Merényi Krisztina (szerk.): Nemzetek és birodalmak: Diószegi István 80 éves. ELTE Új- és Jelenkori Egyetemes Történeti Tanszék. Budapest 2010. 673. o.
[36] Concha: i. m. 530. o.
[37] Concha: i. m. 531. o.
[38] Concha: i. m. 537. o.
[39] Concha: i. m. 541. o.
[40] Concha: i. m. 543. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, DE ÁJK Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
