Jelen írásban a közigazgatási bíráskodás egyik sarokkövének számító megváltoztatási jogkört kívánom áttekinteni elméleti oldalról, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) szabályozási rendszerének tükrében. Ezután bemutatnám a menekültügyek bírósági jogorvoslatának speciális jellegét, és az ehhez kapcsolódó uniós és magyar bírósági joggyakorlat problémáit. Végezetül pedig néhány következtetést levonva igyekszem megvilágítani a fennálló helyzetet, és felvillantani a lehetséges megoldási irányokat.
A közigazgatás tevékenységével szembeni bírói jogvédelem része a jogorvoslathoz való jognak, amit az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése mond ki. Az Alkotmánybíróság több döntésében is kifejtette,[1] hogy a jogorvoslathoz való jog érvényesülésében milyen tartalmi elemeknek kell megfelelnie a szabályozásnak. Alanyi kör tekintetében mindenkinek joga van jogorvoslattal élni olyan döntéssel szemben, ami az ő jogát vagy jogos érdekét sérti. Fontos kritérium, hogy a jogorvoslati fórum a döntéshozó szervtől független legyen, és döntésével érdemben tudja orvosolni a jogszabálysértést. A közigazgatási döntések esetében nem elegendő a szervezetrendszeren belüli jogorvoslat, hanem biztosítani kell egy külső, független jogorvoslati fórumot is, a bírósághoz fordulás lehetőségét. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a jogorvoslathoz való jog teljesüléséhez elegendő az egyfokú közigazgatási per. A jogsérelem hatékony, a döntésre visszaható hatállyal való orvoslása is szubsztanciális eleme a jogorvoslathoz való jognak. Ehhez szükséges egyrészről, hogy a közigazgatási bíróság nincs a közigazgatási szerv által megállapított tényálláshoz kötve, továbbá jogszerűség szempontjából felülmérlegelheti a közigazgatási szerv döntését.[2] A tényleges orvoslás lehet hatályon kívül helyezés (megsemmisítés) vagy megváltoztatás is. Fontos hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata az orvoslási módokat egyenrangúnak fogadja el, a jogalkotó szabadon döntheti el, hogy a közigazgatási bíróságok számára melyiket teszi alkalmazhatóvá.
A közigazgatási bíráskodás hatékonyságának egyik legfőbb sarokpontja a bíróság döntési jogköre, ha a közigazgatási szerv jogszabálysértését állapítja meg. Két döntési típust különböztetünk meg alapvetően a kasszatóriust és a reformatóriust. Az előbbi esetében a bíróság a közigazgatási szerv cselekményét csupán hatályon kívül helyezi, míg a második esetben megváltoztatja, így a bíróság ítélete lép a közigazgatási aktus helyére. A reformatórius típusú döntés a felperes számára általában kedvezőbb, mivel a közigazgatási szerv jogszabálysértése esetén nem szükséges újabb közigazgatási eljárást lefolytatni. Ellenben a hatalommegosztás szempontjából ez a döntés veszélyeket hordoz magában, mivel a közigazgatási bíróság olyan jogvitákat fog eldönteni, melyek eldöntésére a közigazgatás rendelkezik felhatalmazással. A hatáskörelvonás mellett a másik probléma pedig a jogorvoslati jog kizártsága. Különösen ellenérdekű ügyfelek esetén, ha a bíróság a közigazgatási szerv aktusát a másik fél hátrányára megváltoztatja, akkor nem feltétlenül élhet a bíróság döntése ellen perorvoslattal, ellenben ha újbóli közigazgatási eljárás következne, akkor azzal szemben már fordulhatna jogorvoslattal a bírósághoz.[3] Természetesen a tényleges orvosolhatóság követelménye és a felperesi jogvédelem iránti igénye szempontjából szükséges biztosítani, hogy a bíróság meg tudja szüntetni az esetleges jogsérelmet. Ne alakulhasson egy olyan pingpong effektus, amelyik során a közigazgatási szerv és a bíróság között folyamatosan oda-vissza pattog az ügy, anélkül, hogy megszületne a jogerős lezárás. Ugyanis ennek hiányában a bíróság nem tudja kifejteni a jogvédelmi funkcióját a tényleges orvoslás által, így pedig a jogorvoslat formálissá válik.[4] E két érdek között kell egyensúlyoznia a jogalkotónak a szabályozás megalkotásakor.
- 7/8 -
A Kp. a megváltoztatási jogkört új alapokra helyezi a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényhez képest. A Kp. 90. § (1) bekezdése értelmében a reformáció a továbbiakban, egy általános döntési alternatíva a bíróság részére, nem szükséges külön törvényi rendelkezés az alkalmazásához. A megváltoztatás feltételei, hogy az ügy természete lehetővé tegye, a tényállás kellően tisztázott legyen és a jogvitát véglegesen el lehessen dönteni. Végső soron annak eldöntése, hogy a közigazgatási aktus megváltoztatásra kerüljön a bíró döntése. Azonban az ügy természete szempontjából vizsgálni kell az adott ügytípus általános jellemzőit, illetve az egyedi ügy körülményeit. Általánosságban elmondható, hogy a hatósági mérlegelési jogkör nem tűri a megváltoztatást, azonban ha az adott, egyedi ügyben csak egy döntési alternatíva van, akkor a bíróság megváltoztathatja a hatósági döntést. Fordított esetben igaz, lehetséges, hogy nem mérlegelési döntésről van szó, azonban felmerülhet olyan körülmény, ami miatt abban az adott ügyben mégsem a megváltoztatás a helyes döntés. Ezek eldöntése a bírósági joggyakorlat feladata, illetve az eljáró bíróságé, akik az adott ügyet a legjobban ismerik.[5]
A Kp. 90. § (3) bekezdése törvényileg kimondja, hogy az ügy természete mely esetekben nem engedi meg semmiképpen sem a megváltoztatást. Ezek az általános hatályú rendelkezések, a méltányossági jogkörben hozott döntések, illetve azon mérlegelési jogkörben hozott döntések, amelyek költségvetési kifizetésre vonatkoznak. Ezen felül a Kp. felhatalmazást ad az ágazati jogalkotó részére, hogy amennyiben ágazati sajátosságok indokolják, kizárja konkrét ügytípusok tekintetében a megváltoztatás lehetőségét.
A megismételt eljárásnak a bíróság iránymutatásával szembemenő lefolytatását a megváltoztatási jogkör gyakorlásával rendeli a Kp. 90. § (2) bekezdése szankcionálni. A megváltoztatás szankcionáló esete akkor alkalmazható, ha közigazgatási szerv elszabotálja a közigazgatási bíróság ítéletét a megismételt eljárás során. Az (1) bekezdéshez képest két feltételnek kell teljesülnie a megváltoztatáshoz. Az ügy természete ezt lehetővé tegye és a közigazgatási szerv a megismételt eljárás során a bíróság jogerős ítéletével ellentétesen járt el. Ennek következményeként - ha ezek a feltételek fennállnak - a közigazgatási bíróságnak a megváltoztatáshoz szükséges mértékben tényállástisztázást kell lefolytatnia a közigazgatási per során, és mindent meg kell tennie annak az érdekében, hogy a megváltoztatással véglegesen lezárja a jogvitát. Fontos hangsúlyozni azonban, hogy a Kp. 90. § (2) bekezdése nem alkalmazható, a (3) bekezdésben foglalt kizáró okok fennállta esetén. Ezt a jogalkotó azzal juttatta kifejezésre a jogszabályszerkesztés keretében, hogy a kizáró okokat szerkezetileg a megváltoztatást szabályozó rendelkezések után helyezte el, amiből egyértelműen következik, hogy az (1) és (2) bekezdésre is vonatkoznak a (3) bekezdésben felsorolt okok.
Összefoglalva a Kp. a megváltoztatást új alapokra helyezi, azonban alkalmazását egyrészről a bírói mérlegelésre bízza, másrészről bizonyos ügyek tekintetében kizárja, illetve felhatalmazást ad bizonyos ügytípusok esetében külön törvényben kizárni. Arra is lehetőség van egyebekben, hogy külön törvény kötelezően előírja a megváltoztatást, ha a keresetnek helyt ad a bíróság.
A Kp. 86. § (4) bekezdése értelmében - fenntartva a korábbi szabályozást - lehetőséget ad a közigazgatási bíróság számára, hogy amennyiben a keresetnek helyt ad a megismételt eljárás tekintetében iránymutatást adjon a közigazgatási szervnek. Az iránymutatás kiterjedhet arra, hogy milyen eljárási cselekményeket kell lefolytatnia a közigazgatási szervnek a jogszerű döntés megszületéséhez, jogszabályi rendelkezéseket miképpen értelmezzen a konkrét ügy vonatkozásában, továbbá, hogy milyen tényállási elemek szorulnak további tisztázásra. Fontos viszont hangsúlyozni, hogy a közigazgatási bíróság a megismételt eljárásban hozandó döntés érdemében nem utasíthatja a közigazgatási szervet. Ez alkalmazása esetén a közigazgatási bíróság kvázi megváltoztatással élne, csak nem saját hatáskörben, hanem a közigazgatási szerv utasításával, amely súlyosan sérti a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos követelményét.[6] A közigazgatási bíróság saját hatáskörben - a törvényi feltételek fennállta esetén - megváltoztathatja a közigazgatási szerv döntését, de ha inkább a hatályon kívül helyezés mellett dönt, még súlyosabb, ha nincs lehetősége a megváltoztatásra, akkor az ügy érdemében nem utasíthatja a közigazgatási szervet. Ennek hiányában kiüresedne a különbségtétel a hatályon kívül helyezés és megváltoztatás között, ráadásul a Kp. 90. § (3) bekezdésébe foglalt kizáró feltételeket is "kijátszhatnák" a közigazgatási bíróságok.
Fontos szempont a bírósági iránymutatások tekintetében az ítélet anyagi jogereje. A közigazgatási bíróság ítéletének Magyarországon "inter partes" hatálya van. A bírósági ítéletek legfontosabb joghatása a "res iudicata", azonban a közigazgatási bíróság ítéleteinél a büntető- és polgári bíróság döntéseihez képest ez csupán korlátozottan érvényesül, különösen a közigazgatási szerv diszkrecionális jogkörénél. Ez a hatás, melyet Martonyi János a közigazgatási bíróság ítélete mögött meghúzódó csendes "clausula rebus sic stantibusnak" nevez, hozzájárul ahhoz, hogy a bíróság ne tudja elvonni a közigazgatási szerv hatáskörét. A mérlegelési jogkörben eldöntendő közigazgatási ügyek megítélése más-más lehet eltérő időben és körülmények között, ezek pedig a közérdeket más irányba hajlíthatják a bíróság ítéletéhez képest.[7]
A megismételt eljárásban tehát a közigazgatási bíráskodás ítélete csak annyiban köti az eljáró szervet, amennyiben a bírósági döntés idején vizsgált jogi és tényhelyzet nem változott, illetőleg az új hatósági döntését nem helyezi más jogi vagy ténybeli alapra. A ténybeli alap nem csupán megváltozhat, hanem szélesedhet is, ugyanis sok esetben a közigazgatási szervek nem tisztázzák az adott tényállást a kérelem elbírálásához szükséges teljes mértékben, hanem az első olyan elemnél
- 8/9 -
megállnak, ami a kérelem elutasítását eredményezi. Amikor azonban a közigazgatási bíróság megismételt eljárásra utasítja a közigazgatási szervet, a korábbi tényálláson túllépve folytatja a bizonyítást, és olyan elemekkel bővítheti a tényállást, amiket az első eljárása során értelemszerűen nem vizsgált. Az új tények közigazgatási per tényállásának sem váltak a részévé, így pedig nem is köthetik a közigazgatási szervet a közigazgatási bíróság ítélete által. Egy egyszerű példával megvilágítva, ha a kérelmezőről kiderül a megismételt eljárás során, hogy terrorszervezet tagja, akkor az egy olyan új tény, ami gyakorlatilag megszünteti a közigazgatási bíróság ítéletének anyagi jogerejét. Továbbá a hatósági határozat vagy a bírósági ítélet meghozatala és a megismételt eljárás keretében hozott új határozat között időben bekövetkező bármely releváns jogszabály vagy tényhelyzet megváltozása erodálja a közigazgatási bíróság ítéletének "res iudicata" hatását.
A bírósági iránymutatás vonatkozásában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a kasszációs döntést hozó bíróság a megismételt eljárásra adott iránymutatásat semmiképpen sem terjedhet ki a meghozandó döntés tartalmára.[8]
Ennek különösen a Kp. XXVI. fejezete által újonnan bevezetett teljesítési bírság körében van nagy jelentősége. Tekintettel arra, hogy amennyiben a közigazgatási bíróság - jogszabályellenesen - az ügy érdemében is utasítja az ítéletében a közigazgatási szervet, teljesítési bírsággal sújthatja a Kp. 152. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szervet, ha az mégis eltérő döntésre jut a megismételt eljárásban. A fenti téves joggyakorlatot elkerülendő a jogalkotó pontosította a hivatkozott rendelkezést, akképpen, hogy nem sújtható a közigazgatási szerv teljesítési bírsággal, ha hiánytalanul foganatosította az ítéletben előírt eljárási cselekményeket, azonban a megváltozott tényállásra tekintettel eltérő jogi értékelésre jut, mint a bíróság.
A közigazgatási bíráskodás körében alapvetően két típust különböztethetünk meg a vizsgálat terjedelme szempontjából. Az egyik eset mikor a bíróság csupán a jogkérdésben vizsgáltathatja felül a közigazgatási szerv döntését (revisio et iure), míg a másik esetben a bíróság teljes körű felülvizsgálatot folytat, a jogi mellett a ténykérdésekre is kiterjed a vizsgálati jog (revisio in iure et in facto). Ez utóbbi a magyar jogrendszerben rendkívül ritka. A hatékony jogvédelem a teljes körű felülvizsgálatot indokolja, azonban a másik oldalról viszont fennáll a veszélye, hogy a közigazgatási per egyszerű ügyintézési szintté válik.[9]
A közigazgatás kötelezettsége, hogy eljárása során tisztázza a tényállást teljeskörűen. Ha a közigazgatás nem tett eleget tényállástisztázási kötelezettségének, az jogszabálysértő határozatot eredményez, a közigazgatási perben ehhez azt kell bizonyítani, hogy további hivatalbóli bizonyításnak lett volna helye vagy a felajánlott bizonyítást a közigazgatási szervnek le kellett volna folytatnia, nem pedig azt, hogy a közigazgatási döntés a megfelelően felderített tényállás esetén más lett volna, ezt elég csupán valószínűsíteni. Természetesen vannak olyan esetkörök, amikor a felperesnek biztosítani kell, hogy a bírósági eljárásban is bizonyítást tehessen. Ennek esetei, ha a bizonyíték a keresetlevél benyújtása után jutott a tudomására, vagy a közigazgatási szerv a bizonyítási indítványát az eljárás során elutasította [vö. Kp. 78. § (4) bekezdés]. Tényleges ellenbizonyításról pedig akkor beszélhetünk, ha a közigazgatási szerv által elfogadott valamely bizonyítékkal szemben kerül sor. Ennek egyik legjellemzőbb példája a szakértő kirendelése a közigazgatási perben. Ezzel a bizonyítási rendszerrel veszi elejét a jogalkotó, hogy a közigazgatási per ne váljon közigazgatási fellebbezéshez hasonló eljárássá.
A ténybeli felülvizsgálat egyik legnagyobb veszélye, hogy esetlegesen a közigazgatási bíróság felülmérlegeli a közigazgatási szervet. Ennek a problémának a területe a közigazgatási szervek diszkrecionális döntései. Ebben az esetben a közigazgatási szerv a jogalkotótól arra kap felhatalmazást, hogy az ügyet saját mérlegelési jogkörében döntse el. A felhatalmazó jogszabály egy keretet ad a jogalkalmazónak arra, hogy milyen szempontokat vegyen figyelembe döntése során. Abban az esetben, ha a közigazgatási bíróság revízió alá veszi a közigazgatási szerv által elfogadott tényállást elvonja a hatáskörét. Ezért általában a diszkrecionális jogkörben közigazgatási döntések bírósági orvoslása korlátozott.[10] A közigazgatási aktus jogszerűségét főszabályként a bíróság a döntés meghozat alának pillanatában fennálló jogszabályok és tényállás alapján vizsgálja felül [vö. Kp. 85. § (2) bekezdés]. A nem mérlegelési jogkörben hozott aktusok esetén a felperesnek elegendő bizonyítani, hogy a bizonyítékok alapján racionálisan más következtetésre is lehetett volna jutnia a közigazgatási szervnek a tényhelyzet tekintetében. A mérlegelési jogkörben hozott aktusoknál azonban a felperesnek azt kell bizonyítania a közigazgatási perben, hogy a közigazgatási szerv nem megfelelően tisztázta a tényállást.[11]
A menedékjogi eljárások szabályait, és az ahhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárások kereteit a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról az Európai Parlament és a Tanács 2013. június 26-i 2013/32/EU Irányelve (a továbbiakban: Irányelv) határozza meg. Az Irányelv átültetését a menedékjogi eljárások tekintetében a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Met.) tartalmazza.
A bírósági jogorvoslat tekintetében az Irányelv 46. cikke tartalmazza a követelményeket, amelyek közül is a legfontosabb a (3) bekezdés, amely kimondja, hogy a menekültügyekben
- 9/10 -
a bíróság "ex nunc" hatállyal jogosult a jog- és tényhelyzet felülvizsgálatára. Ezt a szabályt az Irányelvnek megfelelően a Met. 68. § (4) bekezdése ülteti a magyar jogba. A megváltoztatási jogkör tekintetében az Irányelv külön rendelkezést nem tartalmaz, a tagállamok jogosultak eldönteni, hogy biztosítják-e a reformatórius jogkört a bíróságok részére, vagy csupán a kasszáció lehetőségét teremtik meg. A Met. 68. § (5) bekezdése a megváltoztatási jogkört kizárja a menekültügyi hatóság döntése elleni közigazgatási perekben.
Az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) joggyakorlata - hasonlóan a tagországokhoz - a reformatórius és a kasszatórius jogkört egyenrangúnak ismeri el. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikke rendelkezik a hatékony jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz való jogról. A hatékonyságba szükséges beleérteni a jogsérelem orvoslására való alkalmasságot. Az Irányelv 46. cikke kapcsán az EUB megerősítette, hogy az nem vezetett be új szabályozást a hatékony jogorvoslathoz való jog tekintetében, így a tagállamok döntésén múlik, hogy a bíróságok jogosultak-e megváltoztatni a menekültügyi hatóságok döntését. Azonban hangsúlyozta az EUB, hogy amennyiben a bíróság hatályon kívül helyezi a menekültügyi hatóság döntését, úgy a megismételt eljárás lefolytatására rövidebb határidőt szükséges meghatározni, különben elveszik a jogorvoslat hatékonysága.[12]
Torubarov úr orosz állampolgárként folyamodott Magyarországon menedékjogért, amelyet a menekültügyi hatóság megtagadott, amelyet követően több bírósági eljárásra, illetve megismételt eljárásra került sor. A harmadik hatósági döntés ellen indított közigazgatási perben az eljáró Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előzetes döntéshozatali kérdéssel fordult az EUB-hez. Az előterjesztett kérdés lényege, hogy jogosult-e a bíróság a Charta 46. cikkére és az Irányelv 46. cikk (3) bekezdésére tekintettel megváltoztatni a menekültügyi hatóság megismételt eljárásban hozott határozatát, ha az nem tesz eleget a korábbi ítéletben foglaltaknak.[13]
Az EUB ítéletében kimondta, hogy amennyiben azonos tényállás mellett a menekültügyi hatóság a korábbi ítélettel ellentétes döntés hoz, úgy a bíróság megváltoztathatja azt és megadhatja a kérelmező számára a menedékjogot. Fontos kritérium azonban, hogy az első bírósági eljárásban "ex nunc" hatállyal teljeskörűen tisztázni szükséges a tényállást, a kérelmezőnek meg kell felelnie a menekültként való elismerés feltételeinek, valamint a megismételt eljárásban a tényállás változatlan marad.[14] Fontos hangsúlyozni, hogy az EUB ítélete csak a megismételt eljárásban hozott hatósági döntés elleni bírósági jogorvoslatra vonatkozik, amikor egy ügy csak első ízben jár a bíróság előtt nem lehet félretenni a tagállami szabályozást az Irányelv rendelkezéseinek közvetlen alkalmazhatóságához. Az ítélet hosszú távú hatásait még nem lehet teljes mértékben felmérni, azonban az már most elmondható, hogy az unió bármely tagállamában megnyílt a menekültügyekkel kapcsolatban a megismételt eljárásokkal szembeni bírósági eljárásokban a megváltoztatás lehetősége, természetesen az EUB által rögzített kritériumok figyelembevételével (változatlan tényállás, közigazgatási szerv ellentétes cselekménye). További fontos szempont, hogy az EUB nem csupán az Irányelv 46. cikk (3) bekezdésére, hanem a Charta 47. cikkére alapozva értelmezte a hatékony jogorvoslat követelményét, ami előre vetítheti, hogy más uniós joggal érintett hatósági eljárásokban is alkalmazhatónak mondja ki a megismételt döntésekkel szembeni a megváltoztatási jogkört az EUB.
A Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (a továbbiakban: BMH) alkotmányjogi panasszal élt a Fővárosi Törvényszék 10.Kpkf.670.087/2019/2. számú végzésével szemben. A tényállás röviden, hogy a BMH elutasította a felperes menekültként való elismerését, amely döntést a közigazgatási bíróság hatályon kívül helyezett. Az ítéletben a közigazgatási bíróság megállapította, hogy a felperes oltalmazottként való elismerése indokolt. A megismételt eljárásban a BMH további ország információk beszerzése után arra jutott, hogy a kérelem elutasításának van helye, amellyel szemben a felperes újabb közigazgatási pert indított, és ezzel párhuzamosan kérte teljesítési bírság kiszabását a BMH-val szemben. A közigazgatási pert a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság felfüggesztette a Torubarov-ügyben születendő EUB-ítéletre tekintettel, miközben a BMH-val szemben teljesítési bírságot szabott ki. A teljesítési bírságot kiszabó végzéssel szemben a BMH fellebbezett a Fővárosi Törvényszékhez, amely helyben hagyta az elsőfokú bíróság döntését. A Fővárosi Törvényszék indokolásában kifejtette, hogy a teljesítési bírság jogszerű többek között, mert a hatóságnak a megismételt eljárásban feltárt új tényeket fel sem kellett volna tárnia, mivel a közigazgatási bíróság az oltalmazotti státusz megadására utasította, nem pedig további bizonyítás lefolytatására. A másodfokú végzéssel szemben élt alkotmányjogi panasszal a BMH.[15]
Megjegyzendő, hogy a menekültügyekben a Met. következetesen [vö. Met. 68. § (6) bekezdés] kizárja a perorvoslati lehetőségeket, így alsóbb bíróságok felett a Kúria nem tudja ellátni jogegységesítési feladatkörét egyedi ügyek tekintetében. Álláspontom szerint ez is közrejátszhat az aggályos bírósági joggyakorlat kialakulásában ezen ügyek tekintetében.
Amennyiben összevetjük a két ügyet hasonlóság és ellentét is kirajzolódik a magyar közigazgatási bíróságok és az EUB értelmezése között. Hasonlóság, hogy megerősítésre került
- 10/11 -
a jogorvoslati bíróság azon jogköre, miszerint az "ex nunc" hatályú teljes vizsgálat során a bíróság a tényállás teljes körű felderítése tükrében utasíthatja, azonos tényállás mellett a menekültügyi hatóságot a menekültként való elismerésre. Viszont külön kiemelendő az azonos tényállás. Ugyanis az EUB ítéletében kimondta azt is, hogy amennyiben új tények felmerülése következtében objektíve új tényállás alakul ki, úgy már nem köti a jogorvoslati bíróság utasítása a közigazgatási szervet, hanem az új tényállás függvényében a hatóság szabadon jogosult a mérlegelésre.[16] Ezzel szemben a Fővárosi Törvényszék álláspontja szerint a megismételt eljárás csupán formalitás, a közigazgatási szervnek mérlegelés nélkül végre kell hajtania a közigazgatási bíróság döntésében foglaltakat.
A fentiek tükrében érdemes körbejárni a hatályon kívül helyezés és a megismételt eljárásra adott iránymutatás természetét. Mindenekelőtt azonban, hangsúlyozni kell még egyszer, hogy a menekültügyekben a közigazgatási bíróság "ex nunc" hatályú vizsgálatot végez, aminek következtében pontosan olyan helyzetbe kerül, mint a hatósági szakban eljáró közigazgatási szerv, elviekben teljesen tisztázott tényállás alapján hoz döntést. Ebben az esetben, ha a közigazgatási bíróság jogszabálysértőnek ítéli a közigazgatási szerv döntését, akkor abból gyakorlatilag következik, hogy a közigazgatási szervnek a kérelemnek helyt kellett volna adnia. Hiszen a hatósági eljárás alapvetően a menekültügyekben két kimenetelű, helyt ad a hatóság a kérelemnek vagy elutasítja azt. Viszont itt kell visszautalni a közigazgatási bíróság ítéletének anyagi jogerejére, ami tekintettel a változó jogi- vagy ténybeli változásokra erodálódhat ezek tükrében.
További alkotmányos aggály, hogy a megismételt hatósági eljárással szembeni bírósági jogorvoslat formális válik, hiszen ha elfogadjuk a magyar közigazgatási bíróságok álláspontját, akkor a hatóság csak az ítéletben foglaltaknak megfelelően dönthet. Ebben az esetben viszont a hatósági döntés ellen ahhoz a közigazgatási bírósághoz lehet jogorvoslattal fordulni, amelyik "tollba mondta" a hatóságnak, hogy a megismételt eljárásban milyen tartalmú döntést hozzon. Ezzel a kör bezárul, ugyanis a hatósági kitérő után a közigazgatási bíróságnak kellene jogorvoslati eljárásban elbírálni a saját korábbi döntését. Ahogy a fentiekben kifejtésre került viszont a jogorvoslathoz való jog egyik sarokpontja, hogy a jogorvoslati szerv a döntést hozó szervtől független legyen, ez pedig a közigazgatási perben támadott döntésnél tartalmi szempontból nem teljesül.
Álláspontom a közigazgatási perjogi rendelkezések rendszerének tükrében az EUB jogértelmezése a helyes, szemben a magyar közigazgatási bíróságokéval, miszerint a megismételt eljárásban a közigazgatási szerv az eltérő tényállás tükrében eltérhet az ítéletben foglaltaktól. Ebbe pedig bele kell azt is érteni, hogy a közigazgatási szerv jogosult, amennyiben indokoltnak találja további bizonyítást lefolytatni a megismételt eljárásban, azzal a megkötéssel, hogy a közigazgatási perben megállapított tényállást nem mérlegelheti felül. Abban viszont végső soron a jogorvoslati bíróság fog dönteni, hogy mikortól tekinthető a tényállás oly mértékben megváltozottnak, hogy az EUB által kimondott megváltoztatási jogkör már nem gyakorolható.
Kérdéses, hogy a BMH alkotmányjogi panasza kapcsán miképpen foglal állást az Alkotmánybíróság, illetőleg mennyiben kíván foglalkozni a kialakult helyzet uniós jogi vetületével. Ez utóbbi különösen az Alaptörvény hetedik módosítása révén megváltozott E) cikk tekintetében kérdéses, hiszen az EUB ítéletének jelentős hatása van a menekültügyek bírósági jogorvoslatára azzal, hogy az uniós szabályozás közvetlen alkalmazhatóságát mondta ki. Mindesetre a közigazgatási bíróságok a megismételt eljárás vonatkozásában alkalmazott joggyakorlata aggályos, mivel kvázi megváltoztatási jogkörként kezelik ezt a jogintézményt, holott célja és rendeltetése teljesen más. Alkotmányossági szempontból ebből következően felmerül a hatalmi ágak elválasztásának sérelme, hiszen ezzel a közigazgatási bíróságok a jogvédelmi funkciójuk mellett végrehajtói funkciót kezdenek ellátni, ha "kézi irányítással" írják elő a kötelezően meghozandó döntések tartalmát a közigazgatási szerveknek. Ebből kiindulva gyakorlati szempontból "ad absurdum" egyszerűbb lenne a közigazgatási bíróságokra telepíteni a menekültkérelmek elbírálását, megspórolva a hatósági eljárás időtartamát, de bizonyos esetekben sajnos a bírósági joggyakorlat ebbe az irányba tart.
Jogalkotói oldalról megvizsgálva a kérdést felmerülhet a megismételt eljárásra adott iránymutatásra vonatkozó szabály pontosítása, miszerint a közigazgatási bíróság nem utasíthatja az ügy érdemében a közigazgatási szervet. Továbbá a menekültügyek tekintetében felmerülhet a Met.-ben egy olyan szabály elhelyezése, amely a megismételt eljárások vonatkozásában kimondja, hogy ha a hatóság jogosult bizonyítást lefolytatni, illetőleg új tény felmerülése esetén a közigazgatási bíróság, akkor sem változtathatja meg a hatóság döntését, ha korábbi ítéletében arra jutott, hogy a kérelmet pozitívan kell elbírálni. Azonban álláspontom szerint előnyösebb lenne, ha a bírói hatalmi ág (Alkotmánybíróság, Kúria) teremtené meg az egységes bírósági joggyakorlatot, és tisztázná a fennálló kérdéses pontokat. ■
JEGYZETEK
[1] 17/2018. (X. 10.) AB határozat, indokolás [42], valamint 25/2018. (XII. 28.) AB határozat, indokolás [17].
[2] 7/2013. (III. 1.) AB határozat, indokolás [24].
[3] Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás és legújabbkori fejlődése. Budapest, 1932. 46. o.
[4] EUB C-556/17. sz. Torubarov-ügyben hozott ítélete, 57-59. pont.
[5] Vö. Kp. indokolása.
[6] Vö. Magyarország Alaptörvénye C) cikk (1) bekezdés.
[7] Martonyi (1932) i. m. 62. o.
[8] 18/2019. (VI. 12.) AB határozat, indokolás [34].
[9] Martonyi (1932) i. m. 45. o.
[10] Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. 195. o.
[11] Kúria 2013.E1.II.JGY.1/1/1. szám alatt kiadott összefoglaló véleménye. 41-42. o.
[12] EUB C-585/16. sz. Alheto-ügyben hozott ítelete, 148-149. pont.
[13] EUB C-556/17. sz, Torubarov-ügyben hozott ítélete.
[14] EUB EUB C-556/17. sz. Torubarov-ügyben hozott ítélete, 78. pont.
[15] BMH-indítvány (ügyszám: IV/00921/2019), 1-2. o.
[16] EUB C-556/17. sz. Torubarov-ügyben hozott ítélete, 66. pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző közjogi ügyintéző, Igazságügyi Minisztérium, Jogszabály-előkészítés Összehangolásáért és Közjogi Jogalkotásért Felelős Helyettes Államtitkárság, Közigazgatási Eljárásjogi Kodifikációs Osztály.
Visszaugrás
