Az állam jogi képviselete kapcsán szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy az e körbe sorolható, rendkívül komplex tevékenységek a gyakorlatban sokszor nem felelnek meg a hatékonyság, eredményesség, gazdaságosság kormányzati elveinek. Az állam jogi képviseletének ellátása során többféle államigazgatási szerv, az állami vagyon kezelésével megbízott gazdálkodó szerv, illetve ügyvéd, ügyvédi iroda jár el. A képviseleti eljárásokból hiányzik a koherencia, nincs egységes eljárási rend, módszertan, nincs egységes alapelveken nyugvó szakmai irányítás és kontroll. Az állam jogi képviseletére megbízott ügyvédek kiválasztása esetleges, hiányzik a kiszámítható, átlátható szakmai háttér és az egységes jogi szakmai irányítás, valamint a jogesetek tapasztalatainak megosztása. Az egyes eljárások hatékonyságát csökkenti, hogy az eljáró képviselők nincsenek mindig birtokában az adott ügy szempontjából releváns és elegendő szakmai tudásnak, nem ismerik teljes körűen az ítélkezési és nemzetközi gyakorlatot, sok esetben kapacitás hiányában nincsenek abban a helyzetben, hogy maximális eredményességgel képviseljék az állam- és közérdeket. Ennek következtében nem alakult ki egy koherens tudásbázis, amely egyesíti a minisztériumok, valamint a kiemelkedő szakmai tapasztalattal rendelkező ügyvédi irodák szaktudását. Ezért egy központi szerv által képviselt ún. "tudásplatform", a "One-Stop-Shop" elv értelmében alkalmas lenne arra, hogy egységesítse az államigazgatás, valamint a speciális ügyvédi szaktudás összefüggéseit, hozzájárulván az államigazgatás hatékonyságához egy ügyfél- és szolgáltatásorientáltabb intézményrendszer kialakításával.
Jelenleg Magyarországon hozzávetőleg 83 fő látja el a magyar állam és a tárcák képviseletét.[1] Az államot a bíróságok és más hatóságok előtt közvetlenül, munkakörük alapján (jogi, perképviseleti főosztályok keretében) az egyes miniszterek (közigazgatási államtitkárok) képviselik, ezen túlmenően bármelyik (általában vezető beosztású) kormánytisztviselő felhatalmazható az adott minisztérium vagy a miniszter képviseletére az eljárásokban. A fentiekben említett létszám nem tartalmazza a közigazgatási perekkel foglalkozó személyek számát. Az egyes minisztériumok szakmai főosztályai (döntően a jogi, gazdálkodási főosztályok) valamennyi, az adott tárcát (államot) érintő jogszabálytervezetet előkészítik, véleményezik, ellenjegyzik a tárca polgári jogi szerződéseit, illetve jogi tájékoztató tevékenységet látnak el más szervek és a polgárok irányában. Az államapparátus jelentős része foglalkozik tehát közvetlenül vagy közvetve az állam jogi képviseletével, az állami érdekek védelmével. Emellett évente több százmillió, illetve egyes években több milliárd forintot tesz ki a központi költségvetés terhére ügyvédi megbízási díj címén kifizetett összeg perképviseletre, más jogi ügyekben történő képviseletre, illetve jogi tanácsadásra.[2] A minisztériumok perképviseletét ellátó osztályok, főosztályok között nincs tapasztalatcsere, amely segítségével hosszútávon javítható lenne a pernyertességi arány, szervezeti hatékonyság, valamint nincs egységes pernyilvántartás. Jelenleg Magyarországon nincs olyan következetes és átlátható intézményi struktúra, központi szerv, amely egységes joggyakorlatot, szempontrendszert, valamint szakmai kontrollt gyakorolna az eljáró képviselők felett. Mindezek alapján szükséges egy központi szervet létrehozni annak érdekében, hogy az állam, a minisztériumok jogi képviseletének ellátása, valamint az ezen szervek részére jogi tanácsadás nyújtása egységes szervezeti keretben, egységes és magas színvonalon valósuljon meg.
A koncepció értelmében a Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításával megvalósulna az állam legmagasabb szakmai színvonalon való jogi képviseletének ellátása. Az intézkedések célja, hogy a kormányzati célkitűzésekhez illeszkedve egységesebbé, átláthatóbbá, hatékonyabbá és eredményesebbé tegye
- 11/12 -
az állam és a minisztériumok jogi képviseletét polgári peres és nemperes ügyekben, valamint a peren kívüli vitarendezésben. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításával megteremtésre kerülnének az az egységes jogi képviselet szervezeti alapjai. További cél a Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításával egy kimagasló szakmai színvonalú központi tudásbázis kialakítása.
A Királyi Kincstári Jogügyi Igazgatóság jogtörténeti szempontból az egyik legkorábban létrehozott jogintézmény, amelynek gyökerei királyi jogügyi igazgatóság néven már a XIII. században létrejöttek,[3] és az állam jogi képviseletét egészen az 1949-es megszüntetéséig[4] - változó hatáskörökkel - látta el. Ilyen szempontból a Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállítása egy jogtörténeti jelentőségű intézmény visszaállítását jelenti, amely régi adóssága a mindenkori magyar kormánynak. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság megszüntetésének okai visszavezethetőek a II. világháborút követő nehéz gazdasági, politikai, valamint jogi helyzetre. Számos próbálkozás volt az intézmény visszaállítására, amelyek közül legjelentősebb a Polgári Törvénykönyv módosításáról szóló 1991. évi XIV. törvény, amelynek 3. §-a a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV törvény 28. § (1) bekezdését módosította az alábbiak szerint: "28. § (1) Az állam - mint a vagyoni jogviszonyok alanya - jogi személy. Az államot - külön törvény szabályai szerint - Kincstári Jogügyi Igazgatóság képviseli, amely jogkörét más állami szerv útján is gyakorolhatja. Törvény - az állami vagyon meghatározott körére - ettől eltérően rendelkezhet." Az 1991. évi XIV. törvény 16. § (1) bekezdése azt is kimondta, hogy "E törvény 3. §-ában a Ptk. 28. §-ának (1) bekezdésére vonatkozó új rendelkezés a Kincstári Jogügyi Igazgatóságról szóló törvény hatálybalépésével egyidejűleg lép hatályba, ezzel egyidejűleg a Ptk. Első részének II. címe (26-27. §-a) hatályát veszti".
A Kincstári Jogügyi Igazgatóságról szóló törvény megalkotása azonban a mai napig elmaradt, a célkitűzés koncepció szintjén megrekedt. A törvény megalkotásának elmaradása annak tükrében is sajnálatos, hogy a Kincstári Jogügyi Igazgatóság megszüntetése óta jelentősen átalakultak és kibővültek az állam jogi képviseletével kapcsolatos feladatok. Az állam jogi képviselete - amely magában foglalja a perképviseletet is - rendkívül szerteágazó, komplex tevékenység, amely a közigazgatás minden szintjén - a minisztériumok, háttérintézményeik, valamint az állami érdekeltségű gazdálkodó szervezetek esetében is - jelen van.
A nemzetközi gyakorlatban a Kincstári Jogügyi Igazgatóság intézményének gyökerei egyaránt megtalálhatóak a kontinentális, valamint az angolszász jogrendszerben. A magyar jogtörténetben, valamint a jelenlegi nemzetközi gyakorlatban többféle megoldás ismert az állam, az állami vagyon jogi képviseletére. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság koncepciójának kidolgozására és kodifikációjára jelentős hatást gyakorolt az olasz, osztrák valamint a cseh jogi szabályozás és intézményrendszer részletes tanulmányozása és az abból levont következtetések. Ezek a tagállami tapasztalatok, best practice-ok kiemelten fontosak tekintettel arra, hogy az osztrák és olasz állam jogi képviseletét ellátó intézményrendszer több százéves múlttal rendelkezik, hasonló intézményi reformokon ment keresztül, és a jogi szabályozás számos egyező megoldást mutat. Az alábbiakban kerül bemutatásra az osztrák, olasz és cseh szabályozás aktuális, a magyar koncepciót alátámasztó intézményi, jogi szabályozása, valamint az állam jogi képviseletének biztosításában hasonlóságot mutató tagállami megoldások összesítése.
A Finanzprokuratur intézményének gyökerei a XIII. századra nyúlnak vissza. Az 1539. évi alsó-ausztriai kincstári törvény is ismeri az elöljáró elleni személyes per bizonyos átruházását a kincstárra, amelyet a kincstári prokurátor képvisel, amiből felismerhetők a mai hivatali felelősség és a képviselőszerv hatáskörének az alapjai. Az osztrák Finanzprokuratur jelenleg hatályban lévő 2008. évi 110. szövetségi törvénye az intézményi reformokat követően öltött végleges formát. A reform legfőbb szakmai indoka az volt, hogy a több száz éves múlttal rendelkező intézmény jogi környezete az idők során jelentősen megváltozott és számos részterületet szabályozó jogi norma tartalmazott a Finanzprokuraturra, hatáskörére, kötelezettségeire vonatkozó szabályokat. A korábbi széttöredezett és emiatt átláthatatlan szabályozási háttér nem tette lehetővé, hogy a Finanzprokuratur betöltse eredeti célját, és érdemi konkurenciát jelentsen az ügyvédi szektornak. A Finanzprokurator alapvetően ügyvéd jogállással rendelkezik. Ez alól fontos kivétel, hogy a Finanzprokuraturra irányadó jogszabályok értelmében a Finanzprokuratur mindenkor köteles az állami érdekek megóvására. A Finanzprokurator reformfolyamatát az Állami Számvevőszék is támogatta, ajánlásaiban költséghatékonysági szempontokra hivatkozással számos olyan javaslatot fogalmazott meg, amelyek segítették a jelenlegi rendszer kiépítését, ezek közül kiemelten fontos megemlíteni a versenyképes fizetési struktúra kialakítására vonatkozó reformokat. A reform fontos eleme, hogy az intézmény korábban az osztrák államigazgatási struktúrát képezte le, ami azt is jelentette, hogy a kormányzati struktúra módosítása esetén a Finanzprokuraturt is át kellett szervezni az új minisztériumi felosztáshoz való igazodás érdekében. Az új szabályok értelmében a Finanzprokuraturt nem szervezetek szerint, hanem a jogi szakterületek szerint osztották föl. A Finanzprokuratur rendkívül széles körű jogtanácsosi, jogi képviseleti tevékenységet lát el. A szövetségi állam és szervei (minisztérium), valamint szövetségi alapítványok és alapok képviseletét a rendes bíróságok előtt kötelezően a Finanzprokuratur látja el.
- 12/13 -
A Finanzprokuratur kizárólagos feladata az állam képviselete, az állami szerv számára a megfelelő tanácsadás biztosítása. Amennyiben az ügyfél a szövetségi kormány vagy annak szerve, és rendes bíróság előtti eljárásról van szó, vagyis kötelező a képviseletét ellátni, nem szükséges külön írásos megbízás, a megbízási jogviszony ex lege létrejön. [Más megbízó esetén a felek írásos megállapodásban rendezik a megbízás részleteit (tényvázlat felvétele, honorárium kérdése stb.)]. A Finanzprokuratur végső soron a végrehajtó hatalomnak a támogató szerve, ilyen értelemben a központi kormányzattól (állam) érkező megbízás vissza nem utasíthatónak minősül. Fontos kiemelni, hogy a Finanzprokuratur ugyan sok esetben az egyes miniszterek felkérésére jár el, azonban a minisztereknek személyes ügyekben, politikai kérdésekben nem ad, és nem is adhat tanácsot. A munkamegosztás a tárcák és a Finanzprokuratur között az adott tárca, állami szerv sajátosságainak, igényeinek megfelelően alakul, a gyakorlatban az egyes állami szervek esetében igen eltérő is lehet. Például, ha a munkajogi jogvita peres szakba lép, úgy az állami felperesség esetén az összes ügy automatikusan átkerül a Finanzprokuraturhoz, mert ez már kötelezően ellátandó feladatnak minősül. A Finanzprokuratur az osztrák pénzügyi tárca háttérintézménye, költségvetését a pénzügyi tárcához tervezik be. A pénzügyminiszter gyakorolja a munkáltatói jogokat a Finanzprokuratur elnöke fölött, míg a Finanzprokuratur munkatársainak a munkáltatója az elnök. A fegyelmi jogkör gyakorlása ezzel a struktúrával azonos. Az intézmény széleskörű autonómiát és önállóságot élvez, a pénzügyminiszter szakmai kérdésekben nem utasíthatja a Finanzprokuraturt. A jogi képviselet, valamint a jogi tanácsadás esetén, külön díjat a szövetségi állam a Finanzprokuratur részére nem fizet, hiszen a szövetségi állam állja a Finanzprokuratur költségvetését. 2004-2014 között a Finanzprokuratur átlagosan a peres ügyek 65,21%-át nyerte meg. 2014-ben 7068 új ügyet regisztrált a Finanzprokuratur. 2014-ben 27 726 szövetségi állami peres ügy volt folyamatban (ez az adat nem tartalmazza a nem szövetségi állami és nem peres ügyeket, jogi tanácsadást, végrehajtásokat stb.). A Finanzprokuraturnál 46 jogász dolgozik, munkájukat kb. 50 adminisztratív munkatárs támogatja. A Finanzprokuratur azokból az információkból dolgozik, amelyeket az ügyfél a rendelkezésére bocsájt. A Finanzprokuratur folyamatosan kapcsolatot tart az ügyféllel, tájékoztatja az ügyfelet az ügy állásáról, az egyes jogi lépések előtt kéri az ügyfél utasítását. Az osztrák szabályozás rendkívül szigorú képzési és továbbképzési feltételrendszerrel rendelkezik. Az új munkatársak először egy határozott idejű egyéves szerződést kapnak, továbbfoglalkoztatásuk után határozatlanná válik a jogviszonyuk. A felvétel menete szerint az állást pályázattal kiírják, majd a Finanzprokuratur vezetői többlépcsős szűrőn keresztül választják ki az alkalmas jelölteket. A végső fordulóban az elnök is meghallgatja a jelentkezőt. Egy álláshelyre százszoros a túljelentkezés. A felvételt követően öt éven belül mind az ügyvédi, mind a külön prokurátor vizsgát le kell tennie a jogász munkatársaknak, ellenkező esetben ipso iure megszűnik a jogviszonyuk a Finanzprokuraturral, ez alól a szabály alól nincs kivétel. A két vizsga letételét követően, további három év prokurátor jelölti időszak után a Finanzprokuratur elnöke nevezi ki a prokurátorokat. A három éves gyakorlati idő a felére csökkenthető vagy a duplájára hosszabbítható az egyéni teljesítmény függvényében, a döntést mindkét esetben indokolni kell. Az osztrák szabályozás külön rendelkezik az összeférhetetlenség kérdésköréről, amely értelmében az intézményből kilépő ügyvéd egy évig nem láthatja el a képviseletet az állammal szemben indított perben.
A peres iratok kézbesítése Finanzprokuratur részére történik, számos részletkérdést, beadványt önállóan intéz stb., de természetesen nem terjeszkedhet túl a mandátumán, és folyamatosan köteles tájékoztatni az ügyfelet az ügyek állásáról. A perstratégiáról végső soron az ügyfél dönt. Így pl. a megbízó dönt az egyezségkötés kérdésében is, ugyanakkor lehetőség van feltételes egyezség megkötésére is, de erről utóbb be kell szerezni az ügyfél jóváhagyását. Amennyiben egy adott intézkedést, döntést az adott ügyfél ellenezne, de a Finanzprokuratur értékelése szerint az az állam gazdasági érdekeinek a védelmében szükséges, elméletileg a Finanzprokuratur ezt az intézkedést végrehajthatná az ügyfél döntése ellenében is. A gyakorlatban ilyen vita nem jellemző. Bizonyos jogszabályi előírások alapján a Finanzprokuraturnak vannak többletjogosítványai is, így pl. az államháztartási törvény alapján bizonyos értékhatárok fölött csak akkor fogadhatnak el egyes állami szervek bizonyos vitákban egyezségeket, ha az adott megállapodás a Finanzprokuratur szerint is előnyös. Vita esetén a pénzügyminiszter dönt az egyezség elfogadásáról. A 2008-as reformot követően a Finanzprokuratur egy új ügyvédi szoftvert vásárolt és vezetett be. A szakmai ok a központi SAP-rendszerhez való optimális csatlakozás kialakítása volt. A szoftverben látszanak az adott ügy felelősei, a határidők, a megbeszélések, a rendszer tárolja az üggyel összefüggő dokumentumokat (beadványok, a bíróságtól érkezett iratok), a levelezést (az adott e-mail maga megnyitható a rendszerben), a felek követeléseit, a tárgynapon esedékes kamatokat. A belső rendszer internet-alapon a világ bármely pontjáról elérhető.
Olaszországban az állam jogi képviseletét az Avvocatura dello Stato[6] (a továbbiakban: "Állam Ügyvédje") látja el. A szervezet előzményei 1876-ig nyúlnak vissza, jelenlegi formában az 1933. október 30-i 1611. sz. királyi rendelettel jött létre, melyet részben módosított az 1979. április 3-i 103. sz. törvény. Az "Állam Ügyvédje" kettős feladatkört gyakorol: egyrészről jogtanácsosi és véleményezési feladatokat lát el az államigazgatás és a Kormány irányában, másrészről ellátja a közigazgatási szervek jogi képviseletét minden polgárjogi, büntetőjogi, közigazgatási, választott bírósági, európai uniós és nemzetközi jogvitában. Minden esetben képviseli a központi közigazgatást, illetve a "különleges alapokmánnyal rendelkező" (autonóm) régiókat. Az "Állam Ügyvédjének" intézményét az állami főügyvéd vezeti, szervezeti felépítése szerint egy Általános Ügyvédségből - melynek székhelye Róma - és további 25 kerületi ügyvédségből áll, melyek a régiós székhelyeken, illetve ezeken kívül olyan nagyvárosokban működnek, ahol fellebbviteli bíróság is van. Az "Állam Ügyvédje" ún. Tanácsadói Bizottsággal is rendelkezik, mely az állami főügyvédből, illetve hat, az állami ügyvédek közül választott tagból áll. Az intézmény rendkívül széles autonómiával rendelkezik,
- 13/14 -
nagy szakmai tekintélye, presztízse van. Típusügyeik között a leggyakoribbak az adóügyek, korrupciós ügyek, valamint a közigazgatási perek. A minisztériumok képviselete esetében, amennyiben a minisztérium álláspontja eltér az "Állam Ügyvédje" egyezségre vonatkozó javaslatától, a minisztérium saját belátása szerint dönthet. A döntés eltérhet az "Állam Ügyvédje" véleményétől, azonban ha ennek következtében az olasz államot kár éri (pervesztesség stb.), akkor az Állami Számvevőszék előtt jogi és politikai felelősség terheli a minisztériumot. Ezzel együtt a végső döntés a minisztériumoké az adott ügy kimenetelére vonatkozóan. A minisztériumok esetében nincsenek perképviseleti osztályok/főosztályok, de jogi ismeretekkel rendelkező kormánytisztviselőket foglalkoztatnak. Az "Állam Ügyvédjének" hatásköre a minisztériumok felé nincs olyan precízen lefektetve, mint az osztrák szabályozásban. Végső soron az "Állam Ügyvédjével" való együttműködés (pl. dokumentumok, bekért iratok határidőre történő továbbítása az "Állam Ügyvédje" felé) a minisztériumok saját érdeke, ellenkező esetben a mulasztásokért az Állami Számvevőszék, szándékosság esetén pedig a Korrupcióellenes Hatóság előtt kell felelniük. Ügyvédi irodák megbízását az olasz jogi szabályozás különösen méltányos esetben engedi csak meg, erre általában akkor nyílik lehetőség, ha kapacitás hiányában nem tudják vállalni az adott ügy képviseletét (jellemzően kisebb horderejű, kreatív munkát nem igénylő formai ügyekről van szó). Az "Állam Ügyvédje" a 310 fős ügyvédi állománya ellenére leterheltséggel küzd, de ennek ellenére nagyon ritkán kerül arra sor, hogy külsős ügyvédeket bízzanak meg. A speciális szaktudás kérdéskörét a 310 fős állomány keretében oldják meg, erre hivatkozva sem szerveznek ki a munkát külsős ügyvédi irodáknak. Azonban nemzetközi jogvita esetében nem olasz ügyvédet is megbíznak, ha az adott ügy körülményeire tekintettel szükségesnek tartják. Várható egy intézményi reform a hatékonyság fejlesztése érdekében, mert éves szinten átlagosan 150.000 új ügy érkezik az "Állam Ügyvédjéhez". Szeretnének egy intézményi racionalizációt megvalósítani a reform keretében, mert az a szakmai tapasztalatuk, hogy a jogi véleményezések vonatkozásában számos inadekvát megkeresés érkezik. A legnagyobb mértékben az EU közösségi jogot érintő, EU bizottsági ügyek száma növekedett. Egyezség kapcsán a fent említetteken túl a Kormány, vagy az adott tárca minden esetben kikéri az "Állam Ügyvédje" véleményét, de a végső döntés mindig az "ügyfélé". Az osztrák szabályozással ellentétben az információáramlás az intézmény hosszú történelmi gyökere ellenére még mindig okoz problémát az adott tárca és az "Állam Ügyvédje" között.
A Cseh Köztársaságban a 201/2002. évi törvény hozta létre az Államot vagyoni ügyekben képviselő hivatalt. Az "államot vagyoni ügyekben képviselő hivatal" ("Úřad pro Zastupování Státu ve Vécech Majetkových",[7] a továbbiakban UZSVM) a cseh állami tulajdonban lévő ingatlanok (földek és épületek) kezelését, és az azzal kapcsolatos esetleges peres eljárásokban az állam jogi képviseletét is ellátja. A cseh fél is tanulmányozza jelenleg az olasz, valamint az osztrák partnerintézmény működését, mert értékelésük szerint a cseh rendszer fokozottabb centralizációjára lenne szükség. A költségvetésileg és a főigazgató kinevezése szempontjából a Pénzügyminisztérium felügyelete alá tartozó, de önálló háttérintézményként működő UZSVM megalapításakor mintegy félmillió cseh állami ingatlan tulajdonosává vált, a privatizáció és a racionalizáció során mára 145.000 ingatlan (többségében 500 m[2]-nél kisebb területű földek, épületek, állami építkezések területe) tartozik hozzá, fő feladata ezek kezelése. Eme ingatlanokkal kapcsolatban jelenleg mintegy 8300 jogi eljárás zajlik, megközelítőleg 240 Mrd CZK (2600 Mrd HUF) összértékben, az UZSVM másik fő feladata az állam képviselete ezekben az ügyekben. Az UZSVM-hez kerülnek a hagyatéki eljárások során vitás ingatlannak minősülő területek, épületek, illetve a felszámolási eljárások során az állam tulajdonába kerülő ingatlanok is. Jelenleg az UZSVM azon állami intézmények ingatlanjainak tulajdonosa és kezelője, amelyek önmagukban nem jogi személyek. Az UZSVM hatásköre nem terjed ki az önkormányzati ingatlanokra. Ugyanakkor törvénymódosítás készül, amely az UZSVM-et a teljes állami szervezet ingatlanbirtokainak kezelőjévé tenné. A Cseh Köztársaságban a 99/1963. évi polgári perrendtartásról szóló törvény 21.§-a értelmében az állam jogi képviseletét a bíróság előtt vagyoni ügyekben az UZSVM látja el. Az intézmény az állami szervek képviseletét is ellátja, kivélt képeznek az állami vállalatok és az állami szervek háttérintézményei. Az UZSVM bírósági, döntőbírósági és igazgatási eljárásokban lép fel az állam nevében, kizárólag az állami vagyont érintő ügyekben. Ezen eljárások során az államot képviseli, mint a vagyon kezeléséért felelős állami szerv. Az állam más szervezeti egysége helyett tárgyal peres eljárásokban. Ide tartoznak a bírósági peres eljárások, felszámolási eljárások, fizetésképtelenséggel összefüggő eljárások, döntőbírósági eljárások. A szerv élén a főigazgató áll, akit a pénzügyminiszter nevez ki és hív vissza. Az UZSVM foglalkoztatotti létszáma 1840 fő az alábbi megoszlás szerint: alapfeladatokat ellátó jogászok 90 fő, alapfeladatokat ellátó vagyonkezelők 750 fő, hivatal igazgatási feladatait ellátó személyzet 600 fő, kisegítő személyzet 400 fő. A pervitel, perindítás, fellebezés, egyezségkötés vonatkozásában az UZSVM önállóan jár el, szükség szerint konzultálva egyéb kormányzati intézményekkel. A perben érintett tárca főszabály szerint nem, de szükség esetén képviseltetheti magát. A törvény általánosságban kizárja az ügyvédi megbízás lehetőségét, de bizonyos feltételek esetén erre lehetőséget biztosít a szabályozás. Az ilyen esetekben az ügyvédi iroda kiválasztása a közbeszerzési eljárás alapján történik. Ennek kapcsán fontos megemlíteni, hogy erre csak nagyon indokolt esetben nyílik lehetőség az Alkotmánybíróság 2929/07 sz. állásfoglalása alapján, amely értelmében csak szakmailag nagyon összetett esetekben indokolt ügyvédi irodák bevonása.
Ezen tagállami tapasztalatok részletes tanulmányozása nyújt lehetőséget arra, hogy a Kincstári Jogügyi Igazgatóságot létrehozó magyar szabályozásba beépítésre kerüljenek a hosszú történelmi múlttal, kimagasló szakmai tudással, magas pernyertességi aránnyal és felépített perstratégiával rendelkező tagállamok jogi szabályozásának legfontosabb irányvonalai. Az olasz és osztrák szabályozással ellentétben a cseh állam
- 14/15 -
jogi képviseletét ellátó intézményrendszer rendkívül fiatal, amely tanulmányozása azért volt kiemelten fontos, mert a 2002-ben létrehozott intézmény alig több mint tíz éves tapasztalata ellenére közel 90%-os pernyertességi arányt produkál. A cseh intézmény létrehozását szintén megelőzte az olasz és osztrák modell tanulmányozása. A vizsgált tagállami szabályozások alapján az egyik legalapvetőbb megállapítás az, hogy az osztrák állam jogi képviseletét ellátó Finanzprokuratur, valamint az olasz állam jogi képviseletét ellátó "Állam Ügyvédje" szakmai presztízsét, hírnevét, elismertségét, speciális szaktudását és pernyertességi arányát nemcsak a hosszú évek során kialakult szakmai tapasztalatának köszönheti, hanem annak a következetes gondolkodásmódnak és intézményi reformoknak, amely alapján a legtehetségesebb ügyvédi réteget kívánják, és tudják az állam képviseletének intézményébe bevonni. Ezt a célkitűzést részben a versenyképes, a nemzetközi ügyvédi irodák által felkínált fizetési kategóriák megteremtésével valósítják meg. Ezen túlmenően szükséges megemlíteni, hogy további fontos tényező az intézményi struktúra hosszútávra történő felépítése és biztosítása, különösen olyan országok tekintetében, amelyek nem, vagy nagyon kevés tapasztalattal rendelkeznek az állam jogi képviseletében. A speciális szaktudás koncentráltsága, az intézményi stabilitás, a versenyképes fizetések teremtik meg a garanciális alapot a pernyertességi arány nagymértékű javulására, valamint a speciális szaktudást igénylő ügyek ügyvédi irodáknak történő kiszervezésének az elkerülésére is egyben. Összességében megállapítható, hogy egyik vizsgált tagállamban sem jellemező, csak különösen indokolt esetben (pl.: kapacitáshiány) ad lehetőséget a jogszabály az ügyvédi irodáknak történő kiszervezésre. A vizsgált tagállamok szabályozásában egyértelműen szétválik, hogy a fenti intézmények két fő típusú tevékenységet látnak el: a jogi képviseletet, valamint a jogi tanácsadást. A jogi képviselet, valamint a jogi tanácsadás további két egyértelműen elválasztható kategóriára bomlik: a kötelező és a megállapodáson alapuló jogi képviseletre és jogi tanácsadásra. A fentiekben vizsgált tagállami szabályozásoknál jellemzően a Kormány és a minisztériumok jogi képviseletét kötelezően és kizárólagosan látják el a fent vázolt intézmények. Ennek következtében, valamint az intézményi reformok hatására Olaszországban és Ausztriában a minisztériumokban a perképviseleti főosztályokat megszüntették. A fentiekben vizsgált tagállami tapasztalatok alapján az állam képviselete akkor lehet igazán hatékony, ha a létrehozandó intézmény képes megvalósítani a valódi "ügyfél - ügyvéd" viszonyt, amely egy tartós és egységes szempontrendszeren, kiforrott perstratégián alapul. Ennek legnyilvánvalóbb példája az egyezség kötésének kérdésköre. A vizsgált tagállamok esetében az egyezség megkötésével kapcsolatos jogi szakvélemény kialakítása az "Állam Ügyvédjének" a jogi felelőssége, azonban a végső döntés, amelyet az ügyfél (pl. minisztériumok) ennek alapján meghoz, az ügyfél szakmai felelőssége. Olaszország esetében, ha az ügyfél az "Állam Ügyvédjének" egyezségre vonatkozó szakvéleményétől eltérő döntést hoz - például a minisztérium álláspontja eltér az "Állam Ügyvédjének" egyezségre vonatkozó javaslatától -, a minisztérium saját belátása szerint dönthet. Ennek értelmében az ügyfél döntése eltérhet az "Állam Ügyvédjének" véleményétől, azonban, ha ennek következtében az olasz államot kár éri (perveszteség stb.), akkor az Állami Számvevőszék ennek az összegét az adott minisztériumra terheli. Azaz a végső döntés és ezáltal a "szakmai felelősség" az adott ügy kimenetelére vonatkozóan az ügyfél, a megbízó kezében van. A fentiek is alátámasztják és megerősítik, hogy a vizsgált intézmények munkája valódi ügyfél-ügyvéd bizalmi kapcsolatra épül. A vizsgált tagállamok intézményei kapcsán szintén fontos kiemelni, hogy mindhárom tagállami szabályozás rendkívül széleskörű autonómiát biztosít ezen intézményeknek, annak ellenére, hogy az olasz szabályozás esetében a szakmai felügyeletet a Miniszterelnökség, az osztrák és cseh szabályozás esetében a pénzügyminiszter gyakorolja. Ez az intézményi önállóság, intézményi autonómia a gyakorlatban azt jelenti, hogy szakmai kérdésekben egyik tagállami szabályozás sem teremt lehetőséget arra, hogy a felügyeletet gyakorló szerv utasítási joggal éljen. Az elektronikus ügynyilvántartás osztrák példája, valamint az ennek a hátterét biztosító szoftver felépítése megfelelő mintát ad a hazai elektronikus ügynyilvántartás, ezáltal az egységes pernyilvántartás alapvető technikai feltételeinek kialakításához és biztosításához. Azon államok tapasztalatai, ahol az állam jogi képviseletére önálló állami szervet hoztak létre, azt mutatják, hogy a magas szakmai elvárások, valamint a központi szaktudás hosszútávon komoly pernyertességi arányokat eredményez. A magyar intézmény, a Kincstári Jogügyi Igazgatóság kialakításakor a fentiek alapján alapvetően az osztrák és az olasz szabályozás szolgált mintaként, részben e két tagállami rendszerből leszűrt és a hazai viszonyok között alkalmazható megoldások kerültek a törvényjavaslatba beépítésre.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság az "állam ügyvédjének" szerepét kívánja betölteni. Az "állam ügyvédjének" alapvető feladata a magyar állam és a tárcák részére történő egységesített jogi képviselet és jogi tanácsadás. Ennek értelmében az ügy érdemében való döntés felelőssége a pertárgy szerint illetékes tárcáé, illetve az állam képviseletében eljáró szervé, amely a Kincstári Jogügyi Igazgatóság álláspontjának ismeretében hozza meg a döntését, pl.: a fellebbezés, egyezségkötés, szerződéskötés, munkajogi döntés kérdéséről. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság tehát jogi képviselő, melyből az is következik, hogy nem veszi át egy adott kérdésben az ügyfél döntési jogosultságát, hanem az azzal összefüggő jogi eljárás jogi vitelében, illetve az adott ügy, szerződés jogi megítélésében nyújt segítséget. A koncepció alapvető célkitűzése, hogy a Kincstári Jogügyi Igazgatóság - a más országokban működő hasonló intézményekkel egyezően - központi szerepet töltsön be az állami ügyekben való jogi képviselet terén. Azzal, hogy az "állam ügyvédje" szerepet betöltő szervezet kifejtheti a véleményét a jogalkotás kapcsán, jelentősen elősegítheti a Kincstári Jogügyi Igazgatóságban felgyűlt szakmai tapasztalatok jogszabályi előírásokban való hasznosíthatóságát.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság kötelezően ellátandó feladatkörébe az intézmény indulásakor csak annyi ügyet volt indokolt meghatározni, melyek egyrészt egy jól körülhatárolható csoportot képeznek, másrészt, amelyek az állami jogi képviselet csúcsát képező szervek feladatköreihez kapcsolódnak.
- 15/16 -
Ennek alapján a Kincstári Jogügyi Igazgatóság által kötelezően ellátandó feladatok az alábbiak szerint vázolhatóak fel:
a) a magyar állam - mint jogi személy - jogi képviselete polgári peres és nemperes eljárásokban, peren kívüli jogvitákban;
b) a minisztériumok perképviselete (peres, és nemperes eljárásokban, a munkaügyi perekben és a közérdekű adatok kiadása iránt indított perekben is, kivéve a minisztériumok közigazgatási hatósági jogköreihez kapcsolódó közigazgatási perek);
c) jogi tanácsadás a minisztériumok fontosabb munkaügyi ügyeiben, a polgári jogi mintaszerződések véleményezése.
A kötelező jogi képviseleti kör meghatározásának indoka egyrészt az, hogy ezekre az ügyekre a Kincstári Jogügyi Igazgatóság minden esetben rálásson és ezeken a jogterületeken egységes és magas színvonalú jogi képviseleti gyakorlatot, és ezáltal hatékony pervitelt valósítson meg. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság általi kizárólagos jogi képviselet az adott szerv jogi képviselete során megvalósuló képviselet egységességét, valamint a költséghatékonyságot is szolgája, hiszen nincs sem jogi, sem pénzügyi indok újabb ügyvéd bevonására abban az esetben, mikor a jogi képviseletet a kifejezetten az erre a célra létrehozott állami szerv látja el.
A kötelezően ellátandó feladatok alól kivételt képeznek, és Kincstári Jogügyi Igazgatósággal kötött erre vonatkozó megállapodás alapján ellátandó feladatok körébe tartoznak pl.:
a) az állami vagyonnal összefüggő peres ügyek és jogi tanácsadás;
b) polgári jogi szerződések (ideértve pl. a támogatási szerződéseket is) véleményezése;
c) a munkajogi ügyek közül a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló törvény szerinti hivatásos szolgálati jogviszonnyal, valamint a honvédek jogállásáról szóló törvény szerinti szolgálati viszonnyal összefüggő ügyek.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításának időszakában nem cél, hogy az európai uniós tagsággal összefüggésben indult ügyekben, valamint az emberi jogi jogsértéseket tárgyaló nemzetközi bíróságok előtt a Kincstári Jogügyi Igazgatóság eljárjon. Ezért a koncepció ugyancsak kizárja a Kincstári Jogügyi Igazgatóság általi jogi képviseletet az Európai Unió Bírósága, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt folyó eljárásokban.
A koncepció alapvető célja az államszervezet részére professzionális jogi szolgáltatás biztosítása. E körben a szervezet létrehozásának kezdeti fázisában az érintett személyi kör az államra, mint jogi személyre, valamint az államszervezet csúcsszerveiként működő minisztériumokra és miniszterekre terjed ki. Ez természetesen nem zárja ki azt, hogy a jövőben az érintett személyi kör bővítésre kerüljön, és a Kincstári Jogügyi Igazgatóság más állami szervek részére is ellásson jogi szolgáltatási tevékenységet.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság működésének hatékonyságát segítheti továbbá a más országok hasonló intézményeivel való kapcsolattartás, együttműködés is. A példaként említett Ausztriában és Olaszországban működő, nagy múltú állami képviselő szervek tudása, gyakorlati tapasztalatai, a jogi és belső szervezési struktúrájának megismerése, valamint a folyamatos információcsere jelentősen hozzájárulhat ahhoz, hogy az államot képviselő magyarországi szervezet is egyre jobb eredményességgel működjön és idővel ugyancsak nagy múltú intézménnyé válhasson.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság az állam, az ügyfél ügyvédjeként jár el, így a kettejük viszonyára alapvetően a megbízott és a megbízó közti viszony az irányadó. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság függetlenségének, egységes joggyakorlatának kialakítása, valamint a jogszerű és hatékony működésének biztosítása érdekében célszerű és szükséges, hogy a Kincstári Jogügyi Igazgatóság tisztán jogkérdésben önállóan járhasson el, ennek értelmében perstratégiáját - az ügyvédi jogviszonyhoz hasonlóan, a megbízó utasításai által meghatározott kereteken belül -önállóan alakítja ki. A tárcákkal való együttműködés és kapcsolattartás keretein belül, valamint a hatékony jogi képviselet ellátása érdekében a Kincstári Jogügyi Igazgatóságnak a pertárgy szerint érintett tárcákkal, illetve az állam képviseletében eljáró szervvel egyeztetési és együttműködési kötelezettsége áll fenn.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóságot az igazságügyért felelős miniszter irányítja. Az intézmény 2016. július 1-jei létrehozását követően 2016. december 31-éig megteremtésre kerülnek az intézmény érdemi működéséhez szükséges személyi, tárgyi és szervezeti feltételek. 2016-ban valósul meg a személyi állomány fokozatos feltöltése, a perek és egyéb ügyek átvételének előkészítése, egységes pernyilvántartás kialakítása, és ehhez kapcsolódóan az informatikai rendszer kiépítése. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság 2017. január 1-jétől látja majd el érdemi jogi képviseleti, illetve jogi tanácsadási tevékenységét.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság tervezett létszáma mintegy 100 fő, élén az elnök áll. Az elnököt a miniszterelnök véleményének kikérését követően az igazságügyért felelős miniszter nevezi ki, illetve menti fel. Alapvető célkitűzés, hogy a magyar államot a legkiemelkedőbb elméleti és gyakorlati szaktudással, szakmai tapasztalattal rendelkező jogügyi tanácsosok és jogügyi főtanácsosok képviseljék, ami megalapozná az intézmény presztízsét. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság alkalmazottainak jogviszonyára - a törvényjavaslatban foglalt eltérésekkel - a munkajogviszony szabályai alkalmazandók.
A Kincstári Jogügyi Igazgatóság presztízse biztosításának egyik feltétele a magas színvonalú szakmaiság, amelyet a kvalitás elvárásán túl a folyamatos szakmai továbbképzés is biztosít. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság mint létrejövő tudásközpont, szerepet vállal egy olyan jogászgeneráció kinevelésében is, amely képes a szakmai utánpótlás biztosítására. A Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításáról szóló koncepciót a Kormány a 2015. október 2-ai ülése elfogadta, és a Kincstári Jogügyi Igazgatóság felállításáról szóló 1752/2015. (X. 15.) Korm. határozatban felhívta az igazságügyért felelős minisztert, hogy terjessze elő a Kincstári Jogügyi Igazgatóság létrehozásához szükséges jogszabályok tervezetét, és tegyen javaslatot a Kincstári Jogügyi Igazgatóság elhelyezésére, létszámára és költségvetésére. ■
JEGYZETEK
[1] A tárcák 2015. márciusi adatszolgáltatása alapján.
[2] A tárcák 2015. márciusi adatszolgáltatása alapján.
[3] Dr. Zoltán Ödön: A Kincstári Jogügyi Igazgatóságról. Magyar Jog 1996/7. 391-396. o.
[4] 4071/1949. (VI. 4.) Korm. rendelet
[5] Lásd még: https://finanzprokuratur.bmf.gv.at/ [letöltve: 2015. december 10.].
[6] Lásd még: https://www.avvocaturastato.it/node/595 [letöltve: 2015. december 10.]
[7] Lásd még: http://www.uzsvm.cz/en/ [letöltve: 2015. december 10.]
Lábjegyzetek:
[1] A szerző közigazgatási tanácsadó.
[2] A szerző főosztályvezető.
[3] A szerző szakmai főtanácsadó.
[4] A szerző szakmai tanácsadó.
Visszaugrás
