A hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó jogi "közbeszéd" az utóbbi években sajnálatos módon leszűkült - és ezzel együtt leegyszerűsödött - egyetlen kérdésfelvetésre: szükség van-e "anti-diszkriminációs törvényre" vagy elégségesek az ágazati törvényekbe foglalt, a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezések. Mint minden dichotomikussá egyszerűsített kérdés, ilyen módon feltéve ez is kiválóan alkalmas arra, hogy megossza a témával foglalkozó jogászokat és politikusokat, a probléma megoldásához azonban nem igen visz közelebb.
Tanulmányunknak ezért az a célja, hogy a valódi kérdésekre irányítsuk a figyelmet: egyfelől milyen jogalkotási és politikai, jórészt kormányzati erőfeszítések szükségesek ahhoz, hogy valódi előrelépésre legyen esély, másfelől miként lehet indukálni azokat a szociokulturális folyamatokat, amelyek segíthetik ezt. Azt kell tehát véleményünk szerint szem előtt tartani, hogy a célok - a hátrányos megkülönböztetés csökkentése és az esélyegyenlőség növelése - milyen jogi és jogon túli eszközökkel érhetőek el. Ehhez képest csupán másodlagos kérdés az, hogy a szükségesnek ítélt jogszabályi változtatások milyen formában, külön anti-diszkriminációs törvénnyel, vagy esetleg más megoldással hatékonyabbak.
1. Mind az Alkotmányban, mind pedig az egyes jogági törvényekben találhatók az egyenlő bánásmód elvéről szóló rendelkezések.
Az Alkotmány 70/A. §-a - a nemzetközi jogban követett gyakorlatnak megfelelően - nem zárt taxációt alkalmaz, hanem csupán példálózva felsorolja a hátrányos megkülönböztetés alapjául szolgáló megkülönböztetési okokat. Ezáltal az Alkotmány nyitva hagyja annak a lehetőségét, hogy bármely más, a felsorolásban nem szereplő körülmény (pl. életkor, szexuális irányultság stb.) is hátrányos megkülönböztetés alapja legyen. Ugyanakkor az Alkotmány bármilyen (tulajdonképpen mindenfajta) hátrányos megkülönböztetést tilt, így nem ad támpontot abban a tekintetben, hogy pontosan mely megkülönböztetések tekinthetőek jogellenesnek, és nem egyértelmű, mely szempontok alapján lehet a hátrányos megkülönböztetést megállapítani. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó joganyaggal szemben viszont az egyik legfontosabb követelmény pontosan az, hogy meghatározásai világosak legyenek: mely megkülönböztetés megengedhető, és mely megkülönböztetés minősül jogellenesnek.
Az Alkotmány rendelkezik a jogellenes megkülönböztető magatartás esetén igénybe vehető szankciórendszerről is. A 70/A. § (2) bekezdése szerint a törvény az emberek bármely hátrányos megkülönböztetését szigorúan bünteti. Ez az alkotmányos rendelkezés törvé-
- 1/2 -
nyi szintű szabályozás megalkotására kötelezi a jogalkotót annak érdekében, hogy hatékony szankciórendszer szolgálja a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépést, anélkül, hogy meghatározná, mit ért szigorú büntetésen. A nemzetközi normák, valamint a nyugat-európai demokráciák tapasztalatai és az európai közösségi jog alapján a szigorú szankciórendszerrel szemben az alábbi elvárások támaszthatók. Az alkalmazott szankció legyen hatékony, azaz visszatartó hatású, arányos az okozott sérelemmel és az elérni kívánt céllal, valamint hasonló az azonos súlyú jogsérelmek esetén szokásos szankcióhoz.
2. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó törvényi szintű szabályozás jelenleg alapvetően az ún. anyagi jogági kódexekkel (Munka Törvénykönyve, Polgári Törvénykönyv, Büntető Törvénykönyv stb.) és eljárási törvényekkel (polgári, büntető-, államigazgatási eljárásról szóló törvényekkel stb.) történő tilalom koncepcióját követi. Ennek a szabályozási modellnek az a lényege, hogy a hátrányos megkülönböztetést tiltó szabályokat az egyes jogágakba tartozó törvények tartalmazzák - eltérő módon és mélységben. Meg kell jegyezni, hogy az ágazati jogszabályok közül - a szabályozás mélységét és szofisztikáltságát illetően - kiemelkedik a munkajog. Ennek részben az a magyarázata, hogy ezen a területen merül fel leggyakrabban a hátrányos különbségtétel (illetve gyanúja), másrészt az európai közösségi jog irányelveinek megfelelő - a diszkrimináció tilalmát eredményező - jogharmonizációt Magyarország itt már elvégezte.
A hatályos szabályozás kissé leegyszerűsített modellje tehát a következő: az Alkotmány egyenlő bánásmódot előíró és diszkriminációt tiltó rendelkezése általános hatállyal kiterjed az egész jogrendszerre, beleértve a jogalkalmazást is. Ezt egészíti ki a törvényi (és egyéb jogszabályi) szabályozás, amely alapvetően "ágazati" jellegű: az egyes törvények tiltják a hatályuk alá tartozó jogviszonyokban a hátrányos megkülönböztetést.
3. E modell azonban nem érvényesül kizárólagosan; azt maga a jogalkotó bontja meg néhány esetben. Mind a nemzeti és etnikai kisebbségek jogaival kapcsolatos, némiképp összetett szabályozás, mind a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény esetében azt láthatjuk, hogy nem valamely klasszikus "ágazati" jogterületre vonatkoznak. E jogszabályok egy konkrét (legalábbis potenciálisan) hátrányos helyzetű csoporthoz tartozók (in concreto a kisebbségek és a fogyatékossággal élő személyek) tekintetében határozzák meg az egyenlő bánásmód speciális szabályait. Tehát ezek a törvények az egyenlő bánásmód elvét az egyes érintett csoportok szerint garantálják, s ez némiképp ellentétes a jelenleg dominánsan érvényesülő modellel. Előírásaik továbbá alapvetően nem a tiltás, hanem az egyenlő bánásmód biztosítása felől közelítenek, és érvényesülési igényük kiterjed az érintettek mindennapi életére, munkaviszonyukra, kommunikációs viszonyaikra, stb. Különösen szembetűnőek e jellemzők a fogyatékossággal élők esetében: a törvény meghatározza az alapfogalmakat, a fogyatékosokat megillető különleges jogokat, az igénybe vehető szankciórendszert, az intézményrendszert stb. Ez azonban azt a (szándékával ellentétben akár további diszkriminációt okozható) jogrendszerbeli ellentmondást eredményezi, hogy annak révén bizonyos egyenlő bánásmóddal kapcsolatos jogokkal a fogyatékos személyek rendelkeznek, míg más hátrányos helyzetű személyek és közösségeik nem. A fogyatékossággal élőkről szóló törvényt pozitívumnak kell értékelnünk, e feszültség azonban rámutat arra, hogy az egységes szemlélet hiánya milyen szándékolatlan ellentmondásokat eredményezhet.
Összefoglalásként megállapítható, hogy az egyenlő bánásmódra vonatkozó hatályos szabályok nem alkotnak egységes rendszert. Jelenleg két ellentétes koncepció ütközik egymással: az ágazati jogszabályok általában tiltó szabályai és a megkülönböztetési szempontok alapján alkotott, egyenlő-bánásmód törvényekkel szabályozó modell. A jogági jogszabályok általában megállnak a hátrányos megkülönböztetés tilalmánál, és nem definiálják az anti-diszkriminációval összefüggő legfontosabb fogalmakat, hiányoznak a hatékony szankciók, a végrehajtást segítő jogi eszközök, intézmények stb. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó joganyag reformjának célja tehát egy konzisztens, rendszerszemlélet alapján álló, és a gyakorlatban is alkalmazható joganyag elfogadása lehet.
Az egyenlő bánásmódra vonatkozó szabályozás tekintetében ma a legtöbb érvelés - mint utaltunk rá - arra a kérdésre koncentrál, hogy szükség van-e Magyarországon külön anti-diszkriminációs törvényre (törvényekre), vagy inkább az ágazati jogszabályok anti-diszkriminációs szabályait kellene újragondolni. Az eltérő szabályozási koncepciók mellett és ellen számos argumentum hozható fel. Az alábbiakban megkíséreljük összefoglalni a vitában leggyakrabban felhozott érveket és ellenérveket.[1]
- 2/3 -
1. Az Alkotmánybíróság a 45/2000. (XII. 8.) AB határozatában[2] megállapította, hogy az Országgyűlés nem idézett elő alkotmányellenes helyzetet azzal, hogy nem alkotott átfogó törvényt a diszkrimináció tilalmáról. Az Alkotmánybíróság a határozatban nem foglalkozott érdemben azokkal az indítványokkal, amelyek szerint az Országgyűlés nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségét megsértette egy ilyen törvény megalkotásának elmulasztásával.[3]
Az Alkotmánybíróság határozata az anti-diszkriminációs törvényalkotás koncepcionális kérdéseihez kapcsolódóan a következő megállapításokat tartalmazza:
- a diszkrimináció kiküszöbölésére vonatkozóan a magyar jogban jelenleg a többszintű védelmi rendszer működik, és ez alkotmányossági szempontból nem kifogásolható; az Országgyűlés a szabályozás e módjával eleget tett jogalkotói kötelezettségének;
- a jogalkotó a szabályozás jelenlegi módjával nem merítette ki a szükséges jogalkotási lehetőségeket;
- annak eldöntése, azonban hogy milyen további szabályozás, illetve, hogy a szabályozás milyen modellje lenne kívánatos, a törvényhozó feladata, ezzel kapcsolatban kötelező alkotmányi előírás nincs.
2. Mint láttuk, az egységes szabályozás mellett felhozott, az Alkotmányból eredő érveket az Alkotmánybíróság nem akceptálta. A következő leggyakrabban felhozott érvként az anti-diszkriminációs jogalkotás mellett a jogharmonizációs követelmények merülnek fel. Érdemes ezért röviden áttekinteni, hogy az EU irányelvek milyen követelményeket állítanak a magyar szabályozásra vonatkozóan.
A tagjelölt országok számára 1996-ban készült ún. Fehér Könyv[4] a formális jogharmonizáció mellett megköveteli az érintett közösségi, például anti-diszkriminációs előírások (egyenlő bér elve, actio popularis, közvetett diszkrimináció, fordított bizonyítási teher, előnyös megkülönböztetés stb.) gyakorlati érvényesülésének garantálását is. Az anti-diszkriminációs irányelvek közül - az azokból eredő jogalkotási kötelezettségek súlya és újdonsága miatt - kiemelendőek a 2000/43/EK és a 2000/78/EK irányelvek, amelyek további szabályok elfogadására kötelezik a magyar jogalkotást. Kétségtelen, hogy a 2003-ig megalkotandó e szabályok számos jogterületet érintenek, így azok elkülönült jogági szabályozása számos problémát vethet fel. Hangsúlyozni kell azt is, hogy a közösségi jogszabályok csupán a szabályozással szembeni minimális előírásokat tartalmazzák, így azoktól nem csupán lehet, hanem "felfelé" kifejezetten kívánatos is eltérni, mint ahogyan azt szinte minden tagállam meg is teszi. Jelentős mértékben a közösségi jog hatásának tudható be, hogy az EU tagállamok jelentős része alkotott már az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség biztosításáról szóló - esetenként több - törvényt.
3. A magyar joganyaggal kapcsolatos másik elvárás - amire az anti-diszkriminációs jogalkotás mellett érvelők szintén gyakran hivatkoznak - a fentebb már említett hármas követelmény: az érintett szabályok a diszkriminációval szemben egyértelmű és hatékony jogi védelmet biztosítsanak, másfelől pozitív módon segítsék elő az esélyegyenlőséget és az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését. Egyértelműség alatt azt kell érteni, hogy mindenki, de elsősorban a bíróságok és a további jogalkalmazók tisztában legyenek a jogszabályok, különösen a jog által megszabott tilalmak értelmével és értelmezési tartományaival - magyarán a jogszabályok segítsék elő a helyes és egységes alkalmazást. A második követelmény azt jelenti, hogy a jogsérelmet szenvedett félnek megfelelően hatékony jogorvoslati lehetőségek álljanak rendelkezésére, azaz legyen reális esélye arra, hogy jogsérelme megállapítása esetén olyan helyzetbe kerüljön, mintha vele szemben nem történt volna hátrányos megkülönböztetés. A pozitív jogi védelem követelménye szerint pedig a jog ne csak tiltsa a hátrányos megkülönböztetést (negatív védelem), hanem teremtse meg azokat a jogintézményeket is, amelyek feladata előmozdítani az emberek különböző csoportjai közötti tényleges esélyegyenlőséget. Ez rámutat a szükséges szabályozás kétirányú voltára. Ennek a pozitív védelemnek az eszközei közé olyanok tartoznak - szakosodott intézményrendszer, kormányzati cselekvés, előnyben részesítés stb. -, amelyeknek a jogi szabályozás adhat keretet. Kétségtelen, hogy a jelenlegi szabályok nem teljesen felelnek meg ennek a követelményrendszernek.
4. Amint arra korábban már utaltunk, az egyenlő bánásmódra vonatkozó hatályos magyar szabályok korántsem alkotnak egységes elvi alapon álló rendszert, és ezt nehéznek tűnik az ágazati szabályozási koncepció keretei között megteremteni. Nézzük meg a problémát egy konkrét jogharmonizációs előírás példáján. A közvetett diszkrimináció fogalma és tilalma - összhangban a 97/80/EK irányelv előírásaival - a 2001. évi novellával bekerült a Munka Törvénykönyvébe.[5] Ugyanakkor a 2000/43/EK és a 2000/78/EK irányelvek
- 3/4 -
nem csak a munka világára vonatkoznak, tehát más területeken is tiltani rendelik a közvetett diszkriminációt. Ez azt jelenti, hogy a közvetett diszkrimináció jogi meghatározását be kellene illeszteni minden olyan ágazati jogszabályba is, amely ezen irányelvek hatálya alá tartozó kérdést érint. Hat-nyolc egységes szövegű közvetett diszkrimináció-fogalom megalkotása viszont kétségtelenül nehezebb és körülményesebb jogalkotási feladatnak tűnik, mint ugyanezt a célt egyetlen törvény elfogadásával elérni. Nem beszélve azokról a jogalkalmazási-jogértelmezési problémákról, amelyeket az ágazati szabályozás óhatatlanul felvet.
A közvetett diszkrimináció definíciója a leggyakrabban előhozott példa, de ehhez hasonló nehézségek az egyenlő bánásmóddal kapcsolatos más kérdések esetében is felmerülhetnek. Az anti-diszkriminációs törvény elfogadása mellett ugyanis az az indok is gyakran hangzik el, hogy az egyenlő bánásmód elvével és az esélyegyenlőség biztosításával összefüggő legalapvetőbb fogalmak meghatározására sem igazán alkalmasak az ágazati jogszabályok, ezért azokat is általános érvénnyel, külön törvény(ek)ben célszerű szabályozni. Különösen igaz lehet ez a különbségtétel mellett felhozott érvek elfogadhatóságának, az úgynevezett kimentési lehetőségeknek a szabályozására, ami szintén a reform egyik lényeges kérdése.
Az ilyen jellegű redundancia-problémákat elkerülendő, az anti-diszkriminációs törvény(ek) elfogadása a jogalkotó szempontjából valóban egyszerűbbnek és az egységes rendszer irányába tett lépésnek tűnik.
5. A hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés elképzelhetetlen a rendelkezésre álló jogi eszköztár továbbfejlesztése nélkül. Ez a feladat azonban nem lehet csak és kizárólag a törvényhozás és a kormány felelőssége, szükség van a kormányzati munkát kiegészítő, annak kontrollját végző intézményekre is. Ezen intézmények (a legtöbb európai országban egyenlő bánásmód, egyenlő lehetőség, stb. bizottságainak nevezik e szerveket[6]), és tevékenységük (a jogalkotó által elfogadott programok) jogi alapját pedig célszerűnek tűnik magában az anti-diszkriminációs törvény(ek)ben megteremteni. Ezek a szervezetek foglalkoznak a különböző alapú hátrányos megkülönböztetés miatt jogsérelmet szenvedett személyekkel, kivizsgálják a diszkriminációs ügyeket, békéltető eljárást folytatnak a felek között, ajánlást fogalmaznak meg, szükség esetén akár pert is indíthatnak a sérelmet szenvedettek nevében.
6. A magyar jog tartalmazza a mindenfajta társadalmi viszonyokra vonatkozó egyenlő bánásmód elvét és az általános diszkrimináció-tilalmat. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján az emberi és állampolgári jogok bármely megkülönböztetés nélkül mindenkit megilletnek, a (2) bekezdése szerint pedig az emberek bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. E rendelkezéseket az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte, tehát van egy többé-kevésbé kialakult joganyag a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozóan. A szeparált anti-diszkriminációs törvény szükségességét kétségbe vonó érvelés ezen alapul: mivel az alapvető kötelezettségeket az Alkotmány tartalmazza, az alapelvek pedig kiolvashatóak az Alkotmánybíróság gyakorlatából, általános törvényre nincs szükség. Az egyes különböző jellegű társadalmi viszonyokra vonatkozó speciális szabályokat elegendő, sőt célszerű is, ha az ágazati jogszabályok tartalmazzák. Mivel pedig a magyar szabályozás hagyományosan és jellemzően[7] ezt a mintát követi, és így működik, ezen a koncepción nem érdemes változtatni.
A különálló anti-diszkriminációs törvény(ek)ben történő szabályozás azonban épp ezt a szabályozási elvet írná felül. Ez komoly elméleti és jogtechnikai problémákat vetne fel a létező jogági szabályok és az új törvény(ek) közötti összhanggal kapcsolatban. Külön törvény elfogadása esetén minden bizonnyal az ágazati jogszabályok és az anti-diszkriminációs törvény(ek) közötti konzisztencia megteremtése okozná a legtöbb fejtörést a jogalkotónak. Ez kétségtelenül a jelenlegi szabályozási koncepción belüli megoldások keresése melletti érv.
Ha összevetjük a fentiekben röviden ismertetett pro és kontra érveket, megállapíthatjuk, hogy többségben vannak azok, amelyek az anti-diszkriminációs törvény mellett szólnak. Önmagában az érvek száma azonban nem dönti el a vitát. A lényeg inkább az, hogy a felhozható érvek közül melyekre helyezzük a hangsúlyt. Ha ugyanis például csupán a nemzetközi kötelezettségekre hivatkozunk, akkor sokkal nehezebb elérni, hogy a törvényhozói-kormányzati kiállás hiteles legyen, és kellő legitimációt biztosítson az új szabályozásnak. Az új szabályozást alapvetően az Alkotmányra és az alkotmányos kultúrára és a szabályozás pontosan meghatározott céljaira kell alapozni.
A szabályozás szempontjából különbséget kell tenni egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség között. Az
- 4/5 -
egyenlő bánásmód elve azt jelenti, hogy tilos a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formája, és meg kell teremteni az egyéni jogsérelmek orvoslásához szükséges jogintézményeket, eljárásokat, tehát a hátrányos megkülönböztetéstől mentes élethez való jog garantálását. Az egyenlő bánásmóddal szemben az esélyegyenlőség biztosítása azt kívánja meg, hogy a tilalmakat deklaráló jogalkotáson túl történjenek konkrét, nem kizárólag jogi természetű lépések is az esélyegyenlőség érvényesítése érdekében. Az esélyegyenlőség garanciáit tehát mindazon jogi és nem jogi eszközök, kormányzati programok összessége jelenti, amelyek azt szolgálják, hogy az érintett társadalmi csoportok egyenlő lehetőségekkel rendelkezzenek az élet legkülönbözőbb területein (oktatás, munkaerőpiac, szociális biztonság stb.), de legalábbis csökkenjenek az őket érő hátrányok. Bármilyen valamelyest is átfogó törvényi szabályozás esetén az első feladat annak eldöntése, hogy az új rendelkezések csupán az egyenlő bánásmód elvének érvényesítésére szorítkoznak, vagy az állam felvállalja egy esélyegyenlőségi politika megalkotását is.
Tisztázni kell azt is, hogy az egyenlő bánásmód elve kiket kötelez és jogosít (személyi hatály), illetve hogy a szabályozás milyen jogviszonyokra terjed ki (tárgyi hatály). A hátrányos megkülönböztetés tilalma álláspontunk szerint általános érvényű: a társadalom minden tagjára, valamennyi szervezetre, társaságra, szolgáltatóra, magánmunkáltatóra stb. éppúgy kell hogy vonatkozzon, mint az államra, szerveire és intézményeire, a jogalkotásra és a jogalkalmazásra. E tekintetben nyilvánvalóan megragadható az Alkotmányon kívüli törvényi jogalkotás szükségessége: az Alkotmányban foglalt diszkrimináció-tilalom közvetlen hatálya a magánszemélyek közötti viszonyokra problémákat vet fel; a 70/A. § ugyanis alapvetően állami kötelezettséget fogalmaz meg.[8] Ennek során azt is tisztázni kell, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma mely (magán)viszonyokra nem terjedhet ki (tárgyi hatály).[9]
Az esélyegyenlőség biztosítása terén differenciáltabb megközelítés szükséges, ez ugyanis alapvetően állami kötelezettség, mely kötelezettségének az állam tényleges intézkedésekkel, illetve jogalkotással tehet eleget, továbbá oly módon, hogy kötelezi a különböző jogviszonyok szereplőit pozitív intézkedések megtételére, és biztosítja ezek jogi kikényszeríthetőségét.[10] Abban az esetben, ha az állam ilyen jellegű kötelezettségeket állapít meg a magánszemélyek, illetve a nemállami szféra részére, és e kötelezettség a kötelezett részére igazolható anyagi többletterhet jelent, felmerülhet, hogy az államnak kell biztosítania a különbözet fedezetét.
Tökéletes, kivált általánosan tökéletes anti-diszkriminációs szabályozás nincs. Sem a szabályozás módja, sem a tartalma tekintetében nem lehet reálisan elvárni, hogy akár a szakmai közvéleményben, akár a politikaiideológiai erők között teljes konszenzus alakuljon ki ebben a kérdésben.[11] A szabályozás során érdemes azonban szem előtt tartani bizonyos alapelveket.
1. Az első ilyen alapelv magában hordja a szabályozás két legfontosabb célját is: miként segíthető elő, hogy a jog ténylegesen legyen képes visszaszorítani a diszkriminációt, illetve hogy effektív eszközöket biztosítson a hátrányos megkülönböztetéssel szemben.
További fontos elvárás, hogy a szabályozásnak átfogónak kell lennie. Ez alatt azt értjük, hogy a szabályozásnak ki kell terjednie az egész jogrendszerre (jogalkotásra és jogalkalmazásra egyaránt), továbbá a szabályozás során egységében kell szemlélni az egész jogrendszert, és fogalmi-definíciós fegyelmet kell érvényesíteni. Ehhez - függetlenül attól, hogy egy általános anti-diszkriminációs törvénnyel vagy más modellel szabályoz a jogalkotó - számos jogszabályt módosítani kell, illetve újakat kell alkotni.
2. A szabályozás sikeres reformjának feltétele az, hogy az Alkotmány anti-diszkriminációs szabályai megfelelőek legyenek. Ezt azért fontos hangsúlyozni, mert - tekintettel a jogszabályi hierarchiára - csak egy megfelelő alkotmányi szabályozás biztosíthatja azt, hogy a jogrendszerben ne lehessen olyan jogszabály, amely hátrányos megkülönböztetést valósít meg, vagy ilyenre közvetlenül lehetőséget ad. Amint arra a 45/2000. (XII. 8.) AB határozat is rámutatott: "elvileg kizárt az, hogy valamely jogszabály anélkül valósítson meg hátrányos megkülönböztetést, hogy közvetlenül vagy - a jogalkotási tárgyat magasabb szinten rendező
- 5/6 -
jogszabály megsértése útján - közvetve az Alkotmányba ne ütközzék."[12] A jogalkotó szervek alapvető kötelezettsége ugyanakkor, hogy az Alkotmánnyal közvetlenül vagy közvetve ellenétes jogszabályokat nem alkothatnak.[13]
Az Alkotmány hatályos rendelkezései alapvetően kielégítőek, és az Alkotmánybíróság e rendelkezések alapján alakította ki diszkrimináció-tesztjét, melynek alkalmazása szilárdnak és töretlennek mondható.[14] Mindazonáltal megfontolandó, hogy egy átfogó szabályozás során nem lenne-e célszerű az Alkotmány szövegezésének pontosítása. Az Alkotmány 70/A. §-a például nem tiltja expressis verbis az életkor vagy a szexuális irányultság szerinti hátrányos megkülönböztetést, így e gyakori megkülönböztetési szempontok csupán az "egyéb helyzet" alapján tartoznak a hatálya alá, de néhány további pontatlanságról már fentebb is említést tettünk.
Az Alkotmány tárgyunkkal kapcsolatos rendelkezéseinek a szövegéhez mindazonáltal csak nagyon indokolt esetben érdemes és körültekintően szabad csak "hozzányúlni". Ennek során mindenesetre az Alkotmánybíróság alkotmányértelmező megállapításait kell alapul venni, ezek ugyanis sikeresen korrigálták az alaptörvény szövegének hiányosságait az elmúlt tizenkét évben. Például az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése szerint az emberek bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.[15] Az Alkotmánybíróság azonban egyfelől kimondta: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés tilos lenne.[16] Továbbá az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik.[17] Végül, míg az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdése a hátrányos megkülönböztetés tilalmát az emberi és állampolgári jogokra terjeszti ki, addig az Alkotmánybíróság szerint a tilalom kiterjed az egész jogrendszerre, ide értve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.[18]
Felmerülhet az is, hogy egyes alapvető fogalmakat az Alkotmánynak kellene tartalmaznia. Ez adott esetben gyengítheti az egységes és átfogó anti-diszkriminációs törvény melletti érveket. Álláspontunk szerint mindazonáltal nem lenne szerencsés, ha az alapvető diszkriminációs rendelkezések valamennyi eleme - az alapelvek, a fogalmak definíciói stb. - az Alkotmányban szerepelne. Erre az Alkotmány helyett alkalmasabbnak tűnik egy általános, egységesítő hatású törvényi szabályozás. Az alkotmánybeli szabályozásra véleményünk szerint sem az Alkotmány jellege, sem az alapvetőnek tekinthető rendelkezések teljes köre nem alkalmas. A teljesség igénye nélkül ugyanis a következő kérdésekről gondoljuk, hogy általános érvénnyel szükséges szabályozni:
- a diszkrimináció-tilalom személyi és tárgyi hatályát, amelynek meghatározása során egyértelművé kell tenni, hogy az főszabályként kiterjed mind az állami, mind pedig a magánszférára (például a kereskedelmi életre), de nem terjed ki a magánélet olyan jellegű részére, melyre fentebb utaltunk;[19]
- az egyenlő bánásmóddal és az esélyegyenlőség biztosításával kapcsolatos alapfogalmakat és azok alkalmazási határainak pontos és részletes meghatározását (közvetlen és közvetett diszkrimináció, előnyben részesítés kötelessége stb.);
- az egyes hátrányos helyzetű csoportokra vonatkozó speciális szabályokat (amelyek elfogadása történhet külön törvényben is, és egy általános törvény különálló fejezeteiben);
- az egyenlő bánásmód elvének megsértése esetén alkalmazandó hatékony eljárási és szankciórendszert;
- az esélyegyenlőség biztosításának célját, fogalmát és korlátjait, valamint a célt szolgáló intézmény(ek)re vonatkozó általános szabályokat.
3. A diszkrimináció-tilalom esetén igénybe vehető jogi eszközök kapcsán ki kell térni ezeknek az eszközöknek a jellegére. A hatékony védelem természetesen nem képzelhető el anélkül, hogy az állam a tilalom megsértőivel szemben biztosítja - függően a jogsértés jellegétől, súlyától, a jogsértő magán-, illetve állami mivoltától - a jog klasszikus, különböző szigorúságú eszközei igénybe vételének lehetőségét: a polgári jogi, közigazgatási jogi, szabálysértési és büntető eljárásokat, illetve szankciókat. Hiba lenne azonban eltekinteni attól, hogy a hátrányos megkülönböztetés az
- 6/7 -
esetek egy részében nem reflektált (sokszor még a sérelmet szenvedett személynél sem), hagyományokon és előítéleteken alapul. Ezek enyhítéséhez egyfelől elengedhetetlen, hogy az anti-diszkriminációs jogalkotás ne egyszeri, kampányszerű akció legyen, hanem folyamatos, az aktuális kormányzati ciklusokon átívelő program, és egyfajta alkotmányos célként is tételeződjön. Másfelől meg kell találni azokat a quasi jogi eszközöket, amelyek a hatósági/bírósági útnál közvetlenebbül, személyesebben képesek oldani a megkülönböztetés során kialakuló konfliktusokat, ezzel megelőzve a vita jogvitává alakulását. Ki kell szélesíteni például a mediáció lehetőségét és meg kell teremteni egy mediátori (közvetítői) hálózatot. Ehhez nagyszerű alapot teremthet az Országgyűlés által megalkotott, az egészségügyi közvetítői eljárásról szóló 2000. évi CXVI. törvény, valamint az Országgyűlés által elfogadott, a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény.
4. Egy új szabályozással szembeni leglényegesebb követelmények a következők lehetnek:
- legyen összhangban az Alkotmánybíróság gyakorlatával, valamennyi jogág szabályaival és a jogrendszer alapelveivel;
- egységes elvi alapokon álló rendszert alkosson;
- legyen egyértelmű és hatékony, azaz a hátrányos megkülönböztetés tilalma a joggyakorlatban érvényesíthető és számon kérhetővé váljon, ezáltal tényleges hatást fejtsen ki a társadalmi folyamatokra;
- feleljen meg az európai közösségi jog előírásainak;
- ne korlátozódjon az egyenlő bánásmód biztosítására, hanem az esélyegyenlőség megteremtését célzó jogintézményeket is foglalja magába;
- adjon választ azokra a gyakorlati problémákra, amelyek jelenleg akadályozzák a hatékony jogérvényesítést, azaz építsen a korábbi tapasztalatokra.
E követelményrendszer alapján annyit biztosan kijelenthetünk, hogy számos érv szól a hazai anti-diszkriminációs szabályozás (folyamatos) reformja mellett. A hátrányos megkülönböztetés megszüntetéséhez szükség van néhány konkrét jogalkotási feladat rövid időn belüli elvégzésére, de a joganyagot közép és hosszú távon is folyamatosan "karban kell tartani". Bármilyen szabályozási koncepció mentén tervezi is a jogalkotó a hiányosságokat megszüntetni, a legfontosabb követelmény, hogy az hathatósan járuljon hozzá a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formájának visszaszorításához, továbbá hogy megfelelő jogi eszközöket biztosítson a diszkrimináció áldozatainak.
Álláspontunk szerint négy lehetséges szabályozási modell vázolható fel. Valamennyi modellben az Alkotmány anti-diszkriminációs rendelkezései jelentik a szabályozás legmagasabb szintjét. A modellek abban térnek el egymástól, hogy az Alkotmány szintje alatt a törvények milyen módon tartalmazzák az anti-diszkriminációs szabályokat:
- az "A" szabályozási modellben egyetlen általános törvény tartalmazza az egyenlő bánásmód elvéről és az esélyegyenlőség biztosításáról szóló szabályokat, de mellette módosítani kellene a jogági törvények anti-diszkriminációs rendelkezéseit is;
- a "B" szabályozási modellben az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség biztosításáról szóló általános törvény mellett külön törvények születnének az egyes hátrányos helyzetű csoportokra vonatkozóan. Ebben a modellben is módosítani kellene a jogági törvények anti-diszkriminációs rendelkezéseit;
- a "C" szabályozási modellben nincs általános törvény, hanem külön törvények és a módosított jogági törvények tartalmazzák az egyes hátrányos helyzetű csoportokra vonatkozó anti-diszkriminációs és esélyegyenlőségi szabályokat;
- a "D" szabályozási modell a jelenlegi szabályozás szerkezetét tartaná meg, és a reform kizárólag a meglévő szabályok módosítását jelentené. Nem születne egyetlen új törvény sem, hanem a jogági törvényekben kellene újraszabályozni minden lényeges kérdést.
Mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás terén komoly hiányosságok vannak a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés tekintetében. A jogalkotás vonatkozásában ez egyrészt azokat a rendelkezéseket jelenti, amelyek sértik az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve a jogegyenlőség biztosításának állami kötelezettségével kapcsolatos rendelkezéseit,[20] vagy ellentétesek az Alkotmánybíróság e rendelkezésekre vonatkozó értelmező alap-megállapításaival. Az Alkotmánybíróság feladata, hogy az alkotmányossági kontroll során mintegy folyamatosan szűrje a hatályban lévő jogszabályokat.[21]
A jogalkotás kötelezettsége a nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelés is. Ennek kapcsán el-
- 7/8 -
sősorban a 43/2000/EK és a 78/2000/EK irányelvet, az Európai Bíróság esetjogát kell megemlíteni, de nem szabad figyelmen kívül hagyni az Európai Emberi Jogi Egyezményt,[22] illetve a strassbourgi szervek gyakorlatát sem.
A jogalkalmazás terén a hátrányosan megkülönböztető gyakorlat sokkal kevésbé egzakt, mint a jogalkotás terén, ezért nehezebb is kiszűrni.[23] Itt lényegesen nagyobb szerepe van a szemléletnek, az általánosan elfogadott közvélekedésnek, előítéleteknek. A jogalkalmazással kapcsolatban három megfontolásra érdemes rávilágítani. Az első, hogy egy megkülönböztető jellegű joggyakorlat képes lerontani az alkotmányos alapelveknek mégoly megfelelő jogszabályokat is. E szempontból a jogalkalmazás szinte fontosabb, mint a jogalkotás. Ebből következik, hogy a jogszabályoknak meg kell kísérelniük leszűkíteni a megkülönböztető önkény lehetőségét, de úgy, hogy egyidejűleg ne tegyék lehetetlenné a méltányosság, illetve a pozitív diszkrimináció gyakorlását. Végül fontos az is, hogy jól átgondolt szabályozással lehetőséget kell adni a hátrányos megkülönböztetés elleni jogi igények érvényesítésére, és hogy az eljáró hatóságok (bíróságok) hozzáállásukkal segítsék az ilyen fellépést.
Ez utóbbi megjegyzés kapcsán ismét hangsúlyoznánk: nem az a valódi kérdés, hogy szükséges-e megalkotni egy átfogó anti-diszkriminációs törvényt. Elsődlegesen arra kell keresni a választ, hogy milyen módon lehet eredményesen fellépni a jog eszközeivel a diszkrimináció ellen, milyen feladatai vannak e téren a törvényhozásnak és a kormányzatnak, a bíróságoknak és a hatóságoknak, valamint a az oktatásnak, a kultúrának, a társadalomnak.
A kampányszerű szabályozás és a joganyag (folyamatos) fejlesztése között a legfontosabb különbség abban áll, hogy az előbbivel a jogalkotó csupán mintegy "letudja" ezt a feladatot, így viszont éppen a legfontosabb célját nem fogja elérni, ti. hogy a rendszer eredményes legyen. A folyamatos jogfejlesztés ezzel szemben igényli a mögöttes törvényhozói és kormányzati anti-diszkriminációs politikát (policy) is. Annak vizsgálatát és értékelését például, hogy a megkülönböztetés bármilyen formájának milyen nem-jogi (társadalmi, szociológiai, hagyományokon alapuló stb.) előfeltételei és akadályai vannak a társadalomban, és hogy ezek ellen mit és miként lehet tenni (esetenként a tiltás önmagában ugyanis nem sokat ér). Az anti-diszkriminációs politika tudatos és tényleges kiállás amellett, hogy a hátrányos megkülönböztetés egy demokratikus és alkotmányos jogállamban megengedhetetlen, és határozottan küzdeni kell ellene. Csak ilyen előfeltétel mellett lehet elvárni, hogy a jogi szabályozás eleget tegyen a fentebb vázlatosan ismertetett elvárásoknak. A szabályozás módszertana - így például az írásunk címében feltett kérdés megválaszolása is - fontos, de emellett másodlagos jelentőségű probléma. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány alapja a szerzők által írt egy-egy szakvélemény volt, melyet az Igazságügyi Minisztérium felkérésére írtak 2001 őszén az Antidiszkriminációs Tárcaközi Bizottság részére.
[1] A témára vonatkozó kurrens hazai irodalom közül érdemes külön is megemlíteni A hátrányos megkülönböztetés tilalmától a pozitív diszkriminációig - A jog lehetőségei és korlátai (AduPrint - Indok, 1998. Budapest) című értékes tanulmánykötetet. A következőkben számos érv és megfontolás ered a kötetből, anélkül is, hogy az alábbiakban külön hivatkoznánk rá.
[2] ABH 2000, 344.
[3] A határozat kritikáját ld. Halmai Gábor: Hátrányos passzivizmus. Fundamentum, 2000/4, 70.
[4] Közép- és Kelet-Európa társult országainak felkészülése az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációra. Fehér Könyv. Budapest, 1995, Európai Bizottság Magyarországi Képviselete.
[5] Ld. a 2001. évi XVI. törvényt.
[6] Csak egy példa: Nagy-Britanniában az Equal Opportunities Commission programja a nemi diszkrimináció megszüntetésére fókuszál. Kimerítő információ: www.eoc.org.uk
[7] Ha nem is kizárólagosan; lásd a már említett, a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvényt.
[8] A Drittwirkunggal kapcsolatos aggályokról ld. Sonnevend Pál: Az alapjogi bíráskodás és korlátai. Fundamentum 1998/4. 75.
[9] Ez azért is lényeges, mert a kérdést differenciálatlanul megközelítők gyakran hangoztatott ellenérve mindenféle kötelező szabályozással szemben, hogy az a magánszférára is vonatkozna (például egy házassági hirdetésre), ami valóban megengedhetetlen lenne.
[10] Analógiaként a környezetvédelem területe hozható fel: az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában (ABH 1992, 139) foglalkozott a jogalkotás lényegi és garanciális szerepével a környezetvédelemben. A környezet- és természetvédelmi szabályozásban jellemző a nem állami szereplők kötelezése nem csupán tartózkodásra, hanem valamely tényleges cselekvésre (például szennyezőanyag kibocsátást csökkentő berendezések beszerzésére).
[11] Miként utópisztikus cél lenne az is, hogy "objektíve" ideális/optimális szabályozást alkosson a törvényhozó.
[12] ABH 2000, 349.
[13] V.ö. a jogalkotásról szól 1987. évi XI. törvény 1. § (2) bekezdésével. Az alkotmányellenes jogszabályokat - ha ilyenek mégis születnek - az Alkotmánybíróság az arra irányuló megfelelő indítvány alapján kiiktatja a jogrendszerből [Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdés]. Ld. a 20. lábjegyzetet is.
[14] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában mindazonáltal mutatkozó bizonytalanságokat részletesen elemzi Győrffi Tamás: A diszkrimináció tilalma: egy különleges státuszú jog című tanulmányában. In Jogtudományi Közlöny, 1996. július-augusztus.
[15] A "büntetés" előírása önmagában is érdekes kérdéseket vet fel. Most e szövegnek azt az értelmét hangsúlyozzuk, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilos, és ennek nyomatékosítása a törvényi szankció. A "szigorú büntetéssel" szembeni elvárásokról lásd a fentebb írtakat
[16] 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 48.
[17] Ellentétben tehát az Alkotmány szövegével, melynek szóhasználata (emberek) a természetes személyekre utal. Ld. az 59/1992. (XI. 6.) AB határozat, ABH 1992, 273.
[18] 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 281.
[19] Ld. a 9. lábjegyzetet.
[20] Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, 66. § (1) bekezdése, 70/B. § (2) bekezdése
[21] 2001-ben összesen hat esetben állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet az Alkotmány 70/A. §-a alapján. (ABH 2001)
[22] Különös tekintettel az Egyezmény 12. Kiegészítő Jegyzőkönyvére (2000. november), mely kiterjesztette a diszkrimináció-tilalom hatályát az Egyezményen kívüli jogokra is.
[23] Nem lehet nem megemlíteni e ponton a valódi (tehát a jogszabályok alkalmazására, az eljárás módjára is kiterjedő) alkotmányossági panasz hiányát a magyar jogban, valamint a közigazgatási határozatok effektív és tartalmi bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos kérdéseket. Ez utóbbihoz ld. pl. a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat vonatkozó részeit.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető, Köztársasági Elnöki Hivatal (Budapest).
[2] A szerző egyetemi adjunktus, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
