Kosztrihán Dávid[1]: Titkárságból kormányzati központ - A miniszterelnöki háttérapparátus intézményi evolúciója (JÁP, 2024/2., 63-78. o.)

https://doi.org/10.58528/JAP.2024.16-2.63

Abstract

Since 2010, the duties and powers of successive governments have undergone regular adjustments and revisions at the end of each term, aligning with the overarching political direction set by the Prime Minister (PM). Concurrently, in response to the growing complexity of problems directed at the executive branch, the apparatus transitioned from a secretarial model to a government center model, significantly expanding the elbow-room of the PM. In this study, my aim is to give an overview of the genesis of this institution and to examine its role in the fourth and fifth terms of PM Orbán Viktor's government. Additionally, I aim to highlight the continuous expansion of its list of responsibilities.

Keywords: whole-of-governance, government center, prime minister, forms of government

I. Előszó, intézménytörténet

Michel Crozier szerint nincs olyan szervezet, amely valaha képes lesz a gépies működés tökéletes imitálására, hiszen a benne folyó emberi munka nyomán a teljesítmény csak a dolgozók teljesítményének kollektív egésze lehet, annak csak a koordinációja látható el a "gép" által.[1] Amennyiben a teljesítmény a kormányzás kontextusában merül fel, Sárközy Tamást idézve[2] a hatékony működés csak a közpolitika, a központi közigazgatás és a közintézmények menedzsmentjének belső kiegyensúlyozásával érhető el.

A hazai szakirodalom konszenzussal tekint a kormányfői hatalom konstans növekedésére, a miniszterelnök mozgásterének jogi és politi-

- 63/64 -

kai dimenzióban történő, egyre szélesebb kiterjedésére.[3] Arra, hogy a közélet mérlege idehaza és külföldön egyaránt az elnökiesedés és a perszonalizáció[4] irányába billen - amely megállapítás hasonlóképp konszenzuálisnak mondható -, megítélésem szerint érdemes egyfajta politikai immunválaszként tekinteni, amely a történelmi államok teljesítőképességének kimerülését, a társadalmi túlkövetelés állapotát jelzi számunkra.[5]

Kukorelli István szerint[6] a miniszterelnöki hivatal feladata komplex, hiszen a kormányfő munkaszerveként, annak irányítása alatt, miniszteri vezetés mellett társadalmi-gazdasági stratégiaalkotásban, döntés-előkészítésben és végrehajtásban, stratégiai irányításban, kormányzati érdekérvényesítésben és természetesen kormányzati igazgatási feladatokban is szerepet kell, hogy vállaljon. Lényeges kérdés ugyanakkor ennek a szerepvállalásnak a kiterjedése, mélysége, különös tekintettel arra, hogy a II. Orbán-kormány hivatalba lépésétől számítva napjainkig egy rendkívül éles kontúrokkal kirajzolható ívben alakult át a kormányfő háttérapparátusa, titkárságból kormányzati központtá.

A miniszterelnöki háttérapparátus 2010-től számított ütemes erősödésére, titkárságból való átalakulásának első lépéseire Franczel Richárd[7] is felhívja a figyelmet, amelyet további munkáiban[8] is nyomon követ, rögzítve a szervezeti átalakulás főbb mérföldköveit, egészen 2016-tal bezárólag. Eszerint 5 "állomás" különíthető el egymástól, melyek a következők:[9]

1. 2010. június - 2012. június - Klasszikus titkársági modell

2. 2012. június - 2014. június - Elmozdulás a kancellári típusú modell irányába

3. 2014. június - 2015. október - Kancellári típusú modell, monisztikus háttérapparátus

4. 2015. október - 2016. augusztus - Duális háttérapparátus

5. 2015. augusztus - jelenleg (2018[10]) - Kabinetkormányzás a Miniszterelnökség vezetésével

Az 5. állomás időszakában a duális miniszterelnöki háttérapparátus politikai, közigazgatási, valamint szakpolitikai funkciók[11] integrációs tereként szolgál, amelyben a Miniszterelnökség jelenik meg domináns szereplőként. E ponton érdemes felidéznünk Stumpf István ajánlását,[12] amely szerint a túlzott hatalom-

- 64/65 -

koncentráció a miniszterelnöki háttérapparátusban végső soron a kormányfő hatalmát veszélyeztetheti.

Ennek kiegyensúlyozása végett, valamint a már hivatkozott társadalmi túlkövetelésre válaszul érdemes megtekintenünk a jogalkotó Parlamentnek 2018. május 9-én benyújtott T/14. számú irományát[13] és annak általános indokolását, ahol angolszász mintára való hivatkozással először jelenik meg a "kormányzati központ" kifejezés. A törvényjavaslatot benyújtó képviselők[14] álláspontja szerint az átszervezésre azért van szükség, hogy hatékony és gyors reagálású kormány alakuljon, amely képes válaszolni a világban zajló, rendkívüli sebességű változásokra,[15] legyenek azok gazdasági, pénzügyi, közegészségügyi vagy éppen geopolitikai természetűek.

Kiemelendő, hogy a jogalkotó ugyanebben az indokolásban ad választ a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszteri felelősség megszüntetésére, illetve annak kormányzati központban történő szétosztására, amely látszólag[16] a Miniszterelnökség súlycsökkenését hozza magával.

A 2018. május 17-én kihirdetett Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi V. törvény ugyan nem, de a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet II. fejezete átveszi és alkalmazza a kormányzati központ terminusát,[17] s mintegy 26 szakaszon keresztül részletezi az ide sorolt intézményeket, így a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszerveként kijelölt Miniszterelnöki Kormányiroda, a miniszterelnök politikai munkaszervezeteként kijelölt Miniszterelnöki Kabinetiroda, valamint a Miniszterelnökség feladat- és hatásköreit. Kiemelést érdemel, hogy a törvény 2. §-a hasonlóképp rögzíti a Miniszterelnöki Kabinetiroda és Miniszterelnöki Kormányiroda szervezetét, utóbbit kiemelve a minisztériumok[18] felsorolásából.

A II. Orbán-kormány hivatalba lépése óta eltelt időszakban 2018 májusára tekintek vízválasztóként a miniszterelnök háttérapparátusának intézményfejlődése szempontjából. Természetesen a kormányzati központ égisze alá sorolt feladat- és hatáskörök tételesen szerepeltek a korábbi statútumokban is, ugyanakkor az új szervezet alá történt reallokáció nem pusztán a miniszterelnök formális és informális hatalmát növelte a kormányzati döntéshozatalban,[19] de

- 65/66 -

tovább erősítette a kormányzat belső asszimetriáját,[20] egyenlőtlenek[21] között elsőként továbbra is megtartva kormányfőt.

II. A kormányzati központ keretrendszere

A kormányzati kihívások komplexitásának növekedése nem csak Magyarországon tapasztalt jelenség,[22] ekképpen a kormányzati központok megerősödése, elszaporodása sem mondható hungarikumnak, hiszen az állami intézmények - elsősorban a kormányzati központok újrapozícionálásával[23] - globálisan kapacitásaik növelésére tesznek kísérletet a hatékony, jó kormányzás érdekében. Ha ezt a törekvést a társadalom és gazdaság szereplőinek becsatornázásával is kiegészítjük, nyilvánvalóvá válik a koordináció iránti megnövekedett figyelem, ahogy arra a Lagreid - Rykkja[24] szerzőpáros is rámutat. Összességében tehát a kormányfő háttérapparátusaként működő kormányzati központ elsőrendű feladata a politikai menedzsment: az ágazatok, döntéshozatali szintek és nem kormányzati szereplők működésének szinkronizálása, az információs, pénzügyi, humán és adminisztratív erőforrások igazgatása, érdekegyeztetés és a szervezeti-kulturális különbségek kiegyensúlyozása.[25]

Ez a fajta menedzsment, a kormányzati ügyvitel napi koordinációja az, amelynek nyomán megvalósulhat a monokratikus kormányzás,[26] a kormánytagok tevékenységének egy irányba terelése, és amelynek köszönhetően a kormányfő maradéktalanul gyakorolni képes az ún. "richtlinienkompetenz", vagyis az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdésében számára biztosított jogkört, a kormány általános politikájának meghatározását.[27] E ponton külön kiemelendő mind a 2018. évi, mind a 2022. évi kormánystatútum 2. §-a, amely a miniszterelnök közvetlen irányítása alá rendeli a kormányzati központ intézményeit.[28]

Nóvumot a 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet jelentett azzal, hogy először alkalmazta a "kormányzati központ" kifejezést a II. fejezet címeként, közvetlenül a miniszterelnök feladat- és hatáskörére vonatkozó I. fejezet rendelkezéseit követően.[29] A fejezetben alfejezetként a miniszterelnök kormányzati igazgatási

- 66/67 -

munkaszervezetének, a miniszterelnök politikai munkaszervezetének,[30] valamint a miniszterelnökséget vezető miniszter feladat- és hatáskörének leírása jelenik meg.

Jelen keretet és sorrendiséget a 182/2022. (V.24.) Korm. rendelet az V. Orbán-kormány megalakításával ugyan megtartja, a kormányzati központ feladat-és hatásköre gyakorlatilag folyamatosan bővül.

- 67/68 -

1. táblázat: A kormányzati központ feladat-és hatásköreit módosító kormányrendeletek listája

(Forrás: a szerző saját szerkesztése)

- 68/69 -

A számos, technikainak tűnő változás között kettő mindenképp kiemelendő a 2018-24. közti 6 éves időszakból:

- a Miniszterelnöki Kormányiroda az általános politikai koordinációért felelős miniszter munkaszervezetében kerül elhelyezésre 2022-ben, amelyre immáron a statútum - ellentétben a 4 évvel korábbival - politikai munkaszerv helyett a miniszterelnök munkaszerveként referál, elhagyva a politikai jelzőt,

- a II. fejezet 4. alfejezetében megjelenik a politikai igazgató intézménye[34]

A Franczel Richárd tipológiája mentén[35] továbbra is jól elkülöníthetőek a közigazgatási, politikai és szakpolitikai funkciók a kormányfői háttérapparátusban. Tisztán kivehető, hogy a kormányzati igazgatási munkaszervként megjelenő Miniszterelnöki Kormányiroda hivatott a közigazgatási funkció betöltésére, amelynek keretében felel[36] a kormányzati igazgatás működtetéséért, a Kormány munkatervének és törvényalkotási programjának tervezéséért és végrehajtásáért, a kormánystatútum és ügyrend előkészítéséért, egységes szempontrendszerért, központi hivatalokra vonatkozó kormányrendeletek tervezeteiért, a minisztériumok, valamint a központi hivatalok szervezeti és működési szabályzataiért,[37] előkészíti a Kormány üléseit,[38] szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását és határidejük betartását, érvényesíti az összkormányzati szempontokat, szervezeti[39] kapcsolattartást végez, valamint ellátja az állami vezetők személyügyi műveleteit és biztosítja eszközellátásukat. A Miniszterelnöki Kormányiroda feladat- és hatásköre természetesen - hasonlóan a központ további szerveihez - állandó változásoknak volt és van kitéve. Erre remek példa a kormányzati személyügyi központ létrehozása, amelyet a 302/2018. (XII.27.) Korm. rendelet 1. §-a iktatott be, vagy a 698/2020. (XII).29.) Korm. rendelet 1. §-val eszközölt változás, amely a Miniszterelnöki Kormányirodában helyezte el az európai uniós feladatok egy jelentős részét, elsősorban azokat, amelyek a miniszterelnököt 1. § (2) bekezdésében rögzített feladatainak végrehajtásában segítik, támogatva ezzel Magyarország Európai Tanácsában ellátott képviseletet.[40]

- 69/70 -

Az V. Orbán-kormány megalakulásával a Miniszterelnöki Kormányiroda profiltisztává, tisztán igazgatási típusú feladatok letéteményesévé vált. Jelentős változás, hogy a szervezet az általános politikai koordinációért felelős miniszter munkaszervezetébe[41] került, kibontásra került a kormányzati személyügyi központ feladata, illetve feladatként került meghatározásra a Védelmi Tanács üléseinek előkészítése, ugyanakkor a szakpolitikai jellegű feladatok - ideértve az európai uniós és hírszerzéssel kapcsolatos feladatokat[42] - leválasztásra kerültek a szervezetről.

Kevésbé egyértelmű a Miniszterelnöki Kabinetiroda, így a miniszterelnöki kabinetfőnök feladatainak osztályozása, hiszen a miniszterelnök politikai munkaszervezete 2018-tól az általános politikai koordináció és kormányzati kommunikáció mellett a turizmusért és vendéglátásért is felelős, így politikai és szakpolitikai funkciók is szerepelnek a portfóliójában. A 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet egyértelműen kimondja, hogy az általános politikai koordinációért való felelősség keretében[43] a miniszterelnök kabinetfőnöke biztosítja és megszervezi a miniszterelnök az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdésben meghatározott feladat- és hatáskörének gyakorlását, valamint közreműködik annak végrehajtásának ellenőrzésében, mindemellett a kabinetfőnök felelős a miniszterelnök személye körüli feladatokért is. Szükséges megjegyezni, hogy a feladat- és hatáskörök bővültek 2018 és 2022 között, hiszen a Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter a Kormány e-közigazgatási és informatikai fejlesztések egységesítésért,[44] illetve a mozgóképszakmáért[45] felelős tagjává vált.

A miniszterelnök politikai munkaszervezeteként működő minisztérium a 182/2022. (V.24.) Korm. rendelet alkalmazásában munkaszervezetként került megnevezésre, amely egy, a korábbiakhoz képest tágabb feladatellátást feltételez. Jelen állítást igazolja, hogy az újabb kormányzati ciklust 16 feladattal kezdte meg a Miniszterelnöki Kabinetiroda, amely négyszeres növekedést jelent 2018-hoz képest. Megtartva[46] korábbi portfóliójának elemeit, a tárca feladatkörei között találjuk a turizmust és vendéglátást,[47] az e-közigazgatást és informatikát, ezek fejlesztésének egységesítését, a közigazgatási informatika biztosítását, a mozgókép- és audiovizuális politikát, hírközlést, szerencsejáték-szabályozást, a polgári hírszerzési és nemzetbiztonsági szolgálatok irányítását, a minősített adatok védelmének szakmai felügyeletét, valamint az útdíjfizetési szolgáltatásokat.[48]

- 70/71 -

A Miniszterelnöki Kabinetiroda feladatkörének bővülése egyértelműen azt jelzi, hogy egyes szakpolitikai feladatok a kormányfő kiemelt figyelmét élvezik, így azok megvalósítását saját munkaszervébe rendelve kívánja irányítani, amelynek hozadéka, hogy a szervezet az egyértelmű politikai funkciók mellett informatikai, hírszerzési[49] és egyéb szakpolitikák irányításáért felel, tehát vegyes portfóliójú tárcaként írható le.

A Miniszterelnökség mint a kormányzati központ harmadik szereplője szintén vegyes képet mutat a politikai és szakpolitikai feladatok tekintetében. A tárca munkájának megértéséhez érdemes a kormányfő 2018. májusában elhangzott beszédét felidéznünk. Az Országgyűlési Napló[50] szerint Gulyás Gergely miniszter feladata a stratégiai tervezés és az ország egészének belátása, a kormányzati munka összehangolása és a kormány "villámhárítójaként" való szereplés.[51] A Miniszterelnökség a 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet közlönyállapota szerint 16 feladatkörért felelt, túlnyomórészt olyan szakpolitikákért, mint az anyakönyvi és állampolgársági ügyek, családpolitika, építésügy vagy épp a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete. Politikai típusú feladatai között a kormánybiztosok tevékenységének koordinálása, a kormányzati stratégiák kidolgozása, a kormányzati-társadalmi kapcsolatok összehangolása, társadalompolitika és civil kapcsolatok. A 2018-2022 közti ciklusban a Miniszterelnökséget érintették leginkább a statútumban eszközölt változások. A kezdeti állapothoz képest, 2022 májusára összesen 27 területért volt felelős a tárca. Az időközi módosítások a teljesség igénye nélkül ide rendelték az európai uniós források felhasználását, az üldözött keresztények megsegítését, a kiemelt sport- és sportdiplomáciai eseményeket, valamint a gyermek- és ifjúságvédelmet. A kormányzati központban való szerepvállalását illetően kulcsfontosságú a miniszter 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet 14. § (4) bekezdés szerinti feladatköre, a Stratégiai és Családügyi Kabinet üléseinek vezetése, amely a Kormány általános ügydöntő hatáskörrel rendelkező szerve.

A 2022 májusával kezdődő ciklust a kormányzat átszervezésének okán kevesebb feladattal kezdte meg a Miniszterelnökség, mint amennyivel az előzőt befejezte, ugyanakkor így is mintegy 17 területért felelt, ez a szám a 2023. év végén történt nagyobb kormányzati átszervezés[52] következtében tovább csökkent, 10 területet hagyva a tárca portfóliójában. A jelenlegi állapot szerint a Miniszterelnökség túlnyomórészt politikai feladatokért felel, így a kormánybiz-

- 71/72 -

tosok tevékenységének, illetve a társadalompolitika és társadalmi kapcsolatok összehangolásáért, kormányzati stratégiákért, társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért, míg szakpolitikai portfóliójában kereskedelmi épületek fenntarthatósági szempontjainak érvényesítéséért, rozsdaövezeti akcióterületekért, állampolgársági ügyekért, a Magyar Falu Programért, valamint az Aktív Magyarországért felel. Mindemellett a miniszter fontos feladata, hogy kapocsként szolgál a miniszterelnök és a miniszterek között, közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit, illetve tájékoztatja a kormányfőt a kormánybiztosok feladatainak teljesüléséről.[53] A Miniszterelnökséget vezető miniszter továbbra is az - immár Stratégiai Kabinetnek nevezett - általános hatáskörű ügydöntő testületet vezeti, amely, ellentétben a Stratégiai és Családügyi Kabinettel, mintegy 52 szakterület esetében rendelkezik ügydöntő jogkörrel.

A Miniszterelnökség kiemelt pozícióját jelezheti számunkra a jelenleg hatályos kormánystatútum 185. §-a, amely szerint a Miniszterelnökséget vezető miniszter helyettesítheti[54] a miniszterelnök általános helyettesét, a Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető minisztert, az építési és közlekedési minisztert, a kultúráért és innovációért felelős minisztert, valamint az európai uniós ügyekért felelős minisztert.[55]

A legutóbbi kormányalakítással tovább bővült a kormányzati központ intézményrendszere, amely a 182/2022. (V.24.) Korm. rendelet 46. §-ban érhető nyomon. A politikai igazgató[56] intézménye a hazai kormányzati szerepkörök között innovációként fogható fel, amely a kormányzati központhoz hasonlóan angolszász gyökerekkel rendelkezik.[57] Az új szerepkör[58] rendkívül sokoldalú, hiszen amellett, hogy a miniszterelnök kiemelt ügyeket láthat el a politikai igazgató útján,[59] felel a miniszterelnök felkészítéséért, a kormányfő nemzetközi tevékenységének koordinálásáért, a kormányzati döntéshozatal és döntés-előkészítés többdimenziós nyomon követéséért, mindemellett koordinálja a miniszterelnöki biztosok, megbízottak és főtanácsadók munkáját is. Ezen felül a politikai igazgató ellátja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem fenntartói feladatait, jogosult

- 72/73 -

felszólalni az Országgyűlésben,[60] előterjesztést nyújthat be a Kormányhoz,[61] tagja a Nevelésügyi Kormánybizottságnak[62] és Vidékfejlesztési Kormánybizottságnak,[63] valamint részt vesz a Stratégiai, Gazdasági és Nemzetpolitikai Kabinet ülésein, amely szerepkört kiegészíti a Stratégiai Tanácsadó Testületben betöltött elnöki tisztség.[64] A politikai igazgató szerepköre legjobban a miniszterelnök kormányzati stratégiai munkaszerveként[65] írható le, amely a külpolitikai fókusz mellett belső szakpolitikai feladatok előkészítésében és koordinálásában is szerepet vállalhat a kormányzati döntéshozatalban. A kormányzati központ intézményei feladataik jellegét illetően az alábbi táblázatban foglaltak szerint csoportosíthatóak.

- 73/74 -

2. táblázat: A jelenleg kormányzati központba tartozó feladat- és hatáskörök besorolása

(Forrás: a szerző saját szerkesztése)[68]

- 74/75 -

III. Konklúzió, jövőkép

A kormányzati központ hazai megjelenése, illetve utóbbi hat évben mutatott működése, keretrendszere több állítás megfogalmazására kínál lehetőséget.

Állítom, hogy az egyre inkább elnökiesedő[69] parlamenti rendszerek velejárója a kormányzati központok kialakulása, a koordináció iránt megnövekedett igény, ugyanakkor adott ponton túl a monokratikus kormányzást segítő "kormányzati koordinációs központ" erősíti az elnökiesedés jelenségét, amely végül a kormányfő közvetlen közelébe kerülő területek számának növekedésében[70] is megjelenik.

A hazai kontextus, miképp arra már rávilágítottam, nem egyedülálló, a kormányzati központok világszerte a végrehajtó hatalmi ág belső koordinációjának feladatát látják el, emellett belső erőforrásokkal gazdálkodnak, "totalizálják" a kormányzást,[71] így a Dommet - Flinders szerzőpáros által is megfigyelt "whole-of-governance" megközelítésnek magyar példájaként rögzíthetjük az idehaza működő kormányzati központot, amely a Kormány teljes feladat- és hatáskörének közel harmadáért felel.

Az V. Orbán-kormány kormányzati központjának különlegességét belső struktúrája mellett annak növekedése, pontosabban a növekedés iránya adja. A kormánystatútum rendelkezéseiből jól kiolvasható, hogy az igazgatási funkciók Miniszterelnöki Kormányirodába telepítésével, valamint a politikai-szakpolitikai funkciók Miniszterelnöki Kabinetiroda és Miniszterelnökség közti megosztásával a kormányfő sikerrel eliminálta a saját háttérapparátusának koncentrációjában rejlő politikai veszélyeket,[72] előbbi intézménnyel egy, a személye körüli feladatokat hatékonyan kiszolgáló, utóbbi intézménnyel egyfajta kormányzati ügyvezető[73] pozíciót teremtett. A napi kormányzati terhektől ekképp szabadulva, nagyobb mozgástér nyílt a kormányfő számára a stratégiai, külpolitikai kitekintésre, amely magával hozta a politikai igazgató intézményének megszületését.

A kormányzati koordináció és a kormányfő közvetlen támogatásának felértékelődése szükségszerűen belső kormányzati aszimmetriát teremtett, egyfajta belső politikai mag kialakulását hozta magával a peremen elhelyezkedő, tisztán szakpolitikai, ágazati minisztériumok mellett. A kormányfő e struktúrával való vélelmezett elégedettsége okán a kormányzati központ feladatai jelentősen nem változtak, mi több, az utóbbi hat évben bővültek és várhatóan tovább fognak bővülni, ami rácáfol az intézményi stabilitás lehetőségének korlátozottságára.[74]

Álláspontom szerint az az állítás, miszerint nem a minisztériumoknak van

- 75/76 -

kormánya, hanem a kormánynak minisztériumai,[75] helytálló, ugyanakkor a kormányzat belső szerkezetének és dinamikájának változásai rávilágítanak a tényre, miszerint nem a kormánynak van miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek van kormánya.

Irodalom

• Árva Zsuzsanna - Balázs István - Barta Attila - Veszprémi Bernadett (2020): Állami erőforrások. Szervezet és személyi állomány a végrehajtó hatalom körében. Dialóg Campus Kiadó, Budapest.

• Bell, Stephen - Hindmoor, Andrea (2009): Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society. Cambridge University Press. Cambridge.

• Crozier, Michel (1981): A bürokrácia jelensége. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.

• Cs. Kiss Lajos (2021a): Államértelmezések és globalizáció. In: Peres Zsuzsanna - Pál Gábor (szerk.): Ünnepi tanulmányok a 80 éves Tamás András tiszteletére. Semper ad perfectum. Ludovika Kiadó, Budapest.

• Dommett, Katharine - Flinders, Matthew (2015): The Centre Strikes Back: Meta-Governance Delegation, and the Core Executive in the United Kingdom, 2010-14. In: Public Administration. Vol. 93/2015, No. 1.

• Franczel Richárd (2010): A kormányfői hatalom erősödése Magyarországon. In: De iurisprudentia etiure publico. IV. évf., 2010/3-4. sz.

• Franczel Richárd (2014): A miniszterelnökség szervezete 2010-2014 között. In: Kodifikáció és közigazgatás. 2014/1. sz.

• Franczel Richárd (2016): A miniszterelnöki háttérapparátus változása 2010-2016 között. In: Kodifikáció és Közigazgatás. 5. évf., 2016/2. sz.

• Kaiser Tamás - Bozsó Gábor (2016): Az államközpontú kormányzás koncepciójának és mérhetőségének főbb aspektusai In: Államtudományi Műhelytanulmányok. 2016/22. sz. (Elérhető: https://www.uni-nke.hu/document/uni-nke-hu/2016_-evi-22_-szam-az-allam-kozpontu-kormanyzas-koncepciojanak-es-merhetosegenek-fobb-aspektusai.original.pdf. Letöltés ideje: 2024.02.06.).

• In: Glossa Iuridica. V. évf., 2018/3-4. sz.

• Kis Norbert (2022): A totális futballtól a totális kormányzásig. In: Erdős Csaba - Orbán Balázs - Smuk Péter (2022): Gubernatio, Constitutio, Communitas. Ünnepi írások a 65 éves Stumpf István tiszteletére. Századvég Kiadó, Budapest.

• Körösényi András (2001): Parlamentáris vagy "elnöki" kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. In: Századvég. Új folyam, 2001 tavasz.

• Kukorelli István (szerk.) (2007): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest.

• Laegreid, Per - Rykkja, Lise H. (2014): Governance for complexity-how to organize for the handling of "wicked isues"? Stein Rokkan Centre for Social Studies. (Elérhető: http://bora.uib.no/handle/1956/9384. Letöltés ideje: 2024.02.06.).

• Mandák Fanni (2014): A politika prezidencializációja - Magyarország, Olaszország. In: Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás. 2. évf., 2014/2. sz.

- 76/77 -

• Poguntke, Thomas - Webb, Paul (eds.) (2005): The Presidentialization of Politics - A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford University Press, Oxford.

• Sárközy Tamás (2017): Kormányzástan - Adalékok a viszonylag jó kormányzáshoz. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest.

• Sárközy Tamás (2014): Mi és hogyan folytatódik a magyar kormányzásban? In: Mozgó Világ. 40. évf., 2014/9. sz.

• Sárközy Tamás (2015): Magyarország kormányzása 2010-2014. In: Új Magyar Közigazgatás. 8. évf., 2015/2. sz.

• Stumpf István (2006): Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In: Gombár Csaba - Körösényi András - Lengyel László - Stumpf István - Tölgyessy Péter (szerk.): Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Századvég Kiadó, Budapest.

• Stumpf István (2015): A kormány alkotmányos jogállása. In: Új Magyar Közigazgatás. 8. évf., 2015/2. sz.

• Stumpf István (2022): Identitás-forradalom, nemzeti, alkotmányos és európai identitás. In: Jog-Állam-Politika. 2022/1. különszám.

• Szalai András (2014): Kormánytípus Magyarországon, avagy a Sartori-modell felülvizsgálata. In: Kodifikáció és közigazgatás. 2014/1. sz.

• Szalai András (2019): A központi közigazgatás elmúlt nyolc éve és átalakítása a negyedik Orbán-kormány hivatalba lépése után. In: Kodifikáció és közigazgatás. 2019/1. sz.

• Térey Vilmos (2011): A kormányformát meghatározó szabályokról, a kormány működésének kereteiről az alkotmányozás kapcsán. In: Pázmány Law Working Papers. 2011/25. sz.

• Tóth László (2018): A IV. Orbán-kormány struktúrája a végrehajtó hatalom prezidencializációja és a kormányzati stabilitás tükrében. In: Új magyar közigazgatás. 11:4.

Jogforrások

• 1044/2024. (III. 6.) Korm. határozat.

• 1147/2023. (IV. 24.) Korm. határozat.

• 1352/2022. (VII. 21.) Korm. határozat.

• 143/2023. (IV.24.) Korm. rendelet.

• 1497/2023. (XI. 16.) Korm. határozat.

• 1498/2023. (XI. 16.) Korm. határozat.

• 172/2018. (IX.26.) Korm. rendelet 2. §

• 195/2018. (X.17.) Korm. rendelet 1. §

• 302/2018. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. §

• 307/2022. VIII.11.) Korm. rendelet 15. §

• 310/2023. (VII.14.) Korm. rendelet 18. §

• 314/2023. (VII.17.) Korm. rendelet 23. § a).

• 340/2019. (XII.23.) Korm. rendelet 14. §

• 341/2019. (XII.23.) Korm. rendelet 5. §, 7. § és 11. §

• 391/2020. (VIII. 12.) Korm. rendelet 2. §

• 423/2020. (IX.4.) Korm. rendelet 1. §

• 437/2020. (IX.22.) Korm. rendelet 6. § b).

• 483/2021. (VIII.13.) Korm. rendelet 1. §

• 531/2023. (XII.5.) Korm. rendelet 1. §

• 531/2023. (XII.5.) Korm. rendelet 2. §

• 556/2023. (XII.12.) Korm. rendelet 3. §

- 77/78 -

• 579/2022. (XII.23.) Korm. rendelet.

• 59/2019. (III.25.) Korm. rendelet 3. § (2).

• 599/2023. (XII.22.) Korm. rendelet 16. és 18. §

• 599/2023. (XII.22.) Korm. rendelet 42.§ a) pont.

• 674/2020. (XII.28.) Korm. rendelet 1. §

• 698/2020. (XII.29.) Korm. rendelet 1. §

• 83/2019. (IV. 18.) Korm. rendelet 3. § (2).

• 832/2021. (XII.30.) Korm. rendelet 1. és 12. §

• 10/2014. (II. 24.) OGY határozat.

• 344/2020. (VIII.13.) Korm. rendelet 1. § (1-2).

• 536/2020. (XII.1.) Korm. rendelet 1-2. §

• 565/2020. (XII.8.) Korm. rendelet 26. § (3) a) és 26. § (1-3).

• A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V.24.) Korm. rendelet.

• A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet.

• A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény.

• A külgazdasági és külügyi stratégiai kutatási és elemzési feladatokról szóló 366/2016. (XI.29.) Korm. rendelet.

• A politikai igazgató kinevezéséről szóló 18/2022. (V.25.) ME határozat.

• Magyarország Alaptörvénye.

• Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi V. törvény.

Egyéb források

• Gov.uk: Ministerial role - Parliamentary Secretary (Minister for Policy and Head of the Prime Minister's Policy Unit). (Elérhető: https://www.gov.uk/government/ministers/parliamentary-secretary-minister-for-policy-and-head-of-the-prime-ministers-poli-cy-unit#announcements. Letöltés ideje: 2024.02.21.).

• Magyar Közlöny (2018), 2018.05.22. (Elérhető: https://njt.hu/jogszabaly/2018-94-20-22.0#PR. Letöltés ideje: 2024.02.22.).

• Orbán Balázs - Facebook-bejegyzése, 2021. (Elérhető: https://www.facebook.com/photo/?fbid=482318013263573&set=a.386873116141397. Letöltés ideje: 2024.02.21.).

• Országgyűlési Napló, Szűcs Lajos (2018): A miniszterek eskütétele. 2018/4. sz. 2018.05.18. 2018. (Elérhető: https://www.parlament.hu/documents/10181/1569934/ny180518/9dc3ee44-27df-ff43-f03b-5c962e391823. Letöltés ideje: 2024.02.21.).

• Országgyűlési Napló 2022. május 24., 7. szám. (Elérhető: https://www.parlament.hu/documents/10181/63065511/ny220524.pdf/28759354-7191-6c5b-d6ae-9ce54000c-4b0?t=1653894662656. Letöltés ideje: 2024.02.21.).

• T/14. számú iromány. (Elérhető: https://www.parlament.hu/irom41/00014/00014.pdf. Letöltés ideje. 2024.02.21.). ■

JEGYZETEK

[1] Crozier, 1981, 34.

[2] Sárközy, 2017.

[3] Franczel, 2010.

[4] Körösényi, 2001; Mandák, 2014; Sárközy, 2014; Szalai, 2014.

[5] Cs. Kiss, 2021.

[6] Kukorelli, 2007, 292.

[7] Franczel, 2014, 48.

[8] Franczel, 2016.

[9] Franczel, 2016, 68., 17. sz. táblázat.

[10] Saját kiegészítés.

[11] Franczel, 2016, 71., 19. sz. táblázat.

[12] Stumpf, 2006.

[13] T/14. számú iromány.

[14] A törvényjavaslatot Orbán Viktor, Semjén Zsolt, Rogán Antal, Gulyás Gergely, valamint Kocsis Máté nyújtotta be a Parlamentnek.

[15] T/14. számú iromány általános indokolása, 25.

[16] Szalai, 2019, 8.

[17] Magyar Közlöny (2018): Közlönyállapot, 2018.05.22.

[18] A minisztériumok felsorolásában nem, ugyanakkor a 2. §-ban nevesítve találjuk a Miniszterelnöki Kormányirodát, amelyet a statútum a Miniszterelnökség beemelésével, a kormányzati központ szervezeteként rögzít.

[19] Stumpf, 2022.

[20] Tóth, 2018; Árva - Balázs - Barta - Veszprémi, 2020.

[21] Szalai, 2019.

[22] Lásd még: Kaiser, 2019.

[23] Bell - Hindmoor, 2009.

[24] Lœgreid - Rykkja, 2014.

[25] Dommet - Flinders, 2015; Kaiser - Bozsó, 2016, 6.

[26] Térey, 2011, 3.

[27] Stumpf, 2015, 10.

[28] Lásd a 19. lábjegyzetben tett kommentárt az asszimetriára vonatkozóan.

[29] A III. fejezet a miniszterelnök általános helyettesének, a IV. fejezet pedig az egyes miniszterek feladatkörének rögzítését foglalja magában, így a kormányzati központ a rendelet struktúrája szerint elválik a kormányfő-helyettestől és szakminisztériumoktól, amely a tárcák közti hierarchia kérdését is fölveti.

[30] Mint a miniszterelnök kabinetfőnöke.

[31] Nem közvetlenül központ, de a miniszterelnök feladat- és hatáskörét érinti.

[32] A feladat- és hatáskörök az újonnan megalakuló Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztériumhoz kerültek.

[33] A feladat- és hatáskörök az újonnan megalakuló Nemzetgazdasági Minisztériumhoz kerültek.

[34] Ennek előzményeként említendő a kormányfő 2021. augusztus 20-i döntése, amelynek értelmében miniszterelnöki megbízotti megbízást adományozott Orbán Balázs miniszterhelyettes, államtitkár részére a politikai igazgatói feladatok ellátására. Lásd: Orbán Balázs Facebook-bejegyzése, 2021.

[35] Lásd 10. lábjegyzet.

[36] 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet 4. §

[37] Jelen feladat a miniszterelnököt segíti a statútum 3. § (2) b) pontja szerinti feladata gyakorlásában, amelynek keretében meghatározza a szervezetalakítás általános irányait.

[38] Koordinálja az előzetes közigazgatási egyeztetést, szervezi a Közigazgatási Államtitkári Értekezletet, összeállítja a kormányülés napirendjét, előkészíti a Kabinet üléseit.

[39] Alkotmányos, önálló szabályozó, valamit autonóm államigazgatási szervek vezetőivel.

[40] A feladatok ellátására Bóka János kapott államtitkári kinevezést, aki innentől sherpaként segíti a miniszterelnök EU-val kapcsolatos munkáját. Érdemes megjegyeznünk, hogy ez a változás az EU-val való együttműködés legfelsőbb szintjét igazgatási, nem pedig politikai feladatként rögzíti.

[41] Vizsgálatra érdemes, hogy ezzel a kormányzati központ nem tért-e vissza a 2018 előtt tapasztalt duális miniszterelnöki háttérapparátushoz, immáron a Miniszterelnöki Kabinetiroda dominanciájával.

[42] 94/2018. Korm. rendelet 3/B. § és 3/C. §, illetve 5. §

[43] 94/2018. Korm. rendelet 8. §

[44] 83/2019. (IV. 18.) Korm. rendelet 3. § (2).

[45] 341/2019. (XII.23.) Korm. rendelet 5-6. §

[46] Érdemes megjegyezni, hogy a miniszterelnök elsősorban a választókkal való kapcsolat keresésére kérte fel Rogán Antalt. Lásd: Országgyűlési Napló, Szűcs, 2018.05.18., 82.

[47] Az 599/2023. (XII.22.) Korm. rendelet 42. § a) pontja két feladatkört elvonta és a nemzetgazdasági miniszter portfóliójába helyezte.

[48] Beiktatta az 579/2022. (XII.23.) Korm. rendelet 4. §

[49] A kormány belső asszimetriájának köszönhetően a belpolitikai ügyvitel a kormányzati központra hárul, így a miniszterelnök kapacitásainak nagyobb hányadát tudja a nemzetközi politika felé fordítani, amelyben kiemelt jelentősége van ennek a szakterületnek.

[50] Lásd 41. lábjegyzet, 83.

[51] Az Országgyűlés 2022. május 24-én tartott ülésén a kormányfő minisztereinek bemutatása alatt a 4 évvel korábbival közel betűpontossággal azonos módon mutatta be a Miniszterelnökséget vezető miniszterét. Lásd: Országgyűlési Napló, Szűcs, 2022.05.24., 570.

[52] Lásd a 45. lábjegyzetben szereplő 599/2023. (XII.22.) Korm. rendelet tartalmát. Az elvont, jellemzően közigazgatási szakterületek az újonnan megalakuló Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium portfóliójába kerültek.

[53] Lásd. 182/2022. (V.24.) Korm. rendelet 30. § (6) pont, illetve 31. § 1.

[54] A miniszterelnök-helyettes tevékenységét feladataiban a Miniszterelnökség segíti.

[55] A helyettesítés a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény 21. § (3)-(4) szerint értendő.

[56] Lásd a 34. lábjegyzetet a közvetlen előzményekkel összefüggésben. A politikai igazgató kinevezéséről a 18/2022. (V.25.) ME határozat rendelkezik.

[57] A "Number 10 Policy Unit" feladata a brit miniszterelnök szakpolitikai tanácsokkal való támogatása. Lásd az Egyesült Királyság vonatkozó kormányzati felületét: Gov.uk: Ministerial role.

[58] A szerepkör további különlegessége, hogy a Kit. 13/A. § (1) bekezdése általános jelleggel rögzít feladatokat számára.

[59] A 143/2023. (IV.24.) Korm. rendelet 4-5. §-val bővült a politikai igazgató eszköztára, hiszen a Magyar Külügyi Intézet Nonprofit Zrt. tulajdonosi joggyakorlásába került, amelynek útján elláthatja feladatait.

[60] 10/2014. (II. 24.) OGY határozat 18.§ értelmében.

[61] 1352/2022. (VII. 21.) Korm. határozat 20. (1) b pontja értelmében.

[62] 1497/2023. (XI. 16.) Korm. határozat értelmében.

[63] 1498/2023. (XI. 16.) Korm. határozat értelmében.

[64] 1044/2024. (III. 6.) Korm. határozat értelmében.

[65] A kormánystatútum szóhasználata szerinti saját kommentár.

[66] A kormánystatútum 3. §-a szerinti feladatában támogatja a miniszterelnököt a Kormány testületi feladatainak ellátásában.

[67] Jelen funkció politikai funkcióként is kategorizálható.

[68] Saját szerkesztés, Franczel, 2016, 71., 19. sz. táblázat tipológiája szerint. A felsorolásban egyes kapcsolódó területek egy pontként szerepelnek, a táblázatban nem került feltüntetésre a kormánystatútum vonatkozó részeinek minden pontja.

[69] Pogutke - Webb, 2005.

[70] Szalai, 2019, 9.

[71] Kis, 2022.

[72] Lásd a 12. lábjegyzet.

[73] Területeken átívelő koordináció, Stratégiai Kabinet vezetése.

[74] Tóth, 2018, 9.

[75] Sárközy, 2015, 4-7.