Szikinger István: A rendőrség civil kontrollja Magyarországon és más államokban (Fundamentum, 2007/2., 87-93. o.)

Absztrakt

Szikinger István a rendőrség civil kontrollját érintő törvénymódosítás kapcsán azt kifogásolja, hogy a rendőrség elleni panaszokat vizsgáló civil testület ugyan eljárhat az alapvető jogokat érintő intézkedések vagy mulasztások elleni kifogások esetében, a döntést azonban ilyenkor is rendőr: az országos főkapitány hozza meg, így a civilek lényegében tanácsadó szerepet töltenek be.

Igaza van Boross Péternek: "Egy olyan testület, amely hierarchikus felépítésű, amelyikkel szemben ellenőrzési funkciót gyakorol a minisztérium, az ügyészség, az ombudsman, és maga a vezetői ellenőrzés is létezik, abba beültetni egy olyan elemet, amely egy hierarchikusan működő szervezetnél életidegen, csak belső zavarok forrása lehet."[1]

Nem a rendőrség civil kontrolljáról szólt tehát a rendőrségi törvény módosítása, hanem valóban magába a szervezetbe épít bele attól teljesen idegen elemet. A rendőrség elleni panaszokat vizsgáló civil testület ugyanis eljárhat az alapvető jogokat érintő intézkedések vagy mulasztások elleni kifogások esetében, a döntést azonban ilyenkor is rendőr: az országos főkapitány hozza meg. A civilek tehát lényegében tanácsadó szerepet töltenek be.

A rendőrségnek a társadalom által történő irányítása nem új gondolat. Az ember és polgár jogainak nyilatkozata XII. cikke már 1789-ben rögzítette: a jogok biztosítása karhatalom fenntartását teszi szükségessé, amelynek az összesség hasznát kell szolgálni, nem pedig azokét, akikre rábízzák. Ebből logikusan következik egyrészt a rendőri munka alapjogvédő jellege, másrészt - a hatalommegosztás eszméjével összhangban - a külső, értelemszerűen civil kontroll. A két szempont konfliktusok forrása is lehet. A jogok oltalmazása - de különösen a büntető igazságszolgáltatás rendszerébe illeszkedés - sem-

- 87/88 -

legességet és a napi politikai csatározásoktól való távolságtartást igényelne, míg az "összesség" mind helyi, mind országos szinten politikailag szervezett közösségeket jelent.[2]

A civil kontroll modelljei

A rendőrség társadalmi felelősségének érvényesítése a munkához megkívánt függetlenség biztosítása mellett nem könnyű feladat. Ezért volt és van szükség olyan sajátos szervezeti megoldások kimunkálására, amelyek garantálják mind a pártatlanságot, mind a szakértelmet, mind pedig a közösség jogos igényeinek megfelelő képviseletét. A tapasztalatok birtokában elmondható, hogy mindez a helyi viszonyok, az adott történelmi és kulturális háttér, valamint a közbiztonsági helyzet ismeretét tételezi fel. Ma nincs olyan séma, olyan szervezeti és működési modell, amely feltétlenül követendő volna a civil kontroll megteremtésén vagy fejlesztésén dolgozó kormányzatok számára.

Külföldi megoldások

A fejlett demokráciák soha nem látott mértékben és változatossággal hozták és hozzák létre a rendőrség tevékenységébe mélyen belelátó és beleszóló testületek, intézmények sokaságát. Angliában az önkormányzatok, az igazságszolgáltatás képviselőiből és független szakemberekből álló rendőrhatóságok (Police Authorities) konkrét teendőket, számszerűen is kifejezett teljesítményelvárásokat (Policing Plans) fogalmaznak meg a bobbik és főnökeik számára. Az Egyesült Államokban és Kanadában is számos olyan szervezet működik, amely legalább a panaszok vizsgálatában, de gyakran még az érdemi, stratégiai döntések meghozatalában is aktívan részt vesznek. Joel Miller és Cybele Merrick az előző oldalon található táblázatban foglalta össze a jellemzőbb modellekkel kapcsolatos ismérveket.[3]

A közösségi rendőrség (Community Policing) ma már uralkodó közbiztonság-védelmi filozófiája elnevezésével összhangban létezési és működési alapfeltételnek tekinti a lakossággal való partneri kapcsolatok fenntartását. Ennek a modellnek a keretében a rendőrség elsősorban a bűnözés és a bűnözéstől való félelem okait kívánja megszüntetni, ezért az embereket foglalkoztató problémákat tárja fel és próbálja megoldani a legszélesebb társadalmi partnerségi együttműködés keretei között. A közösségi rendőrség tehát a maga egészében testesíti meg a kontroll és a szakmai működés együttesét.[4]

Az európai kontinens nyugati felén is határozottan érzékelhető a rendőrségnek a társadalom felé fordulása és ennek hatása az államszervezetre. Kiemelendő a katonai vonások visszaszorítása (például a belga csendőrségnél), valamint az erőteljes decentralizáció (például a hagyományosan centralista Franciaországban a nyolcvanas évek elején önálló városi rendőrségeket hoztak létre). Mindezek nyíltan a társadalommal való viszony javításának, a rendőrség civil kontrolljának megvalósítása szándékával mentek végbe.

Már az eddigiekből is kitűnik, hogy valójában nem is csupán a rendőrség ellenőrzéséről, hanem annak irányításáról van szó. De nem is lehet ez másképp egy demokratikus társadalomban, ahol a közbiztonság őrei minket szolgálnak és védenek. Mi tudjuk, milyen veszélyek leselkednek ránk, a bűncselekmények is a mi személyünket és vagyonunkat sértik. Érdekeltek is vagyunk a rend fenntartásában, hiszen közvetlenül vagy képviselőink útján mi magunk határozzuk meg, milyen legyen ez a rend. Ez az alapvető érdekegység határozza meg a rendőrség és a "civilek" együttműködését, ezen alapul a civil kontroll gondolata. A rendvédelem számára az ilyen kapcsolat keretében megvalósuló polgári beleszólás nem tehertétel, hanem éppenséggel a legnagyobb segítség. A valódi rendőri eredményesség kulcsa ugyanis az információ, amelyet sokféleképpen meg lehet szerezni, de a legegyszerűbb és leghasznosabb módszer mégiscsak a segítő társadalmi közeg igénybevétele.

Teljesen természetes, hogy az ilyen partnerségben a polgárok a szó szűkebb értelmében is kontrollt gyakorolnak a rendőrség és annak egyes tagjai felett. Másképpen ez a fajta kapcsolat nem is létezhetne, hiszen a rendőrök munkájuk lényegéből adódóan ellenőriznek bennünket, ennek érdekében kényszert is alkalmazhatnak. Ha nekünk nem lennének hasonló (de természetesen nem ugyanolyan) eszközeink, akkor csak az alávetettség, a kiszolgáltatottság maradna, ami szükségszerűen a hatalom elfajulásához vezet.

A leírt alapvető érdekegységet akkor is hangsúlyozni kell, ha tudjuk: a valóságban nem ilyen idilli a kép a fejlett demokráciákban sem. A civil kontroll intézményei dinamikus fejlődés alatt állnak, a változásokat pedig tagadhatatlanul a korábbi megoldások kudarcaként is felfogható botrányok váltják ki. A New York-i rendőrségen belüli korrupciós gócok feltárásától kezdve a belga gyermekkínzó Dutroux ügyében elkövetett szörnyű hibák és bűnök (egy alkalommal a házkutatást tartó nyomozók sírást hallottak, de elfogadták a gyanúsított nyilvánvalóan hamis magyarázatát) nyilvánosságra kerüléséig sok skandalum rázta meg a demokratikus országok közvéleményét. A válasz rendszerint a civil kontroll fokozása, illetőleg újabb és hatékonyabb formáinak kidolgozása.

A civil kontroll természetesen külső ellenőrzést jelent a rendőri működés számára. Mivel azonban

- 88/89 -

az ilyen tevékenység szükségképpen kapcsolódik a szervezeten belüli működéshez (a rendőrség elleni panaszokat például a legtöbb rendszerben maga a testület vizsgálja általában vagy elsődlegesen, ezt felügyeli a civil intézmény), szükséges vázlatosan áttekinteni a jogsértések és szakszerűtlenségek feltárására, megelőzésére és kiküszöbölésére szolgáló megoldásokat.

Az összehasonlító rendőrségi kutatások kiemelkedő tudósa, David Bayley a rendőrség ellenőrzésének következő főbb típusait különbözteti meg:[5]

Külső, kizárólagos ellenőrzés: Ez a rendőrség ellenőrzésére vagy felügyeletére specializálódott szervezet és működés. Ide tartoznak a különböző ellenőrző vagy irányító bizottságok (Police Boards), vagy például a már említett angol Police Authority-k. A külső kizárólagos kontroll fórumai tovább bonthatók intézményesített vagy ad hoc, egyszerű vagy komplex, politikai vagy bürokratikus, hatósági vagy tanácsadó jellegű intézményekre.

Külső, nem kizárólagos ellenőrzés: Ide tartoznak azok a szervezetek, amelyek nem csupán a rendőrség munkáját ellenőrzik, de ezen a téren is jelentős hatást fejtenek vagy fejthetnek ki. Példaképpen említhetők a bíróságok, az ügyészségek, a törvényhozás, a politikai pártok, az ombudsmanok, valamint a média is.

Belső, kifejezett ellenőrzés: A rendőrség belső ellenőrzési rendje. Ehhez tartozik a hierarchikus felügyelet, a fegyelmi felelősség intézményeinek együttese.

Belső, nem kifejezett ellenőrzés: Nem kizárólag ellenőrzési-felügyeleti alrendszerek, de annak megvalósításában is fontos szerepet játszanak. Megemlíthetők a testületeken belül létező egyesületek és más önkéntes szerveződések (például szakszervezetek), a hivatás iránti elkötelezettség, a jutalmazás rendje.

A bírói kontroll hiányosságai és nehézségei miatt, továbbá azért, mert erősen él a rendőr "egyenruhás civilként" való felfogása, az angolszász rendszerekben vetődik fel a legélesebben a rendőrség társadalmi, de legalább külső ellenőrzésének igénye a testület tagjainak fegyelem- és jogsértései kapcsán.

A rendőrségről és a büntetőeljárási bizonyítékokról szóló 1984-es angol törvény a gyengébb hatáskörökkel rendelkező Police Complaints Board helyébe a Police Complaints Authority-t állította. A változás lényege az volt, hogy az új szervezet a korábbival szemben érdemi felügyeleti jogosítványokat kapott. A súlyosabb ügyekben a vizsgálat vezetőjének személyét jóvá kellett hagynia, sót utasításokat is adhatott. A mechanizmus működése azonban továbbra is súlyos bírálatokat kapott, hiszen a panaszok kivizsgálása döntően még mindig magának a rendőrségnek a kezében maradt. Ezért 2004-ben létrehozták az Anglia és Wales rendőrségeinek társadalmi kontrollját a panaszok kivizsgálása terén végző Independent Police Complaints Commissiont, amely a korábbi, hasonló funkciójú szervezet felváltásával adott esetben akár saját nyomozást folytathat a rendőrség elleni panaszok megalapozottságának vizsgálata során. Létrehozását nem kis mértékben az úgynevezett McPherson-bizottság jelentése nyomán megállapított - köztük a kisebbségek rendőri kezelését érintő - hiányosságok kiküszöbölésére irányuló törekvések indokolták.[6]

Az Egyesült Államokban Philadelphia kezdte el a külső kontrollfórumok létrehozását. 1958-ban alakították meg a Police Advisory Boardot, amely öt, később nyolc tagból állt, akiket a polgármester nevezett ki, kizárólag civilek közül. A bizottság jogosult volt a panaszok felvételére és az ügyek informális megoldásának kezdeményezésére. Azonban csak az összes panaszok 21%-ában került sor arra, hogy a panaszos kérelme alapján a testület meghallgassa az ellenérdekű feleket. A meghallgatás nem helyettesítette az eset kivizsgálását, amely a rendőrség hatáskörébe tartozott. A testület javaslatot tehetett a rendőrparancsnok számára megfelelő szankciók alkalmazására. A bizottság működését a rendőri vezetéssel sikerült elfogadtatni, a beosztott rendőri állomány azonban érdekképviseleti szerve útján és közvetlenül is szakadatlan harcot folytatott az intézmény ellen, amely végül 1967-ben - egy polgármesterváltást követően - a bizottság feloszlatásához vezetett.[7]

Hasonló sorsra jutott a New York-i Civilian Complaints Review Board is, amelyet 1966-ban, mindössze négy hónap működés után a rendőrség által kieszközölt és vezérelt népszavazás eredményeképpen úgy alakítottak át, hogy a továbbiakban civilek nem vehettek részt a munkájában. Nem véletlen, hogy a működésnek erről az időszakáról azt állapították meg, hogy a rendőrség javára való szélsőséges elfogultság volt megfigyelhető, a tevékenység lényegében a rendőrségi visszaélések fedezésében merült ki.[8] A későbbiekben többször átalakították a testületet, 1992-től pedig a város első afro-amerikai származású főpolgármestere, David Dinkins ismét kizárólag civileket nevezett ki a bizottságba.[9]

Sajátos megoldást választottak Chicagóban, ahol a rendőrség elleni panaszok kivizsgálását egy jogá-

- 89/90 -

szókból és más szakértőkből álló bizottság végzi, amely azonban a rendőrfőnöknek alárendelten működik, aki egyedül jogosult a testület által tett javaslatok alapján fegyelmi eljárást indítani.[10]

A rendőrség elleni panaszok vizsgálatának tisztán civil, tehát a legkevésbé kompromisszumos formája Torontóban jött létre 1981-ben kísérleti, majd 1984-től állandó jelleggel. Felállították a panaszügyi főmegbízott hivatalát (Office of the Public Complaints Commissioner), igen széles körű jogosítványokkal. A hivatal minden panaszt megkap és a főmegbízott dönti el, hogy a kivizsgálás megmaradhat-e a rendőrség ilyen feladatokkal megbízott, elkülönített egységénél - de ebben az esetben is felügyeletet gyakorol az eljárás felett -, vagy független, civil vizsgálatot tart szükségesnek. Amennyiben igen, úgy a vizsgálóbizottság (Board of Inquiry) fog eljárni, amely fegyelmi büntetés kiszabására is jogosult, beleértve a testülettől való elbocsátást.[11]

A kanadai Saskatchewan tartomány 1990-es rendőrségi törvénye (Police Act 1990) intézményesítette a rendőrség elleni panaszok vizsgálójának (Police Complaints Investigator) tisztségét. A vizsgáló felügyeletet gyakorol a rendőri működéssel kapcsolatban érkezett valamennyi panasz elbírálása felett, joga van önálló vizsgálatot is végezni. A panaszosok folyamatos tájékoztatást kapnak az ügy állásáról, továbbá egy jelentést, amelyben a vizsgáló rögzíti megállapításait és az eredményt. Lehetőség van tárgyalás tartására, ezen az ügyfél jogi képviselővel is részt vehet. A panasz jogossága esetén fegyelmi felelősség megállapítására, illetve büntetőeljárás kezdeményezésére kerül sor, ezekben az érdemi döntést nem a vizsgáló hozza.[12]

Ausztráliában a rendőrség ügyeinek szabályozása a tagállamok hatásköre, ezért a civil kontroll különböző intézményei jöttek létre. Több államban nem is egy szerv foglalkozik a rendőrség elleni panaszok különböző aspektusaival, Új-Dél-Walesben például mind az ombudsman, mind pedig az etikai irányultságú Police Integrity Commission rendelkezik hatáskörökkel. Abban azonban egység van, hogy szükséges a külső ellenőrzés, megfelelően erős jogosítványokkal.[13]

Kétségtelen tény, hogy a kontinentális Európában inkább a bürokratikus és legalisztikus kontroll intézményei alakultak ki, azonban vannak példák arra is, hogy a társadalmi ellenőrzés szerepet kap a rendőri visszaélések feltárásában és kivizsgálásában.

Hollandiában 1993-ban törvényben szabályozták a rendőrség elleni panaszok kezelésének rendjét. Fontos, hogy mindenkinek joga van felszólalni a rendőrségen vagy a polgármester hivatalánál. Van lehetőség a panaszok formális eljáráson kívüli rendezésére, a jegyzőkönyvezés azonban ebben az esetben sem mellőzhető. A panaszok érdemi kivizsgálását a rendőri hierarchián kívüli személy végzi, majd egy bizottság álláspontja alapján a főpolgármester hozza meg a döntést. A bizottságnak legalább egy civil tagja van.[14]

Dániában is létrehozták a rendőrség elleni panaszok kivizsgálásával foglalkozó civil bizottságokat. Érdemes megjegyezni, hogy itt tulajdonképpen duplán civil kontrollról van szó, hiszen a panaszokat alapvetően a regionális ügyészek bírálják el, voltaképpen az ő tevékenységük ellenőrzésére, részben pedig tanácsadó fórumaikként működnek a bizottságok. Ezeknek egy jogász és két laikus tagja van. A bizottságok nemzeti elnököt választanak és évente jelentésben foglalják össze működésük tapasztalatait.[15]

A civil kontroll szükségessége és lehetőségei Magyarországon

Tény, hogy a Magyarországgal szemben elfogultnak nem nevezhető nemzetközi szervezetek és egyéb intézmények szinte minden esetben kiemelik a rendőri brutalitás és a romákkal szembeni megkülönböztetés problémáit az emberi jogok tiszteletben tartásának vizsgálata során. Jellemző az Egyesült Államok külügyminisztériuma éves jelentésének (2005-re vonatkozó) megállapítása, amely szerint Magyarországra az emberi jogok tiszteletben tartása jellemző, néhány területen mégis aggályok merültek fel. Az anyag a részletesebb fejtegetések előtt kiemeli és pontokba szedi a legfontosabb kifogásokat. Ezek között az első helyen szerepel a túlzott rendőri erőszak alkalmazása a gyanúsítottakkal, különösen a romákkal szemben.

Hasonló megállapításokat tartalmaznak az ENSZ, az Amnesty International, a Human Rights Watch és számos más szervezet összefoglalói, jelentései. Ezek az adatok és következtetések alapvetően összhangban állnak a magyarországi jogvédő szervezetek tapasztalataival. A 2006. őszi zavargások és a rendőri brutalitás nyilvánvaló esetei, továbbá a 2007-ben a közérdeklődés homlokterébe került, hivatásosok által elkövetett bűncselekmények ma már aligha kérdőjelezik meg az ellenőrzés fokozásának szükségességét.

Nem szorul bővebb indoklásra, hogy a rendőri magatartás kontrolljának fejlesztése, különösen a bűncselekmények felderítése és megelőzése önmagában még nem tételezi fel újabb külső tényezők bevonását. A testület saját elhárító rendszerei, a Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata, a nyomozó, va-

- 90/91 -

lamint a katonai ügyészségek együttesen el tudják végezni azt a munkát, amelyet a katonai fegyelem igényel. Az már más kérdés, hogy ez a rendszer jórészt zárt, jellegéből adódóan kifelé azt a látszatot kelti, mintha igazán nem is lennének problémák, az esetenként bekövetkező eltévelyedések néhány "fekete bárány" magatartását jellemzik, akiket egyszerűen el kell távolítani. Jellemző az a politikusi és vezetői reagálás, amely óv az egyesek által elkövetett vétkek miatti felelősségnek az egész szervezetre történő kivetítésétől.

Emma Phillips és Jennifer Trone szerint a rendőrség civil kontrollját alapvetően két feltétel együttes bekövetkezése teszi szükségessé: az egyik a társadalom demokratikus jellege, a másik pedig a rendőrség iránti bizalom megingása.[16] A szerzőknek álláspontom szerint igazuk van. Amennyiben ugyanis az emberek érzékelik a közbiztonság romlását (akár adekvát módon, akár nem; a szubjektív biztonság nem feltétlenül tükrözi pontosan a tényleges problémákat), akkor okkal és joggal törekszenek arra, hogy számon kérjék a rendőri munka hiányosságait.

A demokrácia mint a civil kontroll másik feltétele nyilvánvalóan azt jelenti, hogy az emberek - de legalább szervezett közösségeik - sajátjukénak érzik a társadalom problémáit. Másképpen szólva: nem gondolják úgy, hogy például a bűnözés alakulása mind annak okait, mind pedig az orvoslást illetően tőlük független, legalábbis jórészt befolyásolhatatlan. Az 1994-ben elfogadott rendőrségi törvény lényegében ezt a tudatot erősíti. Jellemző példája ennek a helyi önkormányzatokkal való kapcsolatot szabályozó fejezet, amely az önkormányzati és a rendőri vélemények eltérése esetén következetesen a "felettes rendőri szerv vezetője" mellett foglal állást - mintha az önkormányzatnak is felettese volna az említett vezető.

Hasonló példa lehet a Magyar Televízió székházának 2006. őszi ostromával és a rendőri fellépéssel kapcsolatos kormányzati magatartás. Az esetet vizsgáló szakmai bizottság jelentésének, majd a BRFK vezetője észrevételeinek (a viszontválasszal együtt történt) nyilvánosságra hozatalát követően a tájékoztatást eredetileg támogató államtitkár arra a következtetésre jutott, hogy szerencsésebb, ha a jövőben a tábornokok egymás között beszélik meg a problémáikat.

Kétségtelen tény, hogy áttörést jelent ebből a szempontból a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája, amelyet az Országgyűlés 115/2003. (X. 28.) OGY határozatával hagyott jóvá, annak mellékleteként tette közzé. A dokumentum 5.5. pontja kimondja, hogy a helyi bűnmegelőzés helyi közügy, amelynek intézésében az önkormányzatoknak - a rendőrséggel együttműködve - vezető szerepet kell betölteniük. Ez azonban nyilvánvalóan nem valósulhat meg elvárható módon mindaddig, amíg a közbiztonság hivatásos védelmezői szigorúan katonai szervezetben, nagyfokú titoktartás mellett látják el a közösség egészét érintő feladataikat.

Magyarországon még nem alakult ki igazán a rendőrség állampolgári ellenőrzésének és irányításának igénye. Ez persze nem jelenti a civil kontroll teljes hiányát, hiszen annak körébe sorolható minden szervezeten kívüli, de nem katonai jellegű beleszólás, vizsgálódás. A civil kontroll érvényesülésével kapcsolatban elmondható, hogy vannak a rendőrség szervezeti keretein kívül működő fórumok (ügyészség, ombudsmanok, a képviseleti szervek bizottságai stb.), de ma még ezek mellett sem beszélhetünk a rendőrség megfelelő külső társadalmi ellenőrzöttségről. Különösen a rendőrség elleni panaszok intézményes, független vizsgálatának megteremtése indokolt a Phare-program keretében 1996-97-ben lebonyolított angol-magyar kutatás következtetései szerint.[17] Erre az eredményre vezetett a Magyar Helsinki Bizottság nemzetközi együttműködésben lefolytatott, Közép- és Kelet-Európára kiterjedő kutatása is. A projektet lezáró 1999-es budapesti ajánlások 9. pontja a térségre, így hazánkra is vonatkozóan kimondja: "Független mechanizmusokat kell létrehozni a rendőrök által elkövetett jogsértések kivizsgálására és a felelősség nyilvános megállapítására. A rendőrség civil felügyeletének döntő szerepet kell játszania, egyfelől a titkosság és a rendvédelem szakmai sajátosságai, másfelől a jogrend és az általános társadalmi elvárások közötti szakadék áthidalásában. A civil testületeknek hatékonyan részt kell venniük a helyi rendészeti stratégia kialakításában. A nem kormányzati szervezetek számára is felhatalmazást és gyakorlati lehetőséget kell biztosítani arra, hogy vállalt feladatukat, a rendőri munka figyelemmel kísérését - s ezen belül az emberek fogva tartására szolgáló zárt rendőri intézmények megfigyelését - teljesíthessék."

A rendőrség katonai jellegének hangsúlyozása szükségképpen zártsághoz, a külvilággal szembeni elszigeteltséghez vezet. A katonáknak szükségük van titkokra, de ellenségképre is. Ez veszélyes, hiszen az ellenséget csak közöttünk kereshetik. Még ma is az a szabály, hogy az egyik rendőrnek arra kell vigyázni, hogy meg ne támadják a másikat, miköz-

- 91/92 -

ben a polgárokkal szemben intézkedik. Pedig az igazoltatás, a felvilágosításkérés és sok más beavatkozás zömmel becsületes embereket érint. A bizalmatlanság persze bizalmatlanságot, az ellenségeskedés ellenségeskedést szül. Ilyen körülmények között nehéz felismerni azt az alapvető közös érdeket, amely biztonságunk védelmében együttműködést követelne.

Magyarországon Krémer Ferenc nevéhez fűződik a rendőrségi szubkultúra összetevőinek és megnyilvánulásainak átfogó vizsgálata. Kutatási eredményei annyiban mutatnak egyezést a fentiekkel, hogy az írott szabályokhoz való viszony a magyar rendőrök esetében is - enyhén szólva - problematikus. A megkérdezettek háromnegyede vélte úgy, hogy adott körülmények között meg lehet szegni a törvényi előírásokat.[18] Krémer Ferenc a vizsgálatokkal összefüggésben nagyon határozottan állást foglal a civil kontroll mellett: "egy ideig azt lehetett hinni, hogy az Európa Tanács és az Európai Unió elvárásainak megfelelően a rendőrség átlátható és ellenőrizhető lesz a polgárok számára [...] bízunk benne, hogy egyszer a magyar politikusok is megértik, nincsen demokrácia a közhatalmi intézmények feletti társadalmi kontroll nélkül."[19]

A mondottak alapján nem túlzás azt állítani, hogy a civil kontroll intézményesítése nem valósítható meg a demokráciáról, valamint a jogállamiságról vallott felfogásunk tisztázása nélkül, legalábbis értelmesen. Mivel pedig az elfogadott törvény javaslatának általános vitájában az egész ügy marginális kérdésként szerepelt a rendőrség és határőrség integrációja mellett, a bevezetésre ajánlott megoldás nyilvánvalóan nem ad választ azokra a kérdésekre, amelyek jelentős részét fel sem tették.

El kellene dönteni mindenekelőtt, hogy a rendőrséget a demokratikus intézményrendszer részének tekintjük, vagy pedig csupán szükséges rossznak, egyfajta áldozatnak az alkotmányos vívmányok egyéb területeken történő megóvása érdekében. A rendőrségi törvény gyakorlatilag ezt az utóbbi felfogást tükrözi. Vannak azonban olyan megközelítések is, amelyek szerint a közbiztonság védelme nem pusztán az alapjogi engedmények és a normálistól eltérő felhatalmazások kihasználását jelenti, hanem sajátos (mindenekelőtt az önálló cselekvés lehetősége és felelőssége az egyes rendőrök számára) és általános (főleg jogi, alkotmányos) értékeknek az intézményes érvényesítését.[20] A civil kontroll bevezetése és konkrét formájának kidolgozása az alapkérdések tisztázása nélkül nem lehetséges.

Az ilyen elvi problémák tisztázatlanságát - és a tisztázás hiányát - jelzi például a törvény 1. §-ának az a változtatása, amely szerint a "belső rend" helyébe a "közrend" kifejezés lép. A szakaszhoz fűzött indokolás erről az egyáltalában nem mellékes módosításról mindössze annyit mond, hogy az új szöveg így közérthetőbb, másrészt a "belső rend" idejétmúlt fogalmához rossz emlékek fűződnek. Egy ilyen, az alkotmány szövegét is érintő döntés azonban mégis szükségessé tenne annyi magyarázatot, hogy a rossz emlékeket ébresztő "belső rend" (ami valóban az állambiztonsági tevékenységre utalt, amely a szöveg alkotmányba kerülésekor még a rendőrséghez tartozott) és a "közrend" egyébként ugyanazt jelenti-e. Az indokolásból úgy tűnhet: igen. Ezt az értelmezést támasztja alá az alkotmány módosításáról szóló, a kapcsolódó törvény 1. §-ához fűzött magyarázat, amely szerint érdemben csupán az államhatár rendjének védelmével egészül ki a rendőrség alapvető feladatainak köre, ebből pedig logikusan következik: a többi marad.

Annyi kétségtelenül megállapítható, hogy a törvény kizárólag a jelenlegi - rossz, túlcentralizált, túlmilitarizált, nem jogállami módon szabályozott - rendőrség legitimitásának erősítését szolgálja, de azt sem megfelelően. Ha az országos főkapitány mondja ki a végső szót, akkor a civilek közreműködése kevéssé teszi azt meggyőzővé (Pintér Sándor tett már kísérletet arra, hogy rendőrségi botrány kivizsgálásába ügyvédet vonjon be, nem túl nagy sikerrel). A módosítás éppen azt nem oldja meg, amit a civil kontroll bevezetésétől ma Magyarországon várni lehetne: a rendőrség (tehát az egész rendőrség) felett a panaszok vizsgálatának felügyeletét. Nem ellenérv a szigorú hierarchia, hiszen az már valóban nem szükségszerű (ebben a felállásban nem is kívánatos), hogy maga a civil testület alkalmazza a jogkövetkezményeket. A jogsértés vagy szakszerűtlenség megállapítása mellett továbbra is az illetékes parancsnok hatásköre maradhatna a szükséges belső intézkedések megtétele, például a fegyelmi eljárás lefolytatása, az arról való gondoskodás (ebben az esetben a fegyelmi megindításának határidejét lehetne a civil vizsgálat végétől számítani).

Teljesen egyértelmű, hogy a törvény a főkapitány alatt kívánja a civil testületet működtetni, ami valóban legalább olyan zavart keltene, mint az a helyzet, amikor civil főkapitánya volt a rendőrségnek. Ezen az előkészítés során átvitt javítások (például az apparátus elhozatala az ORFK-tól) sem változtatnak. A főkapitány maga is rendőr, intézkedési joggal és kötelezettséggel. Megjegyzem: volt olyan országos főkapitány, aki intézkedett is. Ebben az esetben a törvény szerint a civil kontroll értelemszerűen kizárt. Megállapítható, hogy a kétharmados országgyűlési választáshoz képest a tagok jövedelme és státusa alacsony. Ez a formális rangokat magasra értékelő közhatalmi munkában eleve vesztes helyzetet ve-

- 92/93 -

tit előre. Ezt csupán olyan álgaranciákkal kívánja a törvény ellensúlyozni, mint a főkapitány indokolási kötelezettsége. A jogállam második évtizedének vége felé ezt biztositéknak beiktatni enyhén szólva is tragikomikus.

Gyakorlati szempontból az alapjogok érintettségét a Független Rendészeti Panasztestület hatáskörének alapjává tenni reménytelen. A polgárok az alapjogi és a "sima" sérelmek között aligha tudnak különbséget tenni, a panasztestülettől a rendőrséghez történő áttétel pedig - az utóbbi esetre vonatkozóan - nyilvánvalóan tovább gyengítené a civil kontroll várhatóan amúgy sem erős tekintélyét.

A tárgyilagosság kedvéért meg kellene jegyeznem, hogy bizonyos előrelépés is van a törvényben. A mulasztások panaszolhatósága, de mindenekelőtt a Ket. szabályozásának irányadóként történő elfogadása - bár a panasztestület előtti eljárás nem megnyugtatóan szabályozott, csupán a főkapitány döntését előkészítő szakaszra mondja ki a törvény a Ket. hatályát - ilyen pozitívum. Sajnos az alapvető kérdések megválaszolatlansága, illetve hallgatólagosan olyan megválaszolása, hogy "egyébként minden úgy marad, ahogyan volt", nem teszi lehetővé, hogy ezek a jó irányú változtatások egyben a rendőrség és a társadalom közötti kapcsolat javításához is hozzájáruljanak. ■

JEGYZETEK

[1] Vezérszónoki felszólalás az Országgyűlés 2007. május 22-i ülésén az alkotmány módosításáról, a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény - a továbbiakban: rendőrségi törvény - módosításáról, valamint az államhatárról szóló törvény javaslatairól folyó általános vitában.

[2] John D. Brewer, Adrian Guelke, Ian Hume, Edward Moxon-Browne, Rick Wilford: The Police, Public Order and the State, Houndmills, Basingstoke, Macmillan Press, 113-117

[3] Joel Miller, Cybele Merrick: Civilian Oversight of Policing, New York, VERA Institute of Justice, 9.

[4] Robert R. Friedmann: Community Policing: Comparative Perspectives and Prospects, New York, St. Martin's Press.

[5] David Bayley: Patterns of Policing, New Brunswick, Rutgers University Press, 170.

[6] James Harrison, Mary Cunneen: An Independent Police Complaints Commission London, Liberty, 3.

[7] James R. Hudson : Police-Citizen Encounters that Lead to Citizen Complaints, Social Problems, Vol. 18, No. 2., 179-193.

[8] Berry Loveday: Developments in Police Complaints Procedure: Britain and North America, Birmingham, Birmingham Polytechnic, 14-15.

[9] Jerome H. Skonick, James J. Fyfe: Above the Law: Police and the Use of Excessive Force, New York, The Free Press, 220-223.

[10] Loveday: I. m., 18-23.

[11] Clare E. Lewis, Sidney B. Linden, Judith Keene: Public Complaints Against Police in Metropolitan. Toronto - The History and Operation of the Office of the Public Complaints Commissioner, The Criminal Law Quarterly, Vol. 29, 115-144.

[12] http://www.saskjustice.gov.sk.ca/Pol_Complaints/default.shtml.

[13] Colleen Lewis, Tim Prenzler: Civilian Oversight of Police in Australia. Australian Institute of Criminology, Trends and Issues in Crime and Criminal Justice, No. 141. Canberra.

[14] Benke Miklós, Búzás Pál, Finszter Géza, Rob C. Mawby, Szikinger István, Alan Wright : A magyar rendőrség civil kontrollja: jelentés és javaslatok. Centre for Public Services Management and Research, Stafford, Staffordshire University Business School (a továbbiakban: A magyar rendőrség civil kontrollja), 23.

[15] http://www.rigsadvokaten.dk/ref.aspx?id=608.

[16] Emma Phillips, Jennifer Trone: Building Public Confidence in Police through Civilian Oversight, New York, VERA Institute of Justice, 2.

[17] A magyar rendőrség civil kontrollja, 129.

[18] Krémer Ferenc: A rendőri hatalom természete, Budapest, Napvilág, 147.

[19] Uo., 117-118.

[20] David A. Sklansky: Police and Democracy, Michigan Law Review, Vol 103, 1700.