A Covid-19-világjárvány első két évében Magyarországon a képviselő-testületek hatásköreit - ideértve a rendeletalkotási hatáskört is - átmeneti jelleggel, több egymást követő időszakban a polgármesterek gyakorolták. Ez a sajátos jogi helyzet a helyi-települési közigazgatás működésében egy azelőtt sosem látott eljárásrendet alapozott meg: az alapvetően kollektív jogalkotási mechanizmus helyébe egy egyszemélyi döntéshozatali forma lépett.
Az írásom alapját képező kutatás alapvető célja e korábban példa nélküli időszak rendeletalkotási sajátosságainak feltárása és bemutatása. A témában az elmúlt években számos tudományos közlemény látott napvilágot, ennek tükrében joggal merülhet fel az olvasóban a kérdés, hogy a korábbi elemzések kimerítették-e a tárgykör vizsgálatában rejlő valamennyi elméleti és gyakorlati kutatási lehetőséget. Álláspontom szerint még korántsem, mivel az önkormányzati veszélyhelyzeti jogalkotás a releváns tanulmányok többsége - néhány fontos,[1] ám számszerűen kevés kivétellel - elsődlegesen alkotmányjogi szemszögből vizsgálta, így a tudományos középpontjába leginkább a demokratikus legitimáció, a hatalommegosztás és a helyi autonómia kérdése került. Jelen írásomban a fenti megközelítések relevanciáját nem vitatva egy eltérő nézőpontot választottam: a veszélyhelyzet idején megvalósuló polgármesteri rendeletalkotást közigazgatás-tudományi szempontból, elsősorban a hatékonyság dimenziójában elemeztem. A tanulmány központi kérdése ennek megfelelően nem a hatáskör-átruházás alkotmányos igazolhatósága, hanem az, hogy az egyszemélyi döntéshozatal a gyakorlatban milyen működési következményekkel járt. Mutatható-e ki érdemi különbség a veszélyhelyzeti és a rendes jogrend szerinti időszak rendeletalkotási mintázatai között? A hatáskör koncentrációja együtt járt-e a rendeletalkotás mennyiségi vagy szerkezeti változásával, és mindez értelmezhető-e a közigazgatási hatékonyság szempontjából?
A kérdések vizsgálatának konkrét aktualitását az adja, hogy bár a Covid-19-világjárványhoz kapcsolódó veszélyhelyzeti jogalkotás időszaka már lezárult, az elmúlt években a társadalom és (okszerűen) a közigazgatás újabb és újabb, immár nem elszigetelt, hanem egymást követő, sőt egymásra rétegződő globális kihívásokkal[2] szembesült. A világjárványt geopolitikai vagy éppen energiapiaci válságok követték, azt az érzetet keltve, hogy bármikor indokolttá válhat egy rendkívüli szabályok szerinti működés, amely során a testületi döntéshozatal hagyományos keretek között történő lefolytatása megnehezülhet, vagy akár lehetetlenné is válhat. Ebben a kontextusban különösen fontos annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a gyorsított vagy adott esetben egyszerűsített döntéshozatali mechanizmusok valóban növelik-e a közigazgatási hatékonyságot és teljesítményt, vagy csupán ilyen látszatot keltenek.
A magyar önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait az 1989-es alkotmánymódosítás rögzítette. A módosított Alkotmány 42. §-a értelmében valamennyi település, valamint valamennyi megye választópolgárainak közösségét megillette a helyi önkormányzás joga, amelyet az Alkotmány a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézésében, valamint a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlásában határozott meg. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben különösen nagy hangsúlyt kapott az autonómia,[3] amely magában foglalta a helyi közügyek szabályozásának és igazgatásának önállóságát. A szabályozási autonómia egyik legfontosabb elemévé pedig kétségkívül a rendeletalkotás joga vált, amelyet a hazai szakirodalom - okkal - az önkormányzatiság egyik legmeghatározóbb összetevőjeként értékel.[4] Az önkormányzati rendeletalkotási hatáskört érdemben a 2010-es évek önkormányzati reformjai sem érintették.
Noha - mint azt korábban leszögeztem - a kutatás nem kívánt mélyebb alkotmányjogi kérdéseket boncolgatni, e ponton szükséges rögzítenünk az önkormányzati rendelet alapvető jellemzőit és sajátosságait. Az önkormányzati rendelet jogforrás, amely bár hagyományosan a jogforrási hierarchia alján helyezkedik el és hatálya is területileg korlátozott a rendeleti szintű jogforrások körében, a kormányrendelet mellett egyedüliként ölthet autonóm és származékos végrehajtási formát is.[5] Megalkotására a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) értelmében kizárólag a képviselő-testület jogosult, a rendeletalkotási hatáskör képviselő-testület általi átruházására nincs mód.
A rendeletalkotás nemcsak jogosultságként, de sajátos kötelezettségként is megközelíthető, tekintettel arra, hogy a Mötv. - elődjéhez hasonlóan - kötelező rendeletalkotási tárgyköröket is meghatároz, így különösen az éves költségvetés és a zárszámadás elfogadását. Mindebből következően a rendeletalkotás azon képviselő-testületeknél folyamatos, amelyek eredeti jogalkotói hatáskörben nem kívánnak szabályozni kérdéseket. A fentebb említett kötelező tárgykörök - így különösen a költségvetés és a zárszámadás - kizárólag rendeleti formában fogadhatók el, ezáltal az önkormányzati rendeletek a jogrendszer számszakilag is számottevő részét képezik.
A következő alfejezetben a fenti szabályok ismeretében tekintjük át, hogy miben különbözött a veszélyhelyzeti jogalkotás folyamata a normál működés mechanikájától.
- 16/17 -
A fenti alkotmányos keret fényében válik igazán egyértelművé a rendeletalkotási hatáskör polgármesterre történő átruházásának rendkívüli jellege. A veszélyhelyzeti szabályozás alapjai már a pandémiát megelőzően rögzítésre kerültek a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvényben, amelynek 46. § (4) bekezdése deklarálta, hogy veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének, valamint a fővárosi és megyei közgyűlésnek a feladat- és hatáskörét - ideértve a rendeletalkotást is - a polgármester, illetve a főpolgármester és a megyei közgyűlés elnöke gyakorolja.
A katasztrófavédelmi törvény megoldása korántsem volt általános Európában sem a pandémia idején, sem pedig azt megelőzően, még azon államokban sem, amelyek önkormányzatai a magyarországi települési önkormányzatokhoz hasonló, széles körű szabályozási autonómiával rendelkeztek. Noha a Covid-19-világjárvány idején egyes országokban előfordult, hogy a polgármester testületi döntés nélkül is normatív jellegű aktusokat bocsátott ki, ezek az intézkedések jellemzően rendészeti vagy közegészségügyi eszközök voltak,[6] és semmiképpen sem jártak a helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörének általános átvételével. A magyarországi veszélyhelyzeti szabályozás tehát nemzetközi szinten is mindenképpen kivételesnek tekintendő.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
