Az Alaptörvény egy merőben új és meglehetősen szokatlan jogintézményt helyezett el az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályok között. A 32. cikk (5) bekezdésében ugyanis azt fektette le az alkotmányozó, hogy amennyiben a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget, akkor a mulasztás bíróság általi megállapítását és eredménytelen felhívást követően a megalkotni elmulasztott rendeletet (az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései, majd az Alaptörvény negyedik módosítása óta már határozatot is) a törvényességi felügyeletet gyakorló megyei és fővárosi kormányhivatal[1] vezetője alkothatja meg.
Az Alaptörvény elfogadását követően még meglehetősen homályos és hiányos rendelkezés aztán az Mötv.[2] elfogadásával lett teljes, a technikai részletek megértésében pedig a Bszi.[3] szabályai nyújtanak segítséget. Ezek összességében igen érdekes képet festenek, hiszen egy olyan kapu nyílt meg a végrehajtó hatalom előtt, amelynek segítségével (vagy annak lehetőségével) nem csak a helyi önkormányzatok törvényes működésének kikényszerítése érhető el, de túl is mutat a törvényességi felügyeleten, egyben rengeteg kérdést is felvet.
Milyen esetekben, milyen körülmények között pótolhatja a kormányhivatal vezetője a helyi képviselő-testület által megalkotni elmulasztott rendeletet? Vajon mi indokolta ennek a szabályozásnak a megjelenését a magyar jogrendszerben? Milyen előképek biztathatták a normaalkotót erre a radikális lépésre? Valóban nem talált az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom más lehetőséget a helyi jogalkotó hatalom törvényes működésének kikényszerítésére? Alkalmas ez az eszköz a kívánt cél elérésére? Milyen hatással van ez a szabály az önkormányzati autonómiára és a jogforrási rendszerre?
Olyan kérdések ezek, melyek megválaszolása segíthet felvázolni a szabályozás kereteit, elemzésével kísérletet lehet tenni a rendeletpótlás gyakorlati és alkotmányossági buktatóinak feltárására.
A helyi önkormányzatok működése kapcsán megállapítható, hogy az ott folyó jogalkotás - az intézmény jellegéből adódóan - némileg speciális vonásokat mutat más jogalkotók tevékenységéhez képest.
Az Alaptörvény a helyi önkormányzat hatásköreinek felsorolásánál kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot és határozatot hoz.[4] Az önkormányzati rendelet jogszabály, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes.[5] Ezt a követelményt az önkormányzati rendeletek esetében nem csak vertikálisan, de horizontálisan is biztosítani kell.[6]
A Jat.[7] értelmében normatív határozatban szabályozhatja a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését.[8] A törvény azt is kimondja, hogy normatív utasításban szabályozhatja a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke és a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét.[9]
Látható tehát, hogy az önkormányzatok működése kapcsán a normatív kötőerővel felruházott jogforrások közül rendelettel, továbbá normatív határozattal és normatív utasítással találkozhatunk.
A hatáskör címzettjét figyelembe véve megállapítható, hogy az a rendelet és a normatív határozat esetében minden esetben a képviselő-testület (a rendeletalkotás a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át[10]), míg a normatív utasítás tekintetében az egyszemélyi vezető, azaz a polgármester vagy a jegyző.
Az önkormányzati rendeletek két fajtája határolható el egymástól. Eszerint a képviselő-testület feladatkörében eljárva rendeletet adhat ki egyrészt eredeti jogalkotó hatásköre alapján a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másrészt jogosult törvény felhatalmazása alapján végrehajtási rendelet kibocsátására is.[11] Törvény szabályozási kötelezettséget is megállapíthat az önkormányzatok számára.[12]
Amennyiben a rendelet felhatalmazás alapján szüle-
- 29/30 -
tik,[13] úgy a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni annak jogosultját, tárgyát és kereteit.[14]
Hacsak a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik, akkor az önkormányzat a felhatalmazás jogosultjaként a jogszabályt köteles megalkotni.[15] A "kifejezetten más nem következik" fordulat viszont azt mutatja, hogy ez a szabály nem annyira egyértelmű, mint amennyire első ránézésre tűnik. Tilk Péter szerint gyakran nem világos, hogy mit jelent és milyen formában nyilvánul meg ez a kitétel: konkrétan ki kell mondani a megalkotás elmaradásának lehetőségét vagy elég, ha csak tartalmilag következik belőle. Szerinte ugyanis a "kifejezetten" kitétel a második értelmezést sem zárja ki.[16]
A modern demokráciákban az önkormányzati döntések feletti kontroll tekintetében többféle megoldást alakítottak ki, melynek két fő modellje az angolszász és a kontinentális rendszer. Előbbiben a szabályozási és befolyásolási eszközök élveznek kiemelt jelentőséget, míg utóbbiban hagyományosan az a posteriori vizsgálatoké az elsőbbség. Emellett minden modellben növekszik az államigazgatási szabályozó és instruáló eszközök jelentősége, ahogyan a döntések törvényességével kapcsolatos, egyéni jogvitákon alapuló jogszerűségi felülvizsgálati eljárások fontossága is.[17]
Hazánkban nem csak a helyi önkormányzatok alkotmányos helyzete, hanem a felettük gyakorolt - alapvetően a kontinentális rendszer német típusához sorolható - törvényességi kontroll is nagy változásokon ment keresztül 2011 óta.
Általános kiindulási pont, hogy az Alaptörvényből a helyi önkormányzatokkal kapcsolatban hiányzik a kollektív alapjogra való utalás. Valójában azonban ez önmagában inkább csak terminológiai és hangsúlybeli változás, hiszen az Alkotmánybíróság már korábban is azon az állásponton volt, hogy az Alkotmányban tételezett alapjogok azokat a hatáskör-csoportokat jelentik, amelyek elsősorban a Kormánnyal szembeni önállósághoz elengedhetetlenek.[18] A hangsúly az Alaptörvény rendszerében már nem a Kormánnyal, központi államigazgatással, esetleg az Országgyűléssel szembeni jogvédelmen van, hanem a helyi közhatalom gyakorlásán, miközben változatlanul érvényesül benne az önkormányzati és az államigazgatás elválasztása. Mindezek Patyi András szerint az egész szabályozás működés-orientáltságát mutatják.[19]
További fontos változás, hogy az Alkotmány szerint a Kormány még a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését biztosította, míg az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése szerint a Kormány már törvényességi felügyeletet gyakorol az önkormányzatok felett. A törvényességi ellenőrzés törvényességi felügyeletté alakításával a központi kormányzattal való viszony is megváltozott, ami a rendszeresebb és akár megelőző jellegű kontroll mellett az új felügyeleti eszközökben is testet ölt, továbbá bizonyos centralizációs törekvéseket is mutat.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
