A polgári államokban történetileg a választási rendszereknek két fő típusa jött létre, a többségi és az arányos választási rendszer. Ezen belül - különösen a részletek tekintetében - az egyes államokban különböző struktúrák alakultak ki. A területi szinten működő önkormányzatok létrehozása kezdetben általában jelentős mértékben eltért a törvényhozó testület tagjainak a megválasztásától. A bekövetkezett változások azonban nagyobbára az egységesülés irányába mutattak. Ennek ellenére legtöbb államban a különbözőségek szembetűnőek. Az okok a középszintű önkormányzás sajátosságaira vezethetők vissza. Ezt jól példázzák a rendszerváltást követően végbement változások, különösen az önkormányzati rendszer modifikációja 1994-ben. Ez is azt bizonyította, hogy a választási rendszer csak összefüggéseiben, kapcsolódásaival együtt értelmezhető. Ezek közül különösen kettőt tartok kiemelendőnek. A választási rendszer közvetlen hatással van:
a/ a megválasztott testület legitimitásának elismertségére, valamint
b/ a területi önkormányzat közigazgatáson belüli szerepére és súlyára.
A kölcsönös kapcsolatra történő utalás a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervben is fellelhető. "El kell készíteni a helyi önkormányzatokról szóló törvény átfogó módosításának szabályozási koncepcióját. Ennek keretében kiemelt figyelmet kell fordítani a következő kérdésekre: A területi önkormányzati szint átalakításának lehetséges megoldásai és ennek hatása a választási rendszerre." (1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat III/4. pont).
Ismeretes, hogy a hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás szerint egy területi közigazgatási egység létezik, a megye, és a területi önkormányzat alatt a megyei önkormányzat értendő. Ebből következően törekvésemet úgy értelmezem, hogy a megyei közgyűlés tagjainak választásával kapcsolatban a címben jelzett feladatot kell elvégeznem. Ettől ugyanis merőben eltérő munkát igényelne a területi önkormányzás lehetséges alternatíváinak a kutatása.
Már a bevezetőben szeretném azt is jelezni, hogy a mai megyei önkormányzás szabályozását változatlanul torzónak ítélem meg. A térségi folyamatok irányításában méltánytalanul alárendelt szerepet tölt be. A politika azonban ezen a területen ez idáig érdemi változtatásokat nem vállalt.
Kiinduló pontom tehát az, hogy el kell jutni a területi önkormányzás megerősítéséhez és az ennek megfelelő, ehhez igazodó választási rendszer kidolgozásához. Reményt keltő lehet, hogy a jelzett igényt "A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai" c. munkaköri szakmai anyagban is (Belügyminisztérium Önkormányzati Munkacsoport. Továbbiakban: Munkaközi szakmai anyag) egy kiemelten fontos területen a dokumentum készítői megfogalmazták: "A gyakorlati tapasztalatok nem igazolják egyértelműen annak a döntésnek a helyességét, amely elválasztotta a területfejlesztést a választott önkormányzattól. A területfejlesztést megyei és kistérségi szinten "önkormányzatosítani" indokolt: területi szinten a területi önkormányzat feladataként."
Az a vajúdás, amely 1990-ben a megyei önkormányzatokra vonatkozóan, az Ötv.-be foglalt szabályok megalkotásakor végbement, a választási rendszerre is közvetlen hatással volt. A gyenge, súlytalan megyei önkormányzáshoz igazodó választási normák megalkotása következett be.
Ez mindenekelőtt abban nyilvánult meg, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvényből "kimaradtak" a megyei közgyűlés tagjainak választásáról rendelkező normák. A magyarázat kézenfekvő: a megyei közgyűlés tagjait a települési önkormányzat képviselő-testületének tagjai által megválasztott küldöttek közvetett módon választották meg, a lakosság számával arányosan. A megválasztható megyei közgyűlési tagok számát az Ötv. szerint a megyei közgyűlés állapította meg. Ezt a hatáskört az 1990. évi önkormányzati képviselői választások során a megyei tanács vb.-titkára gyakorolta.
Ma már az említett szabályozásnak csupán jogtörténeti jelentősége van. Azt azonban ki kell emelni, hogy ez a közvetett választási rendszer a megyei önkormányzatoknak alacsony szintű legitimitást biztosított. (Számos esetben ez szolgált ellenérvként a megyei önkormányzati szerepkör megerősítését szorgalmazókkal szemben.)
Tekintettel arra, hogy ezt az indirekt választási rendszert a politika oldaláról számos kritika érte (nincs közvetlen politikai függő viszonyban sem a választópolgárokkal, sem a települési önkormányzatokkal, nincs kinek elszámolnia a megyének, következésképpen nincs politikai kontroll, a döntéseknek nincs politikai konzekvenciája, a megyei önkormányzat nem hordoz politikai felelősséget, nincs, aki ezt számon kér-
- 124/125 -
je stb.) számítani lehetett arra, hogy rövid életű lesz. (Megjegyezhetem, hogy a politika "hiányáról", illetve érdemtelen visszaszorításáról annak idején és ma is más véleménnyel voltam és vagyok.)
Az első ciklus végéhez közeledve e téren egyre határozottabban fogalmazódott meg a változtatás iránti igény. Ennek irányára és súlyára a Magyar Köztársaság Kormányának programtervezetéből (1994-1998) lehetett következtetni. Álljon itt két idézet.
"A kormány fontos feladatának tekinti a középszintű önkormányzat és igazgatás helyzetének rendezését, a középszintű igazgatás elsődlegesen a megyékre, mint területi önkormányzatokra épüljön."
"A kormány javasolja, hogy a megyei önkormányzat képviselőit a megye lakossága részben közvetlenül, listás választási rendszerben, kistérségenként, részben közvetve, megyei kompenzációs listán válassza meg. Az arányok megosztásáról a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvény rendelkezzék."
A ciklus végére világossá vált, hogy a tervezett, két ütemben megvalósítandó változások egyik esetben sem valósultak meg. Helyettük bekerült az Ötv.-be az a rendelkezés, amely szerint a megyei önkormányzatok területi önkormányzatok, és megnyílt a lehetőség arra, hogy a törvényalkotás "érdemibbé tegye" a területi önkormányzást, illetőleg az Országgyűlés megalkotta a megyei közgyűlés tagjai választásának szabályait.
Mi a jellemzője a jelenlegi választási rendszernek?
- A választás közvetlen, a megye egy választókerületnek minősül.
- A jelölőszervezetek megyénként két listát állíthatnak, a 10 000 vagy ennél kevesebb, illetve a 10 000-nél több lakosú települések választópolgárai számára.
- Az a jelölőszervezet állíthat listát, amely a választókerületben a nyilvántartásban szereplő választópolgárok legalább 0,5%-ának ajánlását összegyűjtötte.
- A megyei jogú városok választópolgárai nem választanak képviselőt a megyei közgyűlésbe.
- A listákon a leadott szavazatok arányában lehet mandátumhoz jutni.
- Nem jut mandátumhoz az a lista, amelyre a leadott szavazatok száma az egyes választókerületekben az érvényes szavazatok több mint 4%-át nem haladta meg.
A választási rendszer működésének mindenekelőtt az előnyét illik megemlíteni. Az 1994-ben bekövetkezett változás legjelentősebb pozitívuma a közvetlen választásra történő áttérés. Ennek súlyát az adta meg, hogy ezáltal részben elhárultak az akadályok a középszintű önkormányzás pozíciójának megerősítése elől. Figyelembe véve a területi igazgatás korabeli egyenetlenségeit, a változtatás egyik kitörési pont lehetett volna. Az újraszabályozás súlyára abból is lehetett következtetni, hogy a törvényjavaslat vitájára az Országgyűlés jóval több időt fordított, mint az Ötv. módosítására. Az előnyök, a pozitív irányú változások számba vételekor azonban itt meg is állhatunk. A gyakorlatból sem emelhetünk ki több pozitívumot.
A problémáknak viszont hosszabb a listája. Nézetem szerint a legsúlyosabb gond az, hogy az önkormányzás értékei és előnyei a területi igazgatásban túlzottan mértéktartó módon jelennek meg. Ennek alapvetően két oka van. Az egyik: a képviselő (a közgyűlés tagja) túlzottan "távol van" a választópolgároktól. A másik: a választást követően nincs kapcsolat közöttük. Ami van, az esetleges. A fentiek következtében az önkormányzás lényege is elsikkad. Az érdekek közvetítésének, megjelenítésének nincs kialakult rendszere. Következésképpen az érdekérvényesítésre alig van lehetőség.
Az említettekhez szorosan kapcsolódik a rendszernek az a sajátossága, hogy a politikai érdek általában megelőzi a térségi érdeket. Az a tény sem mindig tudatosul, hogy a megyei közgyűlés nem "zsugorított" Országgyűlés. Szerepkörük, ebből adódó funkcióik, feladataik között számottevő a különbség. Az erőteljes politikai jelenlét azzal a következménnyel is együtt jár, hogy a politikai pártok mellett az egyéb jelölőszervezetek nem, illetve alig jutnak levegőhöz. Ugyanakkor a pártoknak nincs "megyepolitikája." Sietek azonban leszögezni; magam sem tartom kizárha-tónak a pártpolitikát sem a választásból, sem a testület működéséből. Döntőnek tartom azonban annak végig gondolását és elemzését, hogy vajon a pártok működése megmarad-e az alkotmányi keretek között. Vajon minden esetben korlátként is értelmezik az Alkotmánynak azt a rendelkezését, amely szerint "a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában"? (Alk. 3. § (2) bek.)
A problémák közé sorolom a megyei jogú városok "területen kívüliségét", sajátos jogállását. E kérdéskör egyik leágazása éppen a választási rendszer. Mint ismeretes, a megyei jogú városok választópolgárai nem vesznek részt a megyei közgyűlés tagjainak választásában. Ugyanakkor jelentős azoknak a megyei közgyűlési tagoknak a száma, akik megyei jogú városban laknak. Ez az arány az 1998. évi önkormányzati választások után Csongrád megyében 30%, Baranya, Fejér, Vas, Zala megyében 25%. A községben lakó megyei közgyűlési tagok aránya 15 megyében marad alatta a 40%-nak (országosan 32%). Következésképpen háttérbe szorul a községek ér-
- 125/126 -
dekeinek képviselete." (Munkaközi szakmai anyag.)
Az előbbiekhez hozzá kell még tenni, hogy a községekben - különösen a kisközségekben - lakó és közfeladatot vállaló választópolgárok megyei szintű ismertsége, néhány kivételtől eltekintve, alacsony szintű.
A választási rendszerek általában, a jelenlegi választási rendszer pedig különösen, befolyásolják a testület elnökének (vezetőjének) jogállását és mozgásterét. Erre a problémakörre a későbbiekben a közgyűlési elnök választásának elemzésekor még visszatérek.
Végül egy sajátos ellentmondásra szeretném ráirányítani a figyelmet. A mindennapok gyakorlatát figyelemmel kísérve (közgyűlésről szóló híradások, tudósítások, nyilatkozatok stb.) úgy tűnik, hogy a közgyűlések sok esetben a hatalomgyakorlás markáns színterei és ez jellemző a működésükre. A megyei közgyűlés feladat- és hatáskörét áttekintve viszont arra a következtetésre juthatunk, hogy a testület kompetenciája elsősorban és döntő mértékben a körzeti jellegű közszolgáltatások szervezésére és biztosítására terjed ki. Az ellentmondás látszatát ugyanis a politikai "felhangok" keltik, azok a különböző okokból gerjesztett viták, amelyek "köszönő viszonyban" sem állnak az önkormányzati feladatokkal és hatáskörökkel.
A problémák áttekintése nyomán magam is csatlakozom ahhoz a véleményhez, amely a szóban forgó választási rendszer megváltoztatását szorgalmazza. Ezekután a folytatásban először azt célszerű áttekinteni, hogy melyek azok a további alternatívák, amelyek alkalmasak lehetnek a fogyatékosságok kiküszöbölésére, vagy jelentős csökkentésükre.
Nézetem szerint a megyei közgyűlés tagjainak a megválasztását, a közgyűlés létrehozásának rendjét az Alkotmány két rendelkezése közvetlenül befolyásolja:
a/ a megye választópolgárainak közösségét is megilleti a helyi önkormányzás joga,
b/ a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. (Alk. 42. § és 43. § (1) bek.)
Ebből következően megfogalmazható a választási rendszerrel szemben az az igény, hogy részben a választás során, részben azt követően is segítse elő az önkormányzás lényegének a kibontakoztatását. Ebbe természetesen a településekkel való kapcsolat is beleértendő. Annak ellenére nem tartom a követelmények közül kiiktathatónak azt az igényt, hogy a településektől közvetlenül függő megyei testület kialakítása a közvetlen választási rendszerben nézetem szerint sem valósítható meg.
Rátérve az egyes megoldásokra, először a közvetett úton (választás, delegálás stb.) létrehozott megyei önkormányzásra térek ki, ugyanis ez is egy létező, lehetséges alternatíva. Az indirekt létrehozás legnagyobb hátránya az alacsony szintű legitimitás. Emiatt csak azokban az államokban alkalmazzák, ahol a területi önkormányzás kiegészítő szerepet tölt be a közigazgatásban és szerény feladat- és hatáskörrel rendelkezik. Amennyiben az utóbbiakból indulunk ki, akkor a jelenlegi körülmények között a közvetett megoldások keresését sem szükségszerű kizárni a vizsgálódási körből. Ennek ellenére ezt a módozatot két okból sem tekintem reális alternatívának.
a/ Indokolhatatlan visszalépést jelentene és a megyei közgyűlés nem "férne bele" a Helyi Önkormányzatok Európai Kartájában definiált önkormányzati fogalomba, amely szerint a helyi önkormányzás jogát azok a "tanácsok vagy gyűlések gyakorolhatják, amelyek tagjait szabad, titkos, egyenlő, közvetlen és általános szavazással választják, és amelyek beszámolási kötelezettséggel rendelkezhetnek." (3. cikkely)
b/ A közigazgatásnak " gyenge láncszeme" a területi önkormányzás. Ma már a közigazgatás fejlesztésével foglalkozó tanulmányok, programok, dokumentumok stb. egyaránt a megerősítést szorgalmazzák.
Végül is a közvetlen választás mint érték mindenképpen megőrzendő. Ezekután tekintsük át azokat a fontosabb követelményeket, amelyeket a megoldások keresésében indokolt szem előtt tartani. A korábbi elemzésekből egyenesen következik, hogy a választási rendszer középszinten is legyen alkalmas a politikai érdekek csatlakoztatására. A kérdés ezek után az, hogy milyen mértékben és milyen formában. Ezzel összefüggésben álláspontomat korábban már papírra vetettem. Ehhez annyit teszek hozzá, hogy a kizárólagosságra törekvés e téren is elfogadhatatlan. Igény tehát a választási rendszerrel szemben az is, hogy a civil szervezetek és függetlenek is kapjanak reális esélyt a megmérettetésre.
A modifikációval szemben méltányolandó kívánalom az is, hogy illeszkedjék be a választási rendszerbe. Feleljen meg a választási rendszerből eredő követelményeknek. A választási rendszer segítse a megyei közgyűlés racionális működését, járuljon hozzá az önkormányzatiság kibontakoztatásához.
Itt is indokolt kitérni a megyei jogú város problémájára, közelebbről a "területen kívüliség" kezelésére. Az a gyakorlati tapasztalatok alapján bebizonyosodott, hogy a kötelezően létrehozott egyeztető bizottságok működése nem oldotta meg a megye és a megyei jogú város közgyűlésének külön (néha szemben) állásából eredő gondokat. Emiatt azokkal értek egyet, akik a megyei jogú városok képviseletét a megyei közgyűlésekben a megoldandó feladatok közé sorolják.
Rátérve az alternatívák elemzésére, abból indul-
- 126/127 -
hatunk ki, hogy a XX. században az arányos választási rendszer Európa fejlettebb részében erőteljesen tért hódított és szinte általánossá vált a területi önkormányzásban is. "A nyugat-európai államfejlődésben tehát a középszintű önkormányzati testületek tagjainak kinevezését, illetőleg delegálását fokozatosan a közvetlen választás váltotta fel s e század folyamán a többségi formula helyébe - Nagy-Britannia és Franciaország kivételével - mindenhol az arányos képviselet elve lépett." (Wiener György: A középszintű önkormányzatok választása Nyugat-Európában. 1994. 8-9. o.)
E rendszer megközelítően általánossá válása szorosan kapcsolódik a tömegpártok elterjedéséhez. Ez a konstrukció valójában a pártok versengésére épül. A lényege: a mandátumok a szavazatok arányában oszlanak meg. Ebben a struktúrában a választást több mandátumos körzetekben bonyolítják le. Az arányos választás elvének az alkalmazása eleve a "nagypártoknak" kedvez, tekintettel arra, hogy a szavazatok döntő többségéből ezek részesülnek. A rendszer kiegészülhet az alsó küszöb meghatározásával, amely általában 5% alatt van (3-5%). Amennyiben nincs alsó határ, akkor meg van az esély arra, hogy a mandátumok jobban megoszlanak, elaprózódnak a jelölőszervezetek között. A jogi szabályozás értelemszerűen elősegítheti, illetve megnehezítheti a civil szervezetek és a függetlenek mandátumhoz jutását.
A választókerületi struktúra kialakítása a választási rendszer egyik, a választási eredményeket döntő mértékben befolyásolni képes eleme. A gyakorlatban az alábbi megoldások alakíthatók ki a megyei közgyűlés tagjainak megválasztása céljából.
a/ Egy megye, egy választókerület. Ez az a rendszer, amely jelenleg funkcionál. Egyszerűségéből következik átláthatósága. Előnyeiről és hátrányairól korábban már nyilvánítottam véleményt.
b/ Az országgyűlési képviselői választókerületek adnak kereteket a megyei önkormányzati választások lebonyolításához. Ez esetben az arányosság nagyjában-egészében biztosított. Súlyozás nélkül azonban a kistelepülések alulreprezentáltak.
c/ Számításba vehetők a területfejlesztés rendszerében kialakított kistérségek. Az arányosság ez esetben nehezen, pontosabban csak korrekcióval biztosítható.
d/ Lehetséges megoldás, hogy minden település választókerületi státushoz is hozzájut.
Ismert olyan megközelítés is, amely "a természetes gazdaságföldrajzi határok" mentén alakítaná ki a megyei választási kerületeket. Elméletileg a fenti felsorolás, különböző szempontok figyelembevételével szinte korlátlanul bővíthető. A választókerületi beosztás meghatározza azt is, hogy milyen távolság van a választópolgár és a képviselő (közgyűlés tagja) között. Minél kisebb a kerület, annál közvetlenebb kontaktusok jöhetnek létre. A kerületek kialakítására az is hatással van, hogy a választókerületben egy vagy több mandátum szerezhető-e meg.
Amint erre utaltam az alternatívák között szerepeltethető a település, mint egymandátumos körzet. Kétségtelen, hogy közvetlen választási rendszerben ez a megoldás biztosítja leginkább a települési érdekek megjelenítését. Itt meghatározó jelentősége van a településhálózat sajátosságainak. Ez közelebbről azt jelenti, hogy az egyes megyék közgyűlésébe megválasztott tagok száma lényegesen eltérne egymástól, félszáz és több mint háromszáz között lenne a testületek létszáma.
E rendszer bevezetésével főleg az arányosság elve sérülne meg. Az aprófalvak és a (nagy)városok egyaránt egy képviselőt választanának. Korrigálásra persze van lehetőség, a struktúrába beépíthető a lakosságarányos, többmandátumos képviselet. Ennek kivitelezése kétféle formában realizálható.
a/ A települési polgármesterek mellett, meghatározott lakosságszám alapján választanának további képviselőket. Ez esetben a polgármester megválasztásakor gyakorlatilag kétféle mandátumot szerezne.
b/ A települések "alanyi jogon" választanának egy-egy képviselőt és a lakosság arányában (10-15 ezer lakosonként) további mandátumhoz, illetve mandátumokhoz jutnának.
Ebbe a konstrukcióba elvileg a megyei jogú város is beilleszthető. Ez persze a közgyűlési tagok számának a gyarapodásával is együtt járna. A növekedés mértéke attól függ, hogy a többletmandátum megszerzésének határértékeit hogyan alakítjuk ki. A települések képviseletére épülő rendszer megvalósíthatóságát kétségessé teszi az, hogy a nagy létszámú közgyűlések működőképessége, különösen pedig a hatékonyság veszélybe kerül. Amennyiben viszont engedményt teszünk és meghatározunk alsó küszöbértéket, akkor a
- rendszer elveszti lényegét,
- óhatatlanul létre kell hozni választási kerületeket és
- bonyolult, nehezen átlátható rendszertelenség alakulna ki.
Visszatérve a kiindulóponthoz a rendszernek kétségtelenül előnye a jelölés egyszerűsége, továbbá az, hogy a civil szervezetek és függetlenek térnyerése szükségszerűen bekövetkezne.
Ismert az az elgondolás is, amely a települési képviseletet (érdekérvényesítést) egy ún. kétkamarás rendszer intézményesítésével véli megvalósíthatónak. Az egyik kamara a választópolgárok által közvetlenül megválasztott közgyűlés lenne, a másik testület pedig a "polgármesterek tanácsa". Ennek kivi-
- 127/128 -
telezése egyrészt bonyolult jogalkotási feladatot jelentene (feladat-hatáskör elhatárolás, kapcsolatok rendezése stb.), másrészt a ráfordítással a reménybeli előny nem állna arányban. Erre tekintettel a részletekre való kitérést mellőzöm.
A további alternatívák már szükségszerűen a választókerületekhez kapcsolódnak. A választókerületi rendszer kialakítását elsődlegesen politikai érdekek determinálják. Minél nagyobb a választókerület, annál több esélyt nyújt ahhoz, hogy a nagy pártok előnyösebb pozícióba kerüljenek. Itt a maximum ami elérhető az, hogy a területi egység azonos a választókerülettel (l. jelenlegi rendszer).
Lehetséges alternatíva az egyéni egy mandátumos választókerületek kialakítása. Ebben a rendszerben a választókerületek száma a mandátumokhoz igazodik. Ennek realizálása az arányosság szem előtt tartásával gyakorlatilag megvalósíthatatlan. Az viszont kivitelezhetőbbnek tűnik, hogy az egyéni választókerületekben több mandátumot lehet az egyéni indulóknak megszerezni.
A választás lehet egy- vagy kétfordulós. Az előbbi esetben a legtöbb szavazatot szerzett jelöltek jutnak mandátumhoz. Amennyiben kétfordulós a rendszer, akkor az első fordulóban meghatározott arány eléréséhez kötött a mandátumszerzés, a második fordulóban viszont a megszerzett szavazatok alapján alakul ki a "befutás" sorrendje.
Ennek a struktúrának a velejárója, hogy csak a győztesek voksai számítanak, a többi szavazat elveszik. Következésképpen a torzulások nagy veszélyeket rejtenek.
A kislistás választás lényege, hogy a szavazólapra valamennyi jelölt neve ábécé-sorrendben felkerül. A választópolgár legfeljebb annyi jelöltre szavazhat, ahányan a testületnek tagjai lehetnek. A megválasztható képviselők száma szerint a legtöbb szavazatot elnyert jelöltek lesznek képviselők. Kislistás rendszerben választják meg jelenleg a tízezer vagy ennél kevesebb lakosú településekben az önkormányzati képviselőket. A megyei közgyűlés tagjainak megválasztásával kapcsolatban a kislistás választás a szakirodalomban már korábban is felmerült (körzeti kislista).
Ebben a rendszerben a választópolgárok akaratnyilvánítása közvetlenül hatással van a testületek összetételének alakítására. Már a jelöltté válás feltételezi - függetlenül az ajánlás rendjétől, a küszöbértéktől stb. - a jelölt és jelölő (személyes) kapcsolatát. (Minél kisebb a választókerület, annál valószínűbb a személyes kontaktus megléte.) Ennek következtében megvan az esély arra, hogy a közügyek intézésében szerepet és felelősséget vállaló polgárok kerüljenek a listára, majd pedig megválasztásra. A kislistás választás kifejezetten kedvez a függetleneknek és a civil szervezetek jelöltjeinek. Ugyanakkor a pártok által támogatott jelöltek sem kerülnek kedvezőtlen helyzetbe. Egy pártnak ugyanis több jelöltje is felkerülhet a listára és mandátumot szerezhet. Amennyiben a választókerület egybeesik kistérséggel, akkor ez a választási rendszer kistérségi érdekérvényesítést is szolgálhat.
Ebbe a struktúrába a megyei jogú városok is beilleszthetők attól függően, hogy a választókerületek kialakítása hogyan valósul meg. Értelemszerű, hogy a szavazatok súlyozására is lehetőség nyílik.
A fentebb elemzett megoldások lényegében alapmodellnek tekinthetők. A részleteket illetően (jelölt állítás, ajánlás, küszöb értékek meghatározása, arányosság érvényesítése, szankció súlyozása stb.) az egyes államokban kialakított szabályozások változatos képet mutatnak fel. Az alternatívák azonban tovább bővülnek az ún. vegyes választási rendszerek kialakításával. Az utóbbiak lényegében több, pontosabban az általunk ismert rendszerek két módozat párhuzamos alkalmazását jelentik. Ezek köréből - különös tekintettel a megvalósíthatóságra - két megoldással foglalkozom.
A/ Az egyéni választókerületi és kislistás választási rendszer kombinációja,
B/ Az egyéni választókerületi és megyei listás választási rendszer összekapcsolása.
ad A/ Ebben a rendszerben a választópolgár és megválasztott képviselő közötti kapcsolat kerül előtérbe. Kézenfekvő, hogy az egyéni választókerületi rendszerből eredező előnyök szorosan összefüggenek a választókerületek kialakításával. Ez esetben az egy megye egy választókerület elv valójában alkalmazhatatlan az egyéni választókerületek kialakításakor. A területi nagyságrendben "lefelé haladva" legfeljebb az országgyűlési választókerületekre lehet építeni. Ez a tagozódás azonban méreteiből adódóan még viszonylag kevésbé tekinthető önkormányzati "léptékűnek". A minimális igényeket, úgy vélem, kielégíti. Ennek a rendszernek az előnyei a fentiekhez képest kisebb térségekben kamatoztathatók. Az arányosítás igényéből azonban az is következik, hogy az egyes választókerületekben megválasztható megyei közgyűlési tagok száma különböző. Azt ugyanis kivitelezhetetlennek tartom, hogy választókerületenként csak egy jelölt jusson mandátumhoz.
A kislistás választási rendszernek szintén jellemzője a választópolgárok és a megválasztott képviselő közötti relatíve szoros kapcsolat. Ez egyben azt is jelenti, hogy ebben a vegyes rendszerben csak egyéni jelöltekre lehet szavazni. Ezzel együtt a pártok szerepe korlátozottabb, mint a listás választási rendszerekben. A fentiekből az is következik, hogy ennek a rendszernek az intézményesítése a pártok támogatására nem számíthat. Innentől kezdve a teo-
- 128/129 -
retikus fejtegetéseket célszerű abbahagyni. Megjegyzem, szakmailag is nehéz érvelni a fenti kombináció mellett. A megyei közgyűlési tagok ennyire erőteljes választópolgárokhoz kötése nem indokolt, "a ló másik oldalát" jelentené.
ad B/ Jóval nagyobb realitását látom az egyéni választókerületi és megyei listás választási rendszer összekapcsolásának. Az egyéni választókerületek kialakíthatóságáról fentebb már kifejtettem álláspontomat. Ezek értelemszerűen a most tárgyalandó vegyes rendszerre is vonatkoznak. A listaállítás azonban nem tenné szükségessé a megye felosztását választókerületekre. Az is megfontolandó, hogy az egyéni választókerületek kialakítása nem teszi-e feleslegessé a jelenlegi két listát, és helyettük az egylistás változat bevezetését. Ez a struktúra két célkitűzés megvalósítását is szolgálhatja:
a/ Biztosított, de egyben bizonyos mértékben korlátozott is a pártok érdekeinek érvényesítése.
b/ A kistérségek képviselete megjelenhetne a struktúrában.
A kistérségek kialakítása különböző formában valósítható meg. Azt is kivitelezhető megoldásnak tartom, hogy a kistérségi választókerületeket - a választásról szóló törvényben meghatározott keretek között - a megyei közgyűlés jelölje ki.
Vegyes rendszerek meghonosítása esetén arról is dönteni kell, hogy a közgyűlési tagok száma hogyan oszlik meg az egyéni választókerületek és a listák (lista) között. A magam részéről az ötven-ötven százalékos megosztást elfogadható kiindulópontnak tekintem.
Végezetül a fentiekben körvonalazott megoldást azért is vállalhatónak tartom, mert könnyűszerrel beilleszthető a tételesjogi szabályozásba és intézményesítése a választás oldaláról nézve hozzájárulhatna a területi önkormányzás holtpontról történő elmozdulásához.
A közgyűlés elnöki tisztségének betöltése, továbbá az elnök jogállása értelemszerűen igazodik a megyei önkormányzat szerepköréhez. Jelenleg az elnök megválasztása a közgyűlés hatáskörébe tartozik. "A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés - saját tagjai sorából - titkos szavazással választja a megbízatásának időtartamára." (Ötv. 73. §) Az Ötv. 1994-ben bekövetkezett módosításának előkészítése során már alternatívaként felmerült az elnök közvetlen választása. Ez azonban ugyanúgy elmaradt, mint a területi önkormányzás megerősítése. E téren nincs tehát jelentős diszharmónia a szabályozásban.
Álláspontom szerint azonban - különös tekintettel a gyakorlati tapasztalatokra - a jelenlegi viszonyok között is érdemes elemezni a közvetlen választás lehetőségét. A területi önkormányzás szerepének esetleges fokozása pedig csak megerősíti e feladat elvégzése melletti érvelést.
A közgyűlések pártpolitikai érintettsége és "érdekeltsége" alapvetően meghatározza a közgyűlések elnökeinek és alelnökeinek a megválasztását, a bizottságok rendszerét és összetételét, a tanácsnokok "csatasorba állítását", sőt gyakran a főjegyző kinevezését is. Visszatérve az elnökhöz a jelenlegi konstrukció óhatatlanul erős függőségi viszonyt hoz létre. Behatárolja az említett tisztségviselő mozgásterét. Kedvezőtlen hatással lehet önállóságára. A politikai küzdelmekben való "lavírozás" pedig eltérítheti az érdemi feladatok elvégzésétől az elnököt.
Az alelnökök jelölésében (kiválasztásában) - akiket a közgyűlés szintén saját tagjai sorából titkos szavazással választ meg - a politikai alku és nem az elnök elgondolása a döntő. A gyakorlatban a "rövid pórázon tartásnak" persze előnye is van, amely jobb esetben biztos politikai hátteret jelent. Egy erőteljesen "politizáló" közgyűlés azonban pokollá teheti az elnök életét. A fentiek nyomán úgy vélem, hogy a megyei közgyűlési elnökök közvetlen választása mellett felsorakoztatható érvekkel indokolt érdemben foglalkozni.
A várható pozitív előjelű változások közül elsődlegesen azt tartom kiemelendőnek, hogy a közvetlen választás eleve együtt jár az elnök nagyobb mérvű legitimitásával. Az sem elhanyagolható, hogy a választópolgárok által elvégzett sikeres megmérettetés komoly biztonságnövelő tényező lehet. A közvetlen választás következménye megjelenhet az elnök önkormányzói szerepkörének érdemibbé tételében, az ide kapcsolódó feladatok és hatáskörök bővülésében. Ez két csatornán keresztül realizálódhat. Egyrészt a közgyűlés átruházhatja a feladat- és hatáskörének egy részét, másrészt az Országgyűlés törvényben, kivételesen a megyei közgyűlés elnökének is megállapíthat közvetlenül önkormányzati feladatokat és hatásköröket. (Megjegyzem, ezek a lehetőségek jelenleg is adottak.) A szóban forgó változás bevezetése egyben azt is jelentené, hogy az önkormányzati szférában a képviselők és a testületek vezetőinek közvetlen választása teljes körben megvalósulna. Végül az elnök megerősített pozíciója érdemibb beleszólást biztosíthatna az alelnökök jelölésébe.
Azt azonban látnunk kell, hogy a megyei közgyűlési elnökök közvetlen választása sem lenne minden probléma megoldására gyógyír. Az érdekérvényesítés folyamatában a közgyűléssel, illetve a közgyűlési tagok egy részével az ütközések továbbra is kikerülhetetlenek. Az alelnökök megválasztá-
- 129/130 -
sának joga változatlanul a közgyűlést illetné meg.
Végezetül a témához csak áttételesen kapcsolódó problémára, az alelnökök helyzetére térek ki. A tételesjogi szabályozást, amely az alelnököt (alelnököket) közvetlenül az elnökhöz köti, egyértelműnek és helyesnek tartom. Az előbbi (előbbiek) az Ötv. szerint - a helyettesítést kivéve - hatáskörrel nem rendelkeznek. Az elnök munkájának segítésére hivatottak és az elnök irányításával látják el feladataikat. Ennyit a tételesjogi szabályozásról, amely a gyakorlatban következetesen és minden esetben nem valósul meg.
Gyakori a döntési kompetenciák megosztása a közgyűlés elnöke és az alelnökök között. Ugyancsak nem megy ritkaságszámba a tevékenységi felügyelet különböző fajtáinak a gyakorlása. Mindezt a frakciók között létrejött egyezségek alapozzák meg. Ettől (mármint az alkutól) azonban az alelnökök még nem válnak a közgyűlés "szervévé" és a hatáskörök gyakorlásából való részesedésük sem válik jogszerűvé. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
