Örvendetes dolog, hogy az Alkotmánybíróság időről időre áttekinti egyes alapjogok szabályozását és alkotmányossági szempontból értékeli a rájuk vonatkozó rendelkezéseket. A többé-kevésbé átfogó megközelítésnek nem akadálya a testület konkrét indítványhoz kötöttsége, hiszen alig van olyan alapjogi probléma, amelynek vizsgálatát ne kezdeményezték volna, az ügyek egyesítésére pedig van lehetőség, a vizsgálódás és az indokolás érvanyagának kiterjesztésére úgyszintén. Az Alkotmánybíróság ilyen mérföldkő jellegű határozatai azután biztos irányaiként szolgálhatnak a jogalkalmazás számára. Legalábbis egy erre igényt tartó, érzékeny és fogékony jogállami apparátus esetében.
A közhatalom ilyen minősége azonban a törvények pontos betartására való törekvéssel kezdődik. 2001 novemberében a tűzoltók veszélyességi pótlékuk megvonása miatt tiltakoztak a budapesti Kossuth téren. A Hivatásos Tűzoltók Független Szakszervezetének elnöke szerint a demonstráció előtt több kollégájukat megfenyegették feletteseik, azt követően pedig egyeseket felelősségre is vontak. Az mindenesetre tény, hogy a Belügyminisztérium kivetítőkön közölte a résztvevőkkel és érdeklődőkkel, hogy a szakszervezet politikai nyomásra cselekedett, az érdekképviseleti vezetők megtévesztették tagságukat és megzsarolták a belügyi vezetést.
A példa természetesen a valóság és a jogi szabályozás mindenütt meglévő feszültségeit, ellentmondásait mutatja, nem pedig magának a törvénynek a hiányosságait. Mégsem árt, ha a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: gyülekezési törvény) rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során arra is gondolunk, hogy célszerű legalább megnehezíteni a hatalom birtokosainak helyzetét, ha az Alkotmányban foglalt alapjogvédelmi kötelesség megvalósítása helyett éppenséggel jogaink elnyomására törekednének.
Összességében Kukorelli István alkotmánybíró értékelésével értek egyet, aki a döntéshez csatolt különvéleményében szükségesnek tartotta hangsúlyozni, hogy a gyülekezési törvény a rendszerváltás korszakának igen jelentős alkotása, amely európai mércével mérve is megfelel az alkotmányosság alapvető követelményeinek. Korábban a gyülekezési jog a mindenkori kormány diszkrecionális hatalma alatt állt,[1] a rendészeti túlkapásokkal szemben nem volt konkrét törvényi garanciákkal körülbástyázott védelem.
Ez az általános pozitív megítélés azonban nem teszi szükségtelenné a jogszabály korszerűsítését, beleértve ebbe az elfogadását követően létrejött új alkotmányos rendbe való beillesztését és egyes rendelkezéseinek - tekintettel a jogalkalmazás hatalmi szempontjainak túlsúlyossá válására is - az alapjogok fokozott védelme érdekében történő felülvizsgálatát.
Az Alkotmánybíróság határozatának ilyen olvasatát (hogy tudniillik maga a törvény egésze, annak szelleme nem ütközik az alaptörvénybe) a mondottak értelmében helyeslem. A kifejtettek alapján nem mond ennek ellent, hogy néhány kérdésben mégis vitathatónak tartom az elfogadott döntést. Leginkább mégis azoknak az alkotmányos követelményeknek a rendelkező részben való megfogalmazása, vagy akár az indokolásból való világos levezethetősége hiányzik, amelyek még egy elutasító, azaz a hatályos törvényt megerősítő határozatban is jól szolgálhatták volna az említett alkotmányos feszültségek oldását.
A gyülekezési törvény 2. §-ának (1) bekezdése alapján az alapjog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (együtt: rendezvények) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják. A (2) bekezdés pedig kimondja: a rendezvény résztvevői jogosultak közösen kialakított álláspontjukat az érdekeltek tudomására hozni.
Több alkotmányos kétely fogalmazódott meg ennek a meghatározásnak a helyességét illetően.
Egyetértek azzal, hogy a nyelvtani olvasaton túl kell lépni, a szöveget a törvény logikájába, de ezen túlmenően az egész jogrendszer követelményeinek összességébe illesztve, a történetiség szem előtt tartásával kell értelmezni. Ebben a megközelítésben nyilvánvaló, hogy a békés jelleg valamennyi rendezvényre vonatkozó elvárás. Számomra az sem jelent gondot, hogy az "összejövetelek" kifejezés alatt - különösen a másik két formával összevetve - mindenekelőtt a szó klasszikus értelmében vett gyűléseket értsem, ami a törvény hatálya alá tartozó megnyilvánulások alaptípusa. Ezzel együtt felmerülnek elhatárolási kérdések, ezekről a továbbiakban lesz szó.
- 90/91 -
Az a valós félelem, amelynek megalapozottságát mind a többségi határozat, mind pedig a különvélemény múltbeli tapasztalatok alapján megerősítette, nem pusztán az összejöveteleket érinti. Arról van szó, hogy a rendőrség minősítheti-e néhány ember utcai "összeverődését" és beszélgetését jogi értelemben vett rendezvényként. Azonban szerintem ugyanilyen kérdés, hogy egy csoport vonulása (például leszerelő katonák igen gyakran markáns véleményeket hangoztató társasága) vagy éppen egy döntés miatti azonnali kollektív tiltakozás felfogható-e a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó felvonulásként, illetőleg tüntetésként.
Amennyiben igen, úgy közterületen mérlegelés nélkül szét kell zavarni a tömeget (csoportosulást), hiszen a törvény néhány sajátos megmozdulás kivételével nem enged kivételt sem a bejelentési kötelezettség, sem a feloszlatás szükségessége alól. A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény értelmében három fő már a beavatkozás szempontjából értékelendő csoportosulást, tíz főnél több pedig akár tömeget képezhet.[2]
A valódi kérdés tehát az, hogy joga lehet-e néhány embernek előzetes bejelentés nélkül közterületen (például egy parkban) összejönni, véleményüket egyeztetni és esetleg ki is nyilvánítani, netán még az illetékesek tudomására is hozni. A közhatalom oldaláról megközelítve: jelent-e egy ilyen dolog akkora veszélyt az alkotmányos jogállamra, hogy feloszlatással kelljen reagálni rá. Nyilvánvalóan nem.
Ténylegesen két, egymással szorosan összefüggő megnyilvánulásról van szó. Az egyik a spontán, a másik pedig a sürgős - vagyis a háromnapos előzetes bejelentési kötelezettség teljesítését sem tűrően halaszthatatlan - megmozdulások ügye.
Eltérően mind a többségi, mind pedig a különvéleménytől, álláspontom szerint nem a rendőri visszaélés veszélye az, ami aggodalomra ad okot. Éppen ellenkezőleg. A gyülekezési törvény alapvetően helyes megfontolások nyomán a lehető legkevesebb mérlegelési lehetőséget biztosította a rendvédelem számára. Ebből következik a minősítés szabadságának tilalma és a feloszlatási kötelezettség feltétlensége is.
A sors iróniája, hogy a rendőrség visszaélései éppenséggel a szakmai és alapjogvédelmi megfontolások miatt tartalmilag egyébként helyeselhető, de a törvény kifejezett elvárásaival szembehelyezkedő kötelességszegésekben érhetők tetten. Konkrétan arról van szó, hogy a rendőrhatóságok a hivatalos (saját) értékelés szerint is jogellenes, tehát a gyülekezési törvény értelmében egyértelműen feloszlatandó rendezvények résztvevőivel szemben nem alkalmazzák ezt a - még "felszólításos" formájában is igen drasztikus - beavatkozást, hanem helyette egyes személyekkel szemben lépnek fel, rendszerint szabálysértés miatt. A gyakorlat ebben az esetben tehát jobb, mint a törvény. Ez azonban egy jogállamban így is tarthatatlan. Mindenképpen tény, hogy nem a hibás, hanem éppenséggel a jogszabályi elvárások szerinti rendőri beavatkozás sérti az alapjogok védelmének elsődlegességéhez, a szükségesség és arányosság elvének érvényesítéséhez fűződő követelményeket.
A határozat szerint "a rendezvény bejelentésének elmulasztása, vagy az írásbeli bejelentésben jelzettől adott esetben jelentős mértékben eltérő megtartása távolról sem tekinthető pusztán jelentéktelen adminisztrációs mulasztásnak. A törvény által megszabott e kötelezettségektől való eltérés lehet ugyan feledékenység, hanyagság eredménye is, de lehet az első tudatos lépés is a gyülekezési jog törvényellenes gyakorlása irányában. A rendezvény bejelentésének elmulasztása megfosztja a hatóságot annak mérlegelésétől, hogy a tervezett rendezvény nem zavarja-e meg súlyosan a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését, vagy pedig a közlekedés rendjét. Az pedig, ha a rendezvényt a bejelentésben foglaltaktól eltérő időben, helyen, útvonalon tarthatnák meg minden következmény nélkül, értelmetlenné tenné a bejelentési kötelezettség előírását, illetőleg lehetőséget teremtene a gyülekezési jog visszaélésszerű gyakorlására."
Ebből következően a testület - éppen a feloszlatási kötelezettség összefüggésében - elvi éllel is megerősítette azt, ami szerintem csupán az 1989-es törvény megalkotóinak hibájából, a rendőri mérlegelés visszaszorításának alapvetően helyes törekvéséből adódóan került bele a jogszabályba. Eszerint egy egyszerű adminisztratív hiba, vagy - ami még gyakoribb - a rendezvény hangulatának, konkrét alakulásának következtében beállott "elcsúszás" a legsúlyosabb következményt vonja maga után.
Ez az értékelés azért is érdemel figyelmet, mert ugyanakkor a "feloszlatja" kifejezés az Alkotmánybíróság felfogásában nem jelent egyértelmű kötelezést. A testület határozottan leszögezi, hogy a bejelentettől eltérő rendezvény feloszlatása rendőrségi jogosítvány, amellyel nem minden esetben kell élni. Kisebb, technikai okok miatt történő módosulás - a bejelentésben foglaltakhoz képest - nem szolgálhat alapul ilyen beavatkozásra, mert az a rendőrség visszaélésszerű működését jelentené.
Véleményem szerint a testület tévesen értelmezte a törvényt. A kijelentő mód használata a jogban tipikusan kötelezést jelent. Természetesen a logikai, rendszertani és történeti interpretáció módszereivel itt is juthatnánk eltérő eredményre, azonban a jogal-
- 91/92 -
kotó akarata ebben az esetben nyilvánvalóan a rendőri önkény kizárását célozta. A gyülekezési jog politikai tartalmára is tekintettel (ne feledjük: a törvény elfogadása a rendszerváltás folyamatában, annak átfogó közjogi rögzítése előtt történt) vállalhatatlan veszély volt a rendőrség hatáskörébe utalni annak eldöntését, hogy mely jogsértő rendezvényekkel szemben lép fel a leghatározottabban és melyeknél választja a kevésbé drasztikus módszereket.
Ezért nem engedte meg a törvény, hogy például a mások jogait és szabadságát sértő rendezvények esetében eltekintsenek a feloszlatástól. A bejelentésben meghatározott időre, helyszínre, valamint útvonalra vonatkozó eltérés, továbbá magának az előzetes értesítésnek az elmulasztása ugyanazon rendelkezés jogi tényei között szerepel.
Feltéve, de meg nem engedve, hogy a feloszlatás a rendőrség joga, de a törvényi feltételek bekövetkezése esetében sem mérlegelés nélkül teljesítendő kötelessége, az Alkotmánybíróság jogalkalmazási iránymutatást tartalmazó megállapításai vetnek fel súlyos problémákat. Ha ugyanis a hivatkozott megállapításokat összevetjük, akkor csak arra az eredményre juthatunk, hogy a testület szerint a rendőrségnek kötelessége eltekinteni a feloszlatástól, amennyiben forgalmi akadály miatt kellett a bejelentett útvonalat megváltoztatni, de a jelentős mértékű eltérés ilyen objektív ok hiányában már nem lehet alap a rendőri engedékenységre. Így nyilvánvalóan feloszlatandó az a rendezvény, ahol az előre bejelentett felszólalókon kívül esetleg többen próbálnak hangot adni véleményüknek, ami természetesen mind az időpont, mind pedig a feloszlatás szempontjából releváns napirend tekintetében jelentős módosulást eredményez.
Az indokolás idézett részéből következően kétség nem férhet ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen, lényegesebb eltérések feloszlatással való szankcionálására azért van szükség, mert ellenkező esetben a bejelentés elveszítheti valódi funkcióját, a hatóság mérlegelésének alapjául szolgáló tények pontos meghatározását. Való igaz: az útvonal, az idő utólagos megváltoztatása, de különösen az előzetes értesítés teljes elmaradása nem teszi lehetővé a körülmények alapos felmérését és a törvényben biztosított rendőri hatáskör megfelelő gyakorlását.
A rendőri munka feltételeinek megkönnyítése azonban nem lehet ok a gyülekezés alapvető jogának ilyen korlátozására. A szükségesség és arányosság elvének érvényesítése éppenséggel azt követeli meg, hogy a közbiztonság őrei bármiféle előzetes adat hiányában is készen álljanak a rendezvény bármelyik pillanatban történő feloszlatására. Bűncselekmény megvalósítása, bűncselekmény elkövetésére való felhívás, illetőleg mások jogainak és szabadságának sérelme esetén ugyanis ezt haladéktalanul, habozás nélkül meg kell tenniük. Márpedig ezek az alapjogi korlátok vitathatatlanul nyomósabbak, mint például a közlekedés rendjének aránytalan sérelemtől való mentessége, ennek ellenére nem tartoznak az előzetes mérlegelés szempontjainak körébe. Ebből logikusan következik, hogy a jogalkotó elvileg nem a hatósági felkészülés lehetőségét, hanem az alapjog gyakorlása határainak tartalmi meghatározását tartotta elsődlegesnek az értékek rangsorában. Kétségtelen tény, hogy a gyülekezési törvény 14. §-ának (1) bekezdése ebből a szempontból némi következetlenségre, hibára utal, ennek kiküszöbölése azonban nézetem szerint nem történhet az alapjog megvalósulásának bürokratikus szempontok alá rendelése, vagyis a hibás szabályozás logikájának kiterjesztése útján.
Másképpen fogalmazva: a gyülekezési joggal való visszaélés puszta lehetősége a szükségesség és arányosság elvénél fogva alkotmányosan nem lehet önmagában indok a rendezvény feloszlatására. Már csak azért sem, mert a tényleges jogsérelem bekövetkeztekor a törvény rendelkezéseinek megfelelően azonnal megtörténik a rendezvény közhatalmi úton való feloszlatása. Így tehát sem a képviseleti szerveket, sem a bíróságokat, sem pedig a közlekedés rendjét nem érheti - elvárható rendőri fellépés mellett -olyan sérelem, amely érdemben akadályozná funkcióik teljesítését.
Az előzetes bejelentéshez és az abban foglaltak pontos betartásához való ragaszkodás eszerint nem szükséges a gyülekezési jog korlátaiként meghatározott értékek védelméhez, a választott eszköz - a feloszlatás - pedig még a jogok kisebb sérelme esetén is aránytalanul korlátozza azt az alapjogot, amely az úgynevezett kommunikációs alapjogok közé tartozik, vagyis amely az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kiemelkedő szerepet játszik a demokratikus jogállam fenntartásában és működtetésében.
Mindebből logikusan következik, hogy alkotmányellenes az a szabályozás, amely mereven ragaszkodik a bejelentési kötelezettség minden körülmények közötti teljesítéséhez. Ez még azzal az engedménnyel is így van, amelyet az Alkotmánybíróság tett, hogy tudniillik az objektív okokra visszavezethető és kevéssé jelentős eltérések még nem alapozzák meg a feloszlatás lehetőségét. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a spontán, illetőleg a bejelentési kötelezettséget az ügy sürgőssége miatt a törvény által megadott határidőben teljesíteni nem tudó rendezők által összehívott rendezvény pusztán az előzetes értesítéshez kapcsolódó formai hiá-
- 92/93 -
nyosságok miatt nem lehet eleve jogellenes, annak feloszlatására pusztán ilyen hivatkozással nem kerülhet sor.
Úgy is megközelíthető a kérdés, hogy van-e joguk az embereknek egyszerűen összejönni a közterületen, bizonyos dolgokat megbeszélni és véleményüket az illetékesek tudomására hozni. Kérdés, hogy a gyülekezési törvény álláspontom szerint helyesen értelmezett fogalmai szerint rendezvénynek minősülő, de az előírásokat nem teljesítő együttlétnek milyen jogi következményei lehetnek a feloszlatáson kívül. Amennyiben közterületen hárman vagy többen azért jönnek össze, hogy valamit megbeszéljenek és kinyilvánítsák véleményüket, úgy nyilvánvalóan az alapjog gyakorlásáról van szó. Ennek következtében - az AB szerint - a visszaélésszerű joggyakorlás megakadályozása érdekében is elkerülhetetlen a feloszlatás.
Pedig valójában csak arról van szó, hogy az érintettek mozgásszabadságukkal és véleménynyilvánítási szabadságukkal jogszerűen élnek - hasonlóan az egyesülési jog társadalmi szervezet létrehozása nélküli gyakorlásához. Márpedig az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 5. §-a egyenesen privilegizálja az ilyen, nem intézményesült formákat is, amikor kimondja, hogy a kevéssé formalizált közösségek is az egyesülési jog alapján jöttek létre.
Amennyiben a jogalkotó mégis úgy döntene - és jelenleg ez a helyzet -, hogy a spontán, illetve a sürgősséggel összehívott közterületi rendezvények nem élvezik a gyülekezés szabadságát, úgy még mindig nem feltétlenül indokolt az enyhébb formájában is drasztikus és megalázó feloszlatás megkövetelése. Véleményem szerint helyesebb az a felfogás, amely szerint az ilyen együttlétek nem tilosak, de nem is tarthatnak igényt a gyülekezési joghoz kapcsolódó kedvezményekre, garanciákra, így a rendőri biztosításra vagy a büntető- és szabálysértési jogi védelemre. Másképpen fogalmazva: a gyülekezési törvény feltételeinek teljesítése nélkül megtartott közterületi összejövetelt legfeljebb annyi hátrány sújthatná, hogy az általános rendészeti szabályok alól nem lehetne kivételt engedni, tehát minden ilyen együttlét esetén tiszteletben kellene tartani mindazokat a szabályokat (például az úttestnek a járműközlekedés számára való szabadon hagyását), amelyek a gyülekezési törvény alkalmazása során háttérbe szorulhatnak az alapvető alkotmányos jog biztosítása érdekében.[3]
Ez tehát a minimális követelmény. Véleményem szerint azonban helyesebb, az Alkotmány és az analógiaként használható egyesülési törvény szellemének is jobban megfelel, ha a jogalkotás tartalmilag ragadja meg a privilegizálásra érdemes spontán, vagy sürgősséggel összehívott rendezvényeket.
Nem szorul bővebb kifejtésre, hogy jogrendszerünk, ezen belül alkotmányjogunk és gyülekezési törvényünk is lényeges hasonlóságokat mutat a német szabályozással. Az sem titok, sőt természetes, hogy az Alkotmánybíróság sokat merített a számos tekintetben mintaként szolgáló német alkotmánybírósági gyakorlatból.
Éppen ezért, de ettől függetlenül a német elvi megközelítés következetessége és alapossága miatt is furcsa, hogy a gyülekezési törvénnyel kapcsolatos határozatban nyomát sem találni a Bundesverfassungsgericht kapcsolódó alaphatározataiban foglalt, véleményem szerint igen meggyőző érveknek.
Említést érdemel mindenekelőtt az a határozat, amely az épülő brockdorfi atomerőmű elleni tiltakozások betiltása kapcsán született.[4] A Német Szövetségi Alkotmánybíróság tanácsa mindenekelőtt elvi éllel leszögezte, hogy a gyülekezési jog mint a politikai vélemények és akarat kialakításának kerete a demokratikus társadalom működésének elengedhetetlen alkotórészét képezi. Ennek megfelelően rögzíti a határozat rendelkező része, hogy spontán tüntetések esetében a - szabad ég alatt tartott rendezvényekre vonatkozó - bejelentési kötelezettség elmulasztása önmagában nem alapozza meg a feloszlatást vagy a tiltást. A hatóságoknak minden esetben a gyülekezési jog gyakorlását kell biztosítani és csupán a szükségesség és arányosság elvének következetes érvényesítésével lehet szó bármiféle korlátozásról. Így a demonstráció egyes résztvevőinek vagy akár csoportjainak jogellenes magatartása nem feltétlenül hat ki a rendezvény egészére, a közhatalomnak mindenekelőtt a jogszerű magatartást tanúsító tüntetőket kell védenie a törvényszegőkkel szemben, csak végső esetben lehet az egész megmozdulás tiltásának vagy feloszlatásának eszközéhez folyamodni.
Véleményem szerint helyesen állapította meg a Német Szövetségi Alkotmánybíróság a későbbi Eilversammlungen-ügyben[5] azt, hogy a spontán tüntetésekre vonatkozó alkotmányos követelmény nem jelentheti az ott is létező bejelentési kötelezettség felróható elmulasztását. Amennyiben ugyanis egy, a dolog aktualitása miatt halasztást nem tűrő demonstráció nem különösebb szervezés nélkül, hanem éppenséggel tudatos előkészítés nyomán jön létre, úgy a hatóságok előzetes értesítésétől nem lehet eltekinteni. Mindössze annyi a különbség, hogy az indokolt sürgősség esetében a határidők értelemszerűen rövidülhetnek. Magyarul: a bejelentési határidőn belül szervezett és lebonyolított rendezvények önmagában a törvényes időtartam be nem
- 93/94 -
tartása miatt nem jogellenesek, de elvárható, hogy amint lehetséges, megtörténjék a hatóságok tájékoztatása. Megjegyzendő, hogy az adott esetben - amikor a szervező elmulasztotta a későbbi bejelentést - sem a rendezvény feloszlatása, hanem annak békés lefolyását követően a mulasztó személy bírságolása volt a közhatalom alkotmányosnak minősített válasza.
Érdemes megemlíteni, hogy a német gyülekezési törvény[6] 15. §-a nem teszi kötelezővé, csupán megengedi a rendezvény feloszlatását, amennyiben azt nem jelentették be vagy a bejelentésben foglaltaktól eltérnek, valamint akkor is, ha a közbiztonság vagy közrend közvetlen veszélynek van kitéve. Az előzetesen betiltott rendezvényt azonban feltétlenül fel kell oszlatni.
Nem jutottak teljes egyetértésre az alkotmánybírák abban, hogy elfogadható-e a külföldiek gyülekezési jogának korlátozása. A többségi határozat szerint igen.
Ha már a német szabályozásnál tartottunk, megjegyzendő, hogy a Szövetségi Köztársaság alaptörvénye 8. cikkének (1) bekezdése kifejezetten a németek számára garantálja a bejelentés vagy engedély nélküli békés és fegyvertelen gyülekezés jogát, amely a (2) bekezdés szerint a szabad ég alatt tartott gyűlések tekintetében törvénnyel vagy törvény alapján korlátozható. Érdemes megemlíteni, hogy a jogokat, illetőleg a garanciákat kiterjesztő gyakorlat nem korlátozódik a német alkotmánybíróságokra. A már hivatkozott gyülekezési törvény 1. §-ának (1) bekezdése félreérthetetlenül rögzíti: mindenkinek joga van nyilvános gyűléseket és felvonulásokat rendezni és azokon részt venni. A külföldiek tehát megszorítás nélkül élvezik az alaptörvényben a németeknek biztosított gyülekezési jogot.
Nálunk éppen fordítva van. Alaptörvényünk 62. §-ának (1) bekezdése nem szűkíti az alapjogi rendelkezés személyi hatályát, amikor kimondja: "A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását." Az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata szerint a békés gyülekezés joga az egyesülési joggal együtt mindenkit megillet. Gyülekezési törvényünk 5. §-a azonban mégis úgy rendelkezik, hogy a rendezvény szervezője csak magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet.
Az igazsághoz tartozik mindazonáltal, hogy számos alkotmányos és törvényi rendezés állampolgári jognak tekinti gyűlések szervezését és az azokon való részvételt. Ennek részben az a magyarázata, hogy a mai alkotmányok és vonatkozó törvények jelentős része a nemzetállamok megszilárdulásának időszakában keletkezett, illetőleg az akkori felfogás hagyományozódott át tartalmilag. Sokáig szabályozási példaképnek tekintették az 1831-es belga alkotmányt, amely 19. cikkének (1) bekezdésében kimondta, "a belgáknak joguk van békés, fegyvertelen gyűléseket tartani, melyek során tiszteletben kell tartaniuk az e jog gyakorlását szabályozó törvényeket, a jog gyakorlása azonban előzetes hatósági engedélyhez nem köthető". Hangsúlyozni kell azonban, hogy a dolog gyakorlati problémákat kevésbé vetett fel, mint manapság, amikor sokkal inkább jellemző a külföldiek tömeges jelenléte egy-egy állam területén. Ezzel együtt tény, hogy még a legutóbbi évtizedekben is születtek olyan alkotmányi és törvényi rendelkezések, amelyek csupán állampolgári jogként garantálják a békés összejövetel szabadságát. Példaképpen említhető az 1975-ös görög vagy az 1976-os portugál alaptörvény. A volt szocialista országok között is van olyan (például Macedónia), amelyik az állampolgárok körére korlátozza e jog biztosítását.
Igaza van az Alkotmánybíróságnak abban is, hogy az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi jogok európai egyezménye a 16. cikkben megengedi a külföldiek politikai jogainak korlátozását, egyebek mellett a gyülekezési jog tekintetében is. Ez nyilvánvalóan az említett hagyománnyal és szabályozási gyakorlattal összefüggő kompromisszumként került be a dokumentumba. Tény ugyanakkor, hogy szinte lehetetlen a politikai tartalmú rendezvényeket a más jellegűektől mereven elválasztani, ezért valójában a maga általánosságában politikai szabadságjognak felfogott gyülekezési szabadság megszorítását teszi lehetővé az egyezmény. Méltánylandó érvek szólnak tehát amellett, hogy a külföldiek (vagy azok egyes csoportjai) politikai szabadságjogai korlátozhatók. Lényegében ugyanebbe a körbe tartozik a párt alapítását és az abban vállalható tisztségeket érintő megszorítás, amely szintén kirekeszti a nem magyar állampolgárokat az alapjogok gyakorlóinak bizonyos köréből.
Mindennek ellenére nem tartom meggyőzőnek az Alkotmánybíróság indokolását a korlátozás szükségességét illetően. Az irányadó nemzetközi dokumentumok szerint mégiscsak alapvetően emberi jogként (tehát nem csupán az állampolgárokra kiterjedő lehetőségként) megfogalmazott gyülekezési szabadság - elvileg nem kizárt - szűkítése kizárólag az általános feltételek mellett, vagyis törvényben, a szükségesség és arányosság követelményének betartásával valósítható meg. Az Alkotmánybíróság szükségességi teszt-
- 94/95 -
jének eredménye szerint a külföldiekre vonatkozó korlátozást az az elvárás indokolja, hogy a rendezvény szervezője a magyarországi viszonyokban járatos, azokban eligazodni képes személy legyen, aki a tevékenységgel kapcsolatos jogokat és kötelességeket fizikai jelenléte révén is megfelelően tudja gyakorolni, illetve teljesíteni. Ezzel szemben tény, hogy még magyar állampolgár esetében sem követelmény a szervező Magyarországon való tartózkodása. Egyes rendelkezésekből (például a feloszlatási kötelezettség) lehet arra következtetni, hogy a jogalkotó feltételezte a szervező jelenlétét magán a rendezvényen, konkrét előírás hiányában azonban ez nem fogható fel kötelezettségként. Nem jogellenes tehát, ha a szervező például telefonon tartja a kapcsolatot a rendezőkkel, és a gyülekezési törvény 7. §-ának d) pontja szerint megjelölt képviselői közvetítik akaratát a résztvevők számára.
Véleményem szerint a kérdés megválaszolása nem választható el a korábbiakban tárgyalt problémától, nevezetesen a spontán gyűlések, tüntetések megítélésétől. Amennyiben ugyanis akár konkrét szervezés nélkül is tartható rendezvény, úgy a szervező állampolgársága elveszti jelentőségét. Megjegyzem, hogy bizonyos értelemben ez már ma is így van, hiszen a törvény semmiféle szankciót nem fűz ahhoz, ha egy tartózkodási vagy letelepedési (bevándorlási) engedély nélküli személy jelent be egy rendezvényt. Ebben az esetben előzetes - meghatározott helyre vagy időre vonatkozó - tiltásnak nincs helye, konkrét törvényi felhatalmazás hiányában feloszlatásnak sem. Szélsőséges volna az az értelmezés, hogy a nem jogosulttól származó bejelentést nem létezőnek tekinteték, ha egyébként minden törvényes feltételt kielégít. Bonyolítja a helyzetet, hogy - ellentétben az Alkotmánybíróság olvasatával - a gyülekezési törvény valóban megengedi jogi személy vagy bármely más szervezet szervezőként való fellépését. Ha ugyanis elégséges a rendezvényt szervező szerv - és a képviseletre jogosult személyek - megjelölése, akkor már végképp nincs semmi ok a gyűlés megakadályozására, illetőleg bármiféle jogsértés szankcionálására. Márpedig a törvény 7. §-ának d) pontja vagylagosan jelöli meg a szervező szervet, illetve személyeket. A szövegből legfeljebb annyi következtethető ki - az sem teljesen egyértelműen -, hogy a szervezőket képviselő személy egyvalaki lehet. Szervező viszont több is, arra pedig már végképp nincs válasz, mi a helyzet akkor, ha a több szervező közül az egyik vagy néhány nem magyar állampolgár, illetőleg a törvényi feltételeknek megfelelő külföldi. A rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet 3. §-ának (1) bekezdése határozottan rögzíti, hogy az eljárás során kizárólag a gyülekezési törvény 7. §-ában előírt adatok igényelhetők - vagyis a szervező állampolgársága nem.
Összességében elmondható, hogy a magyar jogalkotó a törvénysértő rendezvény feloszlatásában határozta meg a gyülekezési joggal való visszaélés közvetlen szankcionálását. Ebből adódóan kevéssé látszik szükségesnek a szervező magyar állampolgárságának vagy megfelelő tartózkodási jogcímének megkövetelése. A kifejtettek értelmében ez a törvényi megszorítás teljes körben ellenőrizhetetlen, más oldalról megközelítve: a tilalom kijátszása gyakorlatilag nem akadályozható meg. Ilyen körülmények között pedig nem tekinthető szükségesnek a nem magyar állampolgárokra vonatkozó korlátozás, így nem elégíti ki az Alkotmánybíróság gyakorlatában az alapjog-korlátozásra kifejlesztett követelményrendszert. Éppen ezért teljes mértékben osztom a Kukorelli István alkotmánybíró különvéleményében foglaltakat, amelyek szerint "nyílt és demokratikus társadalomban a gazdasági élethez hasonlóan a vélemények piacán sem korlátozható indokolatlanul a külföldiek jelenléte".
Különösen fontosnak tartom a különvéleményt megfogalmazó és az ahhoz csatlakozó bíráknak azt az érvelését, amely szerint a korlátozások esetében mindig vizsgálni kell, hogy az adott alkotmányos cél más, kevésbé jogcsorbító eszközökkel megvalósítható-e. A külföldiek gyülekezési joga tekintetében nyilvánvalóan igen, hiszen esetükben kiegészítő adatszolgáltatással, a képviseletre vonatkozó követelmények felállításával megfelelő garanciák teremthetők a visszaélések megakadályozására.
Az Alkotmánybíróság ebben az esetben is megkísérelte a gyülekezési jogot érintő legfontosabb alkotmányos kérdéseket megvizsgálni és az indítványokat a viszonylagos teljesség igényével elbírálni. Éppen ebből a szempontból kifogásolható, hogy a bírák nem terjesztették ki a kritikai elemzést olyan előírásokra, amelyek a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény keretein kívül rekedtek, de amelyek mégis az alapjog lényegi tartalmát érintik. Annál inkább megtehették volna, mivel a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvénynek (szolgálati törvény) a gyülekezési szabadságot érintő rendelkezéseire vonatkozó indítvány van a testület előtt.
A törvény 19. §-a értelmében a gyülekezési jog alapján szolgálati helyen nyilvános rendezvény csak
- 95/96 -
az állományilletékes parancsnok engedélyével tartható. Nem engedélyezhető rendezvény a szolgálati helyen, ha az pártpolitikai célt szolgál, szolgálati feladat, a szolgálati rend és fegyelem ellen irányul vagy azt bírálja, a fegyveres szerv iránti közbizalom megingatására alkalmas, a fegyveres szerv feladataival ellentétes célra irányul.
Az alkotmánysértés megvalósul már azzal is, hogy ezek a szabályok teljességgel értelmezhetetlenek. A tilalom a szolgálati helyen tartott nyilvános rendezvényekre terjed ki. Ugyanakkor a törvény szerint a szolgálati hely nem valami földrajzilag körülhatárolható tér, hanem egy szervezeti egység. Ennélfogva egyszerűen megállapíthatatlan, hogy voltaképpen hol kell engedélyt kérni valamely rendezvény megtartásához. Hasonlóképpen zavaros a rendelkezés személyi hatálya. A törvény 1. §-ának (2) bekezdése csak a hivatásos, szerződéses, valamint nyugállományú fegyveresekre, továbbá meghatározott körben a hozzátartozókra mondja alkalmazhatónak a jogszabályt. Ezzel tökéletesen ellentétben áll a gyülekezési jogról szóló, ugyanabban a törvényben rögzített norma, amely a nyilvánosságra való utalással mindenkire kiterjeszti hatályát. Ez logikus is, hiszen a 20. § értelmében a hivatásos állomány tagja egyébként a - földrajzilag meghatározhatatlan - szolgálati helyén tartott rendezvényeken minden további nélkül megjelenhet egyenruhában is. Ha tehát kívülállók rendezhetnének engedély nélkül rendezvényt a szolgálati helyen, akkor a tilalom megkerülhető volna azzal, hogy civilek szerveznék és vezetnék le azt. Ezt az értelmezést támasztja alá a többi alapjogi korlátozás személyi hatályának megjelölésével való összevetés, és a törvény egyértelmű tilalma, ami magára a rendezvényre, nem pedig az ahhoz kapcsolódó magatartásokra irányul.
Nem világos az sem, hogy a szolgálati törvény idézett rendelkezései szerinti gyülekezési jog fogalmának értelmezése során irányadó-e a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény. Ha igen, akkor választási gyűlések is tarthatók a szolgálati helyen, ha nem, akkor egyházi szertartások is engedélyhez köthetők. A szolgálati törvényt alkalmazni, illetőleg betartani kívánó személyeknek persze nincs választásuk, hiszen magáról az engedélyezési eljárásról egyébként a szolgálati törvény semmit nem mond, tehát csak a gyülekezési törvényhez való visszanyúlással hidalhatók át egyes problémák. Még így sem mindegyik, hiszen kérdés például, hogy itt is a rendőrségnek van-e feloszlatási joga, továbbá hogy mit kezdjenek a gyülekezési törvény 12. § (4) bekezdésébe foglalt szabállyal, amely szerint a rendezvény végén el kell hagyni a helyszínt. A fegyveresek ugyanis nem hagyhatják el szolgálati helyüket.
A szolgálati törvény tehát a gyülekezési jog olyan általános korlátozását tartalmazza, amely mindenkire kiterjedően megváltoztatja az alapjog alkotmányos értelmezésének lényegét. Mindenekelőtt azzal, hogy a gyülekezési törvénnyel ellentétben ezúttal nyilvánvalóan a közterületen kívüli rendezvények feltételekhez kötése valósul meg; méghozzá úgy, hogy a szolgálati törvény - ismét a gyülekezési törvény alkotmány-interpretációjával szembehelyezkedve - engedélyezési eljárást intézményesít. Még ennél is súlyosabb lépés, hogy az engedélyt a rendezvényen kinyilvánítandó vélemények tartalmától teszi függővé. Ebből és az előzetes engedélyeztetés előírásából logikusan következik, hogy a szolgálati helyen tartandó rendezvények esetében a gyülekezési törvényben előírtakon túlmenően is előzetes információt kell adni a gyűlésen elhangzó véleményekről, azok tartalmáról. Nem igényel mélyebb indokolást, hogy mennyire ellentétben áll ez alkotmányos rendünk és a nemzetközi elvárások alapjaival; különösen azért, mivel a véleménynyilvánítási szabadságnak és a gyülekezési jognak ez a durva, rendőrállami korlátozása nem csupán a fegyveresekre, hanem mindenkire kiterjed.
A kifejtettek alapján egyetértek az Alkotmánybíróságnak azzal az értékelésével, amely szerint a gyülekezési törvény a maga egészében nem alkotmányellenes. Kétségtelen tény, hogy megalkotásának idején még nem alakult, értelemszerűen nem alakulhatott ki az az alkotmányos követelményrendszer, amelyet a későbbi kodifikáció támasztott, például a személyes adatok kezelése és védelme terén. Ezeknek az ellentmondásoknak a jelentős része feloldható a történeti jogszabály-értelmezés módszerének alkalmazása révén. Ugyanakkor kétségtelenül vannak olyan hibái a gyülekezési törvénynek, amelyek a jogalkalmazás számára is feladatokat adnának.
Megjegyzem, hogy a Belügyminisztérium már az 1990-es évek elején megbízta a saját kebelén belül működő Rendészeti Kutatóintézetet, hogy végezzen vizsgálatokat és tegyen javaslatokat a jogszabály módosítására vonatkozóan. Ezek a munkák el is készültek, az intézet történeti, nemzetközi összehasonlító és a jogalkalmazás tényeit vizsgáló anyagokat készített és juttatott el az illetékes szervekhez, amellett hazai és külföldi elméleti, valamint gyakorlati szakemberek részvételével szakmai vitákon próbálta tisztázni a változtatások szükségességét és lehetséges következményeit. A minisztérium azonban a saját maga által megrendelt anyagot semmiféle figyelemre nem méltatta. Az átfogó tanulmány és a rész-anyagok átadása után
- 96/97 -
az intézet újabb feladatot kapott: dolgozza ki az álarcban történő részvétel tilalmát. A miniszter úr ugyanis Németországban hallotta, hogy van ilyen, ezért jó volna itthon is bevezetni. Egyéb módosításokról akkor már nem volt szó.
Így néz ki a jogalkotás tudatossága és tervszerűsége a rendszerváltás utáni Magyarországon. Mindezt azért tartottam szükségesnek megjegyezni, mert úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróság döntésének kritikájától függetlenül elsősorban a jogalkotónak kellene módosítania a gyülekezési törvényt. Sajnálatos, hogy a határozat ehhez igen kevés használható támpontot adott, ellentétben a Német Szövetségi Alkotmánybíróság több, kiemelkedően magas színvonalú iránymutatásával.
Mindenképpen szükséges volna feloldani az érdemi korlátokon alapuló előzetes tiltás lehetőségének hiánya és a feloszlatási kötelezettség közötti merev ellentétet. Ha a rendezvény az előre közölt adatokból megállapíthatóan bűncselekményt, arra való felhívást vagy mások jogainak és szabadságának sérelmét fogja eredményezni, akkor az arányosság elvéből adódóan is biztosítani kell az előzetes tiltás vagy/és a feltételek meghatározásának jogát. Természetesen nem a rendőrség számára; a hatáskör telepítése további vizsgálódásokat igényel.
Mindenképpen tisztázni kellene a spontán és a sürgősséggel összehívott rendezvények jogi megítélését. Álláspontom szerint ebben a kérdésben a német jogalkalmazás számára megállapított követelmények átvétele kívánatos.
A külföldiek gyülekezési jogának korlátozása a kifejtettek szerint nem szükséges, ezért azt meg kellene szüntetni.
Nyilvánvalóan szükséges a kapcsolódó joganyag áttekintése és felülvizsgálata is. A szolgálati törvényről már volt szó, ott véleményem szerint a korlátozás kiiktatása indokolt. Amennyiben mégis elengedhetetlennek mutatkozik, akkor egy jobban körülhatárolt, a normatartalom meghatározottsága követelményének megfelelő, személyi hatályában pontosan meghatározott szabályozással kellene felváltani a jelenlegi rendelkezéseket.
Még egyszer hangsúlyozom, hogy e jogalkotási feladatok, de még a hiányosságok jelentős része sem függ össze az Alkotmánybíróság határozatával. Az azonban elvárható lett volna, hogy a testület olyan elvi megállapításokat tegyen, amelyek a gyülekezési jog további szabályozása szempontjából iránytűként szolgálhatnak. A néhány pontjában tartalmilag is vitatható határozat azonban a zömmel a problémák lényegét megkerülő, felszínes apológia szintjén maradt. ■
JEGYZETEK
[1] Rédey Miklós: A magyar gyülekezeti jog gyakorlati kézikönyve, Budapest, Lampel Róbert Könyvkereskedése, 1903, 9.
[2] 1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről, 97. § (1) bekezdés d)-e).
[3] Rényi József: A gyülekezeti jog, Budapest, Dr. Kampis János kiadása, 1900, 163.
[4] BverfGE 69, 315. 1985.
[5] BverfGE 85, 69. 1991.
[6] Versammlungsgesetz. 1978. november 15-i közzététel. BGBl I. 1789.
Visszaugrás
