A koronavírussal kapcsolatos jogalkotás és jogérvényesítés alapvetően határozta meg a 2020-2022 közötti időszakot. Jelen tanulmány kéziratának a lezárása éppen az ötödik hullám végére tehető, amely után nem lehet előre látni, hogy a koronavírus meddig marad az életünk kísérője. Az eltelt két év jelentős változásokat hozott több jogintézmény kapcsán. A 2021-ben íródott tanulmány[2] bemutatta, hogy milyen átrendeződéssel járt a veszélyhelyzeti szankcionálás, míg jelen tanulmány az ehhez kapcsolódó eljárásjogi folyamatokat és elveket kíséri figyelemmel. Figyelemmel arra, hogy a szankciók vizsgálata továbbra is elméleti szempontból történik, így a terminológia használatánál továbbra is figyelmen kívül hagyom a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. tv. (a továbbiakban: Szankciós tv.) jogszabályi meghatározását, amely alapján a szabálysértések - de iure - már nem minősülnek közigazgatási szankciónak.
A kiindulási pontot változatlanul az az elv jelenti, amely szerint a szubjektív és az objektív szankciók alapvetően különböznek egymástól, hiszen míg a szubjektív szankciók eljárásjogát a szabálysértési törvény adja, és amelynek az elkövetője csak természetes személy lehet, továbbá érvényesül az ártatlanság vélelme, a fair eljárás elve és több más eljárási elv is, addig az objektív szankciók esetén az eljárás a közigazgatási hatósági eljárás szabályai szerint folyik dogmatikailag más elvek alapján. Ugyanakkor a veszélyhelyzeti szankciókat elemző tanulmány azt is igazolta, hogy az objektív és szubjektív szankciók közötti határvonal sok szempontból a járványhelyzetben elmosódott.[3]
Jelen tanulmány így azt vizsgálja meg, hogy ezen kettősség érvényesül-e a két szankciócsoport kapcsán, mennyiben élt a jogalkotó azzal, hogy az általános szabályoktól eltérjen és mennyiben járult ez hozzá a jogérvényesítéshez, illetve milyen új jogintézmények jöttek létre a hatékonyabb jogérvényesítés talaján. Ez utóbbi kapcsán az eljárásjog megkerülhetetlen eleme a hatósági ellenőrzés, amely a jogsértések feltárásának alapját képezi.
A tisztességes vagy más néven fair eljárás elve a szabálysértési eljárás egyik
- 5/6 -
meghatározó tényezője, amely olyan nemzetközi dokumentumokon is alapul, mint az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Rómában 1950. november 4-én kelt egyezmény (a továbbiakban: Római Egyezmény). Ez utóbbi 6. cikkében foglalt elvet a tágabb értelmezés szerint összekapcsolják más alkotmányos szabályokkal, míg a szűkebb értelemben vett fair eljárás elvét a magyar jogi szabályozás szintjén az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése tartalmazza, amelynek két alapvető részterülete a bírósághoz fordulás joga, és a tárgyalás, illetve az eljárás tisztességességét célzó garanciák köre. Ez utóbbiak közé tartozik a nyilvánosság követelménye, a törvény által felállított független és pártatlan bíróság, valamint az ésszerű határidőn belül történő eljárás követelménye.
A tisztességes eljárás elve a magyar alkotmányos szabályok közé 1989-es alkotmányreform által került a korábbi alkotmány 57. szakaszába. Az Alkotmánybíróság elsőként a 26/1990. (XI. 8.) AB határozatban vizsgálta meg,[5] de több szempontból is meghatározóvá az 9/1992. (I. 30.) AB határozat[6] vált, amely az elvet nemcsak az eljárási garanciákhoz kapcsolta, hanem a bírósághoz fordulás jogaként is értelmezte. Majd az 59/1993. (XI. 29.) AB határozat mindezt pontosította, az állam intézményvédelmi kötelezettségét is hangsúlyozva."[7] Az elv elnevezése mai formáját is ekkor, 1993 után nyerte el, amikor Magyarország csatlakozott a Római Egyezményhez és a 'tisztességes eljárás' terminus technicust a hazai jogirodalomban is alkalmazni kezdte.[8] Később a büntetőeljárás kapcsán született 6/1998. (III. 11.) AB határozat nyomán már rendszeres hivatkozási alappá vált, amelynek több részeleme is kibontakozott.
A szabálysértések alkalmazása során a jogterület büntetőjoghoz kötődő volta miatt - amely jelleg a 2012. évi II. törvény által tovább erősödött[9] - hagyományosan érvényesítendő elv volt a fair eljárás elve, amely a szabálysértések kapcsán a bírósághoz fordulás lehetőségét biztosítja. Az elvet a 1997-ben a 63/1997. (XII. 12.) AB határozat is megerősítette, így a szubjektív jellegű -szankciók alkalmazása e tekintetben eleve élesen elvált a közigazgatási hatósági eljárástól, amely utóbbi más objektív szankciók eljárási jogát jelenti és azonosítható jelenleg a Szankciós tv. szerinti közigazgatási szankciókkal.
Így míg a szabálysértési ügyekben a bírósághoz fordulás joga azt biztosítja, hogy szinte bármilyen indokkal az elmarasztaló döntéssel szemben bírósághoz lehet fordulni, addig egy - a Szankciós tv. szerinti értelemben vett - közigazgatási szankció esetében ez már koránt sincs így, hiszen a bírói út elvileg nyitott a közigazgatás végső döntéseivel szemben, azonban kizárólag jogsérelem esetén. A 2017. évi I. tv. (a továbbiakban: Kpr.) 2. § (1) bekezdése alapján ugyanis a bíróság feladata, hogy eljárásával a közigazgatási tevékenységgel megvalósított jogsértéssel szemben eljárjon és amennyiben a keresetlevél a jogsértést nem tartalmazza, azt a Kpr. 46. § (4) bekezdése alapján pótolni is kell.
Ennél fogva míg a szabálysértési eljárásban az elkövetőt bármely okra hivatkozással megilleti a bírói út igény-
- 6/7 -
bevétele, más típusú közigazgatási szabályszegések esetén a bírói út csak jogsérelem esetén vehető igénybe, míg a szervezetrendszeren belüli felülbírálat pedig erős kötöttségekkel bír az alábbiak szerint.
A bírósághoz fordulás joga szorosan kötődik a jogorvoslathoz való joghoz is, amely egyaránt magában fordulja a bírósághoz fordulás jogát és a szervezetrendszeren belüli más jogorvoslatok igénybevételét. Az Alkotmánybíróság értelmezése alapján ezen jog általános jelleggel az érdemi határozatokra terjed ki és annak a jogszabályi előírását jelenti, hogy az érintettnek más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belül magasabb fórumhoz fordulhassanak. A testület megítélése szerint nem szükséges azonban ezt az elvet feltétlenül érvényesíteni a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok kapcsán.[10] Az elv a kétségtelen összefüggés ellenére sem azonosítható a bírósághoz fordulás jogával és nem tekinthető korlátozhatatlan jognak sem.
Éppen ez utóbbi sajátossága tette lehetővé az Ákr. számára azon megszorítást, amely szerint fellebbezni már csak önkormányzati hatósági ügyben lehet, ha a döntést nem a képviselő-testület hozta, továbbá rendvédelmi szerv helyi szerve által hozott döntéssel szemben. Éppen a veszélyhelyzeti szankciók miatt lényeges, hogy a járványügyi szabályok megszegése körében a legtöbbször a rendőrség az eljáró szerv, így a fellebbezés az Ákr. 116. § (2) bekezdés b) pontja alapján nem lenne ab ovo kizárt, hanem azt a jogalkotónak külön jogszabályban kell korlátoznia vagy megvonnia.
Az Ákr. 118. § (1) és (2) bekezdése pedig tartalmi okból is korlátozza a fellebbezések előterjesztését, hiszen fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag azzal közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva lehet és a fellebbezést kifejezetten indokolni kell. A fellebbezésben csak olyan új tényre lehet hivatkozni, amelyről az elsőfokú eljárásban az ügyfélnek nem volt tudomása, vagy arra önhibáján kívül eső ok miatt nem hivatkozott.
A korlátozás lehetőségét erősítette meg az Emberi Jogok Európai Bírósága a Delcour-ügyben is, amelyben megállapította, hogy az állam nem köteles fellebbviteli bíróságok felállítására, és szintén nem írható elő az sem, hogy az állam a nem hatósági jellegű döntések kapcsán is biztosítsa az elvet. Ez utóbbiak közé sorolhatóak a munkáltatói, a tulajdonosi vagy más döntések is.[11] Az elv pontos megnyilvánulási formáit az egyes eljárási törvények határozzák meg, így például azt is, hogy melyek a rendes vagy rendkívüli jogorvoslati formák.
További ilyen korlátozásokat tartalmaz az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. tv. (a továbbiakban: Eütv.), amely több járványügyi intézkedés kapcsán tartalmazza azon szabályt, hogy a döntés járványügyi érdekből azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható. Mindez azonban nem jelenti a jogorvoslati jog hiányát, pusztán annak
- 7/8 -
bizonyos fokú korlátozását a devolutív hatály tekintetében.
A COVID kapcsán új jogintézmény is született a házi karantén[12] vonatkozásában, amely azonban már kifejezetten megszüntette ezen ügyekben a szervezetrendszeren belüli jogorvoslat lehetőségét, kimondva. hogy a karanténnal kapcsolatos ügyekben fellebbezésnek nincs helye.[13] Emellett annyiban korlátozza a bírsághoz fordulás jogát is, hogy a keresetlevél benyújtására nyitva álló határidőt 15 napra rövidítette le, miközben valamennyi karanténnal kapcsolatos közigazgatási perre a Fővárosi Törvényszék kizárólagosan illetékességét állapította meg. Bár ezen perek speciális jellege indokolja a kizárólagos hatáskör megállapítását, a jogalanyok számára kétség kívül elnehezítette a tényleges jogérvényesítést.
A veszélyhelyzeti szabályozás e tekintetben további korlátozásokat is bevezetett a járványügyi szabályokat és szankciókat megállapító kormányrendeletekben. Ilyen volt a 484/2020. (XI. 10.) Korm. r., amely a bírságot kiszabó határozat elleni fellebbezés lehetőségét szüntette meg. Ezen szabály beiktatására kifejezetten azért volt szükség, mivel az Ákr. általános szabályai szerint ezen ügyek az eljáró hatóság (rendőrkapitányság) alapján éppen a kivételek közé tartoztak volna, így kifejezetten is rendelkezni kellett a fellebbezési lehetőség hiányáról. A bírósághoz fordulás ezen ügyekben is lehetséges volt, azonban ez a jogorvoslat a jellege folytán is nehezebben érvényesíthető. Általánosságban tehát a járványügyi szabályokban a jogalkotó bár igénybe kívánta venni a rendőrség közreműködését annak operatív jellege folytán, az ezzel járó eljárásjogi sajátosságokat már nem őrizte meg és az általános hatósági ügyekhez igazította a jogorvoslati lehetőségeket, több esetben a bírósági hatáskört is tovább szűkítve és azt a Fővárosi Törvényszékhez telepítve.
Az igazságszolgáltatáshoz kötődő garanciális elvek közé tartozik az ártatlanság vélelme, amely szerint senki nem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozatával nem állapította meg. A rendelkezés büntetőjogi eredetű,[14] azonban több szálon köthető a szabálysértési joghoz is. Ezt támasztják alá a hazai szakirodalmi vélemények és a strasbourgi bíróság gyakorlata, amely szerint a princípium mintegy általános alkotmányos alapelvként érvényesítendő az egyes fegyelmi, szabálysértési és más közigazgatási eljárás során.[15] A 63/1997. (XII. 12.) AB határozat alapján egyértelmű, hogy a szabálysértési jog vonatkozásában érvényesítendő az elv, amelyet a 2012. évi II. törvény is megőrzött.
A szabálysértési jogban az ártatlanság vélelme jogelvi szinten és a tételes jogszabályok szintjén is érvényesítendő. Az elv alkotmányi alapokkal rendelkezik, de több nemzetközi egyezmény, így például a Római Egyezmény 6. cikk 2. bekezdése is irányadó a szabálysértési ügyekre. Ez utóbbival kapcsolatban érdemes megemlíteni, hogy bár a rendelkezés a 6. cikken belül önálló, így a csatlakozáskor tett szabálysér-
- 8/9 -
tésekre vonatkozó fair eljárással kapcsolatos fenntartás erre a rendelkezésre eleve nem terjedt ki már az 1968-as szabálysértési törvény idejében sem.
Az elv hagyományos és klasszikus érvényesülési területe a büntetőeljárási jog, ahol a szakirodalom olyan más elvekkel is összekapcsolja azt, mint az in dubio pro reo elve[16], a jogok jóhiszemű gyakorlása[17] vagy a hallgatás joga.[18] Ugyancsak ezzel hozzák összefüggésbe a terhelt kedvező bizonyítási helyzetét, amely szerint a terhelt nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, a bűnösség bizonyítása a hatóság kötelezettsége. Kérdésként merülhet fel, hogy a büntetőeljáráson kívül más eljárások során érvényesül-e a vélelem. A válasz kapcsán érdemes kitérni az Alkotmánybírósági döntésekre, a strasbourgi bíróság döntéseire és a szakirodalmi véleményekre.
Az Alkotmánybíróság korai, közigazgatási eljárásokkal összefüggésben született döntésében azt szögezte le, hogy "természetesen tisztában van azzal, hogy ez az alkotmányos elv elsősorban büntetőjogi elv. Álláspontja szerint azonban olyan egyéb eljárásokban - mint a devizahatóság előtt folyamatban lévő eljárás is -, ahol az eljárás alá vont ügyfél vallomástétele esetében önmagát bűncselekménnyel vádolná, alkalmazandó. Mód van tehát ilyen esetben az előző Alkotmány szövegének tágabb értelmezésére.[19]
A szabálysértési ügyekben pedig már egy 1991 szeptemberében alkotott határozat is hivatkozott erre az elvre, amely az 1968-as szabálysértési törvény "elkövető" megnevezését hozta összefüggésbe azzal.[20] A több szempontból is meghatározó jelentőségű 63/1997. (XII. 12.) AB határozat a vezető közvetett felelősségére vonatkozó szabályai megsemmisítése kapcsán deklarálta, hogy a szabálysértési eljárásban az ártatlanság vélelmének elve érvényesül és a bizonyítási teher a hatóságokat terheli. Az 1999-ben és a 2012-ben alkotott szabálysértési törvényekben az elv kifejezetten is szerepel, ugyanis mindkét kódex szerint az eljárás alá vont személy felelősségét a hatóságnak kell bizonyítania. A kommentárok azonban mindezt a szabálysértési jog strasbourgi büntetőügy-fogalmához kötöttségével magyarázzák[21], amely nemzetközi elvek szerint alakította a jogterület alapjait.[22] Az ártatlanság vélelmével az alkotmánybíróság is szorosan összekapcsolja a hallgatás, illetve a vallomás megtagadásának a jogát is, amely a már említett 41/1991. (VII. 3.) AB határozat alapján valamennyi olyan eljárásban felhívható, ahol az eljárás alá vont ügyfél önmagát vádolná a vallomástétellel.[23]
Ezen posztulátumok azonban kifejezetten a szabálysértési eljárásokban érvényesülnek és továbbra is kérdéses, hogy az elv mennyiben hat ki más közigazgatási eljárásokra. Az Alkotmánybíróság egyik döntésében ezzel kapcsolatban azt fejtette ki, hogy bár a vélelem alkotmányos alapelvként funkcionál, így a büntetőjogon kívüli eljárásokban is felhívható, ám az alkotmányos védelem korlátlanul nem terjeszthető ki más eljárásokra, és csupán a felelősséghez kötött eljárásokban alkalmazható.[24] Ebből következően "esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos
- 9/10 -
elvével összefüggésben áll-e."[25] A közigazgatási szankcionálás kapcsán így elsősorban az vizsgálandó, hogy felelősségi alapú-e az eljárás.
A strasbourgi esetjog elsősorban a büntetőjogi jellegű ügyekre tartotta érvényesítendőnek az elvet, míg más felelősségi eljárásokra, így például a fegyelmi ügyekre már nem. Ugyanakkor a bűnösségi vélelmekkel kapcsolatban a bíróság azt is leszögezte, hogy a jogi szabályozást akként kell kialakítani, hogy a bűnösségi vélelmek megdönthetők legyenek és a jogszabályok alkalmazása során szintén figyelmet kell fordítani, hogy az eljárásjogi garanciákat a hatóság ténylegesen is tiszteletben tartsa. Ez utóbbi kapcsolatba hozható az objektív szankciókkal is, ahol azért nem felelősségi alapú a szankció, mivel önmagában az elkövetés ténye alapozza meg a szankció alalkalmazást és a jogalkotó a kimentési okok szabályozásával teheti lehetővé a mentesülést.
A szakirodalomban többféle állásponttal találkozhatunk. A rendszerváltás után Szikinger István több cikkében is amellett érvelt, hogy az ártatlanság vélelme ne csupán a büntetőügyekben, hanem más eljárásokban is - így főként a szabálysértési és fegyelmi eljárásokban is - érvényesüljön. Míg a szabálysértési eljárások körében ez valóban alapelvvé vált, a tanulmány olyan alkotmányos alapelvként kívánta mindezt megfogalmazni, amely valamennyi olyan eljárásban felhívható lehet, ahol az egyén bűnösségét, illetve felróhatóságát vizsgálják.[26]
Blutman László álláspontja szerint az ártatlanság vélelme büntetőjogi elv, amelyre egyes esetekben a büntetőjogon kívül is hivatkozni lehet, azonban csak büntetőjogi kérdésekben. Így a szabálysértések és büntetőügyek összefolyása miatt a szabálysértési eljárásokban az elvet érvényesítendőnek tartotta. Ugyanakkor felhívta a figyelmet egy másik elvre, amely ugyancsak a bizonyítási teherrel kapcsolatos. Az elv az omnia praesumuntur legitima facta donec probitur in contrarium elvre, amely egyéb eljárásokban - mint például a közigazgatási eljárások - érvényesülhet. Blutman ezen elvre tekintettel emlékeztetett arra, hogy a közgondolkodásban az ártatlanság vélelme meghonosodott intézmény és sok esetben az ügyfelek akkor is arra hivatkoznak, ha az utóbbiról van szó.[27]
A fentiek alapján az a következtetés vonható le, hogy míg a szabálysértési eljárás során az alkotmánybíróság gyakorlata, a nemzetközi egyezmények és bírságok esetjoga és a szakírók álláspontja alapján egyértelműen érvényesül az ártatlanság vélelme, addig a közigazgatási szankcionálás egyéb területein mindez már nem általános, sőt a Szankciós tv. értelmében vett közigazgatási szankciók esetében nem is érvényesülhet, hiszen annak alapját nem bűnfelelősség képezi. Ugyanakkor vizsgálandó, hogy a kimentési okokat miként határozza meg a jogalkotó.
Ez utóbbi körében a COVID által előidézett járványügyi szabályok körében figyelemre méltó, hogy az objektív szankciók esetében a jogalkotó jellemzően alig határozott meg kimentési okokat és ha mégis, akkor szokatlanul tág módon határozta meg, amely már-már relativizálta a szankció objektív jellegét.[28] Mindez vélhetően részben a
- 10/11 -
felgyorsult jogalkotással és a szokatlan élethelyzetre reflektáló szokatlan jogi megoldásokkal magyarázható, amelynek körében nagy súly esett a jogalkalmazókra. Ez utóbbi kapcsán érdemes megjegyezni, hogy a járványügyi jogalkotás körében több soft law, felhívás jellegű intézménnyel is találkozhattunk a jogszabályokban, mint a lehetőség szerinti otthon maradás és más felhívások[29], amelyek mintegy idegen testként helyezkednek el a jogszabályokon belül. A szankciók körében a kimentési okok körülhatárolatlansága tehát az objektív szankciók dogmatikájától szokatlan módon a diszkrecionális jogkör növelését jelentette azzal együtt, hogy azokat a jogalkotó a jogi szabályozás szintjén nem kívánta kellően konkrétan kezelni éppen az élethelyzetek számossága miatt. Bár a maszkhasználat kérdésköre jellemzően szabálysértési terület, de klasszikus példaként érvényesült a dohányzás, amely inkább a tűrt kategóriába tartozott, bár a jogszabály ilyen kivételt éppen nem tartalmazott. Ugyanakkor kérdéses, hogy a jogérvényesítést vajon egy betartható és gyakran felmerülő életviszonyokat pontosan leképező szabályozás segíti-e jobban elő avagy egy a kivételek értelmezését a jogalkalmazó mérlegelésére bízó szabály.
A közigazgatás által alkalmazott szankciók körében általánosan és egységesen érvényesülő elvnek tekinthető az Alaptörvény XXIV. cikkében szabályozott tisztességes hatósági ügyintézéshez való jog. Az Alaptörvény e körben a tisztességes hatósági ügyintézéshez való jogot és az indokolási kötelezettséget deklarálja. A szabályozás megfelel az Alapjogi Charta rendelkezéseinek, amely külön cikkben rendelkezik a hatóságok tisztességes eljárásáról és a jogellenesen okozott kár megtérítésének kötelezettségéről, valamint a jó közigazgatás koncepciójáról és közigazgatási eljárás közös európai elveiről. Ez elv magába foglalja azon jogosultságot is, hogy az érintettet az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, továbbá, hogy az iratokat megismerje, és az igazgatási szervek a döntéseket indokolják.
Az elv értelmezésének alapját a hatóság fogalmának a meghatározása jelenti, amelyet részletesen a közigazgatási jogi irodalom tárgyal. Az elv részjogosítványai között olyan elemeket találhatunk, mint a pártatlan és részrehajlás nélküli ügyintézés elve, a jogegyenlőség érvényesítése, a diszkrimináció tilalma és az emberi méltóság, valamint a jogszabályok megtartásának kötelezettsége. Ugyancsak ezen elvvel hozható összefüggésbe az ésszerű időn belül történő döntés és a már többször említett indokolási kötelezettség. Amennyiben az ügyintézés nem felel meg ezen szempontrendszernek és az eljárás résztvevőinek anyagi kárt okoz, akkor ezt a hatóság kell megtéríteni a polgári jog szabályai és feltételrendszere alapján.
A tisztességes ügyintézés elve tehát főként az objektív szankciók körében jelent többlettartalmat, hiszen a fent említett követelmények a büntetőeljá-
- 11/12 -
ráshoz kötődően is érvényesülnek. E tekintetben tehát a két elv a közigazgatási szankció alkalmazása kapcsán közelít egymáshoz, amelynek kapcsán a járványügyi szabályok sem hoztak változást.
Fontos igazságszolgáltatáshoz kötődő elv a ne bis in idem elve, amely a kétszeres értékelés és kétszeres eljárás alá vonás tilalmát rögzíti. Az Alaptörvény szabályozása alapján a tilalom kiterjed az Európai Unió jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés alapján jogerősen elítélt vagy akár felmentett személyekre, függetlenül attól, hogy Magyarországon vagy más államban hozták meg az ítéletet. Az elv szabálysértési joghoz kötődő aspektusa, hogy nem állapítható meg szabálysértés, ha a tevékenység vagy a mulasztás bűncselekményt valósít meg, úgyszintén, ha a tevékenységre vagy mulasztásra törvény vagy kormányrendelet - az eljárási bírság kivételével - közigazgatási eljárásban kiszabható bírság alkalmazását rendeli el.[30] A szabály törvényi szintű rögzítése főként az objektív közigazgatási szankciók elterjedése után nyert jelentőséget, amelynek kapcsán a kérdést már az Alkotmánybíróság a 60/2009. (V. 28.) határozatban is érintette.
A fenti posztulátumok ellenére a princípium érvényesítése korántsem zökkenőmentes a közigazgatási szervek gyakorlatában. Az elvet- az ártatlanság vélelméhez hasonlóan - főként szintén a büntetőeljárási jog tudománya tárgyalja,[31] míg a szabálysértési, közigazgatási jogi irodalom szükségszerűen kiterjesztett tartalmat fűz hozzá. Az elvet egyrészt a büntetőjog irányában szükséges értelmezni a fent említett szabály miatt, amely szerint a cselekmény nem lehet szabálysértés, ha bűncselekményt valósít meg[32]. Ilyen módon a bűncselekményként történő elbírálás megszüntető okot képez[33], és a kétszeri elbírálás elkerülése érdekében perújítási eljárást lehet kezdeményezni. E körben hasonló álláspontot foglalt el a strasbourgi bíróság, amely a büntetőjogi tárgyú Hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. Cikkét kifejezetten is felhívta szabálysértési ügyben.[34]
A szabálysértési és objektív szankciók keveredése főként a közlekedési objektív bírság megjelenése óta merült fel kérdésként. E körben lényeges, hogy a szabályozás kifejezetten kétszeri bírságolást e körben sem tesz lehetővé[35], hanem arra ad módot, hogy amennyiben az elkövető személye kiderül, azzal szemben szabálysértési eljárást folytassanak le és valamilyen intézkedést szabjanak ki, mint például a járművezetéstől való eltiltás. A kétfajta pénzbírság alkalmazását, mint többszöri közigazgatási szankcionálás lehetőségét Gajduschek György is vizsgálta, megállapítva, hogy az ténylegesen "alkotmányos alapjogi problémákat"[36] vetne fel.
Az Alkotmánybíróság már több ízben eljárt olyan esetben, amikor valamely nem vétkességi alapú közigazgatási szankcióval párhuzamosan történt szabálysértési szankcionálás lehetőségéről nyilvánított véleményt. Kifejezetten ilyen ügy volt a 319/B/1995. végzés szerinti, amelyben a testület
- 12/13 -
megszüntette az eljárást. A döntés a jövedéki bírság kiszabása melletti szabálysértési vagy büntetőeljárás alkotmányosságával kapcsolatban született volna meg a ne bis in idem elvet is felhívva, azonban a jogalkotó időközben hatályon kívül helyezte a rendelkezést, így az érdemi állásfoglalás elmaradt. Érdemben a grémium a 29/1998. (VI. 17.) AB határozatában foglalkozhatott ismét a kérdéssel, amikor a munkaügyi bírság és szabálysértési bírság ugyanazon eljárásban történő alkalmazását vizsgálta és azt alkotmányosnak találta. A döntésben a testület kifejtette, hogy a közigazgatási bírságolás egyre nagyobb mértékben alkalmazott és ezek többnyire objektív alapúak, továbbá a befolyt összeg reparációs célokat szolgál.[37]
Elméletileg a közigazgatási jogi szankcióknak több funkciója is lehet, amelyek azonban nem egymást kizáró, hanem kiegészítő és erősítő célok, és amelyek közül egyes konkrét esetekben valamelyik kerül előtérbe, mint ahogyan a büntetőjogi büntetésnek is több funkciója lehet. Abban az esetben, ha a szankció valamely célt egyáltalán nem érvényesíti, akkor lehetséges megoldás ugyan másik szankcióval együttesen alkalmazni, de megfogalmazható kérdésként az is, hogy miért nem rendelkezik a szankció kellő visszatartó erővel. E körben ismét Gajduschek György vizsgálataira utalhatunk. Ezek arra hívják fel a figyelmet, hogy általában a bírságolás konkrét bekövetkezésének esélye rendkívül csekély, amely a jogérvényesítés ellenében hat. Emellett az egyes rendszerek üzemeltetése sokba kerül és kevés a jogalkalmazó hatóság, továbbá a szabálysértési jogi szabályozás garanciális elemei megnehezítik a jogalkalmazást[38] éppen a már említett ártatlanság vélelme miatt is.
Az ártatlanság vélelmének kérdésköre a veszélyhelyzeti szankciók körében a szabálysértések vonatkozásában merül fel. Elsősorban az a kérdés merülhet fel, hogy amennyiben a hatóság számára a felelősségre vonást a szabálysértési ügyekben az ártatlanság vélelme megnehezíti, és azt megkerülhetetlenül érvényesíteni szükséges, akkor mi lehet az oka annak, hogy a hatóság mégis a szabálysértések statuálását alkalmazta inkább objektív szankciók helyett, amely utóbbiakat főleg üzletekkel szemben tette alkalmazhatóvá. Az indok vélhetően a szabálysértések hagyományaiban keresendő, amelyek közismerten erősen kötődnek a büntetőjoghoz és ugyancsak indok lehetett az eljáró hatóságok rendszere, valamint a pénzbírság viszonylag emelt mértéke, amelynek megfizetésére kifejezetten az elkövető köteles. Hiszen 2020 márciusától a járványtól függetlenül is a rendőrség vált általános szabálysértési hatósággá, amely szerv operatívan és kellő súllyal léphetett fel a szabályszegések kapcsán.
A szabálysértési eljárások nagy száma és a befejezett járványüggyel kapcsolatos szabálysértési ügyek száma, továbbá a kiszabott veszélyhelyzeti pénzbírságok alapján pedig az vélelmezhető, hogy az ártatlanság vélelmének elve ténylegesen nem akadályozta e körben a hatékony jogérvényesítést.[39]
- 13/14 -
A hatósági jogérvényesítés[40] és egyben szankcionálás egyik alapját a hatósági ellenőrzés jelentheti, amely sajátos enklávéként illeszkedik a közigazgatási hatósági eljárás rendszerébe. Egyrészt megelőzhet más hatósági eljárásokat és akár a szabálysértés felderítésére is szolgálhat, hiszen a hatósági ellenőrzés egyik célja a jogszabálysértések feltárása. Másrészt betagozódhat a hatósági eljárásba és annak megállapítására is irányulhat, hogy konkrét hatósági döntést, kötelezettséget az ügyfél betart-e. A hatósági ellenőrzés, mint jogintézmény céljai között nemcsak az ellenőrzés, de egyben a jogsértések visszaszorítása[41], így maga a jogérvényesítés is szerepel. Ugyanakkor a hatósági ellenőrzés különállóságát és sajátosságát talán az jelzi a legjobban, hogy bár a hatósági eljárás által szabályozott intézményről van szó, ennek ellenére mégsem minősül hatósági ügynek ez az eljárás(rész)[42], azonban kifejezetten a közigazgatási hatósági eljáráshoz kapcsolódik, amely ab ovo az objektív szankciókhoz köthető, ugyanakkor a hatóság más állami szerv hatáskörébe tartozó jogszabálysértést is észlelhet[43].
A hatósági ellenőrzés tehát fontos szerepet játszik a jogsértések feltárásában, így mind az ügyfél, mind a hatóság oldaláról lényeges tényező annak alapos szabályozása. Kántás Péter 2018-ban írott tanulmányában arra hívta fel a figyelmet, hogy a hatósági eljárás az Ákr-ben egy meglehetősen alulszabályozott intézmény maradt, amelynek kapcsán mind a hatóság, mind az ügyfél oldaláról hiányoznak a garanciális elemek.[44] Lapsánszky András azonban éppen azt emelte ki, hogy mivel a hatósági ellenőrzés kapcsán a hatósági eljárás általános szabályai is alkalmazandóak, így garanciálisan megfelelően körülírt terület a hatósági ellenőrzés.[45] Annyiban mindkét szerzővel egyetérthetünk, hogy a hatósági ellenőrzés személyes jelenléti formájának szabályozása egyes elemeiben alulszabályozott az Ákr-ben, holott a COVID-járvány ideje alatt éppen az ilyen ellenőrzések szaporodtak meg. E jellemvonás kifejezetten az Ákr-hez köthető, hiszen a szabálysértési törvény eleve is biztosít egyes kényszerítő eszközöket bizonyos szintű megoldás kínálva azokra a helyzetekre, ha az ellenőrzés során nem működnek együtt.
A koronavírus által okozott járványhelyzetben a veszélyhelyzeti szabályozás ezen hiátust pótolva részletesebben kísérelte meg szabályozni az ellenőrzést. Az egyik ilyen változás volt, hogy az operativitás érdekében a rendőrség vált ellenőrző hatósággá már igen korán[46], amely szervezetre egyben külön szabályozás is vonatkozik éppen az ilyen face to face-jellegű helyzetekkel kapcsolatban. Ezt a lehetőséget kihasználva a jogalkotó a szabályozási időszak elején kifejezetten is felhatalmazta a rendőrséget, hogy a rendőr a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) szerinti intézkedéseket és kényszerítő eszközöket általános jelleggel alkalmazhassa.
A lakonikus szabály bár kétség kívül a jogérvényesítés érdekében hathatott volna, azonban a rendőri kényszerítő
- 14/15 -
eszközök teljes tárházának kihasználása nyilvánvalóan túlzónak tűnhetett, így 2020 áprilisára a jogalkotó ezt a parttalan felhatalmazást annyiban szűkítette, hogy csak az elfogás és előállítás, valamint az intézkedés magánlakásban és közterületnek nem minősülő helyen elnevezésű meghatározott intézkedéseket lehet a rendőrnek alkalmaznia a szükségesség és arányosság követelménye betartásával.[47]
Ezen lehetőségek tehát a hatósági ellenőrzés egyes nyilvánvaló hiányosságainak a pótlására születettek éppen azért, hogy a járványügyi szabályok életszerűen ellenőrizhetőek legyenek. Figyelemmel a hatósági ellenőrzés általános szabályozására és annak alkalmazásával kapcsolatos nehézségekre, ezek egy része akár a járvány után az általános szabályok között is hatályosulhat vagy a szabályozás módosításának a kiindulópontját képezheti. Kifejezetten járványspecifikus újdonságot jelentett azonban a karanténszoftver használata mint a hatósági ellenőrzés eszköze, amelyet a 2020. évi CIV. törvény szabályozott. Ezen szabály alapján amennyiben a hatósági házi karantén betartásának ellenőrzésére szolgáló szoftver (karanténszoftver) telepítésének feltételei rendelkezésre állnak és a karanténkötelezett ahhoz megfelelő eszközzel rendelkezik, akkor a karanténkötelezett a karanténlakásba történő megérkezésekor köteles a karanténszoftvert a telekommunikációs eszközére telepíteni, és azt a hatósági házi karantén ideje alatt használni. A karanténszoftvert a karanténkötelezett a hatósági házi karantén lejártát követő napon távolíthatja el a telekommunikációs eszközéről.
Sajátos intézmény a karantén szabályokkal és a karantén szoftver alkalmazásával kapcsolatos önálló szankció előírása, amely szerint az ellenőrző hatóság a szabályszegést elkövető személyre 5 000 forinttól 150 000 forintig terjedő bírságot szab ki, amely akár ismételten is kiszabható azon korlát alkalmazásával, amely szerint az azonos napon elkövetett jogsértések miatt kiszabható bírság legfeljebb 600 000 forint lehet.
A fenti bírság sajátosságát leginkább annak elméleti helyzete adja. Hiszen a hatósági ellenőrzés célja - a fent már írtak szerint - a jogszabály betartásának, illetve a konkrét hatósági döntéseknek az ellenőrzésére szolgál. Itt az esetek egy részében van megelőző döntés, míg a határátlépéses ügyekben sajátos módon a bejelentés által történik a hatályosulás, amely utóbbit a hatósági ellenőrzés szempontjából döntésként kell felfognunk. Ebből kiindulva azonban a fent írt szankció valójában a végrehajtási bírság sajátos típusaként kezelhető, amely anyagi jellegű, hiszen a döntés kikényszerítését szolgálja. A döntéssel szemben fellebbezésnek nincsen helye, azonban kérdéses, hogy egyéb jogorvoslat igénybe vehető-e figyelemmel az Ákr. általános szabályaira.
A közigazgatási szankcionálás kapcsán elméleti és gyakorlati szempontból továbbra is a legfontosabb határvonalat az objektív és szubjektív szankciók je-
- 15/16 -
lentik, amelyek kapcsán az eljárás során is eltérő garanciális elemeket kell érvényesíteni. Ez a határvonal fő vonalaiban a koronavírus alatt is érvényesült, azonban ahogyan Balázs István és Hoffman István közös cikkében erre már rámutatott[48], hogy a koronavírus által okozott veszélyhelyzet olyan új közigazgatási jogintézmények megjelenésével is járt, amelyek egy része tartósan is beépült, illetve beépülhet a jogalkotásba és a jogalkalmazásba.
Ilyen új elem főként olyan területeken jelentkezik, amelyek kapcsán általánosságban is valamely hiátus mutatkozott, amelynek betöltése bár kívánatos volt, azonban az mégsem bizonyult önmagában olyan sürgetőnek, amely a jogalkotó válaszát kiváltotta volna. Ebben a helyzetben hozott változást a koronavírus és felgyorsított egyes folyamatokat. Az elektronikus eljárások általános terjedése mellett más részelemek is megjelentek akár a hatósági eljárásban is. Ilyen elem a fentiek alapján a hatósági ellenőrzés terén a személyes jelenléti ellenőrzések kapcsán alkalmazható eszközök köre, amelyek az általános közigazgatási eljárásokban is jól hasznosíthatóak lehetnek, hiszen a fent írt garanciális elemeket teheti teljesebbé és egészítheti ki egészében is közrehatva ezzel a jogérvényesítés javítására. E körben különös hangsúlyt érdemes fektetni a jogorvoslati lehetőségekre.
Ugyancsak általános nehézséget jelentett a szabálysértési eljárásokban érvényesülő ártatlanság vélelmének elve, amelynek fenntartása azonban alkotmányos és nemzetközi szerződésekből fakadó kötelezettség is, így a hatósági bizonyítási kötelezettsége kizárólag azokban az esetekben mellőzhető, ha a szankciót a szabálysértési jogból eltérítve a jogalkotó annak karakterét megváltoztatja. Az is megállapítható azonban, hogy a szabálysértési jog mint jogterület mondhatni "jól vizsgázott" a különleges jogrendben és igazolta a jogterület fenntartásának a szükségességét, hiszen a kiszabott pénzbírságok száma alapján a garanciális elemek ténylegesen nem akadályozták a jogérvényesítés hatékonyságát. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.
[2] Árva Zsuzsanna: Közigazgatási szankcionálás veszélyhelyzetben. Közigazgatás Tudomány, 2021. 1. sz. 6-18. o. Lásd: http://kozigtudomany.hu/Kozigazgatas-Tudomany-2021-01-szam.pdf (2021.11.02.)
[3] Árva i. m. 17-18.
[4] Az elvek kapcsán lásd még Árva Zsuzsanna: Büntetőeljárásjogi elvek érvényesülése a közigazgatási büntetőbíráskodás során. Magyar Közigazgatás, 2006. 11. sz. 40-50. o.
[5] A döntés a tartalmát tekintve csupán a tárgyalási elvre vonatkozott, amely a fentiek szerint a fair eljárás szűkebb értelemben vett garanciáinak egyike.
[6] Ez a döntés iktatta ki a törvényességi óvás intézményét a hazai jogrendből.
[7] 59/1993. (XI. 29.) AB határozat
[8] Hogy korábban mennyire nem volt bevett ez a terminológia, azt Bárd Károly tanulmánya is igazolja, amely a Római Egyezmény 6. cikke kapcsán külön részt szentel annak, hogy az egyezményben szereplő angol 'fair', illetve francia 'énquitablement' kifejezést miért 'tisztességes'-nek fordította a szerződés a Travaux préparatoires-a alapján. Az Alkotmánybíróság pedig e tájban született döntéseiben arra hivatkozott, hogy a magyar jogban a kifejezés leginkább az igazságossal helyettesíthető. Lásd 39/1997. (VII. 1.) AB határozat: "a tárgyalás igazságosan (a nemzetközi egyezmények szóhasználatával: fair, équitablement, in billiger Weise) és nyilvánosan folyjék". ABH 1997, 263, 272.
[9] Lásd erről még Árva Zsuzsanna: Szemelvények a szabálysértési jog hazai kodifikációja köréből. 2019. Elérhető: https://www.dhkfa.hu/News/2019/drArvaZsuzsanna_szabsertes.pdf (2022.04.16.)
- 16/17 -
[10] 5/1992. (I. 23.) AB határozat. ABH 1992, 27.
[11] 22/1995. (III. 31.) AB határozat. ABH 1995, 108, 109.
[12] 2020. évi CIV. törvény.
[13] 2020. évi CIV. tv. 14. § (1) bekezdés.
[14] 793/B/1997. AB határozat ABK 1998. február 74, 76. o.
[15] Lásd Szikinger István: Az ártatlanság vélelme - alkotmányos alapelv! Belügyi Szemle, 1989. 3. sz. 8-17. o.
[16] Farkas Ákos: A falra akasztott nádpálca avagy A büntető igazságszolgáltatás hatékonyságának korlátai. Osiris, Budapest 2002. 90-91. o.
[17] Fenyvesi Csaba: A védő és a büntetőeljárás alkotmányos alapelvei In Fenyvesi Csaba - Herke Csongor (szerk.): Minúciák. Tanulmányok Tremmel Flórián Professzor 60. születésnapjának tiszteletére. Pécs 2001. 118. o.
[18] Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Emberi jogok. Osiris, Budapest 2003. 720-721. o.
[19] 41/1991. (VII. 3.) AB határozat ABH 1991. 193, 195. o.
[20] 1284/B/1990. AB határozat ABH 1991. 562, 563-564. o.
[21] Lásd Öztürk ügy.
[22] Kántás Péter - Kincses Ildikó: A szabálysértési jog. KJK, Budapest 2002. 104-105. o.
[23] 41/1991. (VII. 3.) AB határozat. ABH 199., 193, 195. o.
[24] 26/B/1998. AB határozat. ABH 1999. 647, 650. o. vagy 22/2004. (VI. 19.) AB határozat ABH 2004 367, 376. o. vagy 553/B/2001. AB határozat. ABH 1997. 773. o.
[25] 22/2004. (VI. 19.) AB határozat indokolása ABH 2004. 367, 376. o.
[26] Szikinger István: Az ártatlanság vélelme - alkotmányos alapelv! Belügyi Szemle, 1989. 3. sz. 8-17. o.
[27] Blutman László: Az ártatlanság vélelme - a büntetőjogon kívül is? Bírák Lapja, 1996. 1-2. sz. 71-88. o.
[28] Lásd például 484/2020. (XI. 10.) Korm. r. 22. § (5) bekezdése.
[29] Például 46/2020. (III. 16.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése, amely szerint "A 70. életévüket betöltött személyeket a Kormány arra kéri, hogy lakóhelyüket vagy tartózkodási helyüket ne hagyják el."
[30] 2012. évi II. törvény 2. § (4) bekezdés
[31] Farkas: i. m. 95. o.
[33] Sztv. 84. § (1) bekezdés e) pont.
[34] EJEB 15963/90 Gradinger kontra Ausztria ügy (1995.) http://hudoc.echr.coe.int/ [2013. 12. 15.]
[35] 1988. évi I. tv. 21/B. § (2) bekezdés.
[36] Gajduschek György: Rendnek lennie kell. KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest 2008. 190. o.
[37] 29/1998. (VI. 17.) AB határozat. ABH 1998. 211, 218. o.
[38] Gajduschek: i. m. 133-134. o.
[39] Forrás: Bűnügyi Statisztikai Rendszer, https://bsr-sp.bm.hu/SitePages/ExcelMegtekinto.aspx?ExcelName=https%3a%2f%2fbsr-sp.bm.hu%2fSzabalysertesek%2fSzankci%c3%b3k+r%c3%a9szletezve.xlsx (2021. 05. 25.).
[40] Lásd még Lapsánszky András: A hatósági ellenőrzés. In Gyurita E Rita - Hulkó Gábor - Józsa Fábián - Lapsánszky András - Varga Zs. András: A közigazgatási hatósági eljárásjog jogintézményei. Dialóg Campus, Budapest 2019. 445. o.
[41] Kántás Péter: A hatósági ellenőrzés dilemmái. Új Magyar Közigazgatás 2018. 10. sz. 72. o.
[42] Lásd még Kántás i. m.72. o.
[43] Ákr. 101. § (1) bekezdés b) pont.
[44] Kántás i. m. 74-75. o.
[45] Lapsánszky i. m..444. o.
[46] 46/2020. (III. 16.) Korm. r. 8. §
[47] 81/2020. (IV. 1.) Korm. r.
[48] Balázs István - Hoffman István: A közigazgatás rezilienciája, avagy a magyar közigazgatás rezilienciájáról. Miskolci Jogi Szemle, 2021. különszám 13-22. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
