A Fundamentum e számának témája a "forced compliance", azaz a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartásában közreműködő külső aktorok szerepvállalása, ezen intézmények hatása és lehetőségei. A Fórum rovatba olyan civil szervezetek munkatársaitól kértünk írásokat, akik részt vesznek nemzetközi fórumok elé benyújtott panaszok, és árnyékjelentések készítésében, továbbá monitoringeljárásokban. A kormányok reakcióival kapcsolatos tapasztalataik mellett kíváncsiak voltunk az európai és nemzetközi alapjogvédelmi mechanizmusokkal kapcsolatos általános véleményükre is.
Kádár András Kristóf, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke a jogsértések nemzetközi fórumok előtti jogorvoslatok esélyeiről; Szabó Máté Dániel, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet igazgatója a nemzetközi monitoring-rendszer lehetőségeiről; Jeney Orsolya, az Amnesty International magyarországi igazgatója pedig civil szervezetek árnyékjelentésének hatásairól ír. Birtha Magdolna, a NUI Galway kutatója, egy konkrét országjelentés kapcsán az ENSZ Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága által lefolytatott eljárást ismerteti. Szira Judit, egy tizenhat országban működő nemzetközi alapítvány, a Roma Education Fund vezetője pedig Magyarországi tapasztalatairól számol be.
Az elmúlt két évben jelentősen meggyengült a fékek és ellensúly rendszere Magyarországon. A kormánytöbbség különféle módszerekkel felszámolta, "elfoglalta", működésükben jelentősen korlátozta azokat az intézményeket, amelyek a végrehajtó hatalom kontrollját jelenthetik. Példaként felhozható az Alkotmánybíróság hatásköreinek csorbítása, az utólagos absztrakt normakontroll kezdeményezésére jogosultak körének radikális szűkítése, az Országos Választási Bizottság lecserélése, az adatvédelmi biztos és a Legfelsőbb Bíróság elnökének idő előtti "menesztése", vagy a nagy részükben vezető tisztséget viselő, 62 év feletti bírák elküldése.
A lehetőségek beszűkülése, illetve a megmaradó intézményekkel kapcsolatban - a személycserék miatt, vagy egyéb okokból - felmerülő bizalmatlanság szükségszerűen fordította a jogvédő szervezetek figyelmét a nemzetközi fórumok felé. A Magyar Helsinki Bizottság, a Társaság a Szabadságjogokért és az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet "jogállamvédő" platformja például a húsz éven át - bár nem hibátlanul, de - alapvetően megfelelő módon működő alkotmányos rendszer lebontásának kezdete óta igyekszik naprakész elemzésekkel felhívni az Európai Unió és a nemzetközi szervezetek, így például az Európa Tanács különböző szerveinek figyelmét a jogállamiságot fenyegető lépésekre és folyamatokra. A legtöbb esetben eredménnyel: legalábbis annyiban, hogy - a kezdeti hitetlenkedést követően - a megkeresett szervek elkezdtek komolyan foglalkozni a magyar helyzettel. Ennek a fokozott figyelemnek egyes esetekben kézzelfogható hozadéka is van - gondoljunk például a bírósági szervezetrendszer szabályozásában a Velencei Bizottság véleménye[1] alapján eszközölt módosításokra[2] -, azonban "sikerről" ezen fejlemények kapcsán sem beszélhetünk, hiszen az így elért változások az alapvető hibák kiküszöbölésére jellemzően nem alkalmasak, nem teszik az intézmények szabályozását a jogállami követelményeknek megfelelővé.
Ez annyiban nem tekinthető meglepőnek, hogy a legtöbb szóba jöhető szerv aktusai nem rendelkeznek jogi kötőerővel, vélemények, ajánlások csupán; figyelmen kívül hagyásuknak így nyilvánvalóan legfeljebb politikai, diplomáciai következményei lehetnek - ezek viszont láthatóan nem tántorítják el a kormánytöbbséget attól, hogy tovább haladjon a megkezdett úton.
Első pillantásra különbözőnek tűnik az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban Bíróság), amely nem csak megállapít, véleményez és ajánl, hanem - adott esetben igen jelentős - szankcióval is sújthatja az alapvető jogokat megsértő államot. Erre tekintettel úgy gondoltam, írásomban érdemes körüljárni, hogy ténylegesen mennyire lehet hatékony eszköze a Bíróság a jogállamiság lerontásával szembeni fellépésnek.
A mindenki által kezdeményezhető absztrakt utólagos alkotmánybírósági normakontroll megszüntetésének legsúlyosabb következménye az, hogy a jogállamiság iránt elkötelezett magányszemélyeket és szervezeteket megfosztja annak lehetőségétől, hogy egyes, a fékek és egyensúlyok rendszerét torzító, de egyéni sérelemként meg nem fogható normák alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezzék. Ugyanez a probléma a Bíróság eljárásával kapcsolatban is felvethető, hiszen az Egyezmény[3] nem a szerződő felek államszervezeti működésének demokratikus voltát hivatott biztosítani, hanem a részes államok joghatósága alatt álló személyek számára garantál egyéni jogokat és szabadságokat.
Megmutatkozik ez a dilemma az indokolás nélkül elbocsátott kormány-, illetve köztisztviselők ügyében is. A Helsinki Bizottság a közszféra zökkenőmentes "kitakarítását", a politikailag nem megbízhatónak tartott közszolgák tömeges elküldését lehetővé tévő, az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek talált,[4] de csak három hónapos türelmi idővel, pro futuro megsemmisített szabályozás tucatnyi áldozatának nyújtott segítséget abban, hogy a Bíróság előtt kérje sérelme orvoslását. Egyéni jogérvényesítésről lévén szó, a kérelem nyilvánvalóan nem foglalkozhatott a panaszosokat sújtó törvényi rendelkezések rendkívül káros általános hatásaival: a felhalmozódott tudás és tapasztalat elvesztegetésével és - ami még ennél is fontosabb - a (széles értelemben vett) köztisztviselői kar elbizonytalanításával, a közszolgák politikai szempontoknak és szándékoknak való kiszolgáltatásával, amely a lehetetlenséggel határos mértékig megnehezíti számukra, hogy - amint azt az Alkotmánybíróság megfogalmazta - "magas szakmai színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények alapján hozzák meg döntéseiket".[5]
- 77/78 -
A kérelem a magyar állami szervek eljárásán egy ezektől a problémáktól teljesen független kérdésben "talált fogást"; azt sérelmezte ugyanis, hogy az indokolási kötelezettség hiánya teljesen kiüresíti a felmentéssel szembeni bírósághoz fordulás lehetőségét (hiszen az elbocsátott köztisztviselő nem tud mire hivatkozni a munkaügyi perben), és ez sérti az Egyezmény 6. cikkét, amelynek értelmében - a Bíróság kiterjesztő esetjoga szerint - mindenkinek joga van bírói döntésre polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában. A K.M.C. kontra Magyarország-ügyben[6] a Bíróság el is fogadta ezt az érvet, és megállapította, hogy a kérelemben kifogásolt szabályozási konstrukció teljes mértékben megfosztotta a kérelmező 6. cikkben foglalt jogát az érdemi tartalmától, és erre tekintettel 6000 euró nem vagyoni kárt, továbbá 3000 euró perköltséget ítélt meg a panaszosnak. A további ügyek függőben vannak.
Felmerülhet a kérdés, hogy érdemes volt-e megindítani ezeket az ügyeket, ha előre tudni lehetett, hogy az indokolás nélküli felmentés bevezetésének nagyobb társadalmi és jogpolitikai összefüggései nem jelenhetnek meg a Bíróság döntésében. A válaszom határozott igen: azon túl, hogy egy vélhetően politikai motivációjú, tömeges alapjogsértés áldozatainak egyéni jogérvényesítését - a tágabb kontextustól függetlenül is - fontosnak tartom elősegíteni, a jogi fellépés szimbolikus jelentőséggel bír. Tudatosítja (vagy erősíti) a közvéleményben, hogy az indokolás nélküli elbocsátások alkotmányellenesek és jogszerűtlenek voltak, és azt közvetíti, hogy az egyén egy ilyen rendkívül aszimmetrikus helyzetben is kiállhat a jogaiért, ami egyébként visszahathat a közszolgálatban maradók éthoszára, és így valamelyest csökkentheti a tömeges felmentések romboló hatását is.
Azokban az esetekben azonban, amikor a jogállami intézményrendszer deficitje egyénileg is megragadható és a kérdés érdemével összefüggő egyezménysértést eredményez, a strasbourgi eljárásban rejlő potenciál megkérdőjelezhetetlen, különösen azokban az esetekben, amikor - ahogy ez mostanában nem ritkaság - a kormánytöbbség az Alaptörvénybe írja bele az alapjogilag kétséges megoldásokat, így az alkotmánybírósági út nagy valószínűséggel nem járható.
Példa erre a bírósági ügyek áthelyezésének kérdése. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény szerint[7] az Országos Bírósági Hivatal elnöke az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható, és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével. Mivel e szabályt alkotmányjogilag bebetonozzák Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései,[8] ezért az áthelyezéssel érintett felek, illetve terheltek számára az alkotmányjogi panasz nem kecsegtet túl sok eredménnyel, noha az ügyeknek a törvény szerint eljárni köteles bíróságtól való ilyetén elvonása (az áthelyezésről szóló határozatok elégtelen indokolására, a fellebbezés benyújtásának szabályaira és az érdemi jogorvoslati jog hiányára is tekintettel) egyértelműen sérti az Egyezmény 6. cikkének azon rendelkezését, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott bíróság tárgyalja.[9]
A jogszabály hatályba lépése óta több mint 30 esetben került sor jelentős ügyek (köztük politikailag is igen szenzitív büntetőügyek) áthelyezésére; bizonyos, hogy ezek közül több Strasbourgban fog kikötni, és nagyon valószínű, hogy ezekben a Bíróság meg fogja állapítani az Egyezménysértést. Ebben az esetben a büntetőeljárási törvény alapján[10] a jogerős ítélet felülvizsgálatának lesz helye, amelynek eredményeként a Kúriának hatályon kívül kell helyeznie a jogerős döntést, és az eljárásokat elölről kell kezdeni - immár a törvény által létrehozott (azaz a magyar jogszabályok alapján hatáskörrel és illetékességgel rendelkező) bíróság előtt.
Mivel itt nagy közérdeklődésre számot tartó és több esetben a jelenlegi törvényhozási többség számára politikailag is kiemelten fontos - ráadásul jellegük miatt várhatóan hosszan elhúzódó - ügyekről van szó, a hazai jogalkotás presztízsvesztesége akár egyetlen strasbourgi elmarasztalás és annak következtében újrakezdett tárgyalás esetén is annyira nagy lehet, hogy elvezethet a kifogásolt szabályozás megváltoztatásához. Itt tehát olyan stratégiai pereskedés lehetősége nyílik meg a jogvédő szervezetek számára, amely már egy jól megválasztott és következetesen végigvitt egyéni panaszon keresztül orvoslást jelenthet a magyar szabályozás jelentős hiányosságára, mivel "kellően kínossá" teszi a strasbourgi marasztalást a hazai hatóságok számára.
Az ügyek egy másik csoportjában a panaszok kritikus tömegének megfelelő felmérése kecsegtet átfogó változással. Ügyterhének racionalizálása érdekében ugyanis a Bíróság bevezette az úgynevezett "teszt-ítélet"-eljárást ('pilot judgement'),[11] azoknak a kérelmeknek az elintézésére, amelyek egy részes állam jogalkotásának vagy jogalkalmazásának rendszerszintű, illetve ismétlődő elégtelensége miatt keletkeznek. A pilot judgement sajátossága, hogy - tulajdonképpen elmozdulva a szigorú értelemben vett egyéni jogérvényesítéstől - nem csak az adott ügy egyedi panaszosa tekintetében próbál igazságos elégtételt nyújtani, hanem szélesebb körben, az alapul fekvő probléma megoldására tesz kísérletet. Az eljá-
- 78/79 -
rás lényege, hogy amennyiben a Bíróság nagyszámú olyan kérelmet kap, vagy nagyszámú olyan kérelem benyújtására számít, amely ugyanabból a rendszerszintű problémából fakad, kiválaszt egyet - vagy néhányat - a beérkezett ügyek közül, és elsőbbséggel, tehát viszonylag rövid időn belül dönt a kérelemről.
Amennyiben ebben az ügyben megállapítja az egyezménysértést, úgy megjelöli a belső jog azon rendelkezését vagy hiányosságát, amely az egyezménysértést okozza; (szükség esetén határidő tűzése mellett) előírja az érintett államnak, hogy milyen rendelkezéseket kell hoznia a rendszerszintű egyezménysértés kiküszöbölése érdekében; és lehetősége van arra, hogy az igazságos elégtétel kérdését részben vagy egészben függőben tartsa addig, amíg ki nem derül, hogy az érintett állam milyen egyedi és általános intézkedéseket hoz a jogsértés kiküszöbölése érdekében. Az ilyen eljárásokban a Bíróság gyakran felfüggeszti a "pilot-ügyhöz" hasonló egyéb kérelmek elbírálását addig, amíg a pilot-ügy le nem zárul (ideértve az annak nyomán hozott kormányzati intézkedés értékelését is). Amennyiben az érintett állam nem a pilot-ügyben hozott döntésben foglaltaknak megfelelően jár el, a Bíróság tovább folytatja a felfüggesztett ügyek vizsgálatát.
Az eljárás lefolyását jól szemlélteti a Broniowski kontra Lengyelország-ügy,[12] amelyben a tulajdonelvonás miatti elégtelen kárpótlás kapcsán a Bíróság megállapította a kérelmező tulajdonhoz való jogának sérelmét, és kimondta, hogy a lengyel államnak biztosítania kell a kérelmezőhöz hasonló helyzetben lévő személyek (a II. világháború után ingatlanaiktól megfosztott személyek, illetve örököseik) tulajdonhoz való jogát, vagy megfelelő kompenzációt kell nyújtania. A Bíróság emellett fenntartotta magának a jogot, hogy a konkrét kérelmező vagyoni és nem vagyoni kárának kérdésében később döntsön, valamint felhívta a kormányt és a kérelmezőt, hogy ebben a kérdésben hat hónapon belül jelezzék az álláspontjukat. A kérelmező és a kormány egyezséget kötött, a lengyel parlament pedig elfogadott egy törvényt azok kárpótlására, akik a kérelmezőéhez hasonló helyzetben voltak. Ezután (mivel a törvénnyel - a Bíróság értékelése szerint - a hasonló panaszok is megfelelő orvoslást nyertek), a Bíróság megoldottként törölte a lajstromból a többi hasonló, addig felfüggesztett ügyet.
A pilot-judgment tehát egyedi ügyhöz kapcsolódó kvázi-normakontrollként működhet, így kellően nagyszámú panaszos fellépése esetén alkalmas lehet a jogszabályok rendszerszintű hibáinak kezelésére, különösen, mivel a kérelmező is kezdeményezheti ilyen típusú eljárás lefolytatását (bár a kezdeményezés a Bíróságot nem köti), és mivel a Bíróság tulajdonképpen vagyoni szankció terhe mellett írhatja elő a jogsértő helyzet kiküszöbölésének módját.
A rendvédelmi dolgozók szolgálati nyugdíjának megvonása, illetve átalakítása tárgyában benyújtott kérelmek sorsa ugyanakkor azt is megmutatta, hogy óvatosan kell bánni a pilot-eljárás reményében dömpingszerűen benyújtott kérelmekkel, amikor ugyanis 2011 decemberében és 2012 januárjában néhány hét alatt az átlagos éves magyar ügyszám többszöröse - 8000 beadvány - érkezett a Bíróságra, speciális eljárásrendet kellett bevezetni. A Bíróság sajtóközleményben jelezte, hogy a kérelmeket nem tudja feldolgozni a szokásos ügyrendben, felhívta a rendvédelmi szakszervezeteket, hogy a kérelmezőket összefogva, csoportosan nyújtsák be ismételten a korábban egyénileg előterjesztett kérelmeket, és figyelmeztetett, hogy azokat a kérelmeket, amelyeket nem szakszervezeten keresztül nyújtanak be, átmenetileg nem fogja iktatni.[13]
Kontraproduktív lehet tehát, ha egyszerre túl nagy számú kérelmező fordul a Bírósághoz, mert jelentős fennakadást okozhat az ügymenetben, ami nem csak a kérdéses ügy, hanem az összes többi magyar vonatkozású kérelem elbírálását is jelentősen késlelteti, ezzel diszfunkcionálissá téve a Bíróságot mint szóba jöhető jogorvoslati fórumot.
A fentiekből kitűnően a strasbourgi eljárások megindítása szimbolikus szempontból és a jogállamisággal össze nem egyeztethető jogi megoldások tényleges kiküszöbölése érdekében egyaránt alkalmas eszköze lehet a jogállam védelmében való fellépésnek. Nyilvánvalóan nem kerülhető meg ugyanakkor a végrehajtás kérdése, tehát az a probléma, hogy noha Bíróság döntésének jogi karaktere - a kötőerővel rendelkező bírósági ítélet - nagyban eltér a különböző nemzetközi testületek ajánlásaiétól, a strasbourgi végrehajtási mechanizmus nem tekinthető túlságosan hatékonynak.
A Bíróság döntését követően, amennyiben azt a tagállam nem hajtja végre, az Európa Tanácsnak - a tagállamok külügyminisztereiből álló - Miniszteri Bizottsága felhívja az érintett államot, hogy akciótervben mutassa be, milyen lépéseket tett, vagy szándékszik tenni az ítélet végrehajtása érdekében. A Miniszteri Bizottság az évente általában négy alkalommal megtartott emberi jogi üléseken tekinti át az akcióterveket, és az adott ügyet mindaddig napirendjén tartja, amíg úgy nem találja, hogy a részes állam a bíróság döntését megfelelően végre nem hajtotta, és az ügy úgynevezett "végleges határozattal" le nem zárható.
A folyamat során - amennyiben az érintett állam nem hajlandó megfelelően végrehajtani a Bíróság döntését - a Miniszteri Bizottság tulajdonképpen ugyanolyan - diplomáciai jellegű - eszközökkel
- 79/80 -
(megelégedést vagy aggályokat kifejezésre juttató közbenső határozatokkal, a megfelelő végrehajtásra vonatkozó ajánlásokkal, sajtóközleményekkel) élhet, mint azok a szervezetek, amelyektől a bevezetőben megkülönböztettük a Bíróságot.
Bár a strasbourgi eljárást megreformáló 14. kiegészítő jegyzőkönyv megteremtette azt a lehetőséget, hogy végső esetben a Miniszteri Bizottság a Bíróság döntését kezdeményezhesse annak megállapítására, hogy egy részes állam az Egyezményből fakadó kötelezettségét megszegve nem hajtotta végre a bírósági ítéletet, ez nyilvánvalóan nem oldja meg a problémát, hiszen a szerződésszegést megállapító bírósági döntés ismét csak a Miniszteri Bizottság elé kerül a "megfelelő intézkedések" megtétele céljából.
A végrehajtási eljárásban nyilvánvaló szakadék tátong, hiszen a "blame and shame" típusú (tehát az érintett állam eljárását nyilvánosan kárhoztató) diplomáciai lépések és egy tagállamnak - a joguralom elvének megsértése és az emberi jogok valamint alapvető szabadságok biztosításának elmulasztása miatt - az Európa Tanácsból való kizárása[14] között semmiféle átmeneti lehetőség nincsen. A 2012. április 19-én a strasbourgi mechanizmus jövőjének tárgyában elfogadott úgynevezett Brightoni Nyilatkozat[15] megszövegezése során több elképzelés is felmerült arra, hogy milyen módon lehet köztes lépéseket beiktatni a rendszerbe (pl. a bírósági döntések végrehajtását rendszeresen elmulasztó államok által a Bíróság működéséhez fizetett hozzájárulás mértékének növelése, vagy az ismétlődő kérelmek esetén az ismétlődő jelleg - súlyosító tényezőként való - figyelembe vétele az igazságos elégtétel megítélése kapcsán). Ezek a lehetőségek azonban végül kimaradtak a nyilatkozatból, amely mindössze arra hívja fel a Miniszteri Bizottságot, hogy üléseinek biztosítson nagyobb publicitást, és fontolja meg, hogy szükség van-e a bírósági döntések végrehajtását elmulasztó államokkal szembeni hatékonyabb fellépést lehetővé tévő megoldások bevezetésére.[16]
Ezzel azonban vissza is jutunk a kiindulópontra, hiszen igazán hatékony nemzetközi végrehajtási mechanizmus hiányában azt kell megvizsgálnunk, hogy egy megnyert strasbourgi ügyet miként "kamatoztathatunk" itthon. A jogalkotási folyamat során például az elmúlt időszak kodifikációs stílusát figyelembe véve nemigen mutatkozik esély erre, de a bíróságok fogékonyabbá tétele a strasbourgi esetjog figyelembe vételére és felhívására nem tűnik eleve reménytelen vállalkozásnak. A konklúzió tehát az, hogy bár az Emberi Jogok Európai Bírósága fontos tényező lehet a jogállamért folytatott küzdelemben, ezt a harcot végső soron az országhatárokon belül kell megvívni. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary. http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf
[2] Lásd: 2012. évi CXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény módosításáról.
[4] Lásd: 8/2011. (II. 18.) AB határozat.
[5] Uo.
[6] 19554/11 számú ügy.
[9] Ezt a következtetést erősíti a Bíróságnak a DMD GROUP, a.s. kontra Szlovákia-ügyben (19334/03 sz. kérelem) kifejtett álláspontja ("a bírói függetlenségnek és a jogbiztonságnak a jogállamiság szempontjából betöltött kiemelkedő jelentősége megköveteli, hogy rendkívül világosak legyenek azok a szabályok, amelyeket egy adott ügyben [a bíró, illetve a bíróság kijelölése során] alkalmazni kell, és hogy világos biztosítékok garantálják [a döntés] objektivitását, átláthatóságát, továbbá azt, hogy az önkényességnek még a látszata se merüljön fel az ügyek kiszignálása során") és a Velencei Bizottságnak az ügyek áthelyezéséről kialakított véleménye (lásd: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary. http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf, 90-93. §§) is.
[10] 1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról, 416. és 428. §§
[12] 31443/96 számú ügy.
[14] Az Európa Tanács Alapszabályának 8. cikke alapján, lásd: 1991. évi LXXI. törvény.
[15] Lásd: http://hub.coe.int/20120419-brighton-declaration
[16] Lásd: 29 (c) és (d) pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Magyar Helsinki Bizottság.
Visszaugrás
