Egy többéves kutatás eredményeit foglaljuk össze az alábbiakban, melynek során az egyes Európai Országok közigazgatását vizsgáltuk meg három aspektusból: a szervezet, a működés és a személyi állomány szempontjából.
Az összehasonlító vizsgálatok általában ritkán célozzák meg az országok közigazgatása teljes spektrumának felvázolását, sokkal inkább valamely közigazgatási rész- vagy szakterület összehasonlító vizsgálata gyakori, illetve nevezhető szokásosnak. Nem véletlenül, hisz valójában ezek a vizsgálatok arra keresik a választ, hogy a más országokban alkalmazott megoldások mutatnak-e olyan előnyöket, amelyek adalékul szolgálhatnak egy olyan átalakításnak, amelynek alapján az adott terület korszerűsíthető. Ez az ágazatok esetleges fejlesztése szempontjából kétségtelenül fontos, hiszen módot ad arra, hogy a kialakult jogi megoldások részletes vizsgálatának bázisán rámutasson arra, hogy a nehezen megváltoztatható közigazgatás megoldások változtatásának új irányokat adjon. Az ilyen vizsgálatok azonban általában abba a nehézségbe ütköznek a hasznosítás során, hogy a kialakult közigazgatási peremfeltételek az ágazatok reformjára vonatkozó elképzeléseket visszahúzzák, vagyis a fennálló közigazgatási rendszer nem kezdhető ki egykönnyen, mert szervezeti, működési és személyzeti elemek egyaránt konzerváló hatásúak.
- 161/162 -
A közigazgatási rendszerek összehasonlító vizsgálata pedig - azon túl, hogy az egyes államok rendszereinek áttekintése már önmagában is nehézséget okoz - általában áttekinthetetlen a kutatók számára, s ebből adódóan a legtöbb munka megragad a főbb rendszerek összehasonlításánál, s ebből adódóan a mintaadó országok hatásainak módosulása nem kísérhető kellő szinten nyomon, s ennek megfelelően lényegében a közigazgatási rendszereket is inkább történeti, mintsem a mai realitások alapján sorolják csoportokba.[1]
Ilyen értelemben tehát egyedülálló az a vállalkozás, amely az európai unió tagállamai vonatkozásában közigazgatás rendszereik teljes feltárására vállalkozott. Nem tekinthető tehát véletlenszerűnek, hogy ebből adódóan ez a vizsgálat olyan összefüggések feltárását és következtetések levonását tette lehetővé, amelyekre az eddigi vizsgálatokban eddig nem került sor.
A közigazgatási rendszerek fejlődésének története több periódusra bontható, melynek hatásai máig érvényesülnek.
- 162/163 -
1. A közigazgatás fejlődésének első szakaszában a jogállamiság hagyománya rendkívül erős volt a kontinentális Európában; e hagyománynak két nagy hatású modellje alakult ki: a francia és a német.
A francia modell lényege, hogy az állam egységes, és a közérdeket érvényesíti, a közigazgatás pedig központosított, hierarchizált, egységes és elszámoltatható, a köztisztviselők magas szinten képzettek. Ez a modell - változó mélységben ugyan, de - elsősorban az olyan mediterrán országokban gyakorolt hatást, mint Olaszország, Spanyolország, Portugália és Görögország
A német modellt megtestesítő porosz állam nem a monarchiát megszüntető polgári forradalmon alapult, hanem a porosz uralkodó felvilágosult abszolutista uralmán, ami azt jelentette, hogy a porosz uralkodó olyan törvényeket és szabályokat alkotott, amelyek pozitivista módon alakították a társadalmat, s amelyeket egyenlően és méltányosan alkalmaztak a köztisztviselők és bírák semlegességének követelménye mellett. A német jogállamiság Magyarországon elsősorban osztrák közvetítéssel hatott.
A lényegi különbséget a két modell között az jelentette, hogy amíg a francia jogszerűségi elv (principe de légalité) a közakarat (volonté générale) kifejeződése volt, addig Poroszországban és a Habsburg birodalomban az uralkodó abszolút hatalmát jelenítette meg.
A francia és német jogállami rendszert az összehasonlító jogtudományban civil jogi rendszerekként is szokás emlegetni, ami egyrészt a közjog fejlődésének az angolszász rendszerektől való megkülönböztetését célozza, másrészt azonban arra a sajátosságra utal, hogy a közjog egyes dogmatikai elemei itt a civil-jogi intézmények közjogi sajátosságainak figyelembevételével nyertek különálló közjogi szabályozást.
A liberális alkotmányos jogállam (Rechtsstaat) alapvető fordulópontot jelentett számos európai állam fejlődésében. A törvényhozás vált az állami funkciók alapjává. A közigazgatási tevékenységet a jogszerűség követelményének érvényesítésére kellett alapozni. Ezért a jogi ismeretek alkalmazását tekintették alapvető fontosságúnak az állam hatékony működésében. Ez a jogászok monopóliumát, vagy legalábbis prioritását eredményezte sok európai ország közigazgatásában.
A jogállam kialakítása ugyanakkor a szakszerűen működő, modern bürokrácia kezdeteinek is tekinthető. A köztisztviselők ekkor már legkevésbé sem a király személyes szolgálatában álltak, hanem egy személytelen államiság szolgálatának feladatait látták el. Megfelelő képzettséggel és tapasztalatokon alapuló szakértelemmel rendelkeztek, hivatalos, formálisan előírt feladataik voltak, élethossziglani foglalkoztatással, rendszeres fizetéssel és nyugdíjjal. Ez a fajta (köz)jogi dominancia volt jellemző Nyugat-
- 163/164 -
Európában és a skandináv országokban egészen a II. világháborúig. Az első szakasz fő jellemzője, hogy a társadalom életét érintő leglényegesebb társadalompolitikai folyamatok a közigazgatáshoz kapcsolódtak.
E szakaszban evidensen elkülönültek egymástól a kontinentális Európa közigazgatási sajátosságai, és kialakultak (Nagy Britannia befolyása által) a common law rendszerekre jellemző alapvető meghatározó jegyek is.
Köztudott, hogy e rendszerekre alapvetően az volt a jellemző, hogy a közigazgatás működését nem a jogi előírások alakították, hanem a szokásjog, a királyi prerogatívák és az általános bíróságok gyakorlata.
Ugyanakkor e modell számos hasonló vonást mutat a fejlett nyugati államok közigazgatásával. A közös jellemzők közé tartoznak: a korlátozott hatalmú kormány, a parlamentarizmus, a helyi önkormányzatiság, a végrehajtó hatalomtól független bíróság, a közigazgatásra vonatkozó speciális eljárások kialakulása.
2. A közigazgatás fejlődésének második szakaszában egy sor európai ország lépett az államfejlődés új, a jóléti állam kibontakozása és kiteljesedése által fémjelzett szakaszába, amely úgyszintén jogállami keretek között zajlott, s a közigazgatás feladatainak kiterjesztésével jellemezhető, ami jórészt az állam gazdasági folyamatokba való beavatkozásának tudható be.
Az 1980-as években kezdődött a jóléti állam válsága, amely mélyreható változásokat eredményezett a közigazgatási rendszerekben. A gazdasági, társadalmi és politikai kihívások következményeként a hagyományos, weberi szemléletű közigazgatás alapjaiban átalakult.
A gazdasági és társadalmi kihívásokra a közjogi intézmények általában úgy reagáltak, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusokat (köztük a közigazgatást) a New Public Management (a továbbiakban: NPM) szemléletének megfelelően igyekeztek átalakítani, vagyis a hagyományos struktúrába igyekeztek beépíteni a stratégiai-tervezést (az üzleti tervek mintájára). Ehhez hozzátartozik a személyi állomány teljesítményének szisztematikus értékelése, valamint a szervezeti és a finanszírozási viszonyok megváltoztatása is a programfinanszírozás keretében.
A gazdasági, társadalmi és politikai kihívásokra válaszoló reformfolyamatok több évtizedesek, és napjainkban is tartanak.
Az 1980-1995 között - ment végbe az a folyamat, melynek lényege abban foglalható össze, hogy szétvált egymástól a stratégia-alkotás, a programok tervezése és a végrehajtás, a megvalósítás, amely ettől független szervezetbe kerül. A megvalósítás (legalábbis részben) a közintézmények, a magánvállalkozások, a civil szervezet vagy ezek kombinációinak feladatává válik. Az értékelést pedig erre specializálódott, ezzel a feladattal
- 164/165 -
megbízott intézmények is átvehették. A változtatás mellett szóló legfőbb érv, hogy az közigazgatási akaratképzés különválasztása a megvalósítástól és értékeléstől növeli a hatékonyságot, és növeli a közintézményi rendszer alkalmazkodóképességét a gazdasági-társadalmi környezethez. A második szakaszban tehát komplex folyamat zajlott, amelyben: egyrészt végbement a szervezeti osztódás (autonóm és fél-autonóm szolgáltató szervezetek jöttek létre), másrészt a közpolitika megalkotása (és korrekciója) szétvált a megvalósítás menedzselésétől. A menedzselésben pedig nagyobb szerepet kaptak a piaci szervezetek és a piaci mechanizmusok.
Az egyes országok igen nagymértékben eltérnek abban, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusok és a piaci típusú mechanizmusok milyen fajta kombinációját alkalmazzák. Ennek a mechanizmusnak Új-Zéland az egyik végén a piaci típusú mechanizmusok dominanciájával, és Németország a másikon a hierarchikus típusú mechanizmusok dominanciájával. A XX. század kilencvenes éveinek második felétől új folyamatok indultak el, melyeknek lényege - a tapasztalatok elemzése alapján -, hogy a végbement változtatások csak akkor működnek megfelelően, ha a közintézmények között megfelelő a koordináció. E fejlődési szakasz jellemzője, hogy a hierarchikus típusú és a piaci típusú mechanizmusok mellé kiépíti a koordinációs típusú mechanizmusokat is, amelyek különösen horizontális irányban működnek. E trendbe illeszkedik, hogy az autonóm struktúrák a közigazgatási rendszerekben túlzott hatalomra tesznek szert, amelyek féken tartásához az állami törvényes kontroll olykor elégtelennek bizonyul. Így még a hagyományosan nem kodifikáló jogrendszerek is jogszabályokkal igyekeznek hatni ezen intézmények működésére.
Egy másik viszonylag egyértelműen tettenérhető jelenség a helyi önkormányzatokat érintő reformok továbbvitele azon a bázison, amely végső soron racionálisabb méretű egységekbe tömörítésüket célozza, nem feltétlenül állami kényszerrel (törvényi szabályozással), hanem egy hosszabb egyeztető folyamat eredményeként. Ennek hatására változatosabb struktúrájú önkormányzati modellek alakulhattak ki (mint pl. Németországban) vagy ésszerűbb méretű egységek alakultak ki (pl. Dánia illetve Svédország), de arra is van példa, hogy a rendszerek regionális méretű elemei elmozdultak egyfajta önálló államosodás felé. (Spanyolország, Olaszország). Szlovénia önállósodása a volt Jugoszlávián belül is ennek a folyamatnak a része, bár speciális helyzetéből adódik, hogy ez az önállósodás olyan sikeresnek bizonyult.
Ugyancsak kimutatható, hogy a bebetonozott, generális tudással rendelkező köztisztviselői állományt lassan olyan személyi állomány váltja fel, mely jártasabb
- 165/166 -
a management ismeretekben, illetve stratégiai célok alkotására is ki van képezve. (Természetesen ez az olyan állásokat érinti, ahol ezen ismereteknek van elsődleges jelentősége.) A személyi állomány másik jelentős változása, hogy a közszolgálat kiemelt státusa fokozatosan megszűnik, s a civil munkaszervezetekhez hasonló munkaszerződések terjednek el. Ebből adódóan gondot okoz annak pontos megállapítása, hogy hányan tartoznak valójában a közszolgálatba. Egyes rendszerek a közvállalatok személy állományát is így tartják nyilván, mások csak a köztisztviselőket (Beamte, vagy ahhoz hasonló státus), amelynek biztonsága azonban egyre inkább csak valóban arra a rétegre terjed ki, akiknek munkájával valóban hosszú távon számol a közigazgatás, vagy épp vezető beosztásban működnek.
A közigazgatás mennyiségileg mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás tekintetében jóval túlszárnyalja a másik két hatalmi ágat. Ez a szervezeti méretekben is megjelenik. Akár a létszámmal, akár a felhasznált anyagi erőforrásokkal számolunk a közigazgatás egy vagy több nagyságrenddel hatalmasabb szervezetrendszert jelent, mint akár a törvényhozás, akár a bíráskodás szervezete.
A közigazgatás legfontosabb jellemzője mégis az, hogy tevékenységének jelentős része nem-jogi tevékenység. Sarkosan fogalmazva, mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás eredménye papír (a törvénnyel, a bíróság határozatával). A társadalmi működés tényleges szövetébe, tényleges, valós eszközökkel azonban csak a közigazgatás képes belenyúlni. A közigazgatás működteti a kórházakat, iskolákat, nyújt segítséget a szociálisan rászorulóknak pénz kiutalásával, vagy intézményi ellátással, gondoskodik a szemét elszállításáról, az utak építéséről, karbantartásáról, stb. Ezért is nevezhetjük, Magyary Zoltán formuláját átvéve a közigazgatást cselekvő hatalomnak.[2] A feladatok tehát rendkívül heterogének, amelyek azonban tömegesen és folyamatosan jelentkeznek. Mindez alapvetően határozza meg a közigazgatás szervezeti felépítését.
- 166/167 -
A végrehajtó hatalmi ággal azonosított közigazgatást legalább két nagy területre bonthatjuk tovább:
- A végrehajtó hatalom egyik funkciója, hogy politikai célokat, érdek-, és értékrendet megjelenítő, stratégiai, közpolitikai döntéseket hoz (ún. strukturálatlan döntések).[3]
- A közigazgatás másik feladatkörében viszont az operatív működés, a feladatok mindennapi ellátása, illetve annak szervezése szerepel (ún. strukturált döntések, másként fogalmazva: tömeges, rutinszerű feladatok).[4]
Előbbi feladatok ellátását általában "kormányzatai tevékenységnek", utóbbiakat "adminisztratív" feladatoknak nevezzük. A feladatok e két típusát alapvetően eltérő jellegű szervek látják el.
A kormányzati teendőket politikai entitások, nagyon gyakran testületek valósítják meg. Az EU tagállamok mindegyikében jelen van a kormány, mint politikusok testülete. Mindamellett természetesen jelentősek az eltérések is az Unió országaiban. Az eltérések legalább három meghatározó dimenzióban ragadhatóak meg.
Az egyik dimenzió, hogy a kormányt tekinthetjük-e a végrehajtó hatalom egyértelmű csúcsának. A francia és román fél-elnöki rendszerben pl. ez a szerep megoszlik a köztársasági elnök, mint egyszemélyi vezető és a kormány között. Sajátos e tekintetben az európai monarchiák helye, amelyekben az uralkodó van ugyan a kvázi államelnöki szerepben, ám mint láthatjuk a tanulmányokból, tényleges befolyásuk a kormányzat működésére egészen elenyésző. Ugyanakkor személyük mégis stabilizáló erő lehet az állam számára, ahogyan az a spanyol "rendszerváltás" esetében, vagy a jelenlegi belga szituációban érzékelhető.
A másik meghatározó dimenzió a kormányfő szerepe. Egyes államokban a kormányfő csak egy a miniszterek között, míg más országokban szerepe meghatározó, lényegében dönt miniszterei sorsáról. Mindez nagyban függ a kormányzat koalíciós, vagy többségi jellegétől és számos más tényezőtől, így a hagyományoktól, és a politikai kultúrától is. Az angol ún. Wesminster modellben a kormányfő szerepe meghatározó, nyilván a tipikusan egypárti kormányzásnak betudhatóan is. Ehhez igazodnak az "alkotmányos" intézmények is. De hasonlóképpen meghatározó a német kancellár szerepe is a kormánypolitika formálásában, noha itt a koalíciós kormányzás
- 167/168 -
miatt folyamatos alkuk adják ennek hátterét. Megint más okból és más módon, elsősorban az elnökhöz való alkotmányos és hatalmi viszony okán, valamint a kormány, mint testület súlytalan volta miatt is, a francia miniszterelnök szerepe is domináns a kormánnyal szemben. Más országokban, amire Belgium talán szélsőséges példaként is említhető, a kormányfő csak egy az egyenlők között.
A harmadik dimenzió a miniszterek kormánytagsága és (minisztériumi) "hivatalvezetői" szerepe közötti összefüggés. A legtipikusabb megoldás, hogy a miniszterek a kormány tagjai és egyben vezetik minisztériumukat. Ilyen pl. Németország vagy Magyarország. Más rendszerekben azonban a két szerepkör szétválhat több módon is. Sajátos a tárcanélküli miniszter pozíciója, aki tehát miniszteri rangban tagja a kormánynak, ám nem vezet minisztériumot. Egyes országokban, pl. Olaszországban e miniszterek viszonylag nagy számban fordulnak elő, de Magyarország legújabb kori történelmében sem ismeretlen a jelenség. Ennek oka gyakran az, hogy a politikai alkukban több pártpolitikusnak kell miniszteri tárcát adni, mint ahány minisztériumot működtetni akarnak. Finnországban és Svédországban olyan megoldást találunk, amelyben több minisztert szolgál ki egy minisztérium, mint hivatali apparátus, és közülük külön ki kell jelölni a minisztériumi apparátust vezető minisztert. Végül nem ismeretlen az a megoldás sem, hogy nem minden minisztérium-vezető miniszter tagja egyben a domináns döntéshozó testületnek (nevezzék azt kormánynak, vagy illessék más néven). A legismertebb példa erre az Egyesült Királyság, ahol a kabinet a miniszterelnökön túl csak néhány meghatározó miniszterből áll. Franciaországban szétválik a minisztériumot vezető miniszter és a delegált miniszter pozíciója, azzal, hogy egy-egy minisztériumban több delegált miniszter is lehet. Portugáliában különbséget tesznek a "kormány" és a "minisztertanács" között. Előbbinek tagjai az államtitkárok és államtitkár helyettesek, míg utóbbiban (és az a meghatározó döntéshozó szerv) csak a miniszterek. A példákat még hosszan folytathatnánk. Mindamellett, a kötet szerkesztésekor létező magyar megoldás (néhány csúcsminisztériummal, a korábbi miniszteri posztok politikai államtitkári betöltésével) mégis kuriózumnak tekinthető az EU-ban.[5]
Jelezzük, hogy a kormány alatt gyakran találunk különféle konzultatív, döntés-előkészítő avagy esetlegesen döntéshozó szerveket is.
- 168/169 -
Míg a kormányzati-stratégiai döntéseket egy általában hetente ülésező politikai testület hozza, addig a rutinjellegű strukturált feladatokat általában adminisztratív, hivatali jellegű szervezetek látják el. Ezek jellemzője a folyamatos működés (ellentétben a testületi ülésekkel), a hivatalszerű jelleg és a személyzet szakmai jellege, ami egyfelől szakképzettséget, másfelől az alkalmazás folyamatosságát (azaz a választási ciklusokhoz kötöttség hiányát) jelenti. E szervek néhány kivétellel egyszemélyi vezetés alatt állnak. Funkcionálisan, az igazgatás (az adminisztráció) - amely kifejezés az angol nyelvű szakirodalomban jelentős mértékben egybemosódik a menedzsment kifejezéssel - általában a stratégiai döntéshozatal és az effektív végrehajtás közötti szféraként nyer értelmezést.
A közigazgatás felépítésének klasszikus modellje a bürokratikus szervezet. E szervezeti formát elsőként Max Weber[6] írta le, és magyar nyelven is óriási irodalma van. Éppen ezért, s mert azt feltételezzük, hogy e szervezeti forma jellemzőivel (hierarchia, szabályozottság, személytelenség, szakértelem, stb.) az olvasó alapvetőn tisztában van, nem kívánunk a bürokrácia témájával hosszabban foglalkozni. Jelezzük ugyanakkor, hogy bár a közigazgatás felépítése dominánsan továbbra is bürokratikus jellegű, az utóbbi évtizedek talán legmeghatározóbb szervezeti szintű jelensége a bürokratikus struktúra oldása legalább két irányban.
A bürokratikus szervezeti felépítéstől való talán legegyértelműbb eltérés a projekt-szerű működésmód és az agencifikáció esetében ragadható meg. Mindkét megoldás kiindulópontja, hogy a célokat a lehető legpontosabban és legegyértelműbben kell meghatározni és a feladatellátásnak mindkét esetben a célok lehető legeredményesebb és hatékonyabb ellátására kell törekedni. A célelérés mértékét mérik, és a feladatellátás sikerét ennek alapján ítélik meg.
A projekt lényege, hogy meghatározott, jól definiált cél megvalósítására irányul, előre meghatározott eszközökkel. A projekt a cél elérésével véget ér; a projekt időtartama ennek megfelelően előre meghatározott, véges, tipikusan néhány évre terjed csak ki. Ebből következően a projektnek általában nincs olyan kiterjedt és stabil szervezeti háttere, amilyet a közigazgatási feladatellátásban általában megszokhattunk. Gyakori, hogy
- 169/170 -
milliárdos projekteket is csak egy néhány fős projekt-iroda működtet, de ha nagyobb szervezeti háttér jön is létre, az is csak viszonylag rövid ideig működik. A projektek-szerű működés a kontinentális (francia vagy német mintát követő) közigazgatási rendszerektől meglehetősen idegen. Ugyanakkor az Európai Unió által támogatott fejlesztések ilyen jellegű működést követelnek meg, ezért - ha másért nem - az Unió tagállamaiban is széles körben jelenik meg ez a működésmód és a kapcsolódó szervezeti háttér.
Az agencifikáció alapgondolata, hogy szét kell választani a stratégiai tervezést, közpolitika-formálást a tisztán az operatív végrehajtást szolgáló feladatellátástól. Utóbbiban jól alkalmazhatóak a vállalati igazgatási gyakorlatban már bevált szervezési és vezetési technikák. Ezeken a területeken a célok viszonylagos egyértelműséggel megfogalmazhatók, teljesítménymutatók határozhatók meg, amelyek aztán mérhetők és számon kérhetők lehetnek. A közpolitika-formálás viszonylag kis létszámú, ám magasan kvalifikált, nemritkán viszonylag fiatal személyzettel működő minisztériumokban történhet, az operatív, jelentős részben rutinfeladatok ellátása pedig a "főhatóságoknál", vagy a nemzetközi szakirodalomban alkalmazott névvel: ügynökségeknél (agency). A jelentős újdonság ebben elsősorban nem az, hogy a minisztériumok leadják a rutinfeladatok ellátását, hanem a minisztérium- ügynökség közötti megváltozott viszony, amely a hierarchiától a szerződés irányába mozdul el.
A bürokratikus hierarchikus elrendezésben az irányító napi operatív, irányítási kapcsolatban áll az alárendelt szervvel. Az ügynökségek azonban meglehetősen nagy szabadságot kapnak a napi működésben: a felettes szerv nem utasítja, sőt nem is utasíthatja ezeket. Ehelyett a felettes hatóság pontosan meghatározza az elvárt teljesítményt és a keretfeltételeket. E feltételeken belül azonban az ügynökségnek (illetve annak vezetőjének) meglehetősen nagy szabadsága van. Így pl. átcsoportosíthat forrásokat a személyi és dologi kiadások között, maga dönti el, hogy kit vesz fel vagy bocsát el, új eszközöket vásárol, esetleg lízingel, vagy a régieket újíttatja fel, mindaddig, amíg az előírt mennyiségi és minőségi mutatóknak megfelel a szervezet, illetve teljesíteni tudja az ezek javítására kiírt elvárásokat. Szervezéstani szempontból az agencifikáció a divízionális szervezeti struktúra[7] közigazgatási alkalmazásaként értelmezhető. Az agencifikáció az angolszász országok mellett, sőt talán azok előtt, a skandináv országokban játszott meghatározó szerepet, és ilyenként nyilvánvalóan
- 170/171 -
hatott a balti államokban, de olyan földrajzilag és hagyományait tekintve is eltérő közigazgatási rendszerben is meghatározó szerepet játszott, mint Portugália.
A fentieken túl a New Public Management még számos más olyan technikát javasol, amely a szervezeti működés, a vezetés átalakítását jelenti. Ezek alapgondolata, hogy a vezetőknek nagyobb önállóságot kell kapniuk, ami egyben a jogi korlátok (különösen a pénzügyi-költségvetési, és a személyzeti-közszolgálati jogi korlátok) oldását jelenti. A feladatok jellege is átalakul azáltal, hogy a New Public Management a közfeladatok ellátásába nagymértékben javasol külső szereplőket, főleg magánvállalatokat bevonni (pl. a kiszerződés, az ún. voucher-rendszer, vagy a PPP keretében). E tekintetben a jelszó a "steering not rowing", arra utal, hogy a közigazgatásnak szerveznie-irányítania kell a folyamatokat, nem pedig a napi feladatellátásban elvesznie. Mindez szintén kihat a szervezeti működésre és struktúrákra.[8]
Ugyanakkor ezek a szervezési megoldások, a kétségtelen előnyök mellett számos problémát is felvetnek. Egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy - különösen az agencifikáció, de számos más New Public Management megoldás is - aláássa az egyértelmű felelősségi viszonyokat, a politikai kontrollt, ami demokratikus deficithez vezethet. Másrészt az ügynökségek önállósága túlzott szervezeti szétaprózottsághoz vezet, ami a koordináció hiányában kulminál, ez pedig az össz-kormányzati, stratégiai célok szem elől tévesztését jelenti, összességében tehát az eredményességet is veszélyezteti.[9]
Legáltalánosabb tendenciaként talán éppen azt emelhetjük ki, hogy ami korábban egyértelműnek tűnt, ma már korántsem az. A korábban - országcsoportok kijelölésére is - alkalmazott modellek (angol, francia, német) feloldódni látszanak; egyre ritkább a "tiszta" forma. A francia-mediterrán országok jelentős részében megjelennek az unitárius-centralizált felépítéssel gyökeresen ellentétes föderalizációs jelenségek, és számos ország élen jár az angolszász
- 171/172 -
megoldások átvételében. A korábban leginkább a német modellhez sorolt skandináv országok egy önálló "programadó" modellé válnak. A korábban poszt-szocialista országok pedig a legkülönfélébb modelleket követik, gyakorta átgondolatlanul, véletlenszerűen, minden adaptáció nélkül "szemezgetnek" az egyes megoldásokból. Mégis érzékelhetőek - ha elmosódottabban is - modellek, és ezeket követő ország-csoportok Hajnal[10] pl. pusztán a közigazgatási képzési programok kvantitatív elemzésével meglehetős pontossággal, és tapasztalatainkkal egyezően tudta besorolni a poszt-szocialista országokat a fő modellekbe.
Ami most már szűkebb témánkat, a közigazgatás szervezetét érinti, ott is jól érzékelhető a korábban egyértelmű határok szétfoszlása. A klasszikus közigazgatási rendben a cselekvő állam feladatait a közigazgatás vagy maga látta el, hierarchikusan-bürokratikusan felépülő szervezetével, vagy többé-kevésbé szoros alárendeltségében működő, ún. paraadminisztratív állami szervekkel gondoskodott azok megvalósításáról. Maguk a döntések a közigazgatás csúcsain - egyszemélyi, vagy szűk testületi döntés formájában - születtek, s az ezek a hierarchiában lefelé haladva konkretizálódtak és valósultak aztán meg. A közigazgatási szervezetrendszer határai egyértelműek és világosak voltak.
Mindez az utóbbi évtizedekben jelentősen megváltozott. A közigazgatási szervezetrendszer határai megkérdőjeleződtek, a feladat és szervezet egyértelmű egymáshoz rendelése megszűnt. A közfeladatok jelentős részét ma nem állami szervek, hanem piaci vagy éppen non-profit szervezetek látják el. Állami és nem állami szereplők együttesen vesznek részt nemcsak a döntések megvalósításában, hanem nagyon gyakran azok meghozatalában is. A független ügynökségek, a kvázi nem kormányzati szervek (QUANGO, QUAGO és társaik) jelenléte egyértelmű szervezeti jelei ennek a tendenciának. A tevékenységben megnőtt a koordináció, az ösztönzés, a monitoring és érzékelhetően kisebb lett a hatósági, operatív rutinfeladatok, valamint a hierarchikus, operatív irányítás szerepe. Bár az ország-tanulmányok külön alfejezetet szentelnek az E-közigazgatás témájának, valójában alig tudjuk megjósolni, hogy az infokommunikácó elképesztő ütemű fejlődése miként hat ki a közigazgatásra, annak szervezeti felépítésére.
A közigazgatásról való elméleti (deskriptív) és gyakorlati (preskriptív) gondolkodás is gyökeresen átalakult az utóbbi évtizedekben. A New Public Management hatása mindenhol érzékelhető, bár jelentősen eltérő módon
- 172/173 -
és mértékben. Elsősorban ennek a hatásnak tudható be, hogy csökken a világos modellek szerepe, amennyiben minden közigazgatásba benyomul ez az alapvetően angolszász szemléletet tükröző irányzat. Másfelől az is tény, hogy a francia és német közigazgatás jelentős részben immunis ezekre a hatásokra. A javasolt megoldások egy részét nem veszi át, vagy saját állami-közigazgatás rendszeréhez és politikai-igazgatási kultúrájához, hagyományaihoz adaptálja azokat. Ebben nyilván az is benne van, hogy e rendszerek - mint azt Horvát[11] kimutatja - már régóta sajátos megoldásokkal rendelkeznek azokra a problémákra, amelyekre a New Public Management a maga új gyógyszerét ajánlja: a francia közigazgatás a közszerződések jogdogmatikailag is csiszolt rendszerével, míg a német a közszervezeti formák kidolgozott, ám változatos megoldásaival.
Jóval erőteljesebb, és összességében rendkívül káros hatása volt a New Public Management-nek a poszt-szocialista országok esetében, ahol ez időben együtt jelentkezett a rendszerváltással. A New Public Management hatására ezek az országok mintegy átestek a ló túloldalára. A korábbi merev, centralizált, mindent kontrollálni kívánó, államközpontú közigazgatás helyett, egy lényegében impotens állam jött létre, miközben dominánssá vált a szabályozatlan piac. Ez a radikális váltásokból általában következő kockázatok, és tranzakciós költségek mellett számtalan konkrét negatív következménnyel járt; így pl. a nemzeti vagyon jelentős részének eltűnésével.[12] Hasonlóképpen a New Public Management-nek volt meghatározó szerepe a közigazgatás hierarchikus-bürokratikus megoldásainak oldásában, a magánszektor, főleg a piaci szektor szervezeteinek a közfeladatok ellátásába való bevonásával.
A másik irányzat a Good Governance (jó kormányzás), avagy deskriptív oldalról a - "government" kifejezéstől eltérő értelmű - governance és a közpolitikai hálózatok (policy networks) létéből kiinduló irányzat. Ennek alapgondolata az, hogy a közügyekben való döntésekben, és általában a közösségi ügyekben megszűnt az állam domináns, mindent eldöntő szerepe. Ehelyett a közpolitikai döntések meghozatala és megvalósítása egy folyamatosan változó, többszereplős térben zajlik, amelyben valamennyi szereplő rá van szorulva a többiekre, azok erőforrásaira céljai elérése ér-
- 173/174 -
dekében.[13] Szélsőséges felfogásában, az állam ebben csak a számos szereplő egyike, mások szerint az egyeztetési folyamatok intézményesítésével és facilitálásával másoknál nagyobb szerepe van, ám nem képes a közösségi döntések eredményes meghozatalára és megvalósítására a többi szereplővel való egyezkedés nélkül.
A két elmélet viszonya nem egyértelmű. Egyesek (pl. Bevir[14]) előbbiből vezetik le a Governance megjelenését, mások viszont éppen a New Public Managementre adott ellenreakcióként értelmezik. Ez esetben azt is hangsúlyozzák, hogy a New Public Management a maga szélsőségesen piacbarát, neoliberális ideológiájával egyértelműen a politikai jobboldalhoz, míg a Governance sokkal inkább a baloldalhoz köthető. Többen a nemzetközi szervezetek szerepére utalnak. Kétségtelen, hogy a legtöbb befolyásos nagy nemzetközi szervezet, főleg a Nemzetközi Valutalap, a Világbank és az OECD, rendkívül agresszíven terjesztette a New Public Management ideológiáját és módszereit, gyakran a létfontosságú támogatás feltételeként szabva ezek - később gyakran pusztító hatásúnak bizonyult[15]- bevezetését. Ezzel szemben az ENSZ fejlesztési szervezete, az UNDP, inkább a participáción, az érdekeltek bevonásán alapuló Good Governance megközelítést propagálta, igaz kisebb hatásfokkal. Érdemes utalni még arra is, hogy míg a New Public Management a maga angolszász gyökereivel a kontinentális Európa közigazgatási rendszereitől meglehetősen idegen eredetű, addig a Governance leginkább európai országhoz köthető. A skandináv országokban és a Benelux államokban (valamint érdekes módon Szlovéniában) ez a fajta kormányzás meglehetősen általánosnak mondható.
Noha a két elmélet akár élesen szembe is állítható egymással, a klasszikus közigazgatási struktúrákat érintően hatásuk számos ponton azonos. Ennek lényege a megszokott, állami autoritáson és szuverenitáson alapuló, hierarchikus-bürokratikus szerveződés felbomlása. A New Public Management nyilván a piaci mechanizmusoknak és szervezeteknek, a Governance pedig a civil (non-profit) szervezeteknek, a hálózatoknak és egyeztetési folyamatoknak szán nagyobb szerepet, de mindkettő a "klasszikus" struktúrák lebontása irányában hat. Ha ezt egy általánosabb, elméleti szinten próbáljuk megfogalmazni, akkor talán Ouchi kontrollmechanizmusokról alkotott teóriájá-
- 174/175 -
hoz nyúlhatunk vissza.[16] Az emberi magatartás szabályozásának három általános, rendszerszerű mechanizmusát különítette el: a bürokratikus, a piaci (versenyen) alapuló, és a hálózatokon alapuló kontrollt. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy a bürokratikus kontroll helyett a New Public Management a közigazgatási gyakorlatba a piaci, míg a Governance a hálózati kontrollt hozza be.
A globalizáció azonban nem csak a közigazgatási irányzatok (divatok?) gyors terjedése kapcsán bír jelentőséggel. A globalizáció immár évezredek óta annak az alapvető tapasztalatnak/élménynek a megszerzésével jár, hogy a dolgok nemcsak épp-így lehetnek; az, ahogy-itt-most-van, pusztán egy megvalósult opció, az alternatívák tengerében. Kevésbé általánosan fogalmazva, a globalizáció széles körben teszi lehetővé más megoldások, sőt a megoldások következményeinek (gyengéinek és erősségeinek) megismerését is.
A globalizáció eredménye, hogy az egyes közigazgatási megoldások, a modellek hatnak egymásra. Ezt a tendenciát az EU működési mechanizmusa különösen felerősíti, hiszen országonként sok száz köztisztviselő vesz részt a munkacsoportok munkájában, találkozik más országok hasonló területen dolgozó köztisztviselőivel, megismeri az ott alkalmazott szervezési megoldásokat, és amikor egy problémahelyzet, vagy reformlépés előtt javaslatot tesz ezekre az ismeretekre fog építeni. Így a különféle külső megoldások átvétele (szerencsés esetben integrálása) az adott közigazgatási rendszerbe szinte észrevétlenül zajlik. Nem véletlen, hogy az intézmények átvételének ma már óriási és növekvő irodalma van, mind a jogtudományban, mind a politológiában, mind a közigazgatás-tudományban. Mindeközben persze a globalizáció gyengíti az egyes közigazgatási modellek éles kontúrjait, gyakran valamiféle "kiegyenlítő" mechanizmusként is működik. A centralizált rendszerek föderatív irányban mozdulnak el, miközben a lokalitást, kisközösségi autonómiát mindig is hangsúlyozó északi államok számos települést összevonó, nagyobb önkormányzati-igazgatási egységeket alakítanak ki.
Talán ezeket a tendenciákat emelhetjük ki az országtanulmányok és a nemzetközi irodalom alapján. Ismét hangsúlyozzuk azonban - jórészt e kutatás néhai vezetőjének, Lőrincz Lajos professzornak sokszor emlegetett gondolatát visszhangozva -, hogy a számítógépek elterjedése, az infokommunikációs forradalom, talán kevésbé látványos, kevesebbet tárgyalt módon, de a fentiekhez hasonló, vagy azt jóval meg is haladó mértékben for-
- 175/176 -
málja át a közigazgatás szerkezetét. Egyszerűen azért, mert ez jelenti az igazgatási munka gépesítését, ami a termelés területén mintegy száz éve végbement.
A közigazgatás működését érintően kutatásunk két kérdéskört kezelt kiemelten: a közigazgatás eljárási szabályozottságát, és az elektronikus közigazgatás egyes országokban való elterjedtségének szintjét.
Lehetetlen nem észrevenni, hogy a két kérdéskör szorosan összefügg egymással, hisz a közigazgatással való kapcsolattartás új kereteit egyre inkább az információtechnológia eszközökön keresztül megvalósuló kommunikáció lehetősége kezdi eluralni, ebbe az irányba mutatnak az EU iránymutatásai is, e feladat ellátására pedig a közigazgatási eljárás szabályozását is alkalmassá kellett, illetve kell tenni.
1. Az első kérdés, ami szinte magától adódik: szükségszerű-e, hogy egyáltalán legyen a közigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvény? A kérdés azért nem értelmetlen, mivel - mint az nyilván köztudott - nem minden államban létezik ilyen törvény, jogrendszertanilag tehát legalább olyan logikus az a megoldás is, amelyet az államok nem jelentéktelen része (pl. Franciaország és, Belgium, illetve az angolszász hatásterület egyes országai) az eljárás törvényi szintű szabályai egyáltalán nem, illetve csak alapelvi szinten, illetve csak egyes jelentősebb területei kerültek törvényi szinten meghatározásra.
Jellemző tendenciaként talán elsősorban azt kell leszögezni, hogy /különösen a II. világháborút követő időszakban/, hogy az igazgatási processzusok jogi szabályozásának leglényegesebb kérdéseit illetően mégiscsak születtek a mértékadó országokban törvényi szintű szabályok.
Ezek sorában feltétlenül meg kell említenünk az USA-t, amelynek 1946 óta létezik eljárási törvénye (Administrativ Procedure Act). A szakirodalom ezt a törvényt mint az államigazgatás feletti kontroll gyakorlásának kifinomult eszközét ítéli meg. Nyilván a törvény színvonalának (na meg az angolszász jogrendszer működése logikájának) tudható be, hogy e törvény annak ellenére máig is hatályban tartható, hogy azóta a közigaz-
- 176/177 -
gatás működésével kapcsolatos szemléletmód jelentősen megváltozott. A közigazgatás jogszerű működésének hangsúlyozása mellett előtérbe került a közösség érdekeit szolgáló közigazgatás gondolata, a management szerepének hangsúlyozása, a közigazgatási etika szerepének kiemelése, a közösség, a fogyasztók (public) szempontjainak "visszahelyezése" a közigazgatásba, vagyis a közigazgatás "kliensorientálttá" tétele.
Hasonló fejlődés ment végbe az Európai Közösségek egyes államaiban. A közösségek létrehozása óta az államigazgatási eljárással kapcsolatos szakmai felfogás, esetjog, s nem utolsósorban a jogalkotás jelentős változásokat mutat.
Franciaország például - közismerten - hagyományosan az államigazgatás törvényességének, törvényes működésének oltalmára helyezte s fő hangsúlyt. Ennek legfőbb biztosítéka a Conseil d'Etat - a közigazgatás által hozott döntések felülvizsgálatának jogával felruházva.
A francia szemléletmód változása (és ennek törvényalkotásban nyomon követhető termékei is vannak) leginkább abban mutatkozik meg, hogy az elmúlt évtizedekben maga is fokozatosan egyre inkább állampolgár-centrikussá, állampolgár-orientálttá vált. Az első jelentős áttörést az 1977-es monopolellenes törvény megalkotásához szokták kötni, amely maga is jelentős állampolgári részvétellel született meg. 1978-ban alkottak törvényt az iratokba való betekintés jogáról, 1979-ben az államigazgatási döntések, határozatok indoklásának kötelezettségéről, 1983-ban pedig dekrétum született az államigazgatás és a fogyasztók közötti kapcsolatokról. E dekrétumnak önmagában az elnevezése is szemléletmódbeli paradigmaváltást sugall, melynek lényege abban összegezhető, hogy igazgatottakból ezáltal fogyasztóvá avanzsáltak a polgárok.
A szemléletmód-változás még a hagyományosan konzervatívnak tekintett angol jog egyes jogalkotási termékeire is rányomta bélyegét. A szigetországban 1957-ben született törvény az igazgatási törvényszékekről (tribunalokról) és azok felülvizsgálati eljárásáról, mely törvény - egyebek között - a természetes igazságosság és a fair eljárás elvét is leszögezi. 1971-ben törvényi szabályozást nyert a fellebbviteli rend, amelyben végülis jogi hibákra hivatkozva (s ebbe az eljárási fogyatékosságok is beleértendők) bírósághoz (Court) lehet fordulni. Maga az angol jogrendszer is bonyolult, többfokozatú fellebbviteli rendet rendszeresített. A különbség pusztán annyi, hogy - mint azt más országok is példázzák - az angol jogrendszer működésében kivételesnek számít a bírósághoz fordulás. A fenyegetettség azonban az esetek elképesztő többségében elegendő visszatartó erőnek bizonyul az igazgatás számára.
- 177/178 -
Olaszországban 1984-től kezdődően komoly erőfeszítéseket tettek az eljárási törvény megalkotására, amely végül 1990-ben született meg. Számunkra ennek összehasonlító jogi vonzatai voltak jelentősek, amennyiben valamennyi létező eljárási törvényt /a magyart is/ megvizsgáltak, így már maga az előkészítő munka is jelentős tudományos eredményeket produkált. Spanyolország 1978-as és Görögország 1975-ös alkotmányai szintén kifejezték azt az alkotmányos igényt, hogy az állampolgári jogokat védeni szükséges az igazgatási eljárásokban, melynek nyomán azután meg is születtek eljárási törvényeik (1992, 1997).
Kiemelkedő törvényalkotási terméke volt a II. világháború utáni eljárási jogalkotásnak Németország 1976-ban megalkotott eljárási törvénye. Minthogy ez a törvény az igazgatási processzusokat legszélesebb értelmezésükben ragadja meg, engedtessék meg, hogy erről a törvényről kissé részletesebben szóljunk.[17] A törvény - úgy tűnik - messze túllépett a hatósági ügyként értelmezett eljárásfelfogáson. Voltaképpen az igazgatási aktusokat helyezi szabályozásának középpontjába. Egyebek között rendelkezéseket tartalmaz az igazgatás előkészítő cselekvéseiről, szolgáltatásairól, szabályozási körébe vonja a közigazgatási szerződéseket éppúgy, mint az igazgatástervezési tevékenységét
Az új eljárási törvények megalkotásának, illetve a már létezettek újrafogalmazásának egy figyelmen kívül nem hagyható motivátora volt a közigazgatás egyszerűsítése, áttekinthetőbbé tétele, illetve az Európai Unió ezzel kapcsolatos elvárásrendszerének érvényesítése (pl. Olaszország, Hollandia, Görögország, Bulgária stb.).
2. A második bennünket izgató kérdés: az általános és különös eljárási szabályok viszonya, mely természetesen csak abban az esetben értelmesen felvethető kérdés, ha létezik egységes (általános szabályozás), amely valamennyi közigazgatási eljárás vonatkozásában egységes.
Az általános eljárási szabályok állandóan visszatérő gondja (nem csak hazánkban, hanem másutt is), hogy a különös szabályozásra való törekvések újra meg újra felütik a fejüket. E tekintetben sokféle megoldás létezik: az egyértelműen ágazati elsőbbségi szabályozástól kezdődően az ágazati szabályozások szubszidiaritásáig, és az ezek közötti átmeneteket szabályozó rendszerekig (pl. Ausztria, Magyarország). Létezik olyan törekvés is, amely megkísérelte egy törvény keretei között megoldani ezt a problémát (Spanyolország, s bizonyos értelemben Németország), ám ez a meg-
- 178/179 -
oldás végső soron kazuisztikus szabályozáshoz vezetett. Egy lehetséges, és talán nem célszerűtlen megoldás az a Dánia által követett elképzelés, mely a kérdést az ágazati főhatóságokhoz utalta, az igazságügy miniszter felügyelete alatt. Ehhez az szükséges, hogy a törvény valóban csak azokra a kérdésekre terjeszkedjen ki, amelyek garanciális jelentőségűek az ügyfelek szempontjából, de kellő rugalmasságot tesznek lehetővé az államigazgatási szervek számára. Ilyen értelemben az eljárás alapelveket rögzítő jellegét is elegendőnek véljük, ha azok kiegészülnek az információkhoz való hozzájutás, az adatvédelem, a jogorvoslat általános szintű elveinek érvényesítésével.
3. A harmadik centrális kérdés a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, amely az európai Unió tagállamaiban mindenütt biztosított, függetlenül attól, hogy a bírói felülvizsgálatot a közigazgatási rendszereken belülre (francia modell), elkülönült közigazgatási bíróságokon belül (német-osztrák modell) vagy a rendes bíróiságokhoz telepítve (angolszász modell) valósították meg. Itt is vannak persze átmeneti rendszerek (pl. Svédország), ami azt a tételünket igazolja, hogy a tiszta modellek alkalmazása a közigazgatási összehasonlításban csak meglehetős fenntartásokkal alkalmazható.
Azt, hogy e terület beható elemzésébe itt nem bocsátkozunk, annak tudható be, hogy a magyar közigazgatás-tudomány e kérdéseknek mindig is kiemelt figyelmet szentelt, s ez az utóbbi években sem változott.[18] Annyi azonban kiemelendő, hogy e kérdés tisztázása több országban hosszú folyamat eredménye volt, s a közigazgatás egész rendszerének áttekintésére ösztönözte a közigazgatás-tudomány művelőit, mivel a korábbi bonyolult rendszer áttekinthetetlenné és megbízhatatlanná minősítette a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának jogi kimenetelét (Hollandiában pl. egyenesen ez indította el az egész közigazgatási rendszer felülvizsgálatát, s keletkeztette azt az igényt, hogy a szorosan értelmezett eljárási szabályokon kívül a közigazgatás egészére - beleértve annak fogalomrendszerét - kiterjedő átfogó törvényi szabályokat alkossanak, mely példát más országok is követtek.
Az Európai Közösségek, illetve tagállamaik jogalkotásában két trend egyértelműen megállapítható az elmúlt évtizedekben. Az egyik az állampolgárok jogainak
- 179/180 -
védelme, a másik a kliensorientált és az állampolgárok részvételére építő eljárások rendszeresítése.
Az Európai Közösségek jogalkotása e tekintetben részletes kötelezettségeket nem írt elő a tagállamok számára, követelményeit azonban elvi szinten megfogalmazta, leírta. 1977-ben az Európa tanács Miniszteri Bizottsága határozatot hozott, amelyben leszögezte, hogy bár a tagállamok államigazgatási eljárási rendjében mutatkoznak - el nem hanyagolható - különbségek, az alapelveket, a vezérelveket illetően azonban nagyfokú egyetértés mutatkozik.[19]
A határozat (resolution) fair eljárás alatt az alábbi 5 követelménynek eleget tevő igazgatási eljárást tekinti, amely biztosítja:
1. a meghallgatáshoz való jogot az igazgatási eljárásban;
2. a lényeges tények megismeréséhez való jogot;
3. a jogi tanácsadásra való jogot;
4. az államigazgatási szerv indoklási kötelezettségét;
5. az államigazgatási szerv kötelezettségét arra, hogy döntésének meg támadhatóságára felhívja a figyelmet.
Ezen kívül van még egy ajánlás (recommendation) 1980-ból a diszkrecionális hatalomról, erről azonban ez alkalommal - bár természetesen témánk szempontjából ez sem lenne lényegtelen - nem kívánunk részletesebben szólni.
Az utóbbi időben új tartalommal jelenik meg az információkhoz való hozzájutás, illetve információszabadság, a másik pedig a részvételhez való jog értelmezése.
Az információhoz való hozzájutás egyik részét az adatvédelmi szabályok tartalmazzák, külön figyelmet fordítva a közérdekű információk megismerésének jogára. Nem általános, de van példa arra, hogy e szabályokat az eljárási törvények tartalmazzák (Dánia, Hollandia, Görögország, Bulgária)
A részvételt illetően többről van szó, mint arról, hogy az ügyfelek saját (őket érintő) közigazgatási ügyekben részesei lehessenek az eljárásnak, ami valóban evidencia a mai eljárásokban. Jóval inkább arról, hogy a köz érdekében is felléphessenek egyes eljárásokban, illetve a közigazgatás nem hatósági eljárásaikat illetően is hallathassák hangjukat. Ennek előfeltétele, hogy a döntéshozatalban való részvételre lehetőséget adó információkhoz való hozzájutás is biztosított legyen. Ez ugyanis a feltétele annak, hogy a részvételi elv ne "minősüljön le" az utólagos protestálás jogává, illetőleg ne szűküljön le az ügyfelekre, hanem ténylegesen minden érintettre (a közvetlenül és közvetetten érintettekre is) kiterjedjen.
- 180/181 -
Az EU irányelvei közül okvetlenül kiemelést érdemel a 2006. december 28-án hatályba lépett 123/2006. számú ún. "Szolgáltatási irányelv". Ezen irányelv célja, hogy a valamely szolgáltató tevékenység megkezdéséhez vagy folytatásához vezető eljárást egyszerűsítse a tagállamokban, továbbá biztosítsa a releváns információkhoz való hozzáférést, azok rendelkezésre bocsátását és lehetővé tegye az ügy elektronikus úton való intézését.[20]
Ezzel függ össze a kérelmezői státus egységessé tétele, a közigazgatási szolgáltatást nyújtóknak pedig négy követelményt kell teljesíteniük az eljárás során:
- Egyenlő feltételeket nyújtson azoknak, akik egy másik tagállamban akarnak szolgáltatást nyújtani, illetve egy másik tagállamban lerakatot akarnak létesíteni.
- Precíz, teljes körű és érthető információhoz juthasson mindenki az interneten keresztül.
- Biztosítani kell a szolgáltatást nyújtókat a szükséges közigazgatási eljárások lefolytatásában való egyenlő részvételt.
- Az eljárások elektronikus lebonyolítását 2009. dec. 29 után minden tagállamban biztosítani kell.
Az EU irányelv ezen követelményrendszere számos közigazgatási eljárási törvény 2006 és 2010 közötti módosításában megjelenik.
Mindez együtt jár az ügyfél fogalmának átértékelődésével. Látszólag úgy tűnik, hogy a "jog, illetve jogos érdek" mint az ügyféli minőség kritériumai nem rejtenek kevesebbet az "érintettség"-nél (amelyet a svájci jog alkalmaz), valójában azonban, ha az ügyféli minőséghez gyakorlatilag közvetlen érintettség bizonyítása szükséges, úgy ez mégiscsak leszűkíti az ügyfélfogalmat. A konzekvencia ebből annyi, hogy a részvételi jogok az ügyfélfogalomba nem préselhetők bele, külön résztvevői, beavatkozói státust, vagy általánosabb ügyfélfogalmat kell konstruálni. Ez annál is inkább lényeges, mivel jelenleg a közigazgatásban, az igazgatási eljárásokban nincs "közérdekű kereset", vagyis az általános eljárási szabályok között közérdekű eljárás-indítási jog nincs rendszeresítve (ezt általában a különös eljárások tartalmazzák).
Tetten érhető talán egy olyan tendencia is, hogy a közigazgatási ügy fogalma nem korlátozódik a hatósági ügyekre, hanem szélesebb értelmet nyer: egyrészt bekerülnek a fogalomba közigazgatási szerződések, másrészt egyes
- 181/182 -
esetekben tervezési cselekvések, Több esetben kiterjednek az eljárási jogi szabályok a közigazgatás jogalkotó tevékenységére, illetve testületi döntéshozatalának eljárási szabályozására.
A technicizálódás számos értelemben megteremtette egy korszerűbb működési mód lehetőségét. Lehetővé tette egyebek között, hogy a közigazgatás és annak hivatalnokai is minden időpontban elérhetők legyenek. A technikai eszközökön keresztül lehetővé vált a közigazgatási cselekvések sebességének mérése. Az információtechnológia a közigazgatási munkában is általánossá vált, s ez nem csak átalakította az írásbeliséggel kapcsolatos megdönthetetlennek tűnő hagyományokat, de az állampolgár-közigazgatás kapcsolatokat is új alapokra helyezte. Lehetővé tette, hogy konzultációk legyenek lefolytathatók a világhálón keresztül, aminek például a szabályozó hatóságok munkájában hatalmas a jelentősége. Ugyanakkor bizonyos átstrukturálódás is végbement a közigazgatási munkában, amelyek körében lényeges helyen említendő, hogy a felvilágosítási kötelezettség és információszabadság helyébe egyre inkább az információtovábbítás problémái lépnek, illetve a közigazgatás rendelkezésére álló adatok és dokumentumok gazdasági értelemben is értékhordozókká válnak.
Az 1980-as évekig elképzelhetetlen volt egy nem papíralapú közigazgatás, az információ-technológia által azonban ez lehetőséggé vált. Az elektronikus adatfeldolgozás az információk gyors továbbíthatósága által egy újfajta közigazgatási munkát tett lehetővé, amely a gyors adatátvitel által gyorsabb és nemzetközi lehet. Az SMS, a WAP, az internet és az ezek által lehetővé tett többi technikai lehetőség vált a modern elektronikai kommunikáció alapjává. Ezek a jogi informatikát is forradalmasították.
Az e-government,[21] e-közigazgatás ma már nélkülözhetetlen eszköz az államigazgatás, az önkormányzati munka megreformálásához, a szolgáltatások állampolgári elégedettségének növeléséhez, valamint a rugalmasabb, átláthatóbb köz-igazgatás megteremtéséhez. Ezt hangsúlyozzák a tagállamok számára az Európai Unió e témakörben születi útmutatásai is.
A jó kormányzás kialakítása a változásokra gyorsan reagálni tudó, rugalmas és a felhasználók igényeit kielégíteni képes "szolgáltató" közigazgatás révén lehetséges.
- 182/183 -
Az Európai Bizottság által kialakított definíció szerint az "eGovernment" (e-kormányzat) az információ-technológia, a szervezeti változások, és új képességek kombinációjának felhasználását jelenti a közigazgatásban. A cél: javítani a közszolgáltatások színvonalán, megerősíteni a demokratikus folyamatokat és támogatni a közösségi célkitűzéseket.
Az e-kormányzat az Európai Unió állásfoglalása szerint az alábbi három tevékenység foglalja magában:
1. infokommunikációs eszközök alkalmazása a közigazgatásban,
2. a közigazgatás modernizációjával összefüggő munkafolyamatok és működési egységek átszervezése,
3. a közigazgatásban foglalkoztatott közalkalmazottak és köztisztviselők, valamint az ügyfelek (az állampolgárok) képzése az új eszközök kezelésének elsajátítására.
Az "e-kormányzat" kifejezés mára egy sokoldalú, összetett rendszer gyűjtőnevévé vált, hiszen ma már beleértik:
- a közigazgatás reformját;
- a közigazgatás technikai modernizációját;
- a szolgáltatások és az ezeket elérhetővé tevő csatornák multifunk cionálissá alakítását;
- az intézményesített, partneri viszony kialakítását az (ön)kormányzat és az állampolgárok, valamint azok közösségei között.
A paradigmaváltás lényege, hogy az új modellben már egyértelműen az ügyfél kerül a középpontba, és az ő elvárásainak, igényeinek és lehetőségeinek megfelelően kell kialakítani a közszolgáltatásokat. Ennek igen hatékony eszköze - és nem célja - lehet a technológia nyújtotta előnyök kihasználása. Az állampolgároknak sokkal nagyobb szabadságot kell biztosítani a személyre szabható oktatási, egészségügyi, társadalombiztosítási és adózási szolgáltatások igénybevételéhez. Az ügyfélközpontú megközelítés maga után vonja, hogy az egyes intézmények által nyújtott közszolgáltatások folyamatait áttekintsék, egyszerűsítsék, a szabályozási hátteret egyszerűsítsék. Az intézmények és rendszerek összekapcsolásának megteremtése maga után vonja a különböző adatállományok összehangolását, az ügyfél-azonosítás központosítását, a szabványosítás, az interoperabilitás előtérbe helyezését.
Ez a paradigmaváltás viszont csak egyféleképpen lehet eredményes: ha sikerül megteremteni a közigazgatási szintek és szervek közötti minél inkább horizontális működési modelljét, az adminisztrációs rendszerek közötti hatékony együttműködés feltételeit. Ennek eredményeképpen jö-
- 183/184 -
het létre a modernebb, átláthatóbb jogi környezetben működő, karcsúbb közigazgatás. A fejlesztési törekvések középpontjába tehát egyre inkább az állampolgárok kerülnek, akiknek az államigazgatás - az üzleti szektorral együttműködve - felhasználóbarát alkalmazást alakít ki. A szolgáltatások felhasználó-szempontú kialakításának prioritássá válása összefügg az információs stratégiák társadalmasításának programjával, ami a 2010 előtt hatályban volt eEurope2005 programban öltött először testet.
A Capgemini 2006. évi felmérése szerint a tagállamok (valamint Norvégia és Svájc) körében az e-közigazgatás valósággá vált, az elektronikusan elérheti szolgáltatások aránya 90 százalékra nőtt, teljes körű online ügyintézésre a közigazgatási honlapok 40 százalékában nyílik mód. A tíz új tagállam mintegy kétéves lemaradással küzd az EU 15 régi országához képest.
2010-ben bővítették a benchmarkok körét annak érdekében, hogy minél szélesebb körben lehessen összehasonlításokat végezni, létrehoztak egy külön csoportot az indikátorok (különösen a nyitott és átlátható közigazgatás, és az ügyfelek élethelyzetéhez igazodó szolgáltatások terén) megújítására, kipróbálására, valamint szélesítették a nemzetközi referencia országok körét, hogy Európa számára minél több jó gyakorlat váljon ismertté.
A Capgemini jelentést - főleg vállalkozásorientáltsága miatt - sokan kritizálják (a 2010-es jelentés maga is kitér a megújítás szükségességére[22]), de minthogy indikátorrendszerét az Eurostat is használja, így elég nyomós érvek szólnak amellett, hogy ezeknek a mutatóknak kell megfelelni, ezekre kell koncentrálni, ha az e-közigazgatás fejlődését akarjuk nyomon követni nemzeti szinten.
Nem meglepő ezért, hogy kutatóink nagy része ezeket a mutatókat használta, amikor jellemezni próbálta az egyes Uniós tagállamok e-govermentjének fejlettségi szintjét. Taglalták e mellett azt a jogszabályi környeztet, amellyel az egyes országok megteremtették az elektronikus közigazgatási működtethetőségének jogszabályi előfeltételeit. Minthogy az e-government elterjedésének a közigazgatás fejlődésére quasi katalizáló hatást tulajdonítanak a szakértők, különösen jelentősnek tekinthető, hogy e tekintetben a kevésbé fejlett - köztük a posztszocialista - országok is nagy figyelmet fordítanak.
- 184/185 -
A közszolgálat esetében - az egyes országok jellemzőinek elemzése alapján - inkább csak domináns tendenciákról, mintsem trendekről beszélhetünk, hiszen az egyes országokban alkalmazott konkrét megoldások, valamint a sajátos társadalmi, gazdasági, politikai és közigazgatási viszonyok általi meghatározottság eltérően hat a közszolgálat egészére is.
Az "új közmenedzsment"-irányvonal közigazgatási alkalmazásának egyik legfőbb célja a közszolgálatban a hatékonyság és a minőség érvényesítése a közszolgálatban is. Ezen belül a legtöbb országban kifejezett célként szerepelt a közszolgálat létszámának csökkentése, vagy legalább is az emelkedés megállítása.
Bár a közszférában alkalmazottak létszámának növekedését sikerült mindenütt megfékezni, de a létszám összességében a nagyarányú kiszervezések ellenére sem csökkent számottevően.[23] A felmérés még nem tartalmazza a 2008-as pénzügyi-gazdasági világválság következtében meghozott költségvetési restrikciós intézkedéseknek a létszámra gyakorolt hatását, így az esetleges intézkedések hatásai statisztikailag csak később lesznek értékelhetők összehasonlító bázison
További jellemző a női alkalmazottak arányának növekedése a közszolgálatban. Az országok többségében a női alkalmazottak aránya nagyobb, de ez nem érvényes a felsővezetői állások betöltésénél, ahol az lényegesen szerényebb a férfiak arányánál. Amennyire örvendetes a női munkavállalók arányának növekedése, annyira problematikus a női vezetők arányának szerény mértéke. Ez azért is meglepő, mert a legtöbb országban kifejezett célkitűzés volt a reformok során a női vezetők számának emelése, esetenként erre kvóták bevezetése.
Következő jellemző a közszolgálatban dolgozók átlagéletkorának növekedése. E tekintetben az OECD felmérése 1995 és 2005 közt egyértelműen mutatja az 50 éven felüliek arányának gyors növekedését. A közszolgálat elöregedése mögötti okokat tekintve egymástól igen eltérő megállapításokkal találkozhatunk. Az OECD szakértői a tendencia mögött azt látják, hogy a közszolgálat létszáma a legnagyobb mértékben az 1980-as évek közepén növekedett, tehát okszerűen alakultak így mára az arányok.
Meglátásunk szerint ez legfeljebb csak részben és a zárt karrierrendszert alkalmazó országok esetében lehet így. A többség által alkalmazott
- 185/186 -
állásrendszerben viszont eleve nem biztosított a szakmai életút egészére vonatkozó alkalmazás, így az elöregedésnek inkább a közszolgálat komparatív előnyeinek gyors csökkenése miatti kevésbé vonzó munkaerő-piaci viszonyok állnak. Az elmúlt években a közszolgálat juttatási rendszerének szűkítése mindenütt érvényesülő tendencia volt költségvetési okok miatt. Ehhez járult még az illetményrendszer felpuhítása még a zárt karrierrendszerekben is a későbbiekben tárgyalandó teljesítményelemekkel. Ez utóbbiakhoz az idősebb korosztály eleve nehezebben tud alkalmazkodni. Ugyanakkor a munkaerő-piaci mobilitásra az 50 év feletti korosztálynak legfeljebb a felsővezetői szűk körben van esélye, akikre a legtöbb országban eleve eltérő szabályok vonatkoznak e tekintetben is. A minőségi munkaerő megtartása a felsővezetői szinteken kivételes megoldásokat dolgozott ki még az olyan merev rendszerekben is, mint a francia. A "pantouflage" lehetővé teszi a közszolgálat és a versenyszféra közti rugalmas helyváltoztatást számukra, míg a beosztottak esetében ez kizárt. Az idősebb korosztály tehát a romló körülmények esetére sem rendelkezik reális alternatívákkal a váltásra.
Általában is problémaként kezelendő a köztisztviselők szociális biztonságát szolgáló rendelkezések és megoldások szűkítése, ami az elmúlt években a pénzügyi-gazdasági világválság hatására bevezetett költségvetési restrikciók miatt ugyancsak tendencia. Ezeket az eszközöket eredetileg a közszolgálatban a munkaerő-piaci egyensúly fenntartása érdekében alkalmazták, illetve vezették be a XX. század első felében. Kérdés azonban, hogy az azóta alapvetően megváltozott körülmények közt változatlanul szükség van-e a közszolgálatban a komparatív előnyök erősítésére a versenyszférával szemben?
A közszolgálat kereseti és jövedelmi helyzetét ugyanis ma még - az állásrendszer elterjedése ellenére - nem a munkaerő-piaci kereslet és a kínálat határozza meg, hanem a közszolgálat értékére alapozott társadalmi absztrakció, valamint a költségvetés lehetőségei. Ennek következtében - egy-két reformidőszakot kivéve - az a helyzet alakult ki és jellemző, hogy a közszektor jövedelmi szintje alacsonyabb a magánszférával szemben,[24] amit a közszféra egyéb kedvezmények, és juttatások rendszerével próbál ellensúlyozni. Az elmúlt évek közszolgálati tendenciái azonban éppen ezt a kört kezdték ki, mivel a költségvetési kiadások csökkentése
- 186/187 -
érdekében a létszámcsökkentéseken kívül (vagy mellett) ez az egyetlen eszköz a megszorításokra, mivel az előmeneteli és illetményrendszer fokozottabb jogi oltalom alá esik. A komparatív előnyök csökkenése azonban destabilizálta a közszolgálatot, növekedett a fluktuáció.
Emellett nem elhanyagolható az sem, hogy a magánszféra juttatási rendszere az OECD tagországokban - és így az EU tagországaiban is - a gazdasági és pénzügyi válság kitöréséig jelentősen bővült, ami szintén csökkentette a közszektor versenyképességét.
A juttatási rendszer a közszektorban azonban nemcsak csökkent, hanem elavulttá is vált. Korábban előny volt egy speciális társadalombiztosítási rendszer, mint a szociális biztonsághoz fűződő jog egyik legfontosabb eleme (egészségügyi ellátás és nyugdíj - ahol ilyen kialakult - akkor jött létre, amikor az a társadalom többi részének még nem volt elérhető vagy nem teljes körű módon). Azóta a helyzet alapvetően megváltozott és kiegyenlítődött. A külön rendszerek igazán többletet már nem nyújtnak, de ha maradt is az előnyökből valami az a nagy-arányú fluktuáció következtében nem fedi le az egész szakmai életpálya idejét. Ezért van az, hogy pl. Angliában a korábbi kötelező közszolgálati nyugdíjrendszer helyett választható a normál rendszer is. A teljes vagy kiegészítő egészségügyi és nyugdíjbiztosítással rendelkező országok, a nagy költségek miatt mindenütt a rendszer felülvizsgálatára kényszerülnek, miközben - a negatív tendenciák miatt - a komparatív előnyök megújítása van napirenden.
A megújítás során figyelembe kell venni azt, hogy magánszféra elit társaságainál milyen módon változott a juttatási rendszer. E tekintetben kiemelést érdemel az, hogy a szociális biztonságot a kiegészítő magán egészségügyi és nyugdíjbiztosítási rendszerekhez történő csatlakozás, e költségek munkáltató általi teljes vagy részleges fizetése ma már igen elterjedt és igen erős minőségi javulást eredményezett a szolgáltatások színvonalában. Az üdültetési, rekreációs és családi szociális támogatásoknak is bővülő a köre a magánszférában, miközben ez a közszektorban megszűnt vagy visszaesett. A kedvezményes vállalati hitellel történő ingatlanvásárlás is olyan lehetőség, mellyel fokozottabb mértékben él a magánszféra egy része.
Ezekkel a tendenciákkal párhuzamosan a közszolgálat illetményrendszerében az New Public Mangement hatására a versenyszférára jellemző elemeket próbáltak bevezetni, melyek közül a legismertebb a teljesítményértékeléshez kötött illetmény, vagy annak egy része. A teljesítményértékelés[25] közszolgálati alkalmazásának erőltetése több országban is csak formális eredmé-
- 187/188 -
nyeket hozott, és lényegében a szűkebb illetménykeretek elosztási szempontjait gazdagította. A közszolgálat értékrendjét viszont a versenyszellem korlátozott érvényesülésével is sikerült megrendíteni, ami még tovább csökkentette a pálya vonzását.
A közszolgálat értékrendjének változásait jól mutatják az egyes országokban folyamatban lévő, vagy már bevezetett reformok közös jellemzői.
Az Egyesült Királyságban fő tendencia a közszolgálati szabályozás háttérbeszorulása és közelítés a közszolgálatban a munkajogias jellegű szabályozáshoz. Ennek egyik érvényesülési formája a kollektív szerződések programszerű előtérbe kerülése (pl. zöld könyv, piros könyv a közszolgálat reformjáról). Az elmúlt években általánossá vált az egyéni és differenciált javadalmazási rendszer a közszolgálat széles területein.
Németországban folyamatosan terjed a határozott idejű és részmunkaidős munkaszerződés a közszolgálatban és növekedőben van a próbaidő és a határozott idejű vezetői kinevezések alkalmazása. Egyre több helyen jellemző a 10%-os mozgó illetmény bevezetése. Új tendencia továbbá a decentralizált közszolgálati szabályozás alkalmazása a tartományok szintjén.
Az olasz közszolgálatban kinevezés helyett már szerződéses alkalmazottá vált a korábbi közszolgálati alkalmazottak mintegy 35%-a. A szerződések tartalmának szabad alakítása lehetséges a magánjogi szabályok alapján, de jellemző itt is a kollektív szerződések növekvő szerepe. Ugyanakkor a tapasztalatok azt mutatják, hogy a magánjogi szabályok alkalmazása rossz hatással van a munkaerőpiacra és megnövekedett a munkajogi perek száma. A szerződéses rendszer alkalmazása elősegítette a zsákmányrendszer előtérbe kerülését is.
Hollandiában a legjellemzőbb a közszolgálati szabályozás háttérbe szorulása és a területi közszolgálat kollektív szerződésekhez kötése. Egyre nagyobb teret nyer az egyéniesített javadalmazási rendszer is.
Belgiumban a Kopernikusz program a legszélesebb körben alkalmazta volna a közigazgatásban az üzleti módszereket. Ennek egyik fő célkitűzése volt a közszolgálat rugalmasabbá tétele. Ennek eredményeképpen a Flamandok a Brittekéhez hasonló közszolgálati szabályozást alkalmaznak, míg a Wallonok a Francia megoldáshoz hasonlóan a mérsékelt reformok hívei.
Svédországban az elsők közt valósult meg a közszolgálati reform a közszolgálati szabályozás háttérbeszorításának szándékával, melynek központi eleme a szervezeti célokhoz kötött humánerőforrás-igazgatás alkalmazása.
- 188/189 -
A rendszerváltó kelet-európai országok közül Bulgária hosszas előkészítés után végül nem is tért át a karrierrendszerű közszolgálati szabályozásra és eleve a munkajogi szabályokat alkalmazza a közszférában dolgozókra. A reformok célkitűzései jelenleg inkább a politikai és szakmai kinevezettek elválasztására, valamint az egyéniesített, teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésére koncentrál.
Franciaországban külön reformprogram, "Fehér könyv" készült a közszolgálat reformjának 100 lépéséről. Ennek részeként a hatékonyságot növelő tényező a közszolgálati kormányzati feladatkör költségvetési minisztérium alá rendelése, mivel jelentős állami kiadás-megtakarítási a cél. Ennek érdekében napirenden van a karrier-pályaív felülvizsgálata, teljesítmény-elemek beépítése az előmenetelbe, a szerződésesek körének kiterjesztése, a részmunkaidő bevezetése, a területi közszolgálat összevonása, a vezetői állomány csökkentése stb.
E rövid panoráma is elég ahhoz, hogy alátámaszthatók legyenek a következő, korábban már jelzett tendenciák:
- Jellemző a karrierrendszer háttérbeszorulása és - ahol megmarad - együttélési kényszere a munkajogi szerződéses állománnyal.
- Ezen belül tendencia az állásrendszer megerősödése és a munkajogias irányba történő további elmozdulása.
- Gyakran alkalmazott módszer még a a foglalkoztatotatás és a díjazás rugalmassága, a jogilag garantált elemek csökkenése és a kollektív valamint az egyéni szerződések szintjére történő leépülése.
- Mindezek következtében bizonytalanság és értékválság alakult ki, ismét felütötte a fejét a zsákmányrendszer, illetve erősödött a korrupció.
- Az alkalmazott új megoldások révén azonban nem mutathatók ki egyértelmű költségvetési eredmények.
- Tapasztalható viszont értékválság és bizonytalanság a jövő új közszolgálati rendszereit illetően.
Mindezek alapján feltehető az a kérdés, hogy vajon beszélhetünk e még a hagyományos közszolgálati rendszerezési kategóriákról, a nyitott, vagy zárt rendszerekről, illetve a karrier, vagy zsákmányrendszerekről? A fejlődési tendenciák nem jelentenek-e új utakat és nem vezetnek-e új közszolgálati felfogáshoz és szabályozáshoz?
Az a sokszínűség, ami ma a világ és különösen az Európai Unió tagországainak közszolgálatait jellemzi, nagyon nehezen illeszthető akár melyik alaprendszerbe, ráadásul a közszféra szabályozása belül is differen-
- 189/190 -
ciált. Sok esetben még a közszolgálat fogalmának teoretikus és jogi meghatározása is problémás, ez pedig igen megnehezíti az összehasonlító elemzéseket.
Kérdés ezek után az, hogy vajon a változások hatására kialakul-e a közszolgálatnak valamilyen új, világszerte alkalmazott egységes modellje? Ha igen, akkor vajon milyen jellemzők azok, melyek ezt az új rendszert meghatározzák?
Ez a kérdés egyelőre nehezen megválaszolható, de nagyon foglalkoztatja a világ közigazgatás-tudományát. A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet (IISA) 2011. július 4-8 közt Lausanne-ban megrendezett konferenciáján interkontinentális fórum foglalkozott a jövő közigazgatási vezetőivel kapcsolatos elvárásokkal és külön kutatási projekt is indul a közszolgálat nemzetközivé válásának és szakmaiságának változása címmel.
A nemzetközivé válás elsősorban az elvárások és a szakmaiság tartalmát illetően vethető fel, hiszen maga a közigazgatás a globalizáció ellenére eddig minden nemzetközi integrációs szándéknak ellenállt. Erre talán legjobb példa az "Európai Közigazgatási Tér" (ESA) Uniós kísérletének kudarca, vagy eredménytelensége.
Ennek következményeként egy évtized alatt - 2000 és 2009 közt - átalakult a közszolgálat értékrendje is. Egy OECD által készített felmérés adatai alapján örömtelinek vehetjük a pártatlanság és a törvényesség kiemelkedő szerepét az értékrenden belül, annyira sajnálatos a szakmaiság háttérbe szorulása. Igaz ez következik az állásrendszerű közszolgálatok jellemzőiből. Ugyanakkor szembetűnő az "új közmenedzsment" szempontjából kiemelkedő fontosságú hatékonyság szerény helye a listán. Ez azért is meglepő, mert a 2008 végén kitörő pénzügyi-gazdasági világválság hatására egyes - főként európai - országokban a közszolgálat hatékonyságát növelő intézkedéseket vezettek be. Így például az elmúlt években általánossá vált az egyéni és differenciált javadalmazási rendszer a közszolgálat széles területein.
Jellemző tendencia a karrierrendszer háttérbeszorulása és - ahol megmarad - együttélési kényszere a munkajogi szerződéses állománnyal. Ezen belül tendencia az állásrendszer megerősödése és a munkajogias irányba történő további elmozdulása. Egyik fő alkalmazott módszer a rugalmasság a foglalkoztatottságban és a díjazásban, a jogilag garantált elemek csökkenése és a kollektív valamint az egyéni szerződések szintjére történő leépülése.
Mindezek következtében bizonytalanság és értékválság alakult ki, és ismét felütötte a fejét a zsákmányrendszer erősödése, a korrupció előretörése. Az alkalmazott új megoldások alkalmazásával azonban nem mutathatók ki egyértel-
- 190/191 -
mű eredmények. Talán ezért is van olyan hátul a köztisztviselői értékrendben az eredményesség.
Kutatásaink azt mutatják, hogy az átalakításokat tekintve az egyes modern országok - különböző időzítéssel és intenzitással ugyan - de valójában egységes irányba tartanak, miközben a megtartják a jogállami kereteket (vagy legalább annak formáit) alkotmányos és közigazgatási rendszerükben.
Szinte valamennyi ország-tanulmány alapján arra a következtetésre juthatunk tehát, hogy a kontinentális, illetve angolszász, francia hagyományokat követő, germán eredetű, vagy épp a skandináv jogrendhez tartozónak való minősítés ma már valóban csak történetileg értelmezhető, valójában különféle elemek keveredéséről beszélhetünk. Az egyik ok (még akkor is, ha az nem mindig direkt hatása van) éppen az Európai Unió elvárásrendszere, a másik pedig nyilván az országok közötti intenzívebb kommunikáció, (az együttműködés különféle formái olykor ugyanis egyben tanácsadást is jelentenek, ami nyilván a saját tapasztalatok átadásában testesül meg leginkább). Azok a hagyományok tehát, amelyek a jogrendszereket eredetük alapján kívánják besorolni, némiképp felülvizsgálatra szorulnak a közigazgatás mai struktúráit illetően, beleértve a kormányzati struktúrákat is.[26]
E tendenciákat bizonyos értelemben Közép- és Kelet-Európa államai is követni látszanak, bár egy olyan nehezékkel történelmi hátterükben, amelyeket egyidejűleg fel kell számolni, miközben a legújabb kihívásokat is igyekszenek követni. A diktatúra-hagyta maradványok (gazdasági, kulturális stb.) felszámolásának terhe a poszt-szocialista országok - mint poszt-diktatórikus rendszerek - közös sajátossága.
E mellett azonban még korábbi hagyományok is fellelhetők a kelet- és közép-európai országok közötti különbségekben. Így például az, hogy közép kelet Európa bizánci ortodox orientációjú déli országai egészen a XX. századig megőrizték a politika társadalom feletti túlsúlyában, a demokratikus törekvések elfojtásában, a bürokratikus önkényeskedésben, a kliensrendszerben, a protekció és a korrupció integratív szerepében megnyilvánuló sajátosságaikat, és ezzel különálló típust alkottak (alkotnak) Kelet- és Közép-Európán belül. A szervezeti megoldásokban ezek a ha-
- 191/192 -
gyományok a centralizált rendszereknek kedveznek, ami központi szinten az elnöki hatalom erősségében, és az államtanácshoz hasonló intézmények létrehozásában jelenik meg, helyi-területi szinten pedig a prefektusi intézmény megfelelőjének beiktatásában, és a regionális intézmények megjelenésében ölt testet. Ez látszólagosan egyfajta centralizáló francia hatásnak lenne tekinthető, valójában azonban - álláspontunk szerint - inkább egy olyan áttételes hatásmechanizmus érvényesülésének következményeként tekinthető, amelyben a szocialista és a még korábbi centralizációs hagyományok bázisán találkozott a rendszerváltás központi levezénylésének szükséglete a közigazgatás recentralizációs trendjeivel.
Ugyanakkor a térség azon országai, amelyek nyugatabbra - Közép-Európa keleti részén - helyezkedtek el, más történelmi utat jártak. Ezek az országok kevésbé voltak elszigeteltek a nyugati hatásoktól. Történetükben - ha nem is átütő erővel, de - kimutatható a nagy hatású nyugati eszmeáramlatok (reneszánsz, humanizmus, reformáció, felvilágosodás) hatása, másrészt a nyugati orientációjú hatalmi képződmények közvetett vagy közvetlen befolyása. Így ezekben az országokban időről-időre kialakult a jogállam, azonban - a dél-európai fejlődéshez hasonlóan - a Közép-Európa keleti részén meghúzódó térségben sem alakultak ki tartósan demokratikus politikai rendszerek (talán Csehszlovákia a két világháború közötti története jelent ez alól kivételt a XX. században), és gyakran olyan tekintélyuralmi rendszerek jöttek létre, amelyekben a közigazgatási rendszerek átpolitizáltságot, önkényeskedést eredményeztek.
A bizánci nyomvonalon haladó ortodox országok viszont a jogállamiság vívmányaiból a formális racionalizmus dominanciája jegyében kizárólag az igazgatástechnikai racionalizálást alkalmazták a hatékony és eredményes közszolgáltatás irányában tett lépések nélkül.
E meghatározó trendvonalak mellett természetesen sajátos nemzetiségi problémák és megoldások tarkítják Európa közigazgatási térképét, s vannak hatással kormányzati berendezkedésükre és annak formális jogi megoldásaira.
Összehasonlító tapasztalataink azt mutatják továbbá, a közigazgatás reformok folyamatosan napirenden vannak az európai országokban, de az más sajátosságokat mutat Nyugat- illetve Közép-Kelet-Európában. Míg nyugat-Európában a stratégiai gondolkodásnak és tervezésnek már sok évtizedes hagyományai vannak, keleten ezt csak most próbálják meghonosítani, s ha az nem vezet gyorsan megfelelő eredményre, többnyire újabb reformokat irányoznak elő. Ennek egyik oka lehet, az a felfogás, mely szerint a civil szervezetekkel való együttműködésnek gyakran csak a konfliktusos for-
- 192/193 -
mája valóban eredményes, vagyis az, amely az állami intézkedési elképzeléseket nem korrigálni, hanem ellehetetleníteni igyekszik. Az állam erre vagy visszavonul és új cselekvéssor kidolgozásába fog, vagy elképzeléseit direktebb eszközökkel igyekszik megvalósítani, miközben a reform-nyomás alatt attól sem riad vissza, hogy azokat a jogi szabályokat figyelmen kívül hagyva valósítsa meg. Egy másik hibalehetőség, hogy egyszerre túl sok reformot irányoznak elő, s bár alapvető igazság, hogy a több vonalon egyszerre megindított frontális támadás kimenetele legalábbis kétséges, mégis megpróbálkoznak ezzel.
A reformoknak általában úgy tűnik nagyobb az esélye olyan körülmények között, ahol a kormányzati szisztéma eleve inkább tekintélyelvi alapon épül fel, vagyis egy kézben (többnyire az államfőnél) összpontosul. További esély az, ha a projektek szükségességéről az érintetteket és a társadalom tagjait is sikerül meggyőzni, méghozzá nem általában, hanem részleteiben is. (Talán ez igazolja pl. Szlovénia sikerességét.) Ez kétségtelenül időigényesebb mód, de ha a kormányzat időt hagy a konszenzus megteremtésére (miközben a célokat fenntartja, és annak fő vonalából nem enged), nos, ez jóval nagyobb eredményességet biztosíthat, mint egy olyan program, amelyet lényegében rákényszerítenek a társadalomra. Valószínűleg ebben rejlik az eredményes reformok egyik legfőbb titka társadalmi tekintetben
* * *
by István Balázs - György Gajduschek - Katalin Szamel
The paper sums up the findings of a comparative research project of administrative systems within the European Union (EU). Structured case studies were compiled to describe public administration in the EU 27. According to a common "protocol" each case study is divided into four sections. The first section provides an overall picture referring to the basic characteristics of society, political system and government as well as to the major attributes of the constitutional arrangement. The second section describes the organizational structure of administration separately dealing with the central and local governments. The third section is devoted to the functioning, with
- 193/194 -
special regard to regulation of administrative procedures. The fourth section deals with the civil service system of the given country.
Based on these case studies, and other sources, three summary papers analyze the structural, procedural and civil service characteristics of the EU member states' administrative systems. All of the summary chapters dwell on the following major - interrelated - questions: (i) Are there still so-called "model systems" (such as the British, French or German once had been)? (ii) How do EU countries differ from one another and what are the major dimensions of difference; and potentially what are the major causes of difference? (iii) Are there similarities, and if so, what are these, among EU countries, or major groups thereof? (iv) What have been the major tendencies in the past two decades in the reform and reshuffling of administrative systems of these countries?
A book containing case studies for all EU countries as well as the above-mentioned summary chapters will soon be published. In this paper, authors of those summary chapters sum up findings that may be most relevant to both practitioners and academics in the field of public administration.■
- 194 -
JEGYZETEK
* Az OTKA T 76308 sz., az Európai Unió országainak közigazgatása c. kutatás keretében készített tanulmányok alapján készült összefoglaló rövidített változata. A kutatás vezetője, LŐRINCZ LAJOS akadémikus a munka lezárása előtt elhunyt.
[1] Az összehasonlító közigazgatási művek az alábbi rendszerezési mintákat követik: Comparative Public Administration (ed.: Chandler, J. A.). 1st ed. Routledge, London-New York, 2000. E mű az országonkénti tárgyalást választotta, amikor főként a globalizáció hatásait vizsgálta a közigazgatás vonatkozásában. Jóval differenciáltabb besorolást alkalmaz FROMONT, M.: Droit administratif des États européens. Presses Universitates de Frace, Paris, 2006. Ez a mű a tradicionális modellekre támaszkodva megkülönbözteti a francia modelt (Hollandia, Belgium, Olaszország, és Görögország), a német modellt (Ausztria, Lengyelország és Svájc), míg a kettő közötti átmenetet képviselő országok közé sorolja: Spanyolországot, Portugáliát, Svédországot, és Finnországot, míg a Brit modellbe: Nagy-Britanniát, Írországot (és Norvégiát). Egy harmadik munka kifejezetten a jogi tradíciók alapján sorolja be az államokat angolszász, kontinentális - római francia, római germán, és római skandináv rendszerekbe, míg például Bulgária, Litvánia és Lettország esetében egyáltalán nem állapít meg hozzárendelést. A többi volt szocialista ország esetében viszont azokat a germán jogcsaládban említi [Die EU Staaten im Vergleich. Strukturen, Prozesse, Politikinhalte (hrsg.: Gabriel, W. Oscar-Knopp, Sabine). 3. Aufl. Wiesbaden 2008.]. Valójában egyetértünk az átmenetet képviselő országok kategóriájával, ez egy megalapozottan lehetséges besorolás. Részünkről azonban azt a tárgyalási módot tartjuk célravezetőnek, amely elkülöníti egymástól az angolszász, a francia alapú, a germán jogcsaládba tartozó, a skandináv és a poszt-szocilista országok csoportjait. Az elhatárolás alapja a rendszerek mai állapota, illetve fejlődésük mai iránya.
[2] MAGYARY Z.: Magyar közigazgatás. Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 41.
[3] SIMON, H.: Korlátozott racionalitás. KJK, Budapest, 1982. 21-58.
[4] Uo.
[5] A kormányzat működésében található eltérések fontosabb dimenzióit, jelentős nemzetközi összehasonlító anyaggal részletesen áttekinti: KÖRÖSÉNYI A.-TÓTH Cs.-TÖRÖK G.: A magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest, 2007.
[6] WEBER, M.: Gazdaság és társadalom. KJK, Budapest, 1987. 225-232.
[7] DOBÁK M.: Szervezeti formák és vezetés. KJK-Kerszöv, Budapest, 2000. 60-75.
[8] Lásd OECD: Hogyan korszerűsítsük a közigazgatást? A követendő út. OECD-MTA JTI, Budapest, 2009. 291. (Az OECD Modernizing Government 2005-ben publikált jelentésének magyar fordítása - angolból és franciából fordította: Kincses L.-Koi Gy.) 195-200.
[9] POLLITT, Ch.-BOUCKAERT, G.: Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford University Press, Oxford, 2000. 148-159.; BEVIR, M.: Key Concepts in Governance. Sage, Los Angeles, 2009. 12-14.
[10] HAJNAL Gy.: Diversity and Convergence. A Quantitative Analysis of European Public Administration Education Programs. Journal of Public Affairs Education. Vol. 9. (2003) No 4.
[11] HORVÁTH M. T.: A magánszektor és a decentralizáció szerepe a közszolgáltatások szervezésében. Jogtudományi Közlöny, 1999/1. 18-35.
[12] A témáról lásd pl. STIGLITZ, J. E.: A globalizáció visszásságai. Napvilág Kiadó, Budapest, 2003.; a közigazgatás tekintetében DRESCHLER, W.: The Reemergence of "Weberian" Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. Halduskultuur, 2005/6.
[13] BEVIR, M.: Key Concepts in Governance. Sage, Los Angales 2009; GAJUDSCHEK Gy.: Governance, policy networks - informális politikai szereplők a döntéshozatalban. Politikatudományi Szemle, Vol. XVIII. (2009) 2. sz.
[14] BEVIR: i. m.
[15] Vö. STIGLITZ: i. m.
[16] OUCHI, W. G.: A Conceptual Framework for the Design of Oorganizational Control Mechanisms. Management Science, Vol. 25. (l979) No. 9.
[17] Még akkor is, ha a jogszabály egyébként osztatlanul sikeresnek nem minősíthető, egyes intézményeiről az igazgatási szakemberek által azóta is vitatottak.
[18] Ld. legutóbb DARÁK, P.: A magyar közigazgatási bíráskodás európai integrációja. Pécs, 2007. Tézisek: http://doktori-iskola.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Darak_Peter_Tezisek.pdf
[19] SCHWARZE, J.: Europäisches Verwaltungsrecht. 2. Ausgabe. Nomos, Baden, 2005.
[20] JUSCHKUS, U.-JÜNGEL, J.: Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie: Analyse der Einrichtung Einheitlicher Ansprechpartner in den europäischen Staaten (Endbericht) 2010. http://www.ihk-nordwestfalen.de/fileadmin/medien/02_Wirtschaft/44_International/22_Export_Import/medien/GutachtenUmsetzungDienstleistungsrichtlinie.pdf.
[21] Forrás: MOLNÁR Sz.: E-közigazgatás az Európai Unióban. http://vigzoltan.hu/x_bit/netis/09_Molnar_eKormanyzat.pdf
[22] Ld. MOLNÁR Sz.: Europai unios e-kozigazgatas jelentes - de minek? http://hirlevel.egc.hu/2011/02/28/europai-unios-e-kozigazgatas-jelentes-%E2%80%93-de-minek/
[23] Panorama des Administrations Publiques. OECD, Paris, 2009. 71-91.
[24] Lásd bővebben BALÁZS I.: Uniós keretek-nemzetközi tendenciák a közszolgálat díjazási rendszerében. In: Tanulmányok Berényi Sándor tiszteletére (szerk.: Fazekas M.-Nagy M.). Bibilotheca Iuridica. Libri Amicorum. ELTE, Budapest, 2010.
[25] Panorama des Administrations Publiques. i. m. 87.
[26] Ezért tartjuk irányadónak azt a felosztást, amely angolszász, francia eredetű, germán családba tartozó, skandináv és posztszocialista közigazgatási rendszerekről beszél a 1. lábjegyzetben ismertetett konzervatívabb megoldásoktól eltérően.
Lábjegyzetek:
[1] Balázs István, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, 1014 Budapest, Országház u. 30., E-mail: balazs.istvan@law.unideb.hu; Gajduschek György, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, 1014 Budapest, Országház u. 30., E-mail: gajushek@gmail.com; Szamel Katalin, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, 1014 Budapest, Országház u. 30., E-mail: szamel@jog.mta.hu
Visszaugrás
