Mohay Ágoston[1]: Shaping Language Rights (JK, 2013/2., 101-104. o.)

Commentary on the European Charter for Regional or Minority Languages in light of the Committee of Experts' evaluation[2]

"Nyelvünk szellemében él, melyben összeforradunk valamennyien, akármiféle politikai hiten élünk. Nem dicsekszünk azzal, hogy hűek vagyunk ehhez a nyelvhez. Mi magunk vagyunk a hűség. Nem állítjuk azt sem, hogy csak vele, általa, érette lélekzünk. Mi magunk vagyunk ez a nyelv. Vér vízzé válhat, pártot is üthet, de ez a szellemi közösség megronthatatlan, elmozdíthatatlan."

(Kosztolányi Dezső: Lenni vagy nem lenni, Nyugat, 1930/4. szám)

Az Európa Tanács égisze alatt született Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (a továbbiakban: Charta[1]) azt tűzte ki céljául, hogy hozzájáruljon az értéknek tekintett nyelvi sokszínűség megőrzéséhez Európában. A Charta nemrég aláírásának 20. évfordulóját érte meg: az 1992. november 5-én tizenegy állam által aláírt nemzetközi szerződés 1998-ban lépett hatályba, mára huszonöt állam ratifikálta.[2]

Az Európa Tanács 2012-ben maga jelentetett meg angol nyelvű kommentárt a Chartához, amely a szerkesztők szándéka szerint elsősorban azon államoknak szól, amelyek ratifikálták vagy aláírták a szerződés: a részes államok kormányzatainak kíván a Charta megfelelő értelmezéséhez és alkalmazásához útmutatást adni. A Charta valódi értelmének feltárása érdekében nem lehet figyelmen kívül hagyni a Szakértői Bizottság tevékenységét: a szerződés értelmében a részes államok rendszeres időszakonként jelentés nyújtanak be a Charta alkalmazásáról, az érvényesülése érdekében tett lépésekről, a Szakértői Bizottság pedig ezek alapján a Miniszteri Bizottság számára készít jelentéseket, amely ajánlásokat is tartalmazhat.[3] E kommentár kifejezetten a Szakértői Bizottság munkájának fényében készült.

Az Alba Nogueira López, Eduardo J. Ruiz Vieytez és Inigo Urrutia Libarona által szerkesztett, tizenhét szerző által írott mű klasszikus kommentár-struktúrát alkalmazva cikkről cikkre haladva elemzi a szerződést (a bevezető tanulmányt követően), kiemelt figyelmet szentelve a Szakértői Bizottság tevékenységének.

1. Bevezető tanulmányában JeanMarie Woehrling a Charta eredeti jellegét, a nemzetközi kisebbségi nyelvvédelmi struktúrában betöltött helyét vizsgálja, kitérve arra is, hogy a szerződés a jelenkori jogi kontextusban szemlélve mennyiben megfelelő eszköz a kitűzött célok elérésére. Woehrling emlékeztet, hogy egy sok tekintetben más Európa számára készült eredetileg a Charta: a szöveg első változata (amely a későbbi hosszas tárgyalások ellenére nem változott sokat érdemben) már 1987-ben készen állt, ezért teszi fel a szerző a kérdést, hogy a jelenkor számára mennyire adekvát jogi instrumentumról van szó. A szerző rámutat, hogy a hagyományos emberi jogi rendszereknek a nyelvi jogok nem képezik elemét, ezért vagy a kisebbségi jogok védelmének elemeként, vagy közvetlenül védelmezve kell elismerésükről gondoskodni. A Charta a nyelvi jogok közvetlen védelmének eszköze az európai kulturális örökség részének tekinthető kisebbségi és regionális nyelvek tekintetében. A Charta fenntarthatóságát illetően megjegyzi, hogy annak védelmi filozófiája, elvi alapjai továbbra is megfelelőnek tekinthetőek, noha végrehajtása terén természetesen számos probléma mutatkozik, amelyek egy része a Charta meglehetősen rugalmas szövegezésének következménye. Amint az ismeretes, a Charta végrehajtásának nincs továbbá nemzetközi bírói kontrollmechanizmusa, megszegésének ezért közvetlen szankciója sincs. Hiányosságai ellenére Charta világosan lefekteti a regionális vagy kisebbségi nyelvek védelmét garantálni hivatott politika alapkövetelményeit, és vitathatatlanul a regionális és kisebbségi nyelvi jogok védelmére vonatkozó állami tevékenységek megítélése referenciadokumentumának tekinthető.

2. A Charta 1. cikkét vizsgálva Eduardo J. Ruiz Vieytez rámutat, hogy az egyezmény tárgyát a nyelvek képezik, amelyeket a Charta a kollektív identitás egyik legfontosabb elemeként, a kulturális örök-

- 101/102 -

ség részeként fog fel. Az 1. cikkben adott fogalom-meghatározások ("regionális vagy kisebbségi nyelvek"; "regionális vagy kisebbségi nyelv használatának területén"; "területhez nem köthető nyelveken") ellenére e fogalmakat az egyes részes államok belső joga nem teljességgel azonos tartalommal használja. A Charta kulcsfogalma természetesen a regionális vagy kisebbségi nyelvek definíciója (azon nyelvek, amelyeket valamely állam adott területén az állam olyan polgárai hagyományosan használnak, akik az állam fennmaradó népességénél számszerűen kisebb csoportot alkotnak, illetőleg amelyek különböznek ezen állam hivatalos nyelvétől/nyelveitől, azonban ez nem foglalja magába sem az állam hivatalos nyelvének/nyelveinek dialektusait, sem a bevándorlók nyelveit), amely funkcionális, nem pedig szubsztantív megközelítést alkalmaz: nem e nyelvtípusok definícióját kívánja megadni, hanem a Charta alkalmazási körét határozza meg, definiálva, hogy mely nyelvek vonhatóak az egyezmény védelme alá. A szerző a definíciók eltérő természetű fogalmi elemeit (nyelvi, területi, jogi) külön-külön és összefüggéseikben is elemzi, és megállapítja, hogy a Szakértői Bizottság vonatkozó gyakorlatában kerülte a merev paraméterek meghatározását, és olyan flexibilis kritériumokat fektetett le, amelyek könnyen adaptálhatók az egyes államokban fennálló tényleges (nyelvi és egyéb) körülményekhez.

3. Az egyezmény által védelemben részesíteni kívánt nyelvek sajátos körét jelentik a "területhez nem köthető nyelvek" (1c. cikk). Andrássy György és Vogl Márk tanulmánya rámutat arra, hogy e nyelvek státusa (és beszélőik száma is) jelentősen eltért Európa-szerte. A Chartában szereplő, területhez nem köthető nyelvek "elismerésére" vonatkozó követelmény (7. cikk la. bek.) formális és gyakorlati elismerést is jelenthet, a Szakértői bizottság mindazonáltal megfelelőbbnek tartja, ha az érintett nyelvek formális elismerésére is sor kerül. Elemzésük egyik konklúziójaként a szerzők - Woehrlinggel egyetértve - megállapítják, hogy a Charta részes felei közül Svájc az, amely a legközelebb áll ahhoz, hogy kijelenthető legyen róla: nincs szükség további intézkedésekre a Charta implementációjához, a svájci jogi környezet példát jelenthet más államoknak a nyelvszabadság effektív megvalósításához. A szerzők kommentárjukban röviden felvetik a nyelvszabadság univerzális emberi jogként történő elismerhetőségének kérdését is, továbbá javaslataik között utalnak arra, hogy kihasználatlan potenciál rejlik a diszkriminációtilalom elvének a fokozottabb figyelembe vételében - a Szakértői Bizottság által a Charta végrehajtásának ellenőrzése során ezen elv nagyobb figyelmet érdemelne.

4. José Manuel Pérez Fernández a 2. és 3. cikk elemzése során egyfelől hangsúlyozza az Charta kötelezettségvállalási rendszerének rugalmasságát, másrészt megvizsgálja a vállalások egyes gyakorlati kérdéseit. A kötelezettségek ún. "á la carte" mivoltából eredő flexibilitás lehetővé teszi a nemzeti sajátosságok figyelembevételét, arról azonban nincs szó, hogy a Charta pusztán ajánlás jellegű "morális kötelezettségeket" tartalmazna: a szerződésben foglalt rendelkezések implementációját a részes államoknak jogi szabályozás és közigazgatási intézkedések útján kell ténylegesen és hatékonyan megvalósítaniuk. A szerző kitér a minimálisan kötelezően vállalandó és az opcionális kötelezettségek jellegére és viszonyára is.

A Szakértői Bizottság gyakorlata alapján Hollandia példáján keresztül rámutat többek között a szerző arra, hogy a részes államok központi szervei nem rázhatják le magukról a Charta alapján fennálló kötelezettségeiket arra hivatkozással, hogy az érintett nyelvek védelmének egyes kérdései szubnacionális (tartományi) hatáskörbe tartoznak.

5. A 4. cikkben foglalt, a fennálló védelmi rendszerekre vonatkozó rendelkezések kapcsán R. Gwynedd Parry hangsúlyozza, hogy e szabályok elsődleges célja a kompatibilitás biztosítása: a Charta és más jogi rendelkezések viszonyában a vezérlő elv az, hogy az egyezmény nem korlátozza vagy rontja le a más nemzetközi jogi vagy belső jogi szabályokból eredő rendelkezések által biztosított jogokat. A szerző utal rá, hogy megkérdőjelezhető annak szükségessége, hogy a Charta külön kiemeli, hogy egyetlen rendelkezése sem értelmezhető az Emberi Jogok Európai Egyezményében (EJEE) garantált jogok korlátozásaként, alaptalannak tartja a feltételezést, hogy a kisebbségi vagy regionális nyelvi jogok ellentétben állhatnak az EJEE alapján biztosított individuális emberi jogokkal. A Charta nem ruház egyéni jogokat a természetes személyekre, és nincs bírói kikényszerítési mechanizmusa. Jelentősége elsősorban abban áll, hogy referenciaként és standardként szolgál a többnyelvűség és a kulturális sokszínűség biztosításához, és nem feltétlenül azt követeli meg a részes államoktól, hogy jogokat biztosítson az érintett nyelvek beszélőinek, hanem azt, hogy tegyenek intézkedéseket a regionális és kisebbségi nyelvek érdekében.

6. Szintén R. Gwynedd Parry elemzi az 5. cikket, amely egy további szabályt tartalmaz a Charta értelmezésére vonatkozólag, kizárva a szerződés minden olyan értelmezését, amely ellentétes lenne az ENSZ Alapokmányával, vagy ellentétben állna más nemzetközi jogi kötelezettségekkel, beleértve különösen az államok szuverenitásának és területi sérthetetlenségének elvét. A Charta a regionális és kisebbségi nyelvek védelmét a nemzeti szuverenitás és a területi integritás keretei között képzeli el. E cikk igyekszik kiküszöbölni, hogy valamely állam a Charta hatálya alá tartozó nyelvek kapcsán, a szerződésre hivatkozással tehessen egy másik állam szuverenitását és

- 102/103 -

területi sérthetetlenségét érintő lépéseket - a rendelkezés Chartába foglalásának egyik okaként utal a szerző arra, hogy szerződés megszületésének idején épp tetőpontjára hágott a balkáni konfliktus, amely fokozott óvatosságra sarkallhatott egyes államokat. A történelmi tapasztalatokra tekintettel is szükséges értelmezési szabály, amely megakadályozza, hogy a szövegezők által nem szándékolt politikai célok alátámasztására használják fel a Chartát.

7. A 6. cikket, amely alapján a részes államok gondoskodnak arról, hogy az érintett hatóságok, szervezetek és személyek a Charta által létesített jogokról és kötelezettségekről tájékoztatást kapjanak, José Manuel Perez Fernández magyarázza, utalva rá, hogy ez a Chartában foglalt jogok effektív biztosításának szükségszerű előfeltételét jelenti - a hatóságoknak tudomással kell bírniuk a szerződésből folyó kötelezettségekről, az érintett személyeknek pedig a jogaikról. A szerző szubjektív (kik a tájékoztatás szándékolt címzettjei?) és objektív (mi legyen a tájékoztatás tartalma, és mily módon történjen?) szempontból egyaránt vizsgálja az államok kötelezettségeinek jellegét és tartalmát. A tájékoztatási kötelezettségek ellenőrzését a Szakértői Bizottság végzi a nemzeti hatóságok által rendelkezésre bocsátott jelentések alapján - a szerző meglátása szerint ugyanakkor változó módon, néhol megelégedve pusztán a Charta hivatalos közzététele megtörténtének nyugtázásával, másutt kitérve viszont a tájékoztatáshoz használt eszközök és módszerek hatékonyságának vizsgálatára is - utóbbi vizsgálati módszer a Charta céljai elérése szempontjából sokkal inkább üdvözlendő.

8. A Charta II. része a 2. cikk 1. bekezdésének megfelelően követett célok és elvek kibontását adja. A 7. cikk sorra veszi a felek által követendő elveket és célokat, amely így Robert Dunbar szerint is sok szempontból a szerződés legfontosabb rendelkezése. Egyfelől azért, mert e cikkely a részes államokban létező valamennyi regionális vagy kisebbségi nyelvre vonatkozik, eltérően a III. részben foglalt intézkedésekkel, amelyek csak az államok által kifejezetten megjelölt regionális vagy kisebbségi nyelvekre vonatkoznak), másfelől pedig a 7. cikk minden rendelkezése érvényes a regionális vagy kisebbségi nyelvekre, ellentétben ismét a III. részben található vállalásokkal, amelyek közül az államok az "á la carte" jelleg értelmében szelektálhatnak. A célok és elvek megvalósulása érdekében e cikk további diszkrimináció-tilalmi és egyéb, pozitív (cselekvési) kötelezettségeket tartalmaz. Dunbar az egyes célok elérésének nehézségeit és a kialakult jó gyakorlatokat számos konkrét példán keresztül szemlélteti, kitérve végül a Szakértői Bizottság vonatkozó tevékenysége konzisztenciájának kérdésére is.

9. A Charta III. része a regionális vagy kisebbségi nyelveknek a közéletben való használatát elősegítő intézkedéseket sorolja fel. Az oktatásügyről szóló 8. cikket Alba Nogueira López (8.1.) és Adriano Previtali (8.2.); az igazságszolgáltatásra vonatkozó 9. cikket Anna M. Pla Boix kommentálja. Jutta Engbers a közigazgatási hatóságokkal és közszolgálati szervekkel kapcsolatos 10. cikk, Robert Dunbar és Tom Moring pedig a tömegtájékoztatási eszközöket érintő 11. cikk magyarázatát adja. Elizabteh Craig a kulturális tevékenységre és a kulturális létesítményekre vonatkozó 12. cikket, Inigo Urrutia Libarona a gazdasági és társadalmi tevékenységekkel kapcsolatos 13. cikket vizsgálja. Ezen részletes elemzések ismertetése túlmutatna e recenzió terjedelmi korlátain. Általánosságban megállapítható, hogy a szerzők a Szakértői Bizottság munkájából kiindulva az egyes rendelkezések értelmezése és fogalmi tisztázása mellett a bennük foglaltak célok gyakorlati megvalósításának kihívásait is áttekintik. A III. részt alkotó cikkek magyarázatát minden esetben hasznos táblázat zárja, amelynek segítségével könnyen áttekinthető, hogy mely szerződő állam mely regionális és kisebbségi nyelvekre vonatkozóan vállalt kötelezettségeket a Charta e cikkei alapján. A Charta e részének egyik erénye, amint arra Woehrling is utal (27. o.), hogy olyan kérdésekkel is foglalkozik, amelyek általában nem szerepelnek a kisebbségi helyzetekkel kapcsolatos nemzetközi dokumentumokban (pl. a média szerepével), túlmutatva a "klasszikus" témakörökön (oktatás, igazságszolgáltatás, közigazgatás). Eva Pons Parera elemzi végül a határokon túli cserekapcsolatokat tárgyaló 14. cikket, amely álláspontja szerint eltér jellegében a III. rész többi rendelkezésétől: e cikk horizontális érvényesülésű abban az értelemben, hogy a határon átívelő együttműködés eszközként szolgálhat a többi vállalás megvalósításához. Erre tekintettel Parera utal rá, hogy némileg szokatlan és nem teljességgel logikus a cikk elhelyezése a III. részben - többek között annak fényében is, hogy hasonló rendelkezéssel találkozunk a 7. cikk 1i. alpontjában is.

10. A Charta IV. részében (15-17. cikk) található, a Charta végrehajtását érintő rendelkezések magyarázatát Inaki Lasgabaster adja. A Charta ellenőrzésének módszere a részes államok időszaki jelentéstételi kötelezettsége: az államok kötelezettsége először egy évvel a Chartának az adott állam vonatkozásában történő hatályba lépését követően éled fel, ezt követően pedig háromévente kell jelentést tenni. A jelentések felépítése előre meghatározott, a Szakértői Bizottság javaslatára ugyanis a Miniszteri Bizottság a jelentések struktúrájára vonatkozó útmutatásokat fogadott el. A nyilvánosságra hozott jelentések értékelését a Szakértői Bizottság végzi, ennek lezárultát követően jelentést fogad el, amelyben ajánlások megtételére is javaslatokat tesz a Miniszteri Bizottságnak. A 17. cikk kifejezetten a Szakértői Bizottságról szól. Lasgabaster

- 103/104 -

utal rá, hogy noha a Szakértői Bizottság jelentései soft law természetűek, jelentőségük nem lebecsülendő, többek között az egyes államok bírósági és hatósági gyakorlatában történő felhasználásuk lehetőségére is tekintettel.

11. Végül, de nem utolsó sorban Santiago J. Castellá Surribas a Charta záró rendelkezéseivel foglalkozik (18-23. cikk). A Charta ezen (V.) része az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által az Európa Tanács égisze alatt kötendő egyezmények számára kidolgozott "minta záró rendelkezéseken" alapul,[4] ennek megfelelően kitérve a szerződés kötelező hatályának elismerésére, a Charta hatályba lépésére, az Európa Tanács tagállamain kívüli harmadik államok csatlakozásának lehetőségére, fenntartások megtételére és visszavonására, a szerződés felmondására valamint a letéteményesi tevékenységre. A szerző gondolatébresztő elemzést ad többek között az államok által a Charta kötelező hatályának elismerésekor tett (a kommentátor szerint gyakran "atipikusnak" tekinthető) nyilatkozatok jelentőségéről és az ezekből eredő értelmezési kérdésekről. A szerződést a Szakértői Bizottság munkájának fényében vizsgáló kommentár fontos segédeszközként szolgálhat a jogalkotóknak és a jogalkalmazóknak a Charta alkalmazása során: az egyes cikkek részletekbe menő elemzése nélkülözhetetlen előfeltétele annak, hogy a szerződés egymást kiegészítő és egymásra támaszkodó cikkei koherens rendszerként értelmezve nyerjenek megfelelő alkalmazást, ezáltal valóban elősegítve a regionális és kisebbségi nyelvek védelmét a közpolitika és a jogalkotás szintjén, lehetőleg elkerülve a hivatalos illetve a Charta által védett nyelvek közötti konfliktusok kialakulását.[5] ■

JEGYZETEK

[1] Magyarországon kihirdette az 1999. évi XL. törvény.

[2] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=148&CM=8&DF=&CL=ENG (2012.10.10.)

[3] 15-17. cikk

[4] Model Final Clauses for Conventions and Agreements concluded within the Council of Europe (as adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe at its 315th meeting, in February 1980) (http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/HTML/ClausesFinales.htm) (2012.10.10.)

[5] Jean-Marie Woehrling: The European Charter for Regional or Minority Languages - A Critical Commentary. Strasbourg, Council of Europe, 2005. 273.