Dr. Szablics Benedek Árpád: A köznevelési foglalkoztatotti jogviszony és az egészségügyi szolgálati jogviszony egyes kérdéseiről (1. rész) (MJO, 2024/1., 33-43. o.)

A jogalkotó 2024-től új jogállással bővíti a magyar közszolgálat rendszerét. Ezúttal a köznevelés egyes alkalmazottai kerülnek önálló státuszba. Mindez illeszkedik abba a folyamatba, mely már csaknem három évtizede a közszolgálat töretlen fragmentálásával, továbbá a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) hatályának folyamatos zsugorodásával jellemezhető. A legutóbbi jelentős, szintén e trendet erősítő kodifikáció 2021-ben valósult meg, amikor a közegészségügy személyi állománya került közalkalmazotti jogállásból az újonnan megalkotott egészségügyi szolgálati jogviszonyba. Ezáltal a humán közszolgáltatások talán két legjelentősebb területén ugyanazon jogalkotási technikával - sui generis jogviszonyok kodifikálásával -, mindössze két év különbséggel, gazdasági-költségvetési vonatkozásban nagyvonalakban hasonló adottságok által meghatározva zajlottak le az érintett reformok. Minderre tekintettel érdemesnek látom a két új jogviszony egyes elemeit egymással összefüggésben tárgyalni. Alapvető megállapításom, hogy az állam az érintett hivatások felett fokozottabb kontrollra tart igényt, melyet elsősorban a szűkös humán erőforrással együtt járó problémák orvoslása indokolhat. Ezáltal a szóban forgó szabályok a munkaadó és az alkalmazott viszonyában hangsúlyos munkáltatói autoritást teremtenek meg, felerősítve a státusz közjogi mivoltát. Ugyanakkor más aspektusban - így például az illetmény- és előmeneteli rendszer tekintetében - a karrierrendszer feladása, de legalábbis a rugalmasság növekedése, s így a versenyszférához való közeledés jellemző. A kodifikációkon tehát egyaránt érezhető a neoliberális és neoweberiánus trendek hatása.[1] E kettősségen túlmenően számos egyéb elem mutatja, hogy az érintett jogszabályok sok vonatkozásban a paradigmaváltást[2] hozó a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) által kitaposott ösvényt követik, eltérő mértékben és hangsúlyokkal. A tanulmány ezen - első - részében rövid történeti kitekintést és a társadalmi-gazdasági környezettel kapcsolatos pár gondolatot követően az illetmény-előmeneteli rendszerről lesz szó.

1. Két új státusz a közszféra munkajogának hazai keretrendszerében

2. Szükség szülte megoldások - társadalmi-gazdasági kontextus

3. A civil közszolgálat új paradigmájának térhódítása egyes jogintézmények tükrében

3.1. A közszolgálat lelke - illetmény- és előmeneteli rendszer

3.1.1. Megemelt illetmények, fenntartott szenioritáscentrikusság és ezzel részben szembenálló jövőbeli kilátások az egészségügyben

3.1.2. Ágazati búcsú a karrierrendszertől a közoktatásban

3.1.3. A pedagógus-béremelés egyes konkrétumai - sávok és azon belüli mérlegelés

1. Két új státusz a közszféra munkajogának hazai keretrendszerében

Az egészségügyi szolgálati és a köznevelési foglalkoztatotti jogviszony egymást követő jogrendbe iktatása tehát közel sem előzmények nélküli mozzanat: egyrészt beleillik abba a folyamatba, mely a Kjt. szűnni nem akaró kiüresítésével, hatályának zsugorodásával jár, másrészt tükrözi a hazai közszolgálatban végbemenő paradigmaváltást is. Mindezek eredményeképpen az utóbbi évek egyértelmű tendenciájaként figyelhetjük meg, hogy a (tágabb értelemben vett) közszolgálati karriert a munkaerő részére hagyományosan vonzóvá tevő komparatív előnyök folyamatosan halványulnak, miközben az érintett jogviszonyok más vonatkozásban megőrzik közjogi karakterüket, sőt esetenként megerősödnek abban.[3] E trend alól a jelen tanulmányban tárgyalt két státusz sem képez kivételt.

Az elsőként említett tendencia okait, dogmatikai szükségszerűségét illetően eltérő álláspontok jelentek meg a szakirodalomban. Egyes szerzők e vonatkozásban Magyarországon az 1990-es évek elején kialakult trichotóm munkajogi szabályrendszert állítják vizsgálódásuk homlokterébe, mely - nemzetközi összehasonlításban hungarikumnak tekinthető módon[4] - a közszféra duplikált szabályozását valósította

- 33/34 -

meg, megkülönböztetve a közszolgálati jogviszonyt[5] és a közalkalmazotti[6] jogállást. Így Lőrincz György és Horváth István szerint a Kjt. az 1992-es munkajogi rendszerváltás melléktermékeként, szükség szülte megoldásként a korábban rendezett versenyszféra és közigazgatás szabályozási területei között keletkezett "űr" kitöltésére jött létre.[7] E megközelítésben a közigazgatás személyi állományába nem tartozó, közszolgáltatások nyújtásában közreműködő alkalmazottak közszolgálaton belüli elkülönült státusza dogmatikailag nem volt megalapozott, maga a szabályozás pedig a munka közjoga és magánjoga határterületén[8] mozgott, ezáltal egy hibridnek nevezett jogviszonyt létrehozva.[9]

Petrovics Zoltán és Havas Bence viszont ettől eltérő álláspontra helyezkednek, amikor a humán és gazdasági közszolgáltatások elkülönítésének munkajogi "lekövetésével" igazolják az önálló közalkalmazotti státuszt, elvetve annak esetleges természetét, és hangsúlyozva dogmatikai-rendszertani megalapozottságát.[10] A Kjt. sorsának szükségszerűségét és az érintett folyamat okainak részletesebb taglalását mellőzve annyit mindenképp leszögezhetünk, hogy konstans jogalkotói akarat nélkül aligha marginalizálódott volna ekképp a Kjt. regulatív funkciója.

A szóban forgó tendencián (a Kjt. fokozatos kiüresítése) belül mindkét tárgyalt státusz az új, 2010-es évek végétől megjelenő irányvonalba ágyazódik. Ennek jellemzője, hogy az 1990-es évek közepétől jelen lévő megoldás, vagyis egyes intézmények, majd később ágazatok "magánmunkajogiasítása", tehát a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, majd a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) hatálya alá való kiszervezése helyett a jogalkotó új, önállóan nevesített jogviszonyok kodifikálásával von ki további szektorokat a Kjt. hatálya alól. E folyamat a honvédelmi és rendvédelmi alkalmazottakkal kezdődött,[11] folytatódott az egészségügyi szolgálati jogviszonyban állókkal,[12] majd most a köznevelési foglalkoztatottakkal.[13] Érdemes megjegyezni, hogy e megoldást már a kezdetektől fogva különösen sok kritika érte,[14] melyek elsősorban azt kérdőjelezik meg, hogy az érintett személyi állomány valóban a közalkalmazotti státusztól teljesen elkülönülő, önálló szabályozást kíván meg. A bírálatok középpontjában áll e technika azért is, mert tovább fragmentálja a közszféra már így is egyre nehezebben áttekinthető normarendszerét.

A fentieken túl az érintett kodifikációknak egy másik fontos előzménye is van: a Kit. megalkotása, majd szabályainak standardizálódása.[15] E körben jelen tanulmány kiindulópontjául szolgál Hazafi Zoltán megállapítása, mely szerint a Kit. új szakaszt hozott a közigazgatás közszolgálati szabályozásában:[16] egyrészről megszüntette az életpályamodellt, jelentős közjogi deregulációt és személyügyi (szabályozási és hatásköri) decentralizációt valósított meg, másfelől azonban a karrierrendszerekre jellemző módon központosította a létszámgazdálkodást, a kontraktuális szemlélettől idegen egyoldalú beavatkozási lehetőséget teremtett a munkáltató számára, valamint a helyi szabályozás dominanciájának dacára továbbra is kizárja a kollektív szerződést.[17] Mielőtt részletesebben foglalkoznék e jelenségnek a taglalt humán közszolgáltatások ágazataiban megjelenő konkrétumaival, említek pár szót a tárgyalt kodifikációk tágabb összefüggéseiről.