Az elektronikus hírközlési piacra vonatkozó, a liberalizáció és harmonizáció elvei mentén felépített, szektorspecifikus szabályozás kiemelkedő sikereket ért el az elmúlt két évtizedben és kétségtelenül az EU politikák által kitűzött célok elérésének egyik mércéjévé vált. A liberalizáció, majd később a harmonizáció bevezetése először a távközlési, majd a technológiasemleges elektronikus hírközlési szektorba, megfelelő válasz volt a globális verseny által támasztott kihívásokra. Ugyan a liberalizáció mind időben, mind hatásaiban megelőzte a harmonizációt, a két szabályozási elv nagyszerűen kiegészítette egymást. A hírközlési keretszabályozás által kitűzött célok, illetve az azok eléréséhez vezető alapelvek, és a mindezek érvényesítéséhez szükséges szabályok általánosságban megfelelő utat biztosítanak az európai elektronikus hírközlési piacok felügyeletére.
Az elmúlt időszakban a nemzeti szabályozóhatóságok bebizonyították, hogy alkalmasak a nemrég módosított 2002-es európai hírközlési keretszabályozás által nekik szánt feladatok ellátására.1 Ugyan a Bizottság szoros felügyelete mellett és az általa kiadott iránymutatások és ajánlások alapján, de a nemzeti szabályozóhatóságok sikeresen meghatározták és elemezték a szabályozandó piacokat. Továbbá a szolgáltatókra vonatkozó kötelezettségek előírásával, módosításával vagy visszavonásával a legjobb tudásuk szerint szabályozták ezeket a piacokat, hozzáférést biztosítottak egyes infrastruktúrákhoz és ösztönözték az inkumbensek, valamint az új belépők beruházásait egyaránt. Egyes esetekben a nemzeti hatóságok végezték a frekvenciagazdálkodást, levezényelték az audiovizuális szolgáltatások digitális átállását és hozzájárultak a nagysebességű újgenerációs hálózatok fejlesztéséhez. Mindezek alapján a rendelkezésükre álló teljes szabályozási arzenált, különösen a szolgáltatókra kiróható kötelezettségeket, felhasználták a Lisszaboni célok elérése és tulajdonképpen az egységes európai elektronikus hírközlési piac kialakítása érdekében.
A nemzeti szabályozóhatóságok mindezt egymással, a hírközlési bizottsággal (Communications Committee - COCOM) és a Bizottsággal szoros együttműködésben tették. Ezen kívül megalapították a független szabályozóhatóságok csoportját (Independent Regulators Group - IRG), hogy egyes szabályozási kérdéseket egy olyan önálló fórum keretében is meg tudjanak vitatni, ahol mindegyik hatóság egyenlő módon vesz részt. Sőt később, az európai szabályozóhatóságok csoportjában (European Regulators Group - ERG) is együtt dolgoztak, hogy támogatni tudják a Bizottságot egy konzisztens európai hírközlési piac kialakításában, és ezért meghatározták az egyes hatóságok által követendő szabályozási gyakorlatokat. Egyes esetekben ugyanezek a nemzeti szabályozóhatóságok általános kérdésekben is véleményt nyilvánítottak és így közvetve befolyást gyakoroltak az európai hírközléspolitikára is. Ebből következik, hogy a fent bemutatott összehangolt intézményi együttműködés játszotta az egyik legnagyobb szerepet a 2002-es európai hírközlési keretszabályozás megfelelő végrehajtásában. Ugyan egyes együttműködési formák meglehetősen időigényesek, mégis ezek biztosítják, hogy a szabályozás során alkalmazott alapelvek a közösségi szemlélet egyhangú elfogadása mellett érvényesüljenek. Ezzel együtt minden jogszabályt meghatározott időnként felül kell vizsgálni. A technológiai és piaci fejlődés folyamatos kihívást támasztanak a keretcsomagot alkalmazó intézmények számára. A kihívásokra adott megfelelő válaszok megadása érdekében pedig a Bizottságnak, a végrehajtás első vonalában álló nemzeti szabályozóhatóságok szerepével és feladataival együtt, részletesen át kell tekintenie az egyes rendelkezéseket.
Ennek megfelelően a 2006-os felülvizsgálat az intézményi reform kérdését is érinteni kívánta.2 A felülvizsgálat során ugyanis az egyik legfontosabb körülmény az volt, hogy a Bizottság szerint az európai elektronikus hírközlési piac a keretszabályozás ellenére továbbra is széttöredezett, azaz nem elég egységes. Valóban, a fent említett technológiai és piaci kihívások az egyes tagállami piacok tekintetében különbözően hatnak, ami pedig egyértelmű veszélyt jelent a nagy és átfogó európai beruházások számára. Ahogy a felülvizsgálat során a Bizottság megfogalmazta: a keretszabályozás egyik legfontosabb kihívása az innovatív és kockázatos beruházások megfelelő kompenzációja (jutalmazása).3 A beruházások és a verseny közötti összhang megteremtése azonban érzékeny szabályozási kérdés, hiszen a beruházások jellemzően hosszú távú karaktere ellentétben áll a verseny biztosításának rövid távú igényével. Valóban emellett ugyan igaz az is, hogy mind a szolgáltatók, mind pedig az előfizetők előnyére válnának bizonyos határokon átnyúló európai szolgáltatások, de csakis abban az esetben, ha az ilyen szolgáltatások nyújtása nem jár különösen nagy többletköltséggel. Ránézésre az ehhez hasonló európai szolgáltatások, és különösen azok közösségi szinten centralizált felügyelete, ellentétben áll a nemzeti szabályozóhatóságok működésének egyik legfontosabb garanciájával, a függetlenséggel. A szabályozásban fellelhető különbségek ugyanis - ideális esetben - lehetőséget nyújtanak a lehető legjobb gyakorlatok kialakítására és közvetve elősegítik a szabályozók közötti versenyt. A fentiekből következik, hogy a decentralizáció és a centralizáció, illetve a konzisztens és a versengő szabályozás irányvonalai közötti kompromisszum megtalálása a 2006-os felülvizsgálatnak is szerves része volt.
Amíg a Bizottság jó úton haladt az állami, illetve üzleti szféra befolyásának kizárását biztosítani hivatott nemzeti szabályozói függetlenség megerősítésében, addig ez nem mondható el a Keretirányelv 7. cikke szerinti notifikációs eljárás kibővítésével és egy centralizált intézmény felállításával biztosítandó erősebb konzisztencia tekintetében. Ez utóbbi állítás azonban csak abban az esetben érvényes, ha a korábbi intézményi keretrendszer továbbra is fennmarad és az új európai hatóság az ERG örökségére épít. A tanulmány ezen intézményi reform kérdéseivel foglalkozik. Először bemutatja a független nemzeti szabályozóhatóságok jellemzőit a szabályozás közösségi szintjén. Ezután az intézményi reform jogirodalmi és törvényhozási tényezőit, valamint az európai hírközlési szuperhatóság felállítását veszi górcső alá. Végül pedig részletesen vizsgálja azt az intézményi struktúrát, amely a közösségi jogalkotás során kompromisszumos támogatást nyert és az összegzésben kísérletet tesz arra, hogy ajánlásokat tegyen mind az új, 2009-es európai hírközlési keretszabályozás alatti, mind pedig az azt követő időszakra.4
Miután az elmúlt két évtizedben a divatos privatizáció és liberalizáció kifejezések vezérelték az európai hírközlési szabályozáspolitikát, a törvényhozást napjainkban a konzisztencia és a jobb szabályozás fogalmak kötik le.5 Ezzel összefüggésben a Bizottság is arra törekszik, hogy bizonyos területeken tovább erősítse felügyeleti jogköreit. A legfontosabb kérdések közé jelenleg a versenyjogi szabályok további kiterjesztése a konszolidált belső piacon és a nemzeti szabályozóhatóságok egységesebb szabályozási gyakorlatának kialakítása tartozik. Ez utóbbi kapcsán azonban felvetődik a kérdés, hogy vajon valóban szükséges-e egy, a jelenleginél egységesebb európai szabályozói csoport, és amennyiben igen, akkor ez mennyiben sérti a szabályozóhatóságok függetlenségét.
A függetlenség elve - mint a felelősség (elszámolási kötelezettség) ellenpárja - az egyik legalapvetőbb szabályozói dilemma mind a tudomány, mind pedig a törvényhozás számára.6 A függetlenség általában az időben konzisztens szabályozás garanciája.7 Leggyakoribb összetevői (és egyben a felelősségé is) az átláthatóság, a kinevezési jogkörök, az emberi és anyagi erőforrások és a rendszeres bírósági vagy független felülvizsgálat. Azonban a függetlenség nem olyan követelmény, amit kizárólag elméletben kell biztosítani. Ahogy Geradin is mondja: a függetlenség nem csupán egy elvonatkoztatott elv, alkalmazása megköveteli mindazon intézkedések meghozatalát, amelyek megóvják az intézményt a nemkívánatos nyomásgyakorlástól.8 Többnyire a függetlenség fogalma az illetéktelen politikai és iparági befolyáshoz kötődik és a jó kormányzás egyik alapelve lett. Általánosan elfogadott tétel az is, hogy amikor egy meghatározott iparági szektorban liberalizációt hajtunk végre, a szektor szabályozásáért felelős intézménynek is függetlennek kell lennie a szabályozott vállalkozásoktól és óvni kell a nemkívánatos politikai befolyástól.
A jogirodalomban általánosan elfogadott két függetlenségi dimenzió mellett azonban van egy harmadik is. Azért, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok megbízhatóan lássák el mindennapi feladataikat, a Bizottság a 2002-es keretszabályozásban létrehozott egy intézményi hálót, amelynek középpontjában helyezte el őket. Annak ellenére, hogy az inkonzisztens jogalkalmazás problémájának intézményi megoldása a hálózat, a szabályozás a legtöbb feladatot és hatáskört az egyes hatóságokhoz telepítette, felhatalmazva őket a közösségi jog tagállami védelmére. Azaz az intézményrendszeren belül a nemzeti szabályozóhatóságok a keretszabályozás alkalmazásának sarokkövei és kiemelkedő szerepük van a konzisztens jogalkalmazás biztosításában.9
Így amikor a Bizottság létrehozta a szektorra vonatkozó szabályozói intézményrendszert, fontos hatásköröket ruházott át a nemzeti szabályozóhatóságokra abból a célból, hogy a liberalizáció egységes módon menjen végbe a tagállamokban. Működésükkel a hatóságoknak kifejezett feladata a verseny előmozdítása, a belső piac kialakításnak elősegítése és végső soron az elektronikus hírközlési szektorra vonatkozó szabályrendszer szigorú alkalmazása. Léteznek azonban indokok az európai szabályok érvényesítésének korlátozására is, hiszen egyrészt a nemzeti szabályozóhatóságok felelősséggel tartoznak a Bizottságnak a szabályozói feladatok ellátásának tekintetében, másrészt felügyeletre szorulnak annak biztosítása érdekében, hogy a mandátumoknak megfelelően, illetve pártatlan és hatékony módon tevékenykedjenek.
Éppen ezért a Bizottság viszonylag erős ellenőrzést gyakorol a nemzeti szabályozóhatóságok felett. Egyrészt anyagi szempontból befolyást gyakorol a szabályozás alá vonandó piacokról és a szabályozott piacok meghatározásáról szóló ajánlásokon útján.10 Sőt, a Bizottságnak módjában áll határokon átnyúló piacokat is meghatározni. Ezen kívül a piacelemzést a nemzeti szabályozóhatóságok a Bizottság által kiadott iránymutató alapján, annak legmesszemenőbb figyelembevételével kötelesek elvégezni.11 Másrészt a Bizottság eljárási szempontból befolyást gyakorol a nemzeti szabályozóhatóságok szabályozási tevékenységére a Keretirányelv 7. cikkében szereplő notifikációs eljárás által.
Az 7. cikkben lefektetett eljárások lehetővé teszik a nemzeti szabályozóhatóságok szigorú ellenőrzését az egységes piac kialakításának előmozdítása érdekében és céljuk az eltérő joggyakorlat kialakulásának, valamint a keretszabályozás helytelen alkalmazásának megakadályozása. Elméletben ezek az eszközök tehát lehetőséget nyújtanak a Bizottság számára, hogy megfigyelje a nemzeti szabályozóhatóságok tevékenységét, biztosítsa a konzisztens szabályozást, azt, csak azokon a piacokon alkalmazza ahol szükséges, és átláthatóbbá tegye az egész szabályozási folyamatot.12 Ugyanezen célok elérésére létezett azonban egy másik, a hatóságok által kialakított - kevésbé centralizált - mód is.
A szabályozni kívánt piachoz közel elhelyezkedő nemzeti szabályozóhatóságok képesek ugyanis a legmegfelelőbben hozzáigazítani a szabályozást a helyi (tagállami) piaci feltételekhez. Ebből egyenesen következik az is, hogy szükségük van bizonyos mozgástérre a piac által támasztott kihívásokra adott szabályozói válaszok tekintetében. A hatóságok egyetlen eszköze a helyi piaci viszonyoknak megfelelő szabályozás kialakítására a kötelezettségek kiszabása, módosítása vagy szükség esetén azok visszavonása. Amíg a Bizottság a piacok meghatározását és elemzését közvetlen módon befolyásolja az ajánlások és iránymutatások által, addig a kötelezettségek meghatározása és kiszabása marad az egyetlen olyan eszköz a nemzeti szabályozóhatóságok számára, amely a keretszabályozás pontos és megfelelő alkalmazása céljából viszonylag rugalmasan használható. Ebből következik az a megállapítás, hogy a hatóságoknak bizonyos esetekben a Bizottságtól (annak véleményétől) függetlenül és attól eltérő módon (is) kell cselekedniük, amennyiben a közösségi szabályozást a helyi viszonyokra leginkább adaptálható módon kívánják alkalmazni.
Ennek megfelelően már régen felmerült, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok együttműködésére van szükség az európai hírközlési jog alkalmazásának javítása érdekében. Az európai hírközlési piac szabályozásának és fejlesztésének fontosabb kérdéseivel kapcsolatos tapasztalatok és álláspontok megosztásának ötlete először 1997-ben merült fel, amikor a tagállami hatóságok önként létrehozták az IRG-t. 13 Az IRG a nemzeti szabályozóhatóságok elnökeinek nem hivatalos fóruma, amely lehetőséget nyújt arra, hogy bizonyos kérdéseket a Bizottság részvétele nélkül tárgyaljanak meg.14 Informális jellege ellenére azonban az IRG meglehetősen komoly szerepet játszott a konzisztens szabályozás kialakításában.
Ezt a hatást maga a Bizottság is felismerte és felhasználta, amikor 2002-ben létrehozta az ERG-t.15 Az akkori döntés egyben hivatalosan is elismerte az IRG korábbi erőfeszítéseit. Az ERG azért jött létre, hogy kérésre vagy akár önállóan is tanácsot adjon és segítséget nyújtson a Bizottság számára az elektronikus hírközléssel kapcsolatos döntések meghozatalában. Tulajdonképpen az ERG a szabályozási konzisztencia megteremtésének egy másik, kevésbé szigorú eszköze volt a 2002-es keretszabályozási csomagban. A szervezet a 27 európai tagállam, a 4 EFTA ország és a 2 uniós tagjelölt szabályozó hatóságainak elnökéből állt össze. Döntéseit egyhangúan hozta az évi négy alkalommal megtartott plenáris ülések keretében. A szervezet munkájának jelentős része azonban az ülések előtt zajlott, az idősebb tagállami képviselőket tömörítő hálózatnak és a különböző projekt- és munkacsoportoknak köszönhetően. A Bizottság biztosított továbbá egy titkárságot, amely többek között a találkozók, napirendek előkészítésével és az éves jelentések elkészítésével foglalkozott. Az üléseken főként vezetői, egyébként pedig reprezentatív funkciókat ellátó elnököt a tagok évente választották maguk közül. A Bizottság képviselője részt vett a plenáris üléseken és jelen lehetett az egyéb munkacsoportok megbeszélésein is.
Az ERG egyik fontos feladata nemzeti hatóságok együttműködésének elősegítése volt a 2002-es keretszabályozás, különösen a szabályozói eszközök és kötelezettségek egységes alkalmazása érdekében. Az ERG-ben és munkacsoportjaiban való részvételük által a nemzeti szabályozóhatóságok megismerték egymás tapasztalatait és közös állásfoglalásokat, implementációs elveket, jogalkalmazási gyakorlatokat fogalmaztak meg anélkül, hogy kifejezetten figyelembe kellett volna venniük a Bizottság által kiadott dokumentumokat. Ezen kívül azonban az ERG nem rendelkezett kifejezett felhatalmazással és hatáskörrel sem az európai hírközlési szektor szabályozási politikájának befolyásolására vagy a piac szabályozására, sem pedig a szabályozó hatóságok számára kötelező érvényű döntések meghozatalára.
A nemzeti szabályozóhatóságok amellett, hogy a szabályozás végrehajtásának frontvonalában állnak, bizonyos mértékben folyamatosan a tagállami és közösségi érdekek között egyensúlyoznak és az adott döntési helyzetnek megfelelően mindig valamelyik fél által élveznek több támogatást, illetve valamelyik fél (vagy adott esetben mindkettő) szempontjából kedvezőtlenebbül döntenek.
Ennek ellenére elmondható, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok amellett, hogy a szabályozás végrehajtásának frontvonalában állnak, bizonyos mértékben folyamatosan a tagállami és közösségi érdekek között egyensúlyoznak és az adott döntési helyzetnek megfelelően mindig valamelyik fél által élveznek több támogatást, illetve valamelyik fél (vagy adott esetben mindkettő) szempontjából kedvezőtlenebbül döntenek. Így tulajdonképpen már a kezdetektől fogva hallgatólagosan benne volt az ERG európai hírközlési szektorra vonatkozó szabályozáspolitika érvényesítésével kapcsolatos korlátozott jogkörei kiterjesztésének lehetősége. Egy továbbfejlesztett és több hatáskörrel rendelkező ERG-nek (vagy bármilyen közösségi szintű szabályozó hatóságnak vagy testületnek) pedig értelemszerűen a nemzeti szabályozóhatóságokéhoz hasonló, erős függetlenségi garanciákkal kell rendelkeznie, amennyiben megfelelően kívánja ellátni a feladatait.
Az európai keretszabályozás legutóbbi, 2006-ban elvégzett bizottsági felülvizsgálatának eredménye felvázolta az elkövetkező szabályozási reform főbb jellemzőit. A Bizottság ugyanis komolyan fontolóra vette, hogy az egységes (konzisztens) szabályozás megteremtéséhez egy európai hírközlési hatóság felállítása szükséges. A mindennapos jogalkalmazás során a szabályozás mindenkori feladata a vállalkozások befektetéseinek hosszú távú megtérülése és a fogyasztók rövid távú érdekeinek a folyamatos egyensúlyban tartása, hiszen a hatóságoknak egyszerre kell ösztönözni a beruházási kedvet és elősegíteni a folyamatos és hatékony versenyt.16 Ebből következik, hogy a konzisztens szabályozás költséghatékony a piaci szereplők számára, hiszen a kiszámítható piaci környezet kedvezően hat a beruházási kedvre. A konzisztens szabályozás egyik legfontosabb garanciája pedig a szabályozók függetlensége. Ez utóbbi állítás ugyanannyira igaz a közösségi szintű szektorspecifikus szabályozási politikára is.
Gyakran felmerül azonban az is, hogy a tagállami szabályozóhatóságok között fennálló szabályozási és intézményi különbségek széttöredezik a közös hírközlési piacot és nagyban megnövelik a határokon átnyúló, európai szintű szolgáltatásokat nyújtani kívánó vállalkozások költségeit. Ezért egy európai szuperhatóság felállításának ötlete mögött leginkább az a feltevés áll, hogy az ehhez hasonló többletköltségek jelentős mértékben csökkennének a központi szintű szabályozás és jogérvényesítés miatt. Talán pont ezért nem meglepő az sem, hogy egy európai távközlési hatóság létrehozásának előnyeivel a Bizottság először már 1997-ben is foglalkozott.17 Az 1999-ben elvégzett felülvizsgálat során azonban még arra a következtetésre jutott, hogy ezek az előnyök nem elégségesek a szabályozás centralizálásához és végül az európai hatóság felállítása akkor lekerült a napirendről.18 Helyette a Bizottság a COCOM és az ERG mellett döntött, mert úgy gondolta, hogy a szabályozói együttműködés hasznosabb az egységes gyakorlat kialakítása szempontjából. Arról nem is beszélve, hogy egyes bizottsági feladatok kiszervezése egyben a Bizottság közösségi szerződésekből származó hatásköreinek átruházását is jelentené.19 A közösségi szerződésekből levezethető hatáskörök átruházásának problémáját és korlátait pedig elég szép számban tárgyalta már korábban is a jogirodalom.
A közösségi szintű hivatalok létrehozásának egyik leggyakrabban hivatkozott ilyen korlátja az Európai Bíróság által 1958-ban felállított úgynevezett Meroni doktrína.20 Ugyan az Európai Szén és Acélközösség szerződéseit értelmezve, de az Európai Bíróság kimondta, hogy a szerződésben lefektetett hatalmi egyensúly fenntartása miatt a közösségi intézmények csak azokat a hatásköröket ruházhatják át szabadon más szervezetekre, amelyekkel ők maguk is rendelkeznek. Annak ellenére, hogy magánszervezetekkel kapcsolatban, és több mint fél évszázaddal ezelőtt kristályosodott ki, a doktrína még ma is a közösségi intézmények hatalmi egyensúlyának fundamentális garanciája.21 Ettől függetlenül gyakran éri kritika a doktrínát mondván, hogy más a közösségi jogi felelősséggel tartozó és számon kérhető közösségi jogi személyekre és az ilyennel nem rendelkező magán jogi személyekre történő hatalom átruházása. Ha azonban valaki mégis szűken értelmezi a doktrínát, arra a következtetésre juthat, hogy bizonyos közösségi intézményeket nem lehet létrehozni a szerződések sérelme nélkül. Mindazonáltal annyi bizonyos, hogy a Meroni doktrína kiemelkedő jelentőséggel bír egyes közösségi intézmények, és így egy európai szuperhatóság szabályozói (jogalkotói) és végrehajtói hatásköreinek kialakításakor.
Továbbá a Fehér Könyv az Európai Kormányzásról kifejezetten a tagállami hatáskörbe utalja a közösségi szabályozás hatásainak nyomon követését.22 Szűk értelemben ez azt jelenti, hogy a tagállamok feladata a nemzeti szabályozóhatóságok létrehozása a hírközlési szektor figyelemmel kísérésére. Tág értelemben pedig azt is jelenti, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a nemzeti hatóságok el is látják a közösségi jog által nekik szánt feladataikat. Everson még tovább megy, amikor azt mondja, hogy a (közösségi) szabályozóhatóságok hatalma nem csak a Bizottság, hanem a tagállamok és más közösségi intézmények hatalmából is levezethető.23 Ezért a mindenkori tagállami kormányoknak is folyamatosan értékelniük kellene a hatóságaik teljesítményét, és ezt egy európai rendszer felállításával pedig fel lehetne használni a szabályozói verseny előmozdítása érdekében. A legjobb szabályozói gyakorlatok meghatározása és elterjesztése pedig végeredményben közvetve hozzájárulhat az egységes jogalkalmazás kialakulásához is.
A nemzeti szabályozóhatóságok horizontális együttműködési formái által generált szabályozói versennyel kapcsolatban Larouche is megállapítja, hogy amíg a szabályozóhatóságok egyrészt szabályozási gyakorlatot tanulhatnak egymástól, addig másrészt rugalmasabbak és fogékonyabbak is, mert valódi piachoz közel helyezkednek el.24 Sőt azt is kifejti, hogy a koordináció megfelelő szintjének elérése érdekében a hatóságoknak a lehető legnagyobb mértékben figyelembe kellene venni egymás döntéseit és megfelelően indokolniuk kellene, amennyiben a már kialakult gyakorlattól el kívánnak térni.25 Azonban az ambiciózus hatóságoknak ettől függetlenül továbbra is lelkesen kellene kísérletezni az olyan szabályozói eszközökkel, amelyek alkalmazása egyszer bevált gyakorlattá válhat.
Ugyan a szabályozói verseny hatása miatt elvárható lenne, hogy a kisebb tagállami szabályozóhatóságok saját utakon járjanak, így próbálván befolyásolni az európai hírközlés-szabályozási politikát, a második vonalban lévő hatóságok véleményei nagyon nehezen találnak automatikus támogatásra.26 Ehelyett inkább a nagy jogrendszerek tagállamainak szabályozóhatóságai vették magukhoz az irányítást a szabályozási gyakorlatok kialakításában és váltak az innovatív ötletek megszállottjaivá.27 Ezek az ötletek gyakran válnak a Bizottság szemében az egységes jogalkalmazási gyakorlat érdekében követendő mércévé. Ez nem a szabályozói verseny, hanem inkább a szabályozói dominancia jele. Gyakran elhangzó érv az is, hogy pontosan a szabályozott tagállami piacokon fennálló egyedi körülmények között fennálló, gyakran kedvező eltérések miatt egyáltalán nem is érdemes egyes szabályozóhatósági döntéseknek precedens jelleget tulajdonítani.28 Sőt, ha az ERG (vagy IRG) nem létezett volna, az egyes kisebb tagállamokban kialakított szabályozói gyakorlatoknak nem lett volna esélyük kiemelkedni és követendő példává válni. Az ERG teremtette meg ugyanis a harmonizáció és a szabályozói verseny intézményesített egyensúlyát.29
A nemzeti hatóságok közötti verseny tehát hozzájárul a 27 tagállam kísérletezéséhez a szabályozási gyakorlat kialakítása céljából. Ezért ha megfelelő koordinációval párosul, ez a versenyhelyzet az, amit valóban szükséges volna előmozdítani. A koordináció anyagi feltételeit már a 2002-es keretszabályozás megteremtette a versenyjogi módszerek és a harmonizációs szabályok megállapításával.30 Ezen kívül a bizottsági vélemények, iránymutatások és ajánlások is a jogérvényesítés enyhébb eszközei közé tartoznak.31 Ennek ellenére a koordináció megfelelő szintjét mégis inkább az olyan intézményi és eljárási módszerek biztosították, mint a 7. cikk szerinti eljárások, a notifikáció során megkövetelt szabályozói együttműködés és az ERG. Siker azonban csak akkor garantálható, ha a szabályozói gyakorlatok és teljesítmények szisztematikus vizsgálatát is elvégzi a Bizottság.32 Ugyan a nemzeti szabályozóhatóságok szabályozói gyakorlata valamennyire értékelésre kerül, a szabályozók teljesítménye az implementációs jelentéseken kívül nem kerül semmilyen hatékony módon összehasonlításra.
Igaz más összefüggésben, de Majone is azt hangsúlyozza, hogy az európai szabályozók felhatalmazása az európai politikák érvényesítésének csupán az egyik módja.33 A másik ugyanis az önszabályozás. A munkacsoportokban való részvételükkel, egymás tapasztalatainak megismerésével és a közös állásfoglalások, implementációs elvek és jogalkalmazási gyakorlatok megfogalmazásával pedig az ERG is egy önszabályozói fórumként szolgált a nemzeti szabályozóhatóságok számára.34 Azonban mindvégig csupán az is maradt. Gyakran érte kritika ugyanis az ERG-t a döntések kötelező jellegének hiánya miatt. Annak ellenére, hogy lehetőséget teremtett a párbeszédre, nem rendelkezett semmiféle hatalommal a szakértői csoportok által kialakított szabályozói gyakorlatok valódi érvényesítésére. Ezért az ERG kompetenciáiban mindig is benne volt a továbbfejlesztés lehetősége az intézményi koordináció tekintetében.
Egy európai szuperhatóság felállításának mindezek ellenére mégis egyre több követője akad. Köztük a Bizottság, aki úgy véli, hogy a szabályozás jövője a közös európai hatóságokban rejlik. Bizonyos technológiai szakértelmet megkövetelő hatáskörök kiszervezése (átruházása) valóban könnyítene a Bizottság munkaterhelésén és a független, egységes szabályozás által hozzájárulna annak hitelességéhez. Nem meglepő, hogy ezek ez érvek elegendőnek bizonyultak ahhoz, hogy a Bizottság támogassa egy európai hatóság felállítását. A jó kormányzat elveit, különösen a hatékonyságot figyelembe véve is érdemes lehet a hasonló intézmények felállítása. Azt is gyakran mondják, hogy túl sok intézményi szereplője volt a 2002-es keretszabályozásnak. Ezzel összefüggésben az externáliák, a méretgazdaságosság és az európai szolgáltatók ügyleti költségeinek csökkentése pedig gazdaságilag indokolják a centralizációt.35
Éppen ellenkezőleg, egy független és önálló hatóság felállítása felváltaná a korábbi közvetett, a jogszabályi kereteken túlmutató szabályozói gyakorlatot egy közvetlen irányítási és végrehajtási rendszerrel.36 Az intézményrendszer politikai érzékenységei miatt a tagállamok pedig minden szupranacionális intézmény felállítását a hatásköreik fenyegetéseként értékelik. A Bizottság egyébként is gyakran hasonlít inkább egy politikai ügynökhöz, aki elmossa a hatásköreit és a felelősségét, mint egy független hatósághoz.37 Emellett egy új európai hatóság többlet munkaterhet és adminisztrációt is jelentene a szektor többi szabályozója számára. Ezzel szemben pedig az az érv áll, hogy a 2002-es keretszabályozásban lefektetett intézményi együttműködés rendszere túlságosan időigényes és lehetőséget teremt a hatáskörök összeütközésére.38
Akármelyik állítás igaz, az elektronikus hírközlési politikát és szabályozást egyszerre több olyan szereplő alakítja, akik egyes kérdésekben könnyedén egyetérthetnek, míg másokban ugyanakkor szintén különbözhetnek. A privát piaci szereplők befolyást gyakorolnak a politikusokra, akik pedig a kormányzatokra gyakorolnak hatást. A mindenkori kormányok (politikusok) irányítják a tagállami és a közösségi jogalkotást. Ez utóbbi pedig közvetlenül hat a Bizottság, mint a szerződések védelmezőjének a hatásköreire. A Bizottság ellenőrzi a privát piaci szereplők és a nemzeti szabályozóhatóságok munkáját, de kötelességszegési eljárást indíthat a tagállamok ellen is. Így a nemzeti hatóságok, mivel az egyedi döntéseik főleg a tagállami bíróságok ellenőrzése alatt állnak, rákényszerülnek arra, hogy minden esetben egyértelműen értelmezzék és alkalmazzák a számukra kitűzött szabályozási célokat és egyben megtalálják a különböző tagállami és közösségi érdekek legmegfelelőbb egyensúlyát. A bírói felülvizsgálat egyes (de nem minden) bizottsági tevékenységek és dokumentumok esetében szintén biztosított, de teljes mértékben (azok kötelező jellegének hiánya miatt is) hiányzott az ERG hasonló aktusai tekintetében.
Mindebből következik, hogy az európai elektronikus hírközlési szektorban található intézményrendszer igen összetett, és ezzel együtt nem tökéletes. A tagállamokat mindig nehéz lesz meggyőzni arról, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok függetlenségét tovább szükséges erősíteni, vagy a szektort egy európai szuperhatóság által kellene szabályozni. Ahogy Magnette nagyszerűen összefoglalja, ésszerű azt gondolni, hogy:
1. a kormányok szívesebben tartanak a saját irányításuk alatt egy bizonyos területet mintsem, hogy azt egy független intézményre bízzák;
2. ha azonban úgy találják, hogy bizonyos feladatot nem képesek saját maguk ellátni (mert nem rendelkeznek a megfelelő szakértelemmel és/vagy elegendő erőforrással) ugyan elfogadják annak kiszervezését, de előnyben fognak részesíteni minden gyenge függetlenségű szervezetet egy valódi szabályozóval szemben;
3. ha úgy értékelik, hogy mégis szükséges létrehozni egy valóban független szabályozó hatóságot (mert a piaci szereplők vagy a közvélemény nyomására felmerül a hitelesség és a valódi elkötelezettség hiányából fakadó probléma) elsősorban egy nemzeti (tagállami) intézményt fognak előnyben részesíteni és nem egy szupranacionális szervezetet;
4. csak akkor fognak létrehozni egy szupranacionális intézményt, ha már eléggé félnek az együttműködés hiányából eredő következményektől;
5. az európai intézmények csak akkor fognak egy független és szupranacionális szabályozóhatóságot támogatni, ha úgy gondolják, hogy az bővíti a kompetenciájukat és nem veszélyezteti a már meglévő hatásköreiket.39
Következésképpen, amennyiben összetett módon vizsgáljuk az európai intézményrendszert, megállapítható, hogy a nemzeti szabályozók függetlenségének megerősítése a kormányzattal szemben, illetve egy európai szuperhatóság létrehozása, együtt jár a Bizottság (és közvetve az egész közösség) befolyásának növekedésével a szektorban és fordítva. Figyelembe véve mindezt, maga a Bizottság is megállapította, hogy nagyon sok múlik azon, hogy a szabályozók mennyi politikai vagy egyéb támogatást kapnak a kormányoktól.40
Egy valódi, érett és központosított módon felállított hatóság mindig igen nehezen talál majd egyhangú támogatásra ez Európai Unióban. Ugyan az egyedi és centralizált hatóságok létrehozatala gyakoribb a szövetségi berendezkedésű államokban, az Európában jelenleg is uralkodó decentralizált megközelítést olyan nehezen felülírható elvek is vezérlik, mint a hatáskörmegosztás, a szubszidiaritás és az arányosság.41 Az ERG-ben összegyűjtött szakértelmet nem könnyű feladat egyetlen hatóságba átültetni. Nem kívánják a tagállamok sem feladni a független nemzeti szabályozóhatóságok felett gyakorolt kompetenciákat. Éppen ellenkezőleg, minél több ellenőrzést szeretnének megtartani a szektor felett. Miután az elektronikus hírközlési szolgáltatások kulcsszerepet játszanak egy valódi információs társadalom kialakításában, a szektorban uralkodó stratégiáknak figyelembe kell venni a jövő kihívásait és széles támogatásra kell szert tenniük. Amint Cave és társai megjegyzik, ha figyelembe vesszük a gyors technológiai változásokat, a fókusz és a szakértelem (egy specializált szervezetben) egyensúlyának megtalálása (egy általános szervezet kilátásai és függetlenségével szemben) kritikus lesz az elkövetkező években.42
A fentiek alapján nem meglepő, hogy a 2006-os felülvizsgálat egyik meghatározó pontja egy új európai szintű hatóság vagy testület felállítása volt. A Bizottság az európai hírközlési piacot töredezettnek, a szabályozói gyakorlatot pedig inkonzisztensnek látta, ezért az új keretszabályozással kapcsolatban megfogalmazott észrevételeivel együtt javaslatot tett egy európai hatóság felállítására is az említett problémák orvoslása érdekében.43 Ennek okát pedig abban látta, hogy az ágazatban tapasztalható különbségek akadályozzák a technológiai fejlődést és a határokon átnyúló szolgáltatásokat és beruházásokat, így a problémákra adható legmegfelelőbb intézményi válasz egy centralizált, teljes körű és a harmonizáció elősegítésére létrehozott hatóság lenne.44
Erre a következtetésére a Bizottság úgy jutott, hogy először megvizsgálta, vajon megfelelőbb lenne-e ha ezeket a feladatokat saját maga látná el. Helyesen összegezte azonban, hogy miután ez európai harmonizáció megköveteli a piac közelségében szerzett szakértői tudást és tapasztalatot, csak egy, a nemzeti szabályozókból álló testület képes ellátni mindazt a feladatot, ami ezzel jár. Megvizsgálta azt is, hogy vajon egy továbbfejlesztett ERG megfelelő választ adna-e az inkonzisztenciára. Majd ezt az ötletet elvetette, az ERG döntéseinek nem kötelező jellegére és a rendelkezésére álló szűkös források miatti intézményi korlátokra hivatkozva. A Bizottság különösen hangsúlyozta azonban azt is, hogy az új hatóságnak egy olyan közösségi intézménynek kell lennie, amely átlátható, felelős, de egyben független.45 Ezért a javaslatban arra a megállapításra jutott, hogy a legjobb megoldás egy, az ERG helyett létrehozott európai hírközlési hatóság lenne.
Ellentétben a Bizottság által javasolt centralizált megközelítéssel, az Európai Parlament kihangsúlyozta, hogy a jelenlegi intézményrendszer számos alkalommal bizonyította ez együttműködés életképességét.46 Sőt, a rendszerben lévő eltérő érdekek és hatáskörök egyensúlyának fenntartása érdekében, az Európai Parlament helyesebbnek látta az ERG továbbfejlesztését egy központi hatóság helyett. Amíg ugyanis a Bizottság szándéka a saját elektronikus hírközléssel kapcsolatos hatásköreinek kiterjesztése és a konzisztencia biztosítása volt a központi hatóság által, sem az Európai Parlament, sem pedig a tagállamok az Európai Tanácsban nem kívántak ilyen messzire menni. Az Európai Parlament az intézményi hálót megfelelőnek találta, a tagállamok pedig nem szívesen adták fel a számukra biztosított kompetenciákat.
Ezért az egyetlen (és egyben helyes) megoldás az ERG továbbfejlesztése és az intézményi háló együttműködésének további erősítése maradt.47 Ennek érdekében az együttdöntési eljárás második olvasatában az Európai Parlament kísérletet tett egy olyan konszenzusos testület létrehozására, amely az ERG nyomdokain épül fel és széleskörű, de inkább tanácsadói/véleményező feladatokat lát el. A nemzeti szabályozóhatóságok függetlensége szempontjából ez a javaslat mindenképpen üdítően hatott.
Az Európai Parlamentnek tehát sikerült egy kompromisszumos közösségi intézményt felvázolni. Következésképpen az új keretszabályozás részeként létrejött az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testülete (Body of European Regulators for Electronic Communications - BEREC) és a működését támogató Hivatal (Office - Hivatal). Különösen jelentős, hogy a BEREC az ERG nyomdokain keresztül jött létre, és abból a célból, hogy tovább erősítse a Bizottság és a nemzeti szabályozóhatóságok közötti együttműködést. A végleges jogszabály elismeri azt a munkát, amit az ERG az egységes jogalkalmazás érdekében végzett, és az újonnan létrehozott intézmény által ezt az új szabályozás részévé teszi.
Fontos leszögezni, hogy a BEREC nem egy közösségi hatóság, hanem egy olyan jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, amelynek célja az együttgondolkodás, a kérdések közös megvitatása és a tanácsadás. A nemzeti hatóságok vezetőiből vagy a kinevezett magas szintű képviselőiből álló szabályozói Tanács (Board - Tanács) miatt az új testület várhatóan az ERG hagyományait viszi tovább. Mivel a Bizottság továbbra is csak megfigyelőként vesz majd részt a Tanács ülésein, az ERG-hez hasonlóan ezután sem lesz közvetlen befolyással a testület döntéseire. A kétharmados vagy egyszerű többséggel hozott BEREC döntések az ERG-nél gyorsabb reakciókra adnak lehetőséget, azonban évente ugyanúgy négy alkalommal kerül majd sor plenáris ülésre.
A szervezeti felépítés szintén az ERG-hez hasonló. A Tanács a tagjai közül egy elnököt jelöl ki és a munka jelentős részét továbbra is a szakértői munkacsoportokba delegált tagállami szakértők látják el. Az irányítóbizottságból és az igazgatási vezetőből álló Hivatal ügyviteli és szakmai támogatást nyújt a BEREC számára. A fenti felépítésből következik, hogy továbbra is a nemzeti szabályozóhatóságok maradnak az együttműködés és a konzisztens szabályozói gyakorlat letéteményesei az intézményrendszeren belül. Ismét a decentralizáció győzedelmeskedett a szabályozás központosítása felett az elektronikus hírközlési szektorban.
Ezen felül a szabályozás széleskörű függetlenségi garanciákat fektet le a BEREC, valamint a Hivatal tekintetében egyaránt. Különösen érdekes, hogy ezek a garanciák már a függetlenség harmadik, bizottsági dimenzióját is ismerik. Ezért amíg az önálló nemzeti hatóságok tekintetében eddig nem került megfogalmazásra az a követelmény, hogy bizonyos esetekben a Bizottságtól függetlenül is eljárjanak, ez immár egyértelművé vált abban az esetben, amikor együtt lépnek fel a testület keretében. Sőt, az Elnök kifejezetten nem fogadhat el utasításokat sem a Bizottságtól, sem pedig bármilyen egyéb állami vagy magán szervezettől, illetve csoporttól. Ezen kívül mind a BEREC, mind pedig a Hivatal köteles az átláthatóság magas foka mellett eljárni, amibe bele tartozik a döntések, az eljárások és egyéb információk nyilvánosságra hozatala, illetve a nyilvános konzultációk.
Amíg az önálló nemzeti hatóságok tekintetében eddig nem került megfogalmazásra az a követelmény, hogy bizonyos esetekben a Bizottságtól függetlenül is eljárjanak, ez immár egyértelművé vált abban az esetben, amikor együtt lépnek fel a testület keretében.
A költségvetés szempontjából fontos eredmény, hogy a BEREC finanszírozása elsősorban közösségi forrásokból és nyílt módon áll rendelkezésre. Ezen kívül a tagállamok és a nemzeti szabályozóhatóságok önkéntes módon is hozzájárulhatnak a kiadások finanszírozásához. A tagállami hatóságok munkatársai közül kirendelt, hároméves megbízatással rendelkező személyzet és szakértők számát az irányítóbizottság és az igazgatási vezetők határozzák meg. Mindezek eredményeképpen a testület várhatóan erősen független lesz az új keretszabályozás által ráruházott feladatok ellátása során. Ez a függetlenség azonban üdvözlendő, hiszen ezáltal lehetőség nyílik az olyan alapos és egyben rugalmas szabályozási gyakorlat kialakítására, ami közvetlenül figyelembe veszi a nemzeti szabályozóhatóságok elektronikus hírközlési piacon gyűjtött tapasztalatait.
A BEREC legfontosabb feladata tehát az egyes hatóságok egymás közötti és a Bizottsággal való együttműködésének az elősegítése, a konzisztens szabályozás megteremtése érdekében. Ezért a testület részt vesz mindazokban az eljárásokban, amelyeknek a keretszabályozás egységes alkalmazásának biztosítása a célja. Feladata a már bevált szabályozási gyakorlatok kidolgozása és elterjesztése, a nemzeti szabályozóhatóságok támogatása a szabályozói kérdésekben, valamint a határozat- és ajánlástervezetek és a kiszabott kötelezettségek véleményezése. Ellenőrző szerepet kapott továbbá a 7. cikkek szerinti és a harmonizációs eljárások tekintetében is, ezáltal a BEREC valójában intézményesített kontrollt gyakorol a Bizottság esetleges túlkapásaival vagy túlzó döntéseivel szemben. Közvetít majd az egyes szabályozóhatóságok között a határokon átnyúló viták alkalmával és figyelemmel kíséri a szektort, amiről évente jelentést készít. Kifejezett kérésük esetén az Európai Parlamentnek és az Európai Tanácsnak is segítséget nyújt majd az elektronikus hírközléssel kapcsolatos ügyekben, illetve a szabályozási kérdésekben. Mindezek eredményeképpen a BEREC, az ERG munkájának örökségeként és azt továbbfejlesztve, az új keretszabályozás alapján (és mellette) kialakítandó szabályozáspolitika meghatározó, ha nem éppen kulcsintézménye lesz az elkövetkező időkben.
Azonban a szabályozás így sem tökéletes, számos hiányossággal rendelkezik. Először is semmilyen rendelkezés nem szól a testület által elfogadott határozatok vagy egyéb dokumentumok bírósági, illetve egyéb felülvizsgálatáról, így csupán az átláthatóság követelményei által, közvetve számoltatható el. Ugyan az érdekelt feleket a szabályozás arra ösztönzi, hogy a konzultáció során vagy bármilyen más módon kinyilvánítsák a véleményüket, a BEREC döntéseinek meghozatala után már nem létezik semmilyen intézményesített eszközük azok ellenőrzésére.
Másodszor a szabályozói verseny kérdését sem kezeli a közösségi szintű szabályozás megfelelő módon. Egyelőre bizonytalan, hogy milyen elvek alapján választják majd ki a bevált szabályozási módszereket, és az is, hogy a kis jogrendszerek és tagállamok nemzeti szabályozóhatóságok véleményét milyen mértékben veszik majd figyelembe. Mégis, a kétharmados vagy egyszerű többséggel elfogadásra kerülő döntések bizonyos mértékben lehetőséget teremtenek a szabályozók közötti verseny előmozdítására. Ugyan az egyes hatóságok kötelesek aktívan közreműködni a BEREC munkájában és annak döntéseit a lehető legnagyobb mértékben figyelembe venni, a jövőben mégis megfogalmazhatnak különvéleményeket és kérhetik azok nyilvános közzétételét, ezért a szabályozás kis mértékben mégis lehetőséget teremt az egyéni útkeresésre a szabályozók gyakorlatának tekintetében.
Harmadszor pedig a nemzeti szabályozóhatóságok teljesítményét továbbra sem hasonlítja össze sem a testületen belül, sem pedig bármilyen más egyéb közösségi szerv.48 Szükség volna arra tehát, hogy egy közvetlen és alapos összehasonlító elemzési módszer is része legyen keretszabályozásnak. Ugyan ez utóbbit bizonyos időközönként felül kell vizsgálni és a Bizottság köteles évente jelentést készíteni a szektor fejlődéséről, nemzeti szabályozók teljesítményét közvetlenül nem hasonlítja össze. Ezért megfontolandó lehetne a BEREC megfigyelő tevékenységét és éves jelentéseit erre a célra is felhasználni.
Akárhogy is, a BEREC egy meghatározó fejlődési stádium az elektronikus hírközlési intézményrendszerben. Megalakulása a korábbi ERG sok hiányosságát kiküszöbölte. Az egyszerűsített döntéseinek köszönhetően képes lesz erősen függetlennek maradni mindhárom befolyásoló tényező tekintetében. Az általa létrehozott dokumentumok és a meghozott döntések valamilyen mértékben kötelező erővel is rendelkeznek majd (bár nem jogi értelemben) miután azokat mind a nemzeti szabályozóhatóságok, mind pedig a Bizottság köteles a lehető legnagyobb mértékben figyelembe venni. A testület kulcsszerepet játszik majd a 7. cikkek szerinti és az egyéb harmonizációs eljárásokban. Tekintettel arra, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok alkotják a tagjait és a Bizottság valójában csak megfigyelő szerephez jut, a szabályozói együttműködés, mint szabályozási módszer ismét bizonyította életképességét. Ebből következően a Bizottság végül nem tudta érdemben bővíteni a rendelkezésére álló hatásköröket és azon szándéka, hogy a hatalmát kiterjessze egy európai szuperhatóság felállításával kudarcba fulladt. Ezzel együtt azonban a nemzeti hatóságok egyedülálló lehetőséget kaptak arra, hogy bebizonyítsák, rendelkeznek a megfelelő tapasztattal és szakértelemmel ahhoz, hogy az ERG keretei által biztosított (ön)szabályozást meghaladják, és képesek az európai szabályozási politikát érdemben is meghatározni a BEREC keretein belül.
A tanulmány az intézményi reform bemutatása segítségével elemezte egy európai hírközlési szuperhatóság felállítása során felmerülő érveket és ellenérveket, valamint a jelenlegi intézményi együttműködés további finomításának lehetőségét. Mindezek során arra a következtetésre jutott, hogy tekintettel annak fókuszára és szakértelmére, az ERG továbbfejlesztése előnyösebb, mint a Bizottság által javasolt szuperhatóság felállítása. Azonban ez az állítás csak addig igazolható, amíg a korábbi intézményrendszer tovább él és az új testület az ERG által kikövezett úton halad tovább. Miután a tagállami hírközlési piacokhoz közel elhelyezkedő szabályozóhatóságok számára a függetlenség különösen fontos, bármilyen, a belső piac széttöredezettségére adott válasz legelőnyösebb formája csakis a BEREC lehetett. A jogbiztonság és a konzisztens szabályozói gyakorlatot azáltal kell lehetővé tenni, hogy a nemzeti hatóságok a kormányoktól, a piaci szereplőktől és adott esetben a Bizottságtól függetlenül alakíthassák ki a legjobban bevált szabályozói megoldásokat. Abban az esetben, amikor a Bizottság és egy nemzeti szabályozóhatóság között nézeteltérés támad, a BEREC jobb helyzetben van a kompromisszumos megállapodás elősegítésére, mint egy központi hatóság. Ezen kívül a szektor befektetői is nagyobb mértékben támaszkodhatnak az olyan szabályozási gyakorlatra, amely hűen tükrözi az európai szabályozóhatóságok minősített többségének álláspontját.
Összességében üdvözlendő a Bizottság minden olyan erőfeszítése, melynek célja a nemzeti szabályozóhatóságok függetlenségének további erősítése. Ha ugyanis az egyes nemzeti hatóságok bármilyen külső befolyás alatt állnak, nagy valószínűséggel nem képesek az európai keretszabályozás által nekik szánt feladatokat megfelelően ellátni. Ezért a BEREC számára biztosított intézményi függetlenségi garanciák a szabályozás egyedülálló fejlődéséről adnak tanúbizonyságot. Mégis, az új keretcsomag továbbra sem rendezi a korábbi szabályozás bizonyos hiányosságait. A szabályozói verseny ösztönzésére továbbra sem találunk intézményesített és megfelelően célzott rendelkezéseket. Sem a tagállamok, sem pedig a Bizottság nem köteles kifejezetten monitorozni és összehasonlítani a nemzeti szabályozóhatóságok teljesítményét. A kisebb hatóságokat is jobban kellene inspirálni, hogy maguk kísérletezzék és fejlesszék ki a legmegfelelőbb szabályozási megoldásokat és gyakorlatokat.
A közösségi jogi felelősség és felügyelet elveinek megfelelően a Bizottságnak szoros ellenőrzés alatt kellene tartania a nemzeti szabályozók teljesítményét és függetlenségét. Amennyiben pedig egyes döntések pártatlansága és megfelelősége tekintetében kétsége támadna, erről először a szektort amúgy is nyomon követő és annak változásairól éves jelentéseket készítő BEREC-et kellene értesítenie. Ezáltal a Bizottság könnyebben és jobban biztosíthatná, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok döntéseit ne befolyásolják károsan a politikai, illetve a szolgáltatói érdekek és a szabályozói alapelvek megfelelően érvényesüljenek. Így a kétséges döntéseket először egy olyan fórum vizsgálná, amely feltétel nélkül élvezi a tagállami szabályozóhatóságok támogatását. A szabályozói hálózat adta lehetőségek kihasználása a bizonytalan döntések és a megkérdőjelezhető nemzeti hatóságok nevesítése érdekében egyszerre gyakorolna informális nyomást és jelentené a függetlenség tiszteletben tartását. (Ön)szabályozó tevékenységével ugyanis egyértelműen a BEREC van a legjobb helyzetben az egyes hatóságok teljesítményével kapcsolatos kérdések felvetésére. Amennyiben pedig ez a megoldás nem elegendő, a Bizottságnak még továbbra is rendelkezésére állnak a közösségi jogban biztosított általános és a hírközlési keretszabályozásban megtalálható egyedi érdekérvényesítési eszközök. Ismét hangsúlyozandó, hogy a konzisztens szabályozói gyakorlat legjobb garanciája a szabályozóhatóság függetlensége a politikailag befolyásolt kormánytól, a magánszektortól és ritkább esetekben a Bizottságtól, aminek egyik eszköze lehet a fent említett felügyeleti és segítségnyújtó rendszer.
Amíg minden nemzeti szabályozóhatóságnak arra kellene törekednie, hogy olyan szabályozói gyakorlatot alakítson ki, amely majd bevált módszer lehet, és követendő példaként szolgálhat a többi szabályozó számára, a főbb szabályozási irányokat meghatározó, tapasztaltabb hatóságoknak tanácsokkal kellene ellátni a kisebb és kevesebb gyakorlattal rendelkező társaikat. Ez a gyakorlat semmilyen formában nem sértené az egyes szabályozók függetlenségét. Ugyan a BEREC célja a tapasztalatcsere, a nemzeti szabályozóhatóságokat csupán ösztönzi a többi hatóság tanácsainak kikérésére, nem követeli meg minden esetben. Kötelesek azonban a testület véleményét kikérni többek között a 7. cikkek szerinti eljárások és a határokon átnyúló viták tekintetében. Ezt a követelményt a tanácsot igénylő szabályozóhatóságok szintén felhasználhatják a tapasztaltabb hatóságok véleményének megismerésére. Sőt, egyes esetekben kifejezetten üdvözlendő és a szabályozói verseny szempontjából kívánatos lenne, ha a BEREC döntéseit nem támogató hatóságok élnének a különvélemények megfogalmazásának lehetőségével, és bizonyos szabályozási kérdésekben kifejtenék és nyilvánossá tennék eltérő álláspontjaikat.
Akárhogy is, a BEREC a nemzeti szabályozóhatóságok számára kitűnő lehetőség arra, hogy bebizonyítsák: kulcsszerepük van az elektronikus hírközlési szektor szabályozási politikájának alakításában. Miután az újonnan létrejött testület erősen független a Bizottságtól, ez utóbbi nem volt képes teljes mértékben érvényesíteni a konzisztens szabályozói gyakorlat biztosításával kapcsolatos céljait egy európai szuperhatóság létrehozása révén. Ezzel szemben a 2009-es hírközlési keretszabályozás elismeri mindazt a munkát, amit a hatóságok a nemzeti piacok szabályozása és a szabályozói gyakorlatok kialakítása érdekében végeztek. Ebből kifolyólag a BEREC-ben való részvételük következtében a nemzeti szabályozóhatóságok az elkövetkező szabályozási környezetben még inkább reflektorfénybe kerülnek majd és érdemes lenne kihasználniuk ezt a lehetőséget a szektorban elfoglalt pozíciójuk további megerősítésére. Így a nemzeti hatóságok felelőssége lesz annak bizonyítása, hogy megfelelő tapasztalatot szereztek a korábbi (ön)szabályozói együttműködés meghaladásához és elinduljanak a (társ)szabályozás és az európai hírközlési politika valódi kialakítása irányába. Amennyiben a BEREC-en belül a nemzeti szabályozóhatóságok mindezt betartják, egy európai szuperhatóság nagy valószínűséggel továbbra sem lesz képes széles támogatást nyerni az elkövetkező évtized során. ■
JEGYZETEK
1 1. Framework Directive - Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (OJ 24.4.2002, L108/33), 2. Access Directive - Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on access to and interconnection of electronic communications networks and associated facilities (OJ 24.4.2002, L108/7), 3. Universal Service Directive - Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services (OJ 24.4.2002, L108/51), 4. Authorisation Directive - Directive 2002/20 of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on the authorisation of electronic communications networks and services (OJ 24.4.2002, L108/21)
Egyéb szabályozás: Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications) (OJ 31.7.2002 L201/37) 2. Directive 2002/77/EC of 16 September 2002 on competition in the markets for electronic communications networks and services (OJ 17.9.2002 L249/21), 3. C(2003)497 - Commission Recommendation on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communication networks and Services, (OJ 8.5.2003 L114/45) 4. Commission guidelines on market analysis and the assessment of significant market power under the Community regulatory framework for electronic communications networks and services (OJ 11.7.2002 C 165/6)
2 COM(2006) 334 final, Communication on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services, Brussels, 29.6.2006 and COM(2007) 697 final, Reform proposals of the Regulatory Framework, Brussels, 13.11.2007, (2007/0247 (COD))
3 Ibid. p5
4 1. Regulation (EC) No 1211/2009 of the European Parliament and of the Council of 25 November establishing the Body of European Regulators for Electronic Communications and the Office (OJ L 337/1, 18.12.2009.); 2. Directive 2009/136/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 amending Directive 2002/22/EC on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services, Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector and Regulation (EC) No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws (OJ L 337/11, 18.12.2009.); 3. Directive 2009/140/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 amending Directives 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services, 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities, and 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (OJ L 337/27, 18.12.2009.)
5 Másik cél a dereguláció. Azonban fennáll a veszélye annak, hogy a dereguláció nem valósítható meg kellő mértékben, hiszen a szabályozás felülvizsgálata érdekében jelenleg is tett erőfeszítések valójában még több európai szabályt generálnak.
6 A függetlenség elméletének részletesebb elemzése érdekében lásd a Principal-Agent Theory kapcsolódó irodalmát.
7 Stern, J. and Trillas, F.: Regulation of Telecom: What works and why? In: Regulation Initiative Working Paper Series 2002/47 pp. 1-23, p13
8 Geradin, D: The Development of European Regulatory Agencies: Lessons from the American Experience In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005 pp. 215-245, p230
9 Fifth Report on the Implementation of the Telecommunications Regulatory Package (1999), p9
10 Keretirányelv 15. cikk
11 Ibid. 16. cikk
12 Ugyan a Bizottság nem rendelkezik vétójoggal a kötelezettségek tekintetében, mégis számos alkalommal bírálta már azok alkalmatlanságát és egységességének hiányát. Lásd: COM(2006) 28 final, Commission communication on Market Reviews under the EU Regulatory Framework - Consolidating the internal market for electronic communications, Brussels, 6.2.2006. p2
13 Lásd IRG weboldal (http://www.irg.eu/render.jsp?categoryName=CATEGORY_ROOT) [2009. 02.12.]
14 ERG (06)03 Independent Regulators Group/European Regulators Group - A guide to who we are and what we do, February 2006
15 Commission Decision 2002/627/EC establishing the European Regulators Group for Electronic Communications Networks and Services, (OJ L 200/38, 30.7.2002)
16 Nicolaides, P.: Regulation of Liberalised Markets: A New Role for the State? (or How to Induce Competition Among Regulators). In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pp. 23-43., p29
17 A 97/33 EK Irányelv 22. cikke előrta a Bizottság számára, hogy vizsgálja meg egy európai szabályozóhatóság felállításának előnyeit. (OJ L 199/32, 26.07.1997.)
18 »Final report on the study "The possible added value for a European Regulatory Authority for telecommunications", Eurostrategies/Cullen International«, 1999, pp. 209-218.
19 Lásd például Thatcher, M.: Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation, West European Politics, 2002/vol. 25, pp. 125-147 és Yataganas, X. Delegation of Regulatory Authority in the European Union, Jean Monnet Working Paper 2001/ 3/01, Harvard Law School
20 Case C-9/56 Meroni v. High Authority [1957-8] ECR 133, paragraph 151
21 Ibid.
22 European Commission White Paper on European Governance COM(2001)428 és az Európai Alkotmányról szóló szerződés I-50 cikke, Róma 2004. október 29. (OJ C 301, 16. 12. 2004) p21
23 Everson, M.: Good Governance and European Agencies: The Balance In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pp 141-163, p155
24 Larouche, P.: Coordination of European and Member State Regulatory Policy: Horizontal, Vertical and Transversal Aspects In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pp 164-179, p167
25 Ibid. p168
26 Larouche, P. & Visser, M.C.B.F. de: The triangular relationship between the commission, NRAs and national courts revisited, Communications & Strategies. 2006/vol. 64 (0), pp. 125-145. p134
27 Lásd például az Ofcom úttörő szerepét a funkcionális szétválasztás vagy a fogyasztói panel tekintetében.
28 Larouche, P. & Visser, M.C.B.F. de: The triangular…, p. 132.
29 Larouche, P.: Coordination of…, pp. 171-174
30 Ibid.
31 Ibid.
32 Nicolaides, P.: Ibid. p. 36.
33 Majone, G.: Dilemmas of European integration. Oxford University Press, Oxford, 2005, p99
34 Az önszabályozás fogalmát a tanulmány, annak a közigazgatásban használt általános értelmétől eltérően módon alkalmazza. Ott ugyanis elsősorban a magánvállalkozások valamely szabályozási igény tekintetében egymás között önkéntesen vállalt megállapodásait szokás önszabályozásnak hívni.
35 Geradin, D. and Petit, N.: The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform, 2004, p12
36 Scott, C.: Agencies for European Regulatory Governance: A Regimes Approach In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pp 67-87, p78
37 Cave, M. et al. (eds): Where are we going? Technologies, markets and long-range public policy issues. European communications, Information Economics and Policy, 2006/vol. 18 (3), pp. 242-255, p253
38 Geradin, D. and Petit, N.: The Development…, p17
39 Magnette, P. The Politics of Regulation in the European Union In: Geradin et al. (eds) Regulation through Agencies in the EU, A New Paradigm of European Governance. Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pp. 3-22, p10
40 Fifth Report on …, Ibid.
41 Geradin, D. and Petit, N.: The Development…, p7
42 Cave, M. et al. (eds): Ibid. p253
43 COM(2007) 699 final, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Electronic Communications Market Authority, Brussels, 13.11.2007, (2007/0247 (COD))
44 Ibid. p2
45 Ibid. p6
46 Lásd a javasolt módosításokat: European Parliament legislative resolution P6_TA-PROV(2008)0450 of 24 September 2008 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Electronic Communications Market Authority (COM(2007)0699 - C6-0428/2007 - 2007/0249(COD)) (P6_TA-PROV(2008)0450)
47 Először: European Parliament legislative resolution P6_TA-PROV(2008)0450 of 24 September 2008 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Electronic Communications Market Authority (COM(2007)0699 - C6-0428/2007 - 2007/0249(COD)) proposing the establishment of the Body of European Regulators in Telecoms (BERT), Később: Common position adopted by the Council with a view to the adoption of a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the Group of European Regulators in Telecoms (GERT) 16498/08, Brussels, 9.02.2009
48 Az ECTA ugyan évente kiadja a "Regulatory Scorecard" elnevezésű elemzését, amelyben értékeli a szabályozóhatóságok teljesítményét, de ez a magánszervezet elsősorban nem közösségi jogi alapon, hanem pusztán piaci érdekek alapján mér. A Bizottság által szintén évente elkészített "Implementation Report" pedig a keretszabályozás közvetlen hatásaira, valamint a piaci és fogyasztói viszonyokra helyezi a hangsúlyt és nem azt vizsgálja, hogy a szektorban tapasztalható fejlődésben (vagy annak hiányában) közvetlenül mekkora szerepe volt a nemzeti hatóságoknak.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a PTE Állam- és Jogtudományi Karának infokommunikációs szakirányú PhD hallgatója és a Nemzeti Hírközlési Hatóság stratégiai projektvezetője.
Visszaugrás
