A túlszabályozás veszélye évtizedek óta jogalkotásunk kísérője. Ezúttal azonban másról van szó. Napjainkban ugyanis három Polgári Törvénykönyvvel (Ptk.) is rendelkezünk. A többször módosított, 1960. május 1-jétől és jelenleg is hatályos 1959. évi IV. törvény (régi Ptk.) mellett a Magyar Közlöny 165/2009. számában kihirdetésre került, de hatályba nem lépett Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény (új Ptk.); ezt megelőzően pedig a Kodifikációs Bizottság vezetőjének, Vékás Lajos akadémikusnak a szerkesztésében, 19 szaktekintély műveként "Szakértői javaslat az új Polgári Törvénykönyv tervezetéhez" címmel, normaszöveggel és indokolással ellátott kódex (Ptk.-tervezet) került könyv formájában közzétételre.*
Miután napirenden van az új Ptk. felülvizsgálata, jelen írásomnak egyetlen célja, hogy a címben megjelölt jogintézményt érintően a három törvénykönyvben foglaltakat megkíséreljem elfogultság nélkül elemezni és értékelni, ezzel együtt pedig javaslatot tenni az általam legjobbnak, hosszabb távon is maradandónak vélt megoldások véglegesítéséhez. Ugyan hivalkodásnak tűnik, ezért nem szívesen és különösen nem a személyem miatt, de talán észrevételeim, megállapításaim súlyához tartozóan hasznos lehet szólnom arról, hogy egyike vagyok azon jogalkalmazóknak, akik a témában a legszélesebb körű és a leghosszabb idejű ítélkezési gyakorlattal rendelkeznek.
A régi Ptk. a kötelmi jogról szóló Negyedik Részében a "Felelősség szerződésen kívül okozott károkért és jogalap nélküli gazdagodásért" megjelölésű II. Címének XXX. fejezetében sorolja fel a felelősség egyes eseteit. "Az alkalmazott, szövetkezeti tag, képviselő és megbízott károkozása" egyik speciális fajtájaként történik az államigazgatási jogkörben okozott kárért a 349. § (1), illetve - utaló szabályként - a törvényhely (3) bekezdésében a bírósági és ügyészségi jogkörben okozott kárért fennálló felelősség szabályozása.
Az új Ptk. a Kötelmi jogról szóló Ötödik Könyve ("Felelősség a szerződésen kívül okozott károkért") Hatodik Részének a felelősség egyes eseteit tartalmazó 2. Címe VIII. fejezetében "Felelősség a közhatalom gyakorlása során okozott kárért" megjelöléssel tartalmazza a közigazgatási, és - utaló szabállyal - a bírósági és az ügyészségi jogkörben okozott kárért fennálló felelősség rendelkezéseit [5:556. § (1)-(3) bek.]. A megelőző, a VII. fejezet rögzíti az alkalmazott, a tag és a megbízott károkozásáért fennálló felelősség szabályait.
A Ptk.-tervezet megoldása - ebben a vonatkozásban - az új Ptk.-tól mindössze a számozásban [Ötödik Rész, II. Cím, V. fejezet, 5:548. § (1)-(4) bek.] tér el, a jogintézményt szintén külön, önálló fejezetben, azonos megjelöléssel szabályozza. Az alkalmazott és a jogi személy tagja (vezető tisztségviselője), illetve a megbízott és egyéb szerződéses kötelezett károkozásáért fennálló felelősség a III. és a IV. fejezetben kapott helyet.
Úgy vélem, e kárfelelősségi formának mind az új Ptk.-ban, mind a Ptk.-tervezetben önálló fejezetben történt elhelyezése nem pusztán jogtechnikai megfontoláson alapul. Ennél többről van szó. Indokolt ezért az ún. minőségi előrelépés fejlődéstörténetét - 1960-ból indulva - röviden felvázolni.
Az államigazgatási (bírósági, ügyészségi) kárfelelősség jogintézményét - a régi Ptk. nyomán - a jogtu-domány és a bírósági gyakorlat kezdettől fogva mindössze az alkalmazotti kárfelelősség egyik fajtájának tekintette. Jellemző a megítélésére, hogy a korabeli államigazgatás tudományának egyik méltán elismert tudósa a Ptk. 349. §-ának teljes hatályon kívül helyezését javasolta, mondván, hogy a jogintézmény elavult, szükségtelenné vált. Úgy vélte, hogy az ilyen kárigé-nyek a kártérítés általános szabályának, a Ptk. 339. §-ának (1) bekezdése alkalmazásával gond nélkül elbírálhatók.1 Az alkalmazotti kárfelelősségnek való "alárendelése" évekig tartotta magát, pedig a Legfelsőbb Bíróság 412. számú állásfoglalásának (BH 1978/4.) 13. pontjával módosított PK 42. számú állásfoglalás - évtizedeken át, máig tartóan - már akkor jellegadóan meghatározta a lényeget: a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező - intézkedő tevékenységgel, illetve ennek elmulasztásával okozott kárról van szó. (Arról lehetne esetleg vitatkozni, vajon a "szervező-intézkedő" jelleg-e a szakszerű megjelölés. A hangsúly azonban a "közhatalom gyakorlása" mint újszerű és meghatározó magatartási formán volt.) Lényeges előrelépésnek számított, hogy az Alkotmánybíróság egyik határozatában2 sem az alkalmazotti kárfelelősség egyik fajtájaként definiálta, amikor egy indítványozó - alkotmányos érvekre utalás nélkül - sikertelenül kérte a Ptk. 349. §-a (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását. Az Alkotmánybíróság ugyanis kimondta, hogy a "... támadott felelősségi szabály a szerződésen kívüli károkozásért való felelősség egyik különös fajtája, amelyet a károkozás specifikuma - a közhatalmi tevékenység gyakorlásával való károkozás - indokol."
Ami a pereket illeti, számuk akkor sem nőtt jelentősen, amikor az 1977. évi IV. törvény a súlyos megkötöttségeket megszüntette. Az évi mintegy százas nagyságrendű per továbbra is jórészt lakásügyekkel, építési engedélyezéssel függött össze, s például a bíróság, az ügyészség vagy a nyomozó hatóság elleni per szinte nem is fordult elő.
Az ítélkezésben a rendszerváltozás hozott robbanásszerű mennyiségi növekedést és összetételbeli változást. Elemzők ennek számos okáról értekeztek, magam ezúttal egymással összefüggő két okot szeretnék külön is kiemelni. Első helyen a tényleges demokratikus változásokat, a demokratikus, "bátorság-növelő" közszellem erősödését, s ezzel együtt a társadalom tagjainak (a magánszemélyeknek), a gazdaság résztvevőinek (a vállalkozóknak, gazdasági társaságoknak) a közhatalmat gyakorló személyekkel, szervekkel szembeni magasabb követelményeit indokolt megjelölni. A vagyoni és nem vagyoni igények perbeli előterjesztése egyre inkább azt is jelentette és jelenti a jövőben is, hogy a közhatalom perlése alapvető jogként a közhatalom kontrolljának egy fontos módozatát is betölti.3 A társadalmi - gazdasági anomáliák, működési zavarok, a közrend - közbiztonság hiányosságai, a jogalkotás és a végrehajtás fogyatékosságai szintén okozói voltak, és ma is azok a perek számszerű, folyamatos növekedésének.
A jogalkotó is mostohán bánt a jogintézménnyel. Jellemző, hogy a régi Ptk. 349. §-ának (1) bekezdése - a törvénykönyv számtalan módosítása ellenére - még ma is államigazgatási jogkörben okozott kárról rendelkezik, bár a Pp. 23. §-a (1) bekezdésének b) pontja már egy jó évtizede a közigazgatási jogkörben eljáró személyek által hivatalos eljárásukban okozott károk megtérítése iránti perek hatásköri elrendezését tartalmazza.
A Legfelsőbb Bíróság szaktanácsa immár másfél évtizede a közhatalmi jogkörben okozott kár megjelölését tartja helyesnek. Ezt az is indokolja, hogy e perek bizonysága szerint a felperesek által károkozóknak tartott alperesek mintegy 40%-ban államigazgatási, 35%-ban önkormányzati szervek, 25%-ban pedig bíróságok, ügyészségek, nyomozó hatóságok, önálló bírósági végrehajtók, közjegyzők és köztestületek.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
