Az agrárjog rendszerének - a környezeti problémák egyre látványosabb jelentkezését követően és a környezetjog elmúlt évtizedekben lezajlott megerősödésével párhuzamosan - részévé vált a mezőgazdasági üzem és annak tárgyi (ingó és ingatlan) eszközei mellett a mezőgazdasági tevékenység által érintett (természeti) környezet védelme is. Mivel a mezőgazdaság az egyik legjelentősebb környezeti ráhatást mutató gazdasági szektor, az integráció környezetjogi elvének érvényesítése ennek vonatkozásában különösen nagy hangsúllyal bír. Több létfontosságú környezeti elem e szektor általi kritikus veszélyeztetettséget elérő érintettsége tovább növeli a kérdéskör fontosságát.
Ennek az említett jogterületek viszonyában zajló egyirányú "penetrációs folyamatnak" két útja lehetett, és az érintett geoszférák (pedoszféra, hidroszféra, bioszféra és viszonylag kisebb mértékben az atmoszféra) védelmének mindkét módja csak a jog eszközeivel megerősítve látszik hathatósnak. Az természetes, hogy amennyiben valamely emberi tevékenység károsítja a környezet bármely elemét, akkor magát a degradációt okozó tevékenységet korlátozza a jog (pl. nitrogén-tápanyagterhelés plafonjának előírása[1]), a károsítás alanyi-tevékenységi oldaláról közelítve meg a problémát. A másik utat a védett jogi tárgy oldaláról (pl. védett természeti terület kijelölése, rezerválása) történő kiindulással járhatjuk végig azonos célhoz, a hatékony védelemhez eljutva (környezetjogi terminológiával élve ezt nevezhetjük immissziós normatív védelemnek, az alanyi-tevékenységi-
- 333/334 -
kibocsátási oldalt reguláló, agrárjogi vonatkozással is bíró normákat pedig emissziós szabályozásnak). A terminológiai megfeleltethetőség is egyértelművé teszi azt, ami egyébként is tisztán kirajzolódik: környezetvédelmi célú előírásokról van szó, melyek agrárjogi beágyazottsággal bírnak. Tekinthetők tehát bármelyikhez tartozónak, azaz a két jogterület közös alkotóelemeinek is.
A környezetvédelem és a mezőgazdaság - kiterjedt kölcsönhatásukból fakadóan - szorosan kapcsolódnak egymáshoz, hatásterületeik többsége egybeesik (talajvédelem és használat, felszíni és felszín alatti vizek védelme és használata, tájvédelem és tájalakító hatás, természetvédelem, a biológiai diverzitás fenntartása és így tovább). A környezetvédelmi jog védett jogi tárgyainak zömét érinti, némelyikének állapotát egyenesen determinálni képes a mezőgazdasági termelés, döntően termelési módszereitől és kiterjedtségétől függő mértékben. A környezeti elemek minőségét befolyásolja a mezőgazdasági termelés intenzitása, de az agrárium teljesítménye is függ - mind mennyiségi, mind minőségi szempontból - a környezeti médiumok állapotától. E két terület összehangolása (sziámi iker-jellegükből adódó indokoltságán túl) egyéb célszerűségi megfontolásokra alapítottan is időszerűvé érett a kilencvenes évekre.
Az agrárjogi és a környezetjogi szabályozás közvetett tárgyai, "védett jogi tárgyai" átfedést mutatnak, vitathatatlanul osztozniuk kell a környezeti médiumok nagy részén (különösképpen a víz, a föld illetve az élő környezeti elem, az élővilág tekinthető közös közvetett tárgynak).
A közvetlen tárgyak, azaz azok az emberi magatartások, amelyeket regulál a két normacsoport, részben azonos, részben pedig épp ellentétes irányba hatnak. Vannak a környezetállapot fenntartására, javítására irányuló, illetve ilyen eredményt hozó agrártevékenységek is (pl. a természetes szukcesszió visszatartásával egyes fajok fennmaradását biztosítja a kaszálás), de vannak a környezeti elemek minőségét károsan befolyásolók is (az intenzív, belterjes mezőgazdálkodás tevékenységeinek zöme ide sorolható). A környezetjogi szabályozás által befolyásolt emberi magatartások is felmutatják ezt a kettősséget, mivel részben a környezetszennyező, -veszélyeztető, -károsító tevékenységeket, mulasztásokat veszi célba a jogalkotó tiltó és punitív irányultsággal, másrészt viszont a környezetállapotot védő, javító, fenntartó emberi aktusokat ösztönöz illetve ír elő.
Az agrárjogi és a környezetjogi szabályozás céljai szintén konvergálnak, közös pontjuk az egészséges élelmiszerek termelése, idődimenzióban azonban a környezetjog horizontja tágabb: az agrárjog eredetileg a jelen generáció ellátására koncentrál és ma még döntően mennyiségi szempontokat te-
- 334/335 -
kint elsődlegesnek, a környezetjog pedig a jövő generációknak is fenn kívánja tartani a termelés alapjait (is) jelentő környezeti elemek állapotát, és az élelmiszer vegyszermentességét, "tisztaságát" kívánja biztosítani (sajátos minőségi szempont) a létező- és a következő nemzedékeknek is.
A mindenkori jogalkotó végső célját is jelentő kívánatos életminőség-javulás nem érhető el a mezőgazdaság és az élelmiszer-gazdaság jó teljesítménye nélkül. Ezért van döntő szerepe például az Unió gazdaságpolitikájában is a Közös Agrárpolitikának, azon túl, hogy mindig, minden országban és államszövetségben alapvető stratégiai kérdésnek számít mindkettő. Az ember, ha nem termelőként, akkor fogyasztóként, esetleg mindkettő minőségben szorosan kötődik ehhez - a közérzetét igen nagymértékben befolyásolni képes - ágazathoz. Az agrártermelés és annak szabályozása mindig a biztonságról szólt. A kezdetektől a legutóbbi évtizedekig világszerte a mennyiségi-, újabban pedig Európa-szerte egyre inkább a minőségi biztonságról, azaz az élelmiszerbiztonságról,[2] az agrár-környezetvédelmi jog egyik fő célkitűzéséről. Az élelmiszerbiztonság egy folyamatosan változó, bővülő követelményrendszer[3] teljesítéséből fakadó állapot, egy olyan minőségi szint, amely az egészségi kockázatok mindenkori ismeretére és elismerésére épül. Hatályos élelmiszertörvényünk normatív definíciója szerint "az élelmiszerbiztonság annak biztosítása a termelés, az élelmiszer-előállítás, a tárolás és forgalomba hozatal teljes folyamatában, hogy az élelmiszer nem veszélyezteti a végső fogyasztó egészségét, ha azt a rendeltetési célnak megfelelően készíti el és fogyasztja."[4]
Az agrárjog belső folyamatait vizsgálva megemlítendő az egyik legjelentősebb részterületén, az élelmiszerjogban[5] egy sajátos tendencia, misze-
- 335/336 -
rint a horizontális szabályozás fokozatosan bővül, a vertikális szabályok pedig visszaszorulnak.[6] Az élelmiszerjognak ugyanis átfogó és integrált megközelítést kell alkalmaznia, csakúgy mint az élelmiszerbiztonsági politikának.[7]
Az élelmiszerjogi részterület egyébiránt egy további kapcsolódási pontot alkot a környezetjog felé, (azon túl is, hogy az agrár-környezetvédelem egyik fő célkitűzése maga az élelmiszerbiztonság,) mivel a környezettudatosság egyre magasabb szintjére érő uniós polgárok, fogyasztók információs igénye kiterjed az élelmiszer előállítási módjának két szempontjára. Az egyik az előállítás (és ezzel összefüggésben természetesen a végtermék) egészségessége,[8] a másik pedig annak a környezetre gyakorolt hatása. Az előállítás technikai eljárásának (pl. géntechnológia alkalmazása) deklarálását is azért kell előírni, hogy a fogyasztók megkaphassanak valamennyi releváns információt és ezek alapján, ezek tudatában választhassanak (informált választás) a termékkínálatból.
Az agrárjog mögött Európa és Magyarország egyik legfontosabb, szerteágazó gazdasági ágazata húzódik meg, amely akkor válik nyilvánvalóvá, ha homokszem kerül a gépezetbe. Az Unió ugyanakkor - saját elhatározásából és a WTO nyomásától is késztetve - forrásait egyre kevésbé kívánja a mezőgazdasági termelésre, illetve a termékek piacra jutásának támogatására fordítani. Olyan mezőgazdaságot szeretne, amely alacsonyabb támogatási szint mellett is működőképes, és a felszabaduló forrásokat, támogatásokat inkább korszerűsítésre, vidékfejlesztésre, környezetvédelemre kívánja szánni. A támogatási rendszer egyre inkább a gazdálkodás
- 336/337 -
átstrukturálását szolgáló vidékfejlesztési, környezetvédelmi, illetve tájfenntartási tevékenységek javára tolódik el, azaz részben szintén a környezetjog normáival fonódik össze.
Az agrárjog is nehezen különíthető el néhol azoktól az egyéb jogterületektől, jogágaktól, amelyekből szemezget, szintetizál (munkajog, polgári jog, alkotmányjog, pénzügyi jog, közigazgatási jog), a környezetjog esetében viszont kifejezetten arra célszerű törekednie a jogalkotónak, hogy szabályai beépüljenek más jogterületekbe és hálózzák be valamennyit, amelyek környezetvédelmi szempontból relevánsak lehetnek, annak céljait hatékonyan szolgálhatják. Ez a környezetjog céljainak elérését szolgáló jogtechnikai eszköz, töretlen behatolási folyamat azonban nem alkalmazható olyan hatékonyan, hogy teljesen kiválthatóvá tegye az önálló környezetjogi normákat, a környezetjog kerettörvényét és a geoszférák illetve környezeti ártalmak szerint tagolódó speciális (partikuláris) jogszabályokat.
Az agrárjogban megfigyelhető mind az uniós, mind a hazai jogfejlődésben az 1990-es években megalapozott, átfogó, a jogterületet érintő alapvető folyamat és egyben cél: annak biztosítása, hogy az agrártermelés igényeivel egyenrangú követelményként érvényesüljön a környezet- és természetvédelem a szabályozásban és a gyakorlatban egyaránt, az agrár-életviszonyok ennek megfelelő átalakítása a jelenlegi legfontosabb reform, feladat. Ez a kihívás egybecseng a környezetjog integrációs elvével, azzal a követelménnyel, hogy a környezeti szempontokat integrálni szükséges valamennyi szakpolitikába, minden környezeti ráhatást mutató gazdasági- és egyéb szféra meghatározásába, amely pedig a környezetjog aktuális és sürgető feladata.
Agrárjog alatt értjük a magánjog és a közjog vegyülésével kialakult, sajátosan "keresztül fekvő" vegyes szakjogot, a jogrendszer azon normáinak, intézményeinek rendszerét, amely a mezőgazdasággal kapcsolatos elsajátítási- és életviszonyokat rendezi, és amelynek szabályozási tárgyait a földtulajdon és a föld hasznosítása illetve a mezőgazdasági termékek, élelmiszerek termelése, forgalomba hozatala folytán kialakuló személyi-szervezeti illetve vagyoni viszonyok képezik. "Az agrárjogi szabályozás alapvető jellemzője, hogy az elsajátítás mozzanatait körülölelő privát autonómiát a legkülönbözőbb módokon korlátozza. (...) A korlátozások részben
- 337/338 -
kívül esnek a polgári jog terrénumán, és a közjogba tartoznak. Itt a tulajdonjog nemcsak egyesekkel szemben, hanem a közérdek alapján a közösséggel szembeni viszonylatában is kötött (...)"[9] Az agrárjog ugyan eredetileg magánjogi kötődésű elsősorban, de merít a közjogból, az alkotmányjogból, közigazgatási jogból is, szabályozási elemei fellelhetők a pénzügyi jogban, a közigazgatási jogban, a társadalombiztosítási jogban, az uniós közjogban egyaránt, azaz "alapjogágakra épülő másodlagos jogágazatnak is tekinthető".[10]
Mára már szintén meghatározó tényezőjének tekinthető a magyar agrárjognak - a hazai közjog és magánjog sajátos vegyülésén túl - "a közösségi jog elsőbbsége, közvetlen hatálya és meghatározó tárgyi túlsúlya",[11] abból kifolyólag, hogy az agrárpolitikai jogalkotás megosztott hatáskörbe esik, az Unió központi döntéshozatalának elismert prioritásával a tagállami szakjoggal szemben. A hazai agrárjogba aktívan adaptált illetve csatlakozásunk óta közvetlenül folyamatosan megjelenő közösségi joganyag a teljes normatömegben tárgyi értelemben is tekintélyes arányt képvisel, tartalmi értelemben pedig annál is számottevőbbet.
Az agrárjog ugyanakkor vitathatatlanul "agrárpolitikai célkitűzések megvalósítására létrejött jogszabályok összessége"[12] is, agrárpolitikai célkitűzéseket jogszabályok alkotásával és közigazgatási szervek végrehajtó-ellenőrző működtetésével csak az állam valósíthat meg.
A jogágiság kérdéséről folytatott vitákba nem kívánnék belemélyedni, gyakorlati jelentőséget ugyanis kevéssé tulajdonítok a besorolás mikéntjének. Megjegyzendő azonban, hogy 'a jogi szakirodalomban az agrárjog önálló jogágiságát tagadó nézet (Prugberger Tamásét kivéve[13]) nem jelent
- 338/339 -
meg, ugyanakkor az "agrárjogalkotás" elfogadottá vált a törvényhozás területén is (ma már több mint 20 kifejezetten agrárágazati törvényünk van).'[14] A régi egységes egyetemi jegyzet szerint önálló jogágazat volt a mezőgazdasági jog (azaz a szocialista agrárjog) földjogi és mezőgazdasági szövetkezeti jogi ága is.[15] A ‘jogutód', az agrárjog - az általa szabályozott mezőgazdasági-termelési életviszonyok nemzetgazdasági- és nemzetstratégiai súlyára is tekintettel (ld. pl. termőföld-tulajdoni rend, élelmiszerjogi szabályozás) - talán szintén nem fosztható meg joggal a hasonló jogrendszerbeli elhelyezéstől. A besorolás helyes megítéléséhez akár szabályozási módszereinek gazdagságát, akár szabályozási tárgyának éles elkülöníthetőségét is említhetjük adalékként.
Értünk agrárjog alatt egy diszciplínát, tudományterületet illetve tantárgyat is, melynek tartalma egyes vitathatatlan "vonatkozási pontokat" (pl. az agrárüzem és annak tárgyi elemei, az ingatlantulajdon védelmét szolgáló eszközök köréből az ingatlan-nyilvántartás szabályai, az agrárgazdálkodás természeti környezete, az agrár-környezetvédelem normarendszere, az agrárpiaci rendtartás intézmény- és eszközrendszere, a mezőgazdasági vállalkozások jogi sajátosságai, az agrárjog dinamikus részét alkotó agrárszerződések, valamint az ún. kényszertársulások (pl. hegyközségek) szerződései, az agrárpiac szervezésének, szabályozásának jogi eszközei és közjogi korlátozásai az Európai Unióban és Magyarországon, az élelmiszerjog, mint az agrárjog különös területe, az agrárgazdasági szakigazgatás jogi alapjai, valamint az agrárüzemek, agrárgazdálkodók szakmai- és érdekképviseleti szervei) leszámítva képzési helyenként változó, más tételesjogi tárgyakhoz képest nagy változatosságot mutat. Az agrárjog mint diszciplína megközelíthető ugyanis az uniós jogharmonizáció, a történeti fejlődés, a mezőgazdasági tevékenység üzemi kerete, (a Közös Agrárpolitika), a mezőgazdasági tulajdonviszonyok vizsgálatán keresztül egyaránt.
Nehéz lenne a mezőgazdasági életviszonyok speciális kereteit alkotó tételesjogi előírások halmazát, azaz a hatályos magyar szabályozást egységes rendszerként bemutatni, mivel nem az, és különösen nagy nehézséget okozna, amennyiben minden szabályozott kérdéskört be kívánnánk vonni a jogterület körébe, aminek köze van a mezőgazdasági életviszonyokhoz. Egyes szakterületeket, szabályozási tárgyakat ugyanakkor immanens halmaz-
- 339/340 -
ként az agrárjog körébe von az agrár-környezetvédelmi jogként nevesíthető, a 90-es évektől Európa szerte látványos növekedésnek indult jogi rezsim is (pl. a géntechnológia szabályait, mint az agrártermelés természeti környezetének minőségét és az agrár-környezetvédelmi intézkedések hatékonyságát jelentősen befolyásoló tevékenység jogi szabályozását).
A jogterületek (jogágak) szabályozási tárgyuk szerinti differenciálódását alapul véve meg kell határozni ezt a tárgyat az agrárjog esetében is. Ezek a mezőgazdasági életviszonyok, amelyek a mezőgazdasági termelőkhöz, a mezőgazdasági üzemhez, a természeti környezethez, a mezőgazdasági tevékenységhez és annak közvetett tárgyához, a mezőgazdasági termékhez kötődnek. Az agrárjog tárgyát alkotó tényezőknek, jogviszonyoknak a meghatározottsága ebből következően három irányú: személyi-szervezeti-, tevékenységi- és tárgyi-természeti nézőpontból is megközelítendő. A szabályozási tárgy, illetve az annak alapját adó felsorolt tényezők tételesjogi megjelenési formái kevéssé kiforrottak [különösen az első kettőre (a mezőgazdasági termelők és a mezőgazdasági üzem) igaz ez a megállapítás, és az utolsóra (mezőgazdasági termék) is inkább csak az uniós agrárjog adta meg számunkra is az adekvát választ].
A mezőgazdasággal összefüggésbe hozható előírások tömege hatalmas volt uniós csatlakozásunk előtt is, azt követően pedig sokszorosára dagadt. Ennek a folyamatnak az elemei és okai két csoportba oszthatóak: egyrészt nőtt az agrárjogi rezsim minden ide kapcsolódó jogharmonizációs terület (halászat, erdőgazdálkodás, állategészségügy, állattenyésztés, növénynemesítés, élelmiszerjog, stb) duzzadásával, idődimenzióját tekintve zömében a csatlakozás időpontja előtt a meglévő jogi normák közösségi joghoz igazításának szándékából kifolyólag, másrészt az uniós jog direkt átvétele - különösen a közvetlen alkalmazandóság alá eső normák ezen a területen kiemelkedően magas aránya miatt - még nagyobb normatömeg-növekedést hozott (magának a közösségi joganyagnak is tetemes részét teszi ki az agrárjogi tárgyú szabályozás).
Az agrárjogi rezsim koherenciájáról igazából csak ott beszélhetünk, ahol létezik egy olyan agrárpolitika, amely hosszútávon képes orientálni az ágazat szereplőit, a mezőgazdasággal kapcsolatos életviszonyokba orientáló szerepkörben eljárva avatkozik be az állam, és ezzel kiemeli a mezőgazdaságot (mint gazdasági szektort és társadalmi alrendszert) a gazdaság és társadalom egészéből. Ilyen szabályozórendszerek működnek Nyugat-Európa országainak zömében, ahol a legtöbb agrárjogi előírás a polgári jogból nőtt ki szervesen, a mezőgazdasági üzemekkel kapcsolatos tulajdoni és használati viszonyok sajátos szabályozásával. Jelentős különb-
- 340/341 -
ségként kiemelendő, hogy nálunk a szabályozás központi tárgya a mezőgazdasági üzem helyett a termőföld, a tevékenységnek nincsenek generális szakképzettségi és más követelményei (hacsak nem speciális tevékenységekről van szó, mint pl. a vadgazdálkodás), illetve ilyen követelmények legfeljebb támogatási feltételként jelennek meg (pl. a családi gazdálkodóknál). Az egységes vezetés alatt álló termelő egységre, a mezőgazdasági (kis)üzemre (az agrárüzemre) mint az agrárjog egyik központi tárgyára egyetlen ‘detektáló' jogszabályhelyünk az a sajátos öröklési szabály a Polgári Törvénykönyvben, amely az örökség visszautasítása körében ismert [a Ptk. 674. § (1) bekezdése szerint a mezőgazdasági termelés célját szolgáló föld, a hozzátartozó berendezés, felszerelési tárgyak, állatállomány és munkaeszközök külön is visszautasíthatóak, ha az örökös nem foglalkozik hivatásszerűen mezőgazdasági termeléssel]. A termelés gazdasági és szociális biztonságát garantáló, ún. bérlővédő szabályok sem állnak össze hatékony rendszerré, bár létezik pl. előhaszonbérleti és elővásárlási jog. Az elaprózódás vagy a birtokkoncentráció megakadályozására sincsenek megfelelő jogintézményeink. Nyugat-Európában azok a közgazdasági és szociológiai tényezők intézményesültek, amelyek a mezőgazdasági életviszonyok meghatározói, keretei és egységei egyben. A magyar szabályozás felől közelítve ezek inkább jogon kívüli (szociológiai vagy közgazdasági), esetleg csupán adójogi kategóriáknak tűnnek, mivel ez az intézményesülési folyamat nem zajlott le.
Az agrárjogi intézményrendszer és dogmatika hiányosságait nagyrészt saját történeti fejlődése eredményezte. A folyamat végigkísérése a keletkezéstől napjainkig sem lenne vállalhatatlan kihívás, az "ős-létszak", azaz a 20. század elejéig tartó önálló jogágiság időszaka és Timon Ákos agrárjogi jogintézményekkel kapcsolatos tudományos tevékenysége azonban témánkhoz nem is kötődik szorosan, jogrendszerünk jelenkori hiányosságaiért pedig a legkevésbé sem tehető felelőssé. A magyar agrárjog második genezisétől, a rendszerváltoztatás[16] jogtörténeti szempontból nem túl távoli időszakától eltelt időszak politikai és jogalkotói teljesítménye viszont annál inkább. Bizonytalanságával mondhatnánk hagyományt követ az agrárjog, mivel a szocialista jogrendszer egyik legvitatottabb területe volt "jogelődje" is, a mezőgazdasági jog, amely két önálló jogterületet, a föld-
- 341/342 -
jogot és a mezőgazdasági termelőszövetkezeti jogot fogta egybe. A szövetkezeti jog már korábban önállósult, amelyre 1970-től egyre nagyobb igény merült fel, elméleti megerősödését követően 1988-ra pedig már kiemelt jelentőségre tett szert. A szövetkezeti jog gerincét adó szövetkezeti törvény (az 1971. évi III. tv.) Világhy Miklósnak a Ptk. felülvizsgálata során kigondolt következtetése szerint a Ptk. egyik novellájának volt tekinthető[17] (ez a gondolat a mindenkori szövetkezeti törvényre is vonatkoztatható), de a kereskedelmi- illetve gazdasági jog részeként is elképzelhető, egy részben gazdasági funkcióval bíró, különös társaságként. A Nagy Ferenc féle 1898. évi XXIII. törvénycikk óta hagyományosan önálló, a gazdasági társaságoktól elkülönülő törvényben szabályozzuk a szövetkezet intézményét, azonban amiatt, hogy jellemzően esetében is a gazdasági életben aktívan résztvevő társaságról van szó, különös jegyeit elismerve a gazdasági társaságok szabályozásához való további közelítés sem lenne védhetetlen, akár a klasszikus ("rangidős") kereskedelmi törvény (1875. évi XXXVII. t.cz.) megoldásait is alapul véve.
A földjog önállóságát, stabilitását a földről szóló 1987. évi I. törvény fokozta. 1990-ben Szegeden vitaüléseket tartottak az új földkódex szükségességéről, és megállapították, hogy a földjogi stúdium válságba került. Egyes szerzők szerint a rendszerváltással ez a földjogi vita megszűnt, és ezt váltotta fel az új jogterület, az agrárjog. Az átalakítandó agrárszektor egy új szemléletet igényelt. Az új jogterület tárgyi körében a termőfölddel kapcsolatos jogviszonyok mellett a mezőgazdasági termelők és a mezőgazdasági tevékenység jogviszonyai is helyet kaptak. Ezért vált szükségessé az agrárjog elnevezés, így 1990 után a földjog helyét az agrárjog foglalta el.
A rendszerváltás után le kellett bontani a pártállamban kialakult tulajdoni, használati, termelési viszonyokat, ki kellett alakítani a magángazdaságok dominanciáján alapuló agrárjogi rezsimet, a magántulajdonra épülő rendszert, később pedig meg kell teremteni a magyar agrárjog és a közösségi agrárszabályozás összhangját jogharmonizációs eljárások keretében. Napjainkban "a föld- és agrárpiacok XXI. századi kihívásai (világélelmezési válság, környezetvédelem, fenntarthatóság stb.) a közösségi és a tagállami agrárjogon belül egyaránt növekvő súlyt követelnek a közha-
- 342/343 -
talmi, közérdekű beavatkozás intézményeinek."[18] Növeli a közérdekű, illetve közhatalmi beavatkozások súlyát, mennyiségét az Európai Unió mint felettes autoritás tág értelemben vett fogyasztóvédelmi, élelmiszerbiztonsági követelményeinek, piacszabályozó és termelési viszonyokat reguláló előírásainak tömege is. A tendencia az agrárjog további ‘elközjogiasodását' vetíti előre (a környezetvédelmi célú földhasználati korlátozások, kötelezések szintén a közjogi elemek sorát gyarapítják).
A környezetjog - mint a környezetpolitikai célkitűzések[19] megvalósítására illetve a környezet[20] védelmére alkotott jogszabályok összessége - a környezeti elemek társadalmi viszonyok általi kiterjedt érintettsége és az integráció követelménye folytán szintén "keresztül fekvőnek" tekinthető. Az agrárjog jelzett közjog-magánjog arányváltozásával ellentétes folyamat figyelhető meg a környezetjog esetében, mivel utóbbi alapvetően közjogi fundamentumon áll, a környezethasználat korlátait állítja fel imperatív módon, közigazgatási szervek által végzett engedélyezés, ellenőrzés illetve akár bírságolás mellett, de eszközei között megjelentek és egyre inkább teret nyernek a magánjogi elemek (az iparjogvédelem eszközei, a környezetvédelmi érdekek érvényesítésének lehetősége a szerződések körében és különösen olyan római jogig nyúló gyökerekkel bíró jogintézmények, mint a szomszédjog, a birtokvédelem és a kártérítés). Az utóbbi években megfigyelhető a környezetjog és a polgári jog bizonyos közeledése. "A környezetjog másodlagos szerepét, a környezetjogi elvek háttér-érvényesülését kezdi felcserélni a környezetjog polgári jogi integrációja",[21] amely a bírói gyakorlatban érhető tetten.
- 343/344 -
A védett jogi tárgy (a környezeti médiumok, illetve azok össze függő rendszere, folymatai) érzékenysége, károsodásának jellemzően irreverzibilis természete egyenesen kikényszeríti a preventív hatású jogi eszközök minél nagyobb arányú felhasználását, amely eszköz-csoportnak egyre elterjedtebb és hatékonyabb elemeit képezik az említett magánjogi jogintézmények mellett a gazdasági befolyásolás lehetőségei (pl. támogatások, termékdíjak, ökoadók, igénybevételi-járulékok, környezetterhelési díjak, egyéb piacosítást szolgáló jogintézmények) és az önszabályozást érvényesítő jogintézmények (pl. környezetvédelmi termékminősítések és termékjelzések, az öko-audit).
A környezetjogi szabályozás egészében inkább csak másodlagosan jelennek meg az egyes környezeti tárgyakra vonatkozó ún. tárgyi védelmi szabályok, a környezetvédelem elsősorban az ún. szennyező forrásokra, azok kiküszöbölésére, illetve csökkentésére irányul[22]. A környezetjog különös részében (szektorális szabályok) a mediális (a föld, víz, levegő, épített környezet védelmére közvetlenül vonatkozó) és vitális (természetvédelem) szabályozás ennél kiegyensúlyozottabb arányt képvisel a kauzális, az ártalmak szerinti (hulladék, zaj, rezgés, sugárzások, stb.) szabályozással szemben. Ugyanakkor a környezeti elemek egységes védelme a jogalkotó által felismert leghatékonyabb megközelítési mód,[23] a szektorális szabályozást az integráltnak kell felváltania a jogalkotói szándék szerint a lehető legteljesebb mértékben.
A környezetvédelem magyarországi jogi szabályozására a széttagoltság jellemző, amely azonban sajnos nem a környezetjog integrativitásából, az integráció magas fokának eléréséből fakad, hanem - többek között - alkotóelemei, az egyes környezeti médiumok védelmét szolgáló, a környezethasználó tevékenységeket reguláló jogszabályok eltérő keletkezési körülményeiben keresendő. Annak ellenére, hogy már évtizedekkel ezelőtt megjelent az egységes szabályozás igénye, és ennek nyomán az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény, amely lényegében 1995-ig a környezetvédelem alaptörvénye volt, nem alakult ki egy koherens rendszer, mi több, az utóbbi másfél évtizedben - amióta visszatért a magyar jogfejlődés a szerves fejlődés ideológiáktól mentes útjára - sem zajlott érdemi egységesítő munka. Az 1976. évi II. törvény az elvi általánosságok
- 344/345 -
szintjén túl lényegében kevés területen adott értelmezhető kötelező rendelkezést, így érthető, hogy nem volt igazán jelentős hatása a szabályozási területre.
A rendszerváltozás óta harmadik generációs emberi jogként egyre nagyobb súllyal jelenik meg az egészséges környezethez való jog, és exponenciálisan szélesedik a mögötte kialakult jogterület. A magyar jogalkotó jogharmonizációs kötelezettségeinknek való megfelelési igyekezete ellenére - az átmeneti derogációk miatt - még hosszú évekig, legalább az Európai Unió környezetjogi rezsimjének maradéktalan átvételéig nem lesz képes hézagmentes szövedékké alakítani szabályozásunkat, a gyakorlati jogérvényesítés pedig még nagyobb kihívásnak ígérkezik. A legjelentősebb vonatkozási pontokat, az építkezés alapköveit viszont már sikerült lerakni a második környezetvédelmi kerettörvényünkben is megfogalmazott jogalkotási igénynek megfelelően. A jogterület a többszintű szabályozás iskolapéldája (nálunk is), és egyre nagyobb súllyal jelenik meg világszerte védett jogi tárgyainak fokozódó veszélyeztetettsége folytán (az EU joganyagnak 13-14%-át teszi ki jelenleg).
A környezettel kapcsolatos jogokat a magyar jogrendszerben két alkotmányhely, védelmüket pedig ezeken túl számos egyéb jogszabályhely fejti ki. Az első az általános szabályok között a 18. §-ban: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez". A második a 70/D. §, amiben azt mondja ki, hogy a "Magyar Köztársaság területén élőknek joga van a legmagasabb szintű testi, lelki egészséghez" és ezt a jogot a Magyar Köztársaság többek között a természet, környezet védelmével valósítja meg.
Az egészséges környezethez való alkotmányos jog értelmezése azért lehet lényeges, mert a további jogszabályok elvi alapját képezheti.
Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való joggal kapcsolatban fontos elveket szögezett le a határozatában.
Ennek alapján egyrészt "a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, melynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg".[24]
Másrészt pedig "a környezetvédelemhez való jog elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó... E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi
- 345/346 -
jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátni".[25]
Az Alkotmánybíróság értelmezése fontos keretet jelent a fenntartható fejlődés megvalósításában, hiszen az Alkotmány olyan kötelezettséget jelent az állam számára, hogy intézményrendszert állítson fel és működtessen a környezetvédelem érdekében, de megadja a lehetőséget, hogy ennek módjában, eszközeiben mérlegelhessen. Az indoklás IV. 1. pontjában kimondja, hogy "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje", így ezen a területen nincs mérlegelési joga. A határozat az állam fenti kötelezettségének teljesítéséhez a megelőzést tartja a legmegfelelőbbnek, amely a fenntartható fejlődés egyik alapelve.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, a környezetvédelmi jog kerettörvénye meghatározza a jelenlegi és a jövőbeli jogalkotás kereteit és elveit. Az utóbbi években jószerével megszülettek azok a törvények és végrehajtási rendeletek, amelyek az elvek és feladatok mentén egy koherens rendszerben képesek a szabályozásra. Ennek az igényét maga a törvény is megfogalmazta, amikor a 3. szakaszában felsorolta azokat a törvényeket, amelyeket a kerettörvénnyel összhangban meg kell alkotni.
A törvény elveit összefoglaló, a teleologikus értelmezés alapját képező preambulum jól mutatja azt a változást, ami az Alkotmányhoz képest is előrelépést, a fenntartható fejlődés elvrendszerének figyelembe vételét jelenti.
A preambulum kimondja, hogy ‘a természeti örökség és a környezeti értékek a nemzeti vagyon részei, amelyeknek megőrzése és védelme, minőségének javítása alapfeltétel az élővilág, az ember egészsége, életminősége szempontjából; e nélkül nem tartható fenn az emberi tevékenység és a természet közötti harmónia, elmulasztása veszélyezteti a jelen generációk egészségét, a jövő generációk létét és számos faj fennmaradását."
A legutóbbi fordulat három jogi tárgyat említ (a jelen generációk egészségét, a jövő generációknak egyáltalán a létét és számos faj fennmaradását), amelyek hatékony védelme a környezetjogi szabályozás tág értelemben vett célja, a környezetvédelmi jogi szabályozás e védelem nélkülözhetetlen eszköze. A három jogi tárgy egyben - a jogalkotó feltételezhető akarata szerint - a "környezetjogi filozófia" eddig kialakult három irányzatát is leképezi: A hagyományos, antropocentrikus felfogás a jelenlegi
- 346/347 -
nemzedékek egészségét tekinti a legfontosabb érdeknek, a fenntarthatóság nemzetközi dimenzióban is egyre dominánsabb eszméje a jövő nemzedékeket is bevonja kiszélesített érdekkörébe, a harmadik szabályozási filozófia pedig a környezetet emberi értékrendektől függetlenített, sui generis értéknek tartva a biológiai diverzitás megőrzésének imperatívuszát fogalmazza meg. Ez utóbbi felfogást tükrözi a Biológiai Sokféleség Egyezmény, melynek hazánk is részese[26] az Európai Unióval[27] együtt. A nemzetközi szerződés integrálni kívánja a természeti környezet fenntartható fejlődést elősegítő használatának elvét más ágazatokba (így a mezőgazdaságba) is.
Magyarország agrárpolitikájának, illetve környezetvédelmi politikájának életútjai hasonló képet mutatnak a két szféra Európai Unióban lezajlott történetével. A mezőgazdaság gazdag hagyományokon nyugszik mindkét térségben, gyökerei ősiek, mégis feledni szándékozták ezeket a termésmaximalizálás bűvöletében. A hasonlóság - aspiránsi minőségünk kialakulásától kezdve - természetesen nagyrészt jogharmonizációs tevékenységünknek köszönhető.
Az agrár-környezetvédelem két legfontosabb vonulata, a természeti erőforrások védelme és a fogyasztásra szánt mezőgazdasági termékek, élelmiszerek minőségének, szennyezőanyag-mentességének biztosítása (élelmiszer-biztonság) komplementer, egymást erősítő célterületek.
A Római Szerződést megelőző tárgyalásokon még vita folyt akörül is, hogy a közös agrárpolitika részét képezze-e az alapszerződésnek. Az 1955. évi messinai konferencián döntöttek úgy, hogy a mezőgazdaságot belefoglalják az Európai Közösséget megalapító szerződésbe.[28] Az európai mezőgazdaság meg is hálálta ezt a megelőlegezett bizalmat, ugyanis az egyik legerőteljesebb integrációs területté vált, itt teljesedik ki leginkább a tagállami kereteket túllépő szupranacionalitás.
A mezőgazdaság - fentiekből következő - kiemelt kezelését mutatja, hogy azt közvetlenül az Áruk szabad mozgása cím után helyezték el (32-
- 347/348 -
38. cikk [38-46][29]) a Római Szerződés III. részében. A Római Szerződés I. részében határozták meg a belső piac[30] és az Európai Közösségen belüli szabad kereskedelem alapelveit. A szerződés 32. [38] cikke előírja, hogy a Közös Piacot ki kell terjeszteni a mezőgazdaságra és a mezőgazdasági termékekkel[31] való kereskedelemre is. Ám az agrárium sajátosságai miatt folytatott intervenciós politika megkövetelte a szabályozás árnyaltabbá tételét:
A Római Szerződés 32. cikk (2) bekezdésének [38 (2)] értelmében "A Közös Piac létesítésére irányuló rendelkezések a mezőgazdasági termékekre is vonatkoznak, ha a 33-38. cikkek rendelkezései másként nem rendelkeznek". Ugyanakkor a 32.(4) [38 (4)] cikke tartalmazza azt a kötelezettséget, miszerint: "A mezőgazdasági termékek közös piaca működésének és fejlődésének együtt kell járnia a közös mezőgazdasági politika megteremtésével."
A Közös Agrárpolitika - ahogy azt az első évtizedek alatt meggyőzően bebizonyította, és ma is bizonyítja - rendkívül nagy költségvetési kiadásokat emészt fel protekcionista és autarch rendszerjellemzői okán. Ehhez adódik hozzá (mint lassan, némi fáziskéséssel, de biztosan jelentkező pótlólagos költségvetési vonzat) az iparszerű mezőgazdasági modell (intenzív gazdálkodás) környezetkárosító hatása.
Az Európai Közösség környezeti politikája - a Közös Agrárpolitikával ellentétben - csak a hetvenes évektől indult fejlődésnek, melynek legfőbb oka abban keresendő, hogy ekkorra vált evidenciává a környezet állapotromlásának államhatárokat cseppet sem tisztelő, "nemzetközi" jellege, bosszantóan előrehaladott volta és nem utolsósorban számszerűsíthető gazdasági hátránya is. A Római Szerződés (talán mivel még nem volt olyan horderejű probléma, mint akár csak néhány évvel később) eredetileg nem tartalmazott környezetpolitikai elemeket, a környezetvédelemre vonatkozó szabályozást, annak kötelező létrehozatalára vonatkozó utalást, sőt, még magát a ‘környezet' fogalmat sem (csak "gazdasági" jelzővel és kontextusban használták a kifejezést a politika szintjén). Ez a hiányosság egy idő után már magát az integrációt, annak elmélyítését is hátráltatni
- 348/349 -
kezdte a mezőgazdasági termékek minőség-különbségéből fakadó versenytorzító hatása miatt.
A környezetvédelem és a mezőgazdaság kiterjedt kölcsönhatás-rendszerének felismerésén, és ezen összefonódás jelentőségének elismerésén túl az 1992 óta zajló többlépcsős Közös Agrár Politika (Common Agricultural Policy, CAP) reformnak - éppen úgy, mint minden jelentősebb (és akár kevésbé jelentős) intézkedéscsomagnak - anyagi, költségvetési indíttatása is volt: a közös agrárpolitika kiadásainak lefaragása, amelyet a termelés visszafogásával kívántak megvalósítani. Az átalakítás iránya messzemenően harmonizál a környezetvédelmi prioritásokkal, hiszen a magját képező extenzív mezőgazdasági termelési módok környezetkímélőek.
Az 1992-es reform témánk szempontjából legfontosabb momentuma a kiegészítő intézkedések,[32] ezek közül is kiemelten egy többszintű,[33] speciális program bevezetése, melynek célja a környezetbarát gazdálkodási technikák elterjesztése volt. A környezetkímélő és tájmegőrző gazdálkodás támogatását az 1992. június 30-án elfogadott A környezet védelmének és a vidéki táj megőrzésének követelményeivel összeegyeztethető mezőgazdasági termelésről szóló 2078/92. EGK rendelet szabályozza.[34] A jogszabály célja, hogy hozzájáruljon a Közösség mezőgazdasági és környezetvédelmi céljainak eléréséhez,[35] a farmerek megfelelő jövedelemhez juttatásához, és amelynek kizárólagos útja olyan környezetileg fenntartható mezőgazdasági termelési gyakorlat meghonosítása, melyek összeegyeztethetőek a környezetvédelem és tájgazdálkodás szempontjaival. A reformcsomag rendelkezett a környezetvédelmi követelményeknek megfelelő, fenntartható mezőgazdálkodás bevezetéséről, melynek során a FAO 1991-es, a kérdéskörhöz kapcsolódó nyilatkozatát is alapul vette. E szerint a fenntartható mezőgazdaság és vidékfejlesztés (Sustainable Agriculture and Rural Development, SARD): "... a természeti erőforrások használata és megőrzése, valamint a technológiai és intézményi változások orientációja olyan módon, amely lehetővé teszi a jelen és a jövő generációi igényeinek folyamatos kielégítését. A fenntartható fejlődés magában foglalja a talaj, a
- 349/350 -
víz, a növényi és állati genetikai források megőrzését, ugyanakkor gazdaságilag életképes és szociális szempontból elfogadható."
Az említett többszintű program jelzője, és a rendelet köznyelvi elnevezése: "agrár-környezetvédelmi (agri-environmental)". A kifejezés beszédes. Ezzel a fogalmak szintjén is plasztikusan visszaköszönt az elmúlt évtizedekben kialakult sziámi-iker állapot a két kérdéses szféra vonatkozásában. Az Európai Közösségben összefutott a kezdetektől meglévő agrárpolitika és az Egységes Európai Okmánnyal - de iure is - bevezetett környezetvédelmi politika útja.
A berlini csúcson 1999. március 26-án elfogadott AGENDA 2000 című uniós dokumentum ezt még tovább erősíti, egyre valószínűbbé teszi, ezért (is) érdemes dacolni a nehézségekkel. Az AGENDA 2000 reformcsomag vázolja az európai mezőgazdaság új, multifunkcionális modelljét, amely a fentebb említett elvárásoknak megfelelően új alapokat teremt az agrárpolitika és a vidékfejlesztés számára.
Az Európai Unióban a természetvédelmi szempontból jelentős mezőgazdasági rendszerek (HNV farming systems) fenntartásának egyik legfontosabb eszközévé a természetvédelmi ösztönzők váltak.[36] A természetvédelmi ösztönzők jelenleg a CARPE[37] "kódexe", a CAP átalakítása jegyében 1999-ben megjelent 1257/1999 EK Tanácsi Rendelet (1999. május 17.) az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és bizonyos rendeletek módosításáról és hatálytalanításáról.[38] Az új jogszabály jórészt korábban is meglévő, modernizációval, illetve szerkezetátalakításokkal kapcsolatos jogszabályokat foglal egységes rendszerbe vidékfejlesztési rendelet köznyelvi elnevezéssel, és számos korábban hozott rendeletet magába olvasztott (a hatályon kívül helyezés jogtechnikai megoldásával egyidejűleg), melyek közül - témánk szempontjából - a 2078/92 EGK rendelet a legfontosabb, így az agrárkörnyezeti támogatásokat is az 1257/1999. számú rendelet szabályozza. Ez a rendelkezés adja tehát a jogi alapját annak, hogy az agrár-környezet-
- 350/351 -
védelem, a kedvezőtlen adottságú és a környezetvédelmi megszorítások hatálya alá tartozó területek támogatása, valamint az erdősítéshez kapcsolódó támogatások a vidékfejlesztés szerves részei lettek. A rendelet valamennyi tagállamban előirányozta olyan támogatási rendszerek bevezetését, amelyek elősegítik a környezet-, természet- és tájvédelmi célok integrálását a mezőgazdasági tevékenységbe. Ezeknek a rendszereknek a bevezetése mára már nálunk is előrehaladott állapotban van. (A SAPARD-program - amelynek szintén van környezetvédelemmel összefüggő intézkedése - igen jó "gyakorlópálya" volt.[39]) Ez gazdasági ésszerűség is, különösen a közösségi támogatások forrás-bevonása, és ha ez sikerült, akkor célszerű felhasználása okán.
A magyar agrárium környezetvédelmi szempontoknak is megfelelő átalakítását, illetve az EU agrár-környezetvédelmi rendelkezéseinek magyarországi alkalmazását nehezíti tehát az átvenni szándékozott minta in situ (kialakításának helyén, az Unióban) működtetésének döcögő volta, határozatlansága. Ezzel együtt is több szakértői tanulmány a közösségi agrárpolitikában hosszú távon az agrárkörnyezeti és vidékfejlesztési prioritások szerepének döntővé válását prognosztizálja.
Uniós csatlakozásunk hasznosságának alapvető feltétele, hogy az ott végbemenő agrár- és vidékpolitikai változásokat követni tudjuk. A 2253/1999. (X. 7.) Korm. határozattal[40] megteremtettük a jogi alapokat, átültettük a szükséges előírásokat a hazai jogba. A jogszabály melléklete tartalmazza a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Programot, amely a mezőgazdaságra vonatkozó joganyagok közül stratégiai fontosságú, mivel a többfunkciós európai agrármodell átvételének keretét adja.
A magyar agrárium környezeti helyzete az iparosítás, gépesítés terén fennállt elmaradottságunknak köszönhetően lényegesen kedvezőbb az Európai Unió "nyugati" tagországaiéhoz viszonyítva. Ennek döntő oka abban keresendő, hogy míg náluk az iparszerű termelés hosszabb múltra tekint vissza, addig nálunk csupán a hetvenes évektől kapcsolt gőzerőre. A ma-
- 351/352 -
gyar mezőgazdasági termelés a hatvanas évekig mindenképpen megőrizte hagyományos jellegét. Ez azt jelentette, hogy számos térségben gépeket alig, inkább állati vonóerőt használtak, és - hála a pénzszűkének - elenyésző mennyiségben alkalmaztak műtrágyákat és szintetikus növényvédő szereket. "Tisztábbak a vizeink, az élővilág még sokkal inkább megmaradt természetközeli állapotban. Ezek olyan értékek, amelyeket használnunk kell, és, úgy tűnik, hogy ezek felértékelődnek, a világ erre fordul."[41] Az intenzivitását és környezeti hatásait tekintve a ‘kapitalista' agráriumhoz hasonló iparszerű modell hazánkban elsősorban a nagyüzemi gazdálkodáshoz (szövetkezetekhez és állami gazdaságokhoz) köthető. Az iparszerű termelési rendszerek sajnos csak azért versenyképesek, mert az általuk indukált - késleltetett jelentkezésük miatt csak napjainkban nyilvánvalóvá váló - tetemes társadalmi[42] és környezeti károk viselése az adófizetők táborának kötelezettsége. A "PPP-elv, a szennyező fizet" környezetjogi elve (amely természetesen a környezetjogon túlmutató, célszerűségi és igazságossági szempontból is helyeselhető követelmény) távolról sem érvényesül ezekkel a hatalmas ökológiai (és szociális) helyreállító, következmény-csökkentő kiadásokkal kapcsolatban. Az ökoszociális vagy második pilléres[43] mezőgazdasági rendszerek, amelyeket a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program is támogat, megelőzik ezeknek a problémáknak a további kialakulását. Ezek a gazdálkodási rendszerek első ránézésre költségesnek tűnnek, amit legnyilvánvalóbban a környezetbarát (és fogyasztói egészség-barát) módszerekkel előállított, termelt élelmiszerek irreálisan magas, esetenként akár 300%-os árrése mutat.[44] Az árak olyan módon történő
- 352/353 -
kialakítása, hogy azok jobban tükrözzék a különböző termelési módszerek, eljárások aggregált társadalmi költségeit, jelentősen javítaná a fogyasztók és a termelők tisztánlátását az áruk és szolgáltatások előállítására, nyújtására és választására vonatkozó, összességében nemzetgazdasági szinten is nagy jelentőségű döntéseik során.
Egyre világosabban kirajzolódik, hogy "az unión belül az értékalapú birtokpolitikát a mezőgazdaság többfunkciós, ún. ökoszociális[45] modellje valósíthatja meg. Ehhez azt kell elérnie, hogy az agrártermelés igényeivel egyenrangú követelményként érvényesüljön a környezet- és természetvédelem, továbbá a társadalom fenntarthatóságot szolgáló szükséglet-struktúrája."[46] Ezt felismerve a termelés, valamint ezáltal a mennyiséghez kötődő támogatások csökkentésének kevésbé drámai módszereként az intenzív mezőgazdasági modell extenzifikációjának ösvényére lépett az uniós jogalkotó. Ez az irányválasztás messzemenően harmonizált tehát a környezet- és természetvédelmi prioritásokkal is, amelyek - jelentős mértékben épp a mezőgazdasági szektor környezet-degradáló hatásainak reflexiójaként - izmosodásnak indultak, és válaszreakciójuk az agrárjogi rezsimbe való betörésben, majd egyre látványosabb térnyerésben fejeződött ki. Vírusszerű terjedésük az 1992-es CAP-reformtól kezdve átütőnek tekinthető az uniós joganyagban,[47] ebből következően hazai jogunkban is.
A környezetvédelmi jogi szabályozás globális szinten is zsengének számít az agrárjoghoz viszonyítva, mégis ‘fejére készül nőni'. A környezetvédelmi érdekek agrárjogba (és valamennyi számottevő környezeti ráhatást mutató szférába) történő betüremkedése a gyakorlat szintjén néha ideiglenesen megtörni látszik, de meg vagyok győződve, hogy győzelemre ítéltetett. A környezeti médiumok szennyezettségének akuttá válásával párhuzamosan védelmük is egyre magasabb rangra fog lépkedni a preferenciák ma még szűklátókörű skáláján, egészen addig, amíg első szemponttá nem fog válni, mivel ezek a környezeti elemek alkotják biológiai életterünket.
- 353/354 -
A gyökerekhez (extenzív, külterjes mezőgazdasági módszerek) való visszatérést környezetvédelmi indíttatású kezdeményezések keretében vetették fel, és pénzügyi megfontolásból kezdték komolyan venni, a jogi szabályozásban is tükröztetni. Az agrár-környezetvédelmi jogalkalmazás két éves késéssel követte a jogalkotást az Unióban. Ebben is követtük a mintát (ennyire talán nem is kellene pontosan másolnunk), nálunk is éppen ennyit késett a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program beindítása a gyakorlatban a normatív alapok lerakását követően.[48] Egyes takarékossági intézkedés-elképzelések szintén fenyegették, illetve a jövőben hasonlóan fenyegethetik a program finanszírozását szolgáló anyagi hátteret is, hozzájárulva a program esetleges további megtorpanásához.
A Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program elsődleges célkitűzése olyan mezőgazdasági gyakorlat kialakítása, amely a természeti erőforrások fenntartható használatán, a természeti értékek, a biodiverzitás megőrzésén, a táj értékeinek megóvásán és egészséges termékek előállításán alapszik.[49] A program részletei és az uniós szabályok közül felemelkedve és az intenzív agrárium mennyiség-fetisizmusától is elszakadva rájöhet a józan paraszti ész: a mezőgazdasági termelésben azt és úgy kell tenni, amit és ahogy dédapáink tették annak idején, megadva így az esélyét annak, hogy a környezeti médiumok rendszerének regenerációs képessége szintén olyan szintre javíthassa a környezetminőséget, ami pedig biztosíthatná azt az "élelmiszer-tisztasági" szintet is, mint akkor volt. Félő azonban, hogy hiába parancsoló szükségszerűség ez, világszinten kivihetetlennek tűnik. A befelé döcögő buszokkal teli zsákutcából nehéz kitolatnia egy busz utasának, még akkor is, ha valamennyi utastársa őszintén pártolja ötletét az eszmék szintjén.
* * *
- 354/355 -
by Gergely Horváth
The degradation of the environmental elements deriving from the agricultural production led to the "process of penetration" of environmental protection regulations into the system of agrarian law. As a preliminary question the notions of environmental law and agrarian law and their partly common protected interests are outlined, followed by the brief history of these fields of law in the Hungarian legal system. Their "melting pot" is the agri-environmental law which is based upon the government order on the National Agri-environmental Program (2253/1999 Government Decree). It would be essential to reach the sustainable development of the agricultural economy by creating a multi-functional agricultural sector which promotes the preservation of the nature-saving farming methods such as extensive cultivation, hereby the protection and conservation of the habitats of estimable species, waters and soil as fundamental conditions of (human) life.■
- 355 -
JEGYZETEK
[1] Ld. a 27/2006. (II. 7.) Korm. rendeletet a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről, az azonos témában és címmel korábban hatályba lépett 49/2001. (IV. 3.) Korm. rendeletet, valamint az említett hazai szabályozás alapját képező uniós "nitrát-direktívát" [91/676/EGK irányelv (1991. december 12.)].
[2] A fejlődő országok jelentős részében még mindig nagyobb kihívás az élelmezés mennyiségi biztonságának megteremtése, az Euroatlanti régióra viszont a túltermelés jellemző. Ennek ellenére is a piac érdekei gyakran áttörni látszanak az élelmiszerbiztonság és a környezetvédelem szempontjait, holott utóbbiak mögött az emberi egészség védelmének érve is meghúzódik.
[3] E követelményrendszert az élelmiszerjog (ld. alább) normái tartalmazzák.
[4] 2003. évi LXXXII. törvény az élelmiszerekről, 2. § 18. pont.
[5] Élelmiszerjog: általában az élelmiszerekre és különösen az élelmiszerek biztonságára vonatkozó, a Közösségben vagy az egyes tagállamokban elfogadott törvények, rendeletek és közigazgatási rendelkezések; a fogalom vonatkozik az élelmiszerek, valamint az élelmiszertermelés céljára tenyésztett állatok takarmányozására használt takarmány termelésének, feldolgozásának és forgalmazásának minden szakaszára (AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 2002. január 28-i 178/2002/EK RENDELETE az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról, 3. cikk, Egyéb fogalmak 1. pont.)
[6] A valamennyi, illetve több élelmiszerre vonatkozó szabályokat horizontális szabályoknak, az egy konkrét termék vagy termékcsoport tulajdonságait részletező szabályokat pedig vertikális szabályoknak nevezzük. Az Európai Unióban kivihetetlennek bizonyult "Euro-recept elv" szerint minden egyes termékre kötelező közösségi termékelőírást kellett volna alkotni. A Bizottság azonban az 1987. évi Fehér Könyv óta nem szorgalmaz új vertikális szabályt, sőt vizsgálja a hatályos ilyen előírások visszavonásának lehetőségeit is
[7] COMMISSION, Brussels, 12 January 2000. COM (1999) 719 final, White Paper on Food Safety, Chapter 2: Principles of Food Safety.
[8] Az egészségesség minőségi szempontjának kielégítése egyben versenyelőnyt is biztosít. Az agrárközgazdászok szerint az élelmiszerek világkereskedelmében a korábbinál sokkal komolyabb szerephez juthatnak azok az országok, amelyek a környezet túlterhelése nélkül, de mégis hatékonyan tudják előállítani a termékeket. Hazánk ebben a vonatkozásban kedvező helyzetben van, mivel a környezet degradációja kevésbé előrehaladott a fejlettebb országokéval egybevetve.
[9] DOMÉ GY.NÉ-HÁRSFALVI R.-KURUCZ M.-RÉTI M.-VASS J.: Agrárjog (szerk.: Vass J.). Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Szövetkezeti Jogi és Földjogi Tanszék, Budapest, 1999. 5.
[10] VERES J.: Egy lehetséges agrárjogi koncepció vázlata, Acta Iuridica et politica, Tomus XLIII. Szeged, 1993. 522.
[11] Tanka Endre agrárjog definíciójának központi eleme a Közös Agrár Politika céljainak megvalósításával folyamatosan változó közösségi joganyag. TANKA E.: Az agrárjog fogalma és helye a magyar jogrendszerben. Magyar Jog, 52. évf. (2005) 7. sz. 400.
[12] SZILÁGYI J. E.: Gondolatok az agrárjog jogágiságáról. Magyar jog, 51. évf. (2004) 9. sz. 535.
[13] Prugberger Tamás szerint az agrárjog jogdogmatikai szempontokból más jogágakon alapul, azonban különböző jogágakat mezőgazdasági szempontból egyesít (Prugberger Tamás: Adalékok az agrárjog jogrendszerbeli elhelyezéséhez, Jogtudomány Közlöny, 1990. 5. sz. 81., ld. még: Agrárjog I. (szerk: Fodor L.). Bíbor Kiadó, Miskolc, 1999. 3-22.
[14] TÓTH L.: Agrárjogi tanulmányok. Szeged, 2005. 107.
[15] Földjog. SZTE, Budapest, ELTE, 1980. 7.
[16] A magyar agrárjog fejlődését elsőként NOVOTNI Zoltán "A magyar agrárjog fejlődésének vázlata" c. művében írta le (Magyar Közigazgatás, 1991/3. 275-280.). Véleménye szerint az agrárjog 1990-ben alakult ki (tantárgyként valóban vitathatatlanul ekkor, jogágként, jogterületként viszont talán inkább ‘újjászületett' a rendszerváltoztatást követően).
[17] VILÁGHY M.: Közbeszólás a polgári jogról. Jogtudományi Közlöny, 1971/12. 567.
[18] TANKA E.: Az agrárjog fogalma és helye a magyar jogrendszerben. Magyar Jog, 52. évf. (2005) 7. sz. 400.
[19] A környezetvédelmi tervezés alapja a hatévente megújítandó, az Országgyűlés által jóváhagyott Nemzeti Környezetvédelmi Program. [1995. évi LIII. törvény 40. § (1) bek.].
[20] Környezet: a környezeti elemek, azok rendszerei, folyamatai, szerkezete; környezeti elem: a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői [1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól, 4. § , a) ill. b) pontok].
[21] Környezetvédelmi jogesetek és a szakértői tevékenység (szerk.: Bándi Gy.). KJK-KERSZÖV, Budapest, 2001., 171.
[22] Dr. KURUCZ M.: Föld- és vízvédelmi jog. Agrárkörnyezeti alapok. ELTE Jogi Továbbképző Intézet, Budapest, 2002. 10.
[23] 1995. évi LIII. törvény 13. §.
[24] 28/1994. (V. 20.) AB határozat III. 2. a) pont.
[25] 28/1994. (V. 20.) AB határozat III. 3. pont.
[26] 1995. évi LXXXI. törvény a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetéséről.
[27] A Tanács határozata (1993. október 25.) a biológiai sokféleségről szóló egyezmény megkötéséről (93/626/EGK HL L 309, 13/12/1993. 1-20.
[28] Ld.: Római Szerződés 3. cikk (1) e) pont.
[29] A tanulmányban az alapszerződésre hivatkozáskor - a bevett gyakorlatnak megfelelően - először az új, Amszterdami Szerződés szerinti számozás, ezt követően szögletes zárójelben a régi, a Római Szerződés szerinti számozás szerepel.
[30] Ld.: Római Szerződés 14. [7/a ] cikk.
[31] Ld.: Római Szerződés 32. [38] cikk.
[32] Három kísérő intézkedés-csomag született: környezetkímélő és tájmegőrző gazdálkodás támogatása, erdősítés támogatása, előnyugdíjazás támogatása.
[33] A program lépcsőzetes felépítésű, alapprogramból, illetve térségi és kistérségi célprogramokból áll.
[34] A rendeletet az 1257/99. EGK rendelet helyezte hatályon kívül. Ld. még alább.
[35] Római Szerződés 33. [39] cikk, illetve 174. [130/r] cikk.
[36] NAGY SZ.-MÁRKUS F.-ÁNGYÁN J.: Az EU csatlakozás várható hatása a Környezetileg Érzékeny Területek (ESA) rendszerére és az extenzív gazdálkodási módok megőrzésének lehetőségeire. BKE Környezetgazdaságtani és Technológiai Tanszék, Budapest.
[37] Common Agricultural and Rural Policy for Europe (Európai Közös Agrár- és Vidékfejlesztési Politika).
[38] A végrehajtás részletes szabályairól külön jogszabály, az 1750/1999 EK rendelet rendelkezik. (A célprogramok végrehajtásával kapcsolatos szabályokat a Határozatok Tára, 1999/37. számában tartalmazza.)
[39] DORGAI L.: Az agrártermelés és a környezetvédelem EU követelmények szerinti összehangolása. Magyar Tudomány, 2002/9.
[40] 2253/1999. (X. 7.) Korm. határozat a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Programról és a bevezetéséhez szükséges intézkedésekről, Melléklet: Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program a környezetkímélő, a természet védelmét és a táj megőrzését szolgáló mezőgazdasági termelési módszerek támogatására, összhangban "A környezet védelmének és a vidék megőrzésének megfelelő mezőgazdasági termelési módszerek alkalmazásáról és támogatásáról szóló 2078/92 EGK tanácsi rendelet" előírásaival.
[41] Dr. ÁNGYÁN J.: Ökoszociális mezőgazdaság az EU-ban és nálunk. LÉLEGZET, 2002. szeptember 15.
[42] A modernizálás, gépesítés rendkívül jó dolog, de vitathatatlanul munkanélküliséget indukáló tényező. Lehet azzal érvelni a mezőgazdasági szektor társadalmi jelentőségével szemben, hogy foglalkoztatottainak köre egyre kisebb számú, a távozásra kényszerült munkaerőt jelentő embertömeg azonban ettől még sajnos nem szublimál el, így indokolatlan kifelejteni a gazdaságossági számításokból. Attól még makacsul létezik továbbra is egy probléma, hogy sikerült externalizálnunk. A társadalmi károkat tovább gyarapítja az egészségtelen élelmiszerek okozta megbetegedések költségvonzata.
[43] Az EU Közös Agrárpolitikájának átalakítási folyamatában a második (ökoszociális) pillér erősítése (leginkább az agrár-környezetvédelmi támogatások összkiadásokon belüli arányának növelésének eszközével) és az első, ún. termelési pillér (kvótákhoz kötött, mennyiségi támogatások) ezzel párhuzamos karcsúsítása a fő cél.
[44] A bio- és nem biotermékek árkülönbsége szerencsére általában kisebb a háromszorosnál. Találkoztam már olyan biogazdaságból származó termékkel is, amely még így is olcsóbb volt a kemikáliákat használó gazdaságok azonos feldolgozottsági fokon lévő, ugyanazon termékénél (pl. bio-zabpehely).
[45] A szó-összeolvadással (és rövidüléssel) született, könnyen értelmezhető kifejezés látványosan szemlélteti a vele jelzett elképzelések, intézkedések tárgyait és irányultságát.
[46] TANKA E.: A birtokpolitika és a földjog stratégiai kihívásai uniós tagságunk első évtizedében. Gazdaság és jog, 13. évf. (2005) 1. sz. 3.
[47] A gyakorlatban viszont még - a hagyományos tőkebefektető agráripari érdekkörök hatékony fellépésének köszönhetően - kevésbé. A jogi szabályozás korszerűsége önmagában még nem garancia a tényleges elmozdulásra.
[48] A költségvetés az agrártámogatások között 2002-ben 2,2 Mrd Ft-ot, 2003-ban pedig 4,5 Mrd Ft-ot különített el a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program végrehajtását jelentő támogatási-kifizetési rendszer kísérleti indítására. Nagyrészt erre épült a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (NVT) és a Nemzeti Fejlesztési Terv Agrár- és Vidék-fejlesztési Operatív Programja (AVOP) is.
[49] 2253/1999. (X. 7.) Korm. határozat, Melléklet V.
Lábjegyzetek:
[1] Horváth Gergely, Egyetemi adjunktus, SZE, Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar, Kereskedelmi- Agrár- és Munkajogi Tanszék, Győr, E-mail: horvg@sze.hu
Visszaugrás
