Franciaországban 2016. január 1-jén hatályba lépett a Közigazgatási Eljárási Kódex, a "Code des relations entre le public et l’administration" (a továbbiakban: CRPA).[2] Habár a francia szakirodalomban e Törvénykönyv elfogadásának indokoltsága évtizedek óta fennálló kérdés,[3] mégis megalkotását számos tényező hátráltatta.[4] A CRPA hatályba lépésével azonban Franciaország is csatlakozott azon országok csoportjához, melyek kodifikált, lex generalis törvénykönyvvel rendelkeznek a közigazgatási eljárások tekintetében.[5] Jelen tanulmány célja a francia közigazgatási eljárási szabályok kodifikációjának rövid történeti áttekintését követően, a CRPA sajátosságainak, hatályának, szerkezetének és főbb szabályainak az elemzése. A tanulmány zárásaként az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata (a továbbiakban: ReNEUAL) által kidolgozott Európai Unió Közigazgatási Eljárási Modell-szabályok francia kodifikációra gyakorolt hatását vizsgáljuk.[6]
Elöljáróban megjegyeznénk, hogy a magyar szakirodalom még igen hiányos az új törvényt illetően és sajnos általában is a francia közigazgatási jog témakörében, ezért főképp francia forrásokat használtunk fel. A tanulmány megírásában további nehézséget okozott az a tény is, hogy Franciaországban a magyartól eltérően értelmeznek egyes közigazgatási jogi fogalmakat,[7] így például kiemelten a közigazgatási eljárást is. Franciaországban "la procédure administrative" alatt általában a közigazgatási bírósági eljárást értik.[8], [9] Ha a magyar közigazgatási hatósági eljárás fogalmi megfelelőjét keressük,[10] akkor az leginkább a "la procédure administrative non contentieuse" azaz a nem bírósági, nem jogvitás, közigazgatási eljárásrésznek feleltethető meg.[11] A tanulmányban ez utóbbi értelemben használjuk a közigazgatási eljárás kifejezést.[12]
A francia közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályok kodifikációját röviden a következőképp lehetne összegezni: "először megtervezett, utána elhagyatott, végül megalkotott."[14] "Régi ötlet"[15] ez az átfogó új kódex, de legalább annyira hányattatott sorsú, mint Magyar-
- 26/27 -
országon a Közigazgatási Perrendtartásról szóló törvény kodifikációja.
Franciaországban, Magyarországhoz hasonlóan többször kiújult az az elméleti vita is, hogy egyáltalán lehetséges-e kodifikálni a közigazgatási jogot, így a közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályokat.[16] Az 1970-es években már - néhány elméleti munkával párhuzamosan, amelyek a közigazgatási eljárás általános szabályainak megalkotását sürgették[17] - olyan jogszabályok is elfogadásra kerültek, amelyek a közigazgatás és az ügyfél közti kapcsolatokat kívánták egyszerűsíteni.[18] Az 1980-as évektől a jogalkotó különböző elnevezések alatt többször próbálta a közigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvénykönyv kodifikációját befejezni. Elsőként említendő az 1983. november 28-i 83-1025 számú minisztertanácsi rendelet[19],[20] és a Közigazgatási Törvénykönyv tervezete.[21] Másrészt ide vonható a 2000. április 12-én elfogadott, az állampolgárokat a közigazgatással szemben megillető jogokról szóló törvény is (ez utóbbi jogszabály a továbbiakban: loi DCRA).[22] Ám egészen 2016-ig egyetlen próbálkozás sem járt sikerrel, mert vagy a jogszabály megalkotására illetve elfogadására nem került sor (tervezet maradt), vagy nem volt a közigazgatási eljárásnak átfogó, általános jellegű szabályozása.
Az 1980-as évek végének kiemelkedő jelentőségű intézményi változása volt a Legfőbb Kodifikációs Bizottság életre hívása,[23] amely az 1989. szeptember 12-i 89-647 számú miniszterelnöki rendelettel jött létre[24] és mind a mai napig központi szerepet játszik a francia törvénykönyvek - így a CRPA - megalkotásában.[25]
A CRPA megalkotásának közvetlen előzménye volt, hogy 2012. december 18-án a Minisztériumok közti Állami Szerepvállalás Modernizációjáért felelős Bizottság újra napirendre tűzte a közigazgatás és az ügyfelek közti kapcsolatokra irányuló szabályok kodifikációját.[26] Ezt követően, közel három évtizednyi várakozás után az események felgyorsultak: Jean-Marc Ayrault miniszterelnök 2013. március 27-i körlevelében a közigazgatás és az ügyfelek közti kapcsolatokra vonatkozó Törvénykönyvet azon törvénykönyvek csoportjába sorolta, amelyeket meg kell alkotni, mégpedig teljesen új alapokon.[27] A miniszterelnök a Kormány Főtitkárságát nevezte meg az ügyfelek részére vademecumnak, útmutatónak szánt[28] Törvénykönyv megalkotásáért felelős szervnek. A 2013. november 12-i 2013-1005 számú törvény 3. cikke felhatalmazta a Kormányt, hogy egyszerűsítse a közigazgatás és az állampolgárok közti kapcsolatokat és törvényerejű kormányrendeletben fogadja el a CRPA törvényi részét, amelyre egy - a 2013.
- 27/28 -
november 12-i 2013-1005 számú törvény kihirdetésétől számított - huszonnégy hónapos határidőt tűzött.[29] Az, hogy a CRPA valóban megalkotásra került több tényezőre vezethető vissza, így különösen politikai támogatottságára, a hatékony időbeosztásra és az újszerű jogalkotási szemléletmódra.[30], [31] A CRPA törvényi részét a 2015. október 23-i 2015-1341 számú törvényerejű kormányrendelet[32], míg a rendeleti részét a 2015. október 23-i 2015-1342 számú minisztertanácsi rendelet[33] kodifikálta.
A CRPA igen egyedi jellegű kódexként született meg,[34] hiszen egyszerre tartalmazza a törvényi és rendeleti szabályokat és a cikkek egymást követő számozással jelennek meg: L betű alatt a törvényi, R betű alatt a rendeleti rész.[35] Az adott témakörhöz, jogintézményhez tartozó törvényi részt követi a rendeleti rész. Igaz, egy cikkben a bekezdések közt is fennállhat az az eset, hogy a törvényi és a rendeleti szabályok egymás után találhatóak meg. Ezzel az újfajta jogalkotási technikával a CRPA alkotóinak az volt a célja, hogy a szabályozás az ügyfelek számára átláthatóbb, könnyebben értelmezhető legyen.[36]
A CRPA hatálya vonatkozásában a jogalkotónak az egyik célkitűzése az volt, hogy a Törvénykönyv címe egyben a hatályát is meghatározza. Ez a személyi, szervi és tárgyi hatály tekintetében sikerült is.[37]
A CRPA címében először a Törvénykönyv személyi hatálya jelenik meg. Habár, Jean-Marc Ayrault miniszterelnök 2013. március 27-i körlevelében, a Kódex nevében az első helyen még a Törvénykönyv szervi hatálya, a közigazgatás szerepelt; a későbbiekben - hosszú vitát követően - ez megváltozott és a végleges címben már első helyen a személyi hatály, az ügyfél áll. A jogalkotó azért választotta a Törvénykönyv személyi hatályát meghatározó kifejezésként a francia "public" szót, mert ezzel is érzékeltetni kívánta azt, hogy a közigazgatás a közt szolgálja.[38] Továbbá, így a jogalkotónak nem kellett különbséget tennie a közigazgatás alanya, az igazgatott, azaz "administré" és a közigazgatást igénybe vevők, azaz "usagers" kifejezések közt sem.[39], [40] A korábbi jogszabályokban a francia "public" kifejezés használata nem terjedt el annyira, mint például a loi DCRA címében is szereplő, "citoyen" azaz állampolgár szó, amelynek szimbolikus[41] és a politikai jelentősége is nagyobb.[42] Mindazonáltal a CRPA címválasztását akár úgy is tekinthetjük, mint egy korábbi fordulathoz való visszatérést, hiszen az 1978. július 17-i 78-753. számú a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvény teljes címében[43] szintén ez a szó szerepelt.[44] A CRPA L100-3 cikke pontosan meghatározza a Törvénykönyv személyi hatályát: "a) minden természetes személy, b) minden magánjogi jogi személy, kivéve, azon jogi személyek körét, akik közszolgáltatást látnak el, ha e feladatukat végzik."[45]
A CRPA a szervi hatályát is definiálja. A címben egyes számú alakban szerepel a közigazgatás azaz "administration". A CRPA L100-3 cikke alapján, közigazgatás alatt értjük: "az államigazgatási szerveket, a területi közösségeket, ezek közintézményeit és azon közjogi vagy magánjogi szervezetek és személyek körét, akik közszolgáltatást látnak el, ebbe beletartozik a szociális biztonság szervezetei is." [46]
A CRPA a korábbi Közigazgatási Törvénykönyv tervezetéhez (Code de l’administration) képest tárgyi hatályát igencsak leszűkíti, kizárja mindazon szabályokat, amelyek a közigazgatási szervek rendszerére és hatásköreire vonatkoznak,[47] viszont a CRPA-t - ha a speciális jogszabályokban ellentétes rendelkezés nem található - akkor a közigazgatás és a közigazgatásban dolgozók közötti kapcsolatokban is alkalmazni kell.[48]
Az időbeli hatály tekintetében, a CRPA legnagyobb része 2016. január 1-jén lépett hatályba. A CRPA II. könyv IV. címe, amely a közigazgatási aktusok hatályon
- 28/29 -
kívül helyezésének szabályait tartalmazza csak 2016. június 1-jén lépett hatályba.
A CRPA területi hatálya Franciaország. A CRPA V. könyve rendezi azt, hogy Franciaország tengerentúli területei vonatkozásában mely szabályokat kell alkalmazni.
Érdekes, hogy a CRPA címében - ellentétben a magyar Ket.-tel - nem található meg az általános jelző. A Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. évi beszámolójában ezt azzal magyarázta, hogy az általános törvénykönyv egy adott szabályozási terület összes szabályát teljes egészében kodifikálni kívánja, ez pedig a CRPA esetében nem áll fenn.[49]
A CRPA viszonylag rövid, 361. cikkből áll.[50] Szerkezetileg Bevezető rendelkezésekre és öt Könyvre oszlik.
A Bevezető rendelkezésekben (Dispositions préliminaires) a Törvénykönyv először rendezi a más jogszabályokkal való viszonyát. Kimondja, hogy abban az esetben alkalmazható csak, ha speciális rendelkezések nincsenek [L. 100-1]. A CRPA - a Ket.-től eltérően[51] - másodlagos jelleggel érvényesül.[52] A Bevezető rendelkezések közt kerül rögzítésre az is, hogy a közigazgatás a "köz" érdekében cselekszik és alapelvként deklarálja a jogszerűségi elvet, a pártatlanság követelményét, a vallási szempontú semlegesség elvének tiszteletben tartását, az egyenlőség elvét és az egyenlő bánásmód elvét. A Bevezető rendelkezések közt kerül meghatározásra a CRPA személyi, szervi és tárgyi hatálya is.[53]
Az I. Könyv a Közigazgatási kapcsolatok (Les échanges avec l’administration) címet viseli. Az I. Könyv I. címében kerül szabályozásra minden olyan kérelem és az ezzel kapcsolatos eljárás, amely az ügyféltől származhat. A II. cím az észrevételek megtételére vonatkozó jog gyakorlását tartalmazza.[54] A III. cím pedig a közigazgatási döntésekben való együttműködés szabályait rögzíti.[55]
A II. Könyv a Közigazgatás által hozott egyoldalú aktusok (Les actes unilaréraux pris par l’administration) szabályait igen részletesen meghatározza.[56] Többek közt az indokolás és az aláírás (I. cím),[57] a közigazgatási aktusok hatálybalépésének (II. cím),[58] a hallgatással hozott döntés (III. cím) és a közigazgatási aktusok hatályon kívül helyezésének (IV. cím)[59] részletszabályait tartalmazza. A jogalkotó itt kodifikál olyan jelentős elvet, mint a hallgatás-beleegyezés szabályát és különbséget tesz az aktusok megsemmisítése és visszavonása közt is.
A III. Könyvben a Közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférés és a nyilvánosan elérhető információk további felhasználásáról szóló szabályokat (L’accès aux documents administratifs et la reutilisation des informations publiques), így különösen a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférés jogát (I. cím), a nyilvánosan elérhető információk további felhasználását (II. cím), az ezekért felelős személyek körét (III. cím), a Közigazgatási Dokumentumok Hozzáférési Bizottságát (Commission d’accès aux documents administratifs, rövidítve: CADA, IV. cím) részletezi. Gyakorlatilag tartalmilag e Könyvbe épült be az 1978. július 17-i 78-753. számú a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvény.[60]
A IV. Könyvben, a Közigazgatással lévő vitarendezés (Le réglement des différends avec l'administration) címszó alatt kerül röviden - jóformán felsorolás szintjén - szabályozásra a közigazgatási döntéssel szembeni jogorvoslati lehetőségek.[61] Az I. címben a bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljárások (recours administratifs) szerepelnek. A francia jog - így a CRPA is - különbséget tesz itt úgynevezett "recours gracieux" és "recours hierarchique" közt. A jogorvoslati kérelem címzettje az előbbi esetben maga a döntést hozó szerv, míg az utóbbiban a döntést hozó hatóság hierarchiában felette lévő szerve.[62] A bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljárások a magyar fellebbezési eljárással részben megfeleltethetőek. A CRPA IV. könyv I. címe
- 29/30 -
alatt a bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljárások egy másik fajtáját is ismerteti a megelőző, kötelező, bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljárásokat (Recours administratifs préalables obligatoires, rövidítve: RAPO). A II. cím az alternatív, nem bírósági vitarendezési módokat nevesíti, így például a mediációt vagy az ombudsmanhoz (Défenseur des droits-hoz) fordulás lehetőségét. A III. cím pedig megemlíti a bírósági jogorvoslati eljárás lehetőségét (Recours juridictionnels).
Az V. Könyv (Dispositions relatives á l’outre-mer) Franciaország tengerentúli területei vonatkozásában rögzíti azokat a CRPA szabályokat, amelyeket alkalmazni kell. A francia Alkotmány XII. címe szól a Területi közösségekről. A francia Alkotmány 72. cikke kimondja, hogy: "A Köztársaság területi közösségei a községek, a megyék, a régiók, a sajátos jogállású területek és a 74. cikk által szabályozott tengeren túli területek." Franciaország tengeren túli területeit két csoportba oszthatjuk: egyrészt azon tengerentúli megyék és régiók (départements et régions d’outre-mer) csoportjára, amelyet az Alkotmány 73. cikke szabályoz. Ide tartozik: Guadelupe, Réunion, Mayotte, Guyana és Martinique. A másik csoportot azon Tengerentúli területek képezik, amelyet az Alkotmány 74. cikke szabályoz (les collectivités d’outre-mer, rövidítve: COM). A következő területek részei ezen utóbbi csoportnak: St.-Barthélemy, St.-Martin, St. Pierre és Miquelon, Wallis et Futuna Szigetek és a Francia Polinézia. Sui generis területnek tekinthetjük Új-Kaledóniát, amelynek helyzetét az Francia Alkotmány XIII. címe rendezi. Szintén sajátos jogállású terület a Francia Déli és Antarktiszi területek.[63] A CRPA V. Könyv I. címében Guadelupe-ra, Guyana-ra, Martinique-re, Réunion-ra és Mayotte-re, a II. címben St-Barthélemy-re, a III. címben St-Martin-ra, a IV. címben St Pierre és Miquelon-ra, a V. címben Francia Polinéziára, a VI. címben Új-Kaledóniára, VII. címben Wallis et Futuna Szigetekre, VIII. címben Francia Déli és Antarktiszi területeire vonatkozó rendelkezéseket találjuk. [64]
2014-re a ReNEUAL egy összetett jogszabály-tervezetet dolgozott ki az Európai Unió Közigazgatási Eljárási Modell-szabályok (ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure) címen, amelyhez részletes magyarázatot is fűzött. A Modell-szabályok könyvekre tagozódnak az alábbiak szerint: az I. Könyv az általános rendelkezésekkel, a II. Könyv a közigazgatási jogalkotás kérdéseivel, a III. Könyv az egyedi jogalkalmazói döntésekkel, a IV. Könyv a (közigazgatási) szerződésekkel, az V. Könyv a jogsegély és a tagállamok közötti együttműködés szabályaival, illetve a VI. Könyv az adatkezelés kérdéseivel foglalkozik. A Modell-szabályok rendeltetése elsődlegesen az, hogy a már meglévő, a közigazgatás működése tekintetében lényeges alkotmányos alapelveket, értékeket egy szabályba rendezze.[65]
A CRPA megalkotásában a ReNEUAL két tagja is részt vett, név szerint Jean-Bernard Auby és Herwig Hofmann. A Modell-szabályok hatása részint tetten érhető a CRPA-ban, azért csak részint mert egyrészről, igen nehéz összehasonlítani az Európai Unió többszintű igazgatási struktúráját a francia unitárius államéval. Egyes szabályok nehezen lennének Franciaország tekintetében értelmezhetőek például a Modell-szabályok V. könyve. Másrészt a szabályozás középpontjába, míg a francia jogalkotók a CRPA megalkotásakor a közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatokat, addig a ReNEUAL szerzői az egyes közigazgatási tevékenységeket helyezték. Mindazonáltal tagadhatatlan hasonlóság mutatkozik a két szabályozás közt, nemcsak formailag (szerkezeti felépítését tekintve a CRPA és a Modell-szabályok is Könyvekre tagozódnak), hanem tartalmilag is, így például egyes alapelvek vonatkozásában (jogszerűség elve), vagy akár részletszabályok (így például: a ReNEUAL Modell-szabályok II-4 Konzultáció és részvétel és a CRPA I. könyv III. címe, a közigazgatási döntésekben való részvétel szabályai) tekintetében is. [66] Habár a Modell-szabályok korábban kerültek megalkotásra, mint a CRPA, mégis mind a mai napig rendelkezései nem kerültek jogalkotói szinten elfogadásra.
Az elmúlt öt évben, a kodifikációs folyamatok a francia Közigazgatási Eljárási Törvénykönyv vonatkozásában felgyorsultak és mára egy valódi modellváltásnak lehetünk szemtanúi.[67] A CRPA egy igen örvendetes új-
- 30/31 -
donság a francia közigazgatási jogban és a mostani kodifikációs tendenciák közt hatalmas jogalkotói eredmény, tekintettel a múlt árnyékaira. A CRPA lex generalis,[68] azon általános szabályokat rögzíti, amely az ügyfelek és a közigazgatás közt egyes esetekben felmerülhetnek.[69] A CRPA legnagyobb érdeme, hogy harmonizálta az ügyfelek és a közigazgatás kapcsolataira vonatkozó jelentősebb törvényeket, az Államtanács korábbi döntéseit és a legújabb jogalkalmazói eredményeket, így például a hallgatás-beleegyezés szabályát. Továbbá összhangba hozta a szabályozást a modern technológiával is.[70] Végül, a Törvénykönyv egységesítette azon fogalmakat, amelyeket a közigazgatási szervek eltérőképp használtak.[71]
A tanulmány a CRPA kialakulásának jelentősebb mérföldköveinek számbavétele után, a Törvénykönyv hatályát és szerkezetét mutatta be. Végül, a ReNEUAL Modell-Szabályok francia kodifikációra gyakorolt hatását elemeztük. Megállapíthatjuk, hogy a CRPA egyedi és a francia közigazgatási eljárási szabályok kodifikációjának igen szerencsés kiindulópontja, de semmiképp sem végállomása, ahogy erre Labetoulle is emlékeztet.[72]■
JEGYZETEK
[1] A tanulmányban a magyar közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény ismert rövidítését (Ket.) használjuk.
[2] A "Code des relations entre le public et l'administration" szószerinti fordítása a "köz" és a közigazgatás közti kapcsolatok Kódexe. A tanulmányban a "köz" kifejezés helyett a magyar nyelvben meghonosodott és széles értelmű "ügyfelek" kifejezést használjuk, hiszen a CRPA az ügyfelek és a közigazgatás közötti kapcsolatokat szabályozó Törvénykönyv. A magyar ügyfél kifejezés szószerinti francia fordítása "le client" szó lenne, amelynek használata nem igazán terjedt el a francia közigazgatási jogban.
[3] Charles-André DUBREUIL: Le champ d'application des dispositions du code. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 17.
[4] "Ami az aktus kiadását megelőző "nem jogvitás" közigazgatási eljárást illeti, azt eredetileg éppen úgy mint az angol közigazgatásban nem tartották a közigazgatási jogra tartozónak, e tekintetben tehát a közigazgatás cselekvési szabadsága teljes." Lásd: LŐRINCZ Lajos (szerk.): Eljárási jog a közigazgatásban. Budapest, Unió Kiadó. 2003. 31; Az a tény, hogy a közigazgatási jog, így a közigazgatási eljárásjog is alapvetően a joggyakorlaton keresztül ismerhető meg Franciaországban szintén nem könnyítette meg az eljárási jog kodifikációját. Lásd: Delphine COSTA: Nullus codex sine definition. Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 185.
[5] Daniel LABETOULLE: Le code des relations entre le public et l'administration. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 1.
[6] The Research Network on EU Administrative Law: http://www.reneual.eu/
[7] Nemcsak az értelmezési, hanem a fordítási nehézségek is nehezítették a témakör feldolgozását, hisz traduttore, traditore (a fordító áruló) - hangzik az ismert olasz mondás. Kosztolányi műfordításra vonatkozó szavai pedig itt is helytállóak: "fordítás mindig ferdítés is.[...] Minden fordítás csak egyezmény, kompromisszum Eszmény és Valóság között, megalkuvások sorozata, a föladat legügyesebb megoldása - ha úgy tetszik -, elmés csalás." In: Ábécé a fordításról és ferdítésről. In: KOSZTOLÁNYI Dezső: Nyelv és lélek. Budapest, Osiris Kiadó, 1999. 511-515.
[8] Lásd például: David BAILLEUL: Le proces administratif. LGDJ, Lextenso éditions, 2014., René CHAPUS: La justice administrative: evolution et codification, Lecture du code de justice administrative. Revue Française de Droit Administratif, 2000. 929.
[9] Erre hívja fel a figyelmünket PATYI András is, mikor megjegyzi, hogy "a francia közigazgatási eljárási jog döntően a közigazgatás bírósági, peres eljárással foglalkozik." PATYI András: A közigazgatási eljárásjog Franciaországban. In: PATYI András (szerk.): Közigazgatási jog II. Közigazgatási hatósági eljárásjog. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2007. 701.
[10] "Hatósági eljárás a közigazgatási szerven kívüli jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott cselekvési rend, mely egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást gyakorló egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg érvényesítése érdekében jön létre." PATYI András: Az eljárás és az eljárásjog fogalma, a hatósági eljárás szabályozásának története. In: PATYI András (szerk.): A Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2012. 21-34.
[11] A francia szakirodalom a nem bírósági, nem jogvitás közigazgatási eljárásnak az egyoldalú vagy többoldalú közigazgatási aktusok létrejöttének szabályozását tekinti. Lásd: Genevieve GONDOUIN - Veronique INSERGUET-BRISSET - Agathe VAN LANG: Dictionnaire de droit administratif (6e édition). Sirey - Dictionnaires, Édition Dalloz, 2011. 341-342., Pascal GONOD: La codification de la procédure administrative. Actualité Juridique Droit Administratif, 2006. 489., Jean WALINE: Droit Administratif (24e édition). Édition Dalloz, 2012. 422-424.
[12] A tanulmányban szereplő francia szakkifejezések fordításának alapját: BÁRDOSI Vilmos - TRÓCSÁNYI László: Magyar-francia-magyar jogi szótár. Budapest, KJK-KERSZÖV, 2001. és KOVÁCS Zsuzsanna - PUSZTAI Zsuzsanna: Francia-magyar jogi szótár. Budapest, 2011., c. munkái adják. Felhasználtuk továbbá a Francia Alkotmány magyar fordításait: TRÓCSÁNYI László - BADÓ Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2005. 375-403, ÁDÁM Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Budapest, Corvina Kiadó, 2007. 205-230.
[13] A fejezet címét Pascale GONOD-tól kölcsönöztük. Pascale GONOD: Codification de la procédure administrative. La fin de « l'exception française » ? Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 395.
[14] COSTA: i. m. 185.
[15] Rémy SCHWARTZ: Le code de l'administration, Actualité Juridique Droit Administratif, 2004. 1860.
[16] Edourd LAFERRIERE Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux c. munkájában a francia közigazgatási jog kodifikálását már a XIX. század végén is kétségesnek tartotta, Lásd: Edourd LAFERRIERE: Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. Paris, Berger-Levrault et Cie, 1887-1888, tome 1, VII.; SCHWARTZ i. m. 1860.
[17] Például: Céline WEINER: Vers une codification de la procédure administrative: étude de science administrative comparée. Paris, Presses Universitaires de France, 1975.
[18] Így például: az 1973. január 3-i az ombudsman felállításáról szóló törvény, az 1978. január 6-i 78-17. számú az informatikáról, a fájlokról és ezzel kapcsolatos jogokról szóló törvény, az 1978. július 17-i 78-753. számú a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvény, az 1979. július 11-i 79-587. számú a közigazgatási aktusok indokolására és a közigazgatás és a közösség kapcsolatának javítására vonatkozó törvény.
[19] Jelen tanulmány nem ismerteti a francia jogforrási hierarchiát, ám mindenképp szükséges megjegyeznünk, hogy a francia ordonnance és décret szavak közti különbséget. A francia Alkotmány 38. cikke kimondja, hogy: "A kormány programjának végrehajtása végett kérheti a Parlament felhatalmazását, hogy korlátozott időtartamra törvényerejű kormányrendelettel olyan területeken is intézkedéseket hozzon, amelyek a törvény illetékességi területébe tartoznak." Az ordonnance-t tehát törvényerejű kormányrendeletnek fordítjuk, míg a décret-t rendeletnek nevezzük, ez utóbbi esetében megjelöljük annak alkotóját is. Ha a rendeletet megvitatták a kormányértekezleten, a Miniszterek tanácsán (décret en conseil des ministres), akkor minisztertanácsi rendeletnek nevezzük, ez esetben a rendeletet a köztársasági elnök írja alá (décrété). Lásd: ÁDÁM: i. m. 247.
[20] Décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, amelynek csak a II. fejezete [4-9. §] tartalmazott a közigazgatási eljárásra vonatkozó rendelkezéseket.
[21] A Közigazgatási Törvénykönyv (azaz a Code de l'administration) eredeti koncepciója az volt, hogy a Törvénykönyv I. könyve a törvényi szintű általános szabályokat tartalmazta volna. Az I. könyv 1. részében a közigazgatás és az ügyfél közti kapcsolatok; míg az I. könyv. 2. részében a közigazgatás szervezetrendszere került volna szabályozásra. Ehhez kapcsolódtak volna a rendeleti szintű szabályok a Törvénykönyv II. könyvében. A Közigazgatási Törvénykönyv az eredeti elképzelés szerint sosem készült el. Lásd: GONOD (2014): i. m. 395.
[22] Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. A magyar szakirodalom a francia közigazgatási eljárásra vonatkozó általánosabb hatályú és jellegű jogszabályként nevesíti a Loi DCRA-t. (Lásd például: LŐRINCZ Lajos: Franciaország közigazgatása. In: SZAMEL Katalin - BALÁZS István - GAJDUSCHEK György - KOI Gyula (szerk.): Az Európia Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, Wolters Kluwer csoport Complex Kiadó, 2011. 261.) Ezzel annyiban tudunk egyetérteni, hogy maga a törvény rendelkezik általános jellegű és a közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályokkal, de ez csak a Loi DCRA-nak egy része (II. címe). Igaz, hogy 1983 óta ekkor került először újra megalkotásra az állampolgárok és a közigazgatás kapcsolatának javítására vonatkozó jogszabály, azonban egy olyan törvény született, amely semmiképp nem tekinthető egy egységes, átfogó, a közigazgatási eljárásra vonatkozó törvénykönyvnek: tartalmilag heterogén, viszonylag rövid, összesen 43. cikket tartalmazott. A törvény hatálybalépésekor számos elemzés készült, lásd például: Bénédicte DELAUNAY: La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a l'Etranger. 2000. 1201-1221., Jean-Claude RICCI: La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Revue générale des collectivités territoriales, 2000. 220-238.
[23] A Kodifikációs Legfőbb Bizottság, a Commission supérieure de codification a Törvények és Rendeletek Egyszerűsítéséért és Kodifikációjáért felelős Legfőbb Bizottság (Commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et reglementaires) jogutódjaként jött létre. Lásd: Décret n°48-800 du 10 mai 1948 instituant une commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et reglementaires
[24] Décret n°89-647 du 12 septembre 1989 relatif a la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification
[25] Az 1990-2000. években a Kodifikációs Legfőbb Bizottság égisze alatt került sor a törvénykönyvek kodifikációjára. Lásd: Genevieve KOUBI: Retour á la programmation des codes. La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales. n° 17, 22 Avril, 2013. 2115.
[26] Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique. Tevékenységét lásd: http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/dp-cimap_18-12-12-releve_decisions.pdf 10.
[27] 2013. március 27-i körlevél (Circulaire de Premier Ministre du 27 mars 2013) a kodifikációs munkálatokat három csoportra különítette el: egyrészt vannak olyan törvénykönyvek, amelyeket véglegesíteni kell (például az Energiára vonatkozó Kódex, etc.), másodrészt vannak olyan törvénykönyvek, amelyeket meg kell alkotni - teljesen újonnan. Harmadrészt, vannak olyan törvénykönyvek, amelyeknek felülvizsgálata szükséges (ide sorolható például: a Választási Törvénykönyv; Fogyasztóvédelmi Törvénykönyv, etc.) Lásd részletesen az egyes kategóriák elemzését: KOUBI: i. m. 2115.
[28] Mattias GUYOMAR: Les perspectives de la codification contemporaine. Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 400.
[29] Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement a simplifier les relations entre l'administration et les citoyens. E törvény a Kormány számára szintén előírta, hogy elő kell készíteni a Parlament számára a törvényerejű kormányrendelet közzétételétől számított három hónapon belül a CRPA-ra vonatkozó ratifikációs törvénytervezetet.
[30] Lásd: Marie-Anne LEVEQUE - Célia VEROT: Comment réussir a simplifier? Un témoignage a propos du code. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 12.
[31] 2013. január és 2015 októbere közti feszített jogalkotási időszakot részletesen ismerteti: Maud VIALETTES - Cécile BARROIS DE SARIGNY: La fabrique d'un code. Revue Française de Droit Administratif , 2016. 4.
[32] Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration
[33] Décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015 relatif aux dispositions réglementaires du code des relations entre le public et l'administration (Décrets en Conseil d'Etat et en conseil des ministres, décrets en Conseil d'Etat et décrets)
[34] A CRPA egyik sajátosságának nevezi ezen jogalkotási technikát, Philippe TERNEYRE - Jean GOURDOU: L'originalité du processus d'élaboration du code: le point de vue d'universitaires membres du « cercle des experts » et de la Commission supérieure de la codification. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 9.
[35] Az ezzel kapcsolatos dilemmákkal és jogtechnikai lehetőségekkel kapcsolatosan lásd: Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámolója: Commission supérieure de codification, Vingt et cinquieme Rapport Annuel, 2014. Avis n° 2 Projet de code des relations entre le public et les administrations, 21-22. és Avis n° 6 Projet de périmetre et de plan du code des relations entre le public et les administrations 28-29. A Kodifikációs Legfőbb Bizottság éves beszámolói elérhetőek a http://www.ladocumentationfrancaise.fr honlapon.
[36] VIALETTES - BARROIS DE SARIGNY (2014): i. m. 402.
[37] DUBREUIL: i. m. 17.
[38 Assemblée Nationale, Rapport n°1342 de Hugues FOURAGE : http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r1342.asp
[39] KOUBI: i. m. 2115.
[40] A két kifejezés közti különbség mindenképp érzékelhető, egyes jogszabályok külön-külön is nevesítik így például: Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allegement des procédures (1) Chapitre I.er: Mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations
[41] Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámolója: Commission supérieure de codification, Vingt et cinquieme Rapport Annuel, 2014. Avis n° 2 Projet de code des relations entre le public et les administrations, 21.
[42] DELAUNAY: i. m. 1196.
[43] Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal
[44] VIALETTES - BARROIS DE SARIGNY (2014): i. m. 402.
[45] Saját fordítás: CRPA Bevezető rendelkezések 3. cikke. 2
[46] Saját fordítás: CRPA Bevezető rendelkezések 3. cikke. 1
[47] DUBREUIL: i. m. 17.
[48] CRPA Article L100-1 alapján.
[49] Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámolója: Commission supérieure de codification, Vingt et cinquieme Rapport Annuel, 2014. Avis n° 2 Projet de code des relations entre le public et les administrations 21.
[50] Ez a Ket.- amely 189. §-ből áll - majd kétszerese, mégis a más francia törvénykönyvek hosszára tekintettel a francia szakirodalomban rövid Törvénykönyvnek nevezik a CRPA-t. Lásd: DELAUNAY - FOUILLERON - MONTEILS - PISSALOUX - ROUBAN - SUPPLISSON: i. m. 1113-1140.
[51] A Ket. Preambuluma is meghatározza elsődlegességét. Lásd PATYI: i. m. 77-88. BARABÁS Gergely - BARANYi Bertold - KOVÁCS András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárási törvényhez. Budapest, Complex Kiadó, 2013. 19.
[52] DUBREUIL: i. m. 17.
[53] Értelmező rendelkezéseket a Törvénykönyv nem tartalmaz, hanem az egyes Könyvek alapvető fogalmainak meghatározását az adott Könyv elején találjuk.
[54] Bruno BACHINI - Pascal TROUILLY: Les procédures contradictoires dans le code des relations entre le public et l'administration. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 23.
[55] Pierre BON: L'association du public aux décisions prises par l'administration. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 27., Sébastien SAUNIER: L'association du public aux décisions prises par l'administration. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2426.
[56] A közigazgatási aktus fogalmi meghatározásával kapcsolatban lásd: Pierre DELVOLVÉ: La définition des actes administratifs. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 35. A közigazgatási aktus és a közigazgatási döntés közti különbségtétel vonatkozásában lásd: Fabricce MELLERAY: Les apports du CRPA á la théorie de l'acte administrative unilateral. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2491.
[57] Gweltaz ÉVEILLARD: L'adoption des actes administartifs unilatéraux. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 40.
[58] A közigazgatási aktusok hatálybalépésére vonatkozó kérdések már régebben is elemzések tárgyát képezték: lásd különösen: Bertrand SEILLER: L'entrée en vigeur des actes unilatéraux. Actualité Juridique Droit Administratif, 2004. 1463.; illetve a CRPA e címe vonatkozásában: DELVOLVÉ: i. m. 50., Jacques PETIT: L'entrée en vigueur des actes administratifs dans le Code des relations entre le public et l'administration. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2433.
[59] Lásd: Bertrand SEILLER: La sortie de vigueur des actes administratifs. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 58., Gweltaz EVEILLARD: La codification du retrait et d l'abrogation des actes administratifs unilatéraux. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2474.
[60] Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
[61] Az IV. könyvvel kapcsolatos dilemmákat lásd: Bertrand SEILLER: Le reglement des différends avec l'administration (1). Actualité Juridique Droit Administratif , 2015. 2485.
[62] PATYI András: A közigazgatási eljárásjog Franciaországban. In: PATYI András (szerk.): Közigazgatási jog II. Közigazgatási hatósági eljárásjog. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2007. 701.
[63] Franciaország tengeren túli területeit lásd: Franciaország Tengerentúli Területei Minisztériumának honlapján: http://www.outre-mer.gouv.fr/?-decouvrir-l-outre-mer-.html. A magyar szakirodalomban Franciaország tengerentúli területeinek jogállása említés szintjén jelenik meg csak általában, lásd például: SZAMEL - BALÁZS - GAJDUSCHEK - KOI: i. m. 257.
[64] Lásd: Florian ROUSSEL: Un code également innovant dans sa partie outre-mer. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 69.
[65] Az elmúlt időszakban Magyarországon is több tanulmány-tanulmánykötet jelent meg a ReNEUAL Modell-Szabályokra vonatkozóan. Lásd például: BOROS Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga - európai közigazgatási eljárásjog avagy europanizálódás a közigazgatási eljárásjog területén (is)?, Jogtudományi Közlöny, 2013. 620.; VARGA ZS. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási modell-szabályokról. Magyar jog, 2014. 548., GERENCSÉR Balázs - BERKES Lilla - VARGA ZS. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései - Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015; illetve számos konferencia is megszervezésre került e témában, így például: 2015. március 5-6 Konferencia, erről az összefoglalót lásd: BERKES Lilla - GERENCSÉR Balázs Szabolcs: Konferencia az EU készülő eljárási modelltörvényéről és a tíz éves Ket. rekodifikációjáról a Pázmányon. Új magyar közigazgatás, 2015. 116-119.
[66] Yale Law School, Conference on Comparative Administrative Law 2016. április 29-30-i konferencia: Herwig C.H. HOFMANN - Jens-Peter SCHNEIDER: Administrative Law Reform in the EU: the ReNEUAL Project, Early Draft, 34. Forrás: https://www.law.yale.edu/system/files/area/conference/compadmin/compadmin16_hofmann_schneider_reneual.pdf
[67] A közigazgatási jog kodifikációja tekintetében, Vasco PEREIRA DA SILVA két modellt különböztet meg: a szabályozás minimalista és maximalista modelljét. Vasco PEREIRA DA SILVA az első modellbe sorolta Franciaországot is. Az elmúlt évek kodifikációjára tekintettel (CRPA) azonban - álláspontunk szerint - mára Franciaország az utóbbi modellbe tartozik. Lásd: Vasco PEREIRA DA SILVA: Functions and Purposes of the Administrative Procedure: new problems and new solution. In: Lisbon Meeting on Administrative Procedure: Functions and Purpuses of the Administrative Procedure: New Problemes and New solutions. Lisbon, Institute for Legal and Political Sciences, 2011. 73. Forrás: http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/e-book_international_isbn.pdf.
[68] Bénédicte DELAUNAY - Antoine FOUILLERON - Jean-François MONTEILS - Jean-Luc PISSALOUX - Luc ROUBAN - Didier SUPPLISSON: Chronique de l'administration. Revue française d'administration publique, 2015. 1113-1140.
[69] Maud VIALETTES - Cécile BARROIS DE SARIGNY: Le projet d'un code des relations entre le public et les administrations. Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 402.
[70] VIALETTES - BARROIS DE SARIGNY (2016): i. m. 2421.
[71] Lásd például: A megsemmisítés és a visszavonás közti különbségek tisztázását In: Bertrand SEILLER: La sortie de vigueur des actes administratifs. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 58.
[72] LABETOULLE: i. m. 1.
Lábjegyzetek:
[1] Pollák Kitti, egyetemi tanársegéd (NKE ÁKK)
Visszaugrás
