"A parlament előtt jelenleg fekvő önálló képviselői indítványok közül nem Csúcs Lászlóé az egyetlen, sőt nem is az első, amely a sajtó kiegyensúlyozatlanságára hivatkozva kezdeményez törvénymódosítást. Pokol Béla, ugyancsak kisgazda képviselő, pillanatnyilag átdolgozásra visszavont javaslata a Polgári törvénykönyvnek a tényekkel kapcsolatos, minden civilizált jogrendszerben létező sajtóhelyreigazitási szabályait egészítené ki a véleményekre vonatkozó, jogállamokban ismeretlen "válaszadás" intézményével."
Csúcs László, az FKGP országgyűlési képviselője, önálló indítványában az egyes fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény olyan kiegészítését kezdeményezte, melynek értelmében a jövőben nemcsak a Magyar Rádió, a Magyar Televízió és a Magyar Távirati Iroda legfelső vezetői, hanem további közszolgálati szerkesztők és a magántulajdonban lévő írott és elektronikus médiumok vezető újságírói is átvilágítandóak lennének. Ami a közszolgálati intézményeket illeti, a képviselő egyrészt be kívánja vonni az átvilágítandók körébe az eddig is indokolatlanul kihagyott Duna Televízió elnökét és alelnökeit, másrészt valamennyi közszolgálati műsorszolgáltató főszerkesztőit, főszerkesztő-helyetteseit, szerkesztőit és rovatvezetőit, ha "azok (sic!) a közvélemény alakítására közvetve vagy közvetlenül politikai befolyást gyakorolnak." Ugyanezen feltétellel javasolja átvilágíttatni az indítványozó az országos és regionális kereskedelmi rádiós és televíziós adások szerkesztőit, valamint az országos és megyei terjesztésű közéleti lapok vezető szerkesztőit és főmunkatársait. A képviselő két értelmező rendelkezést is fűzött javaslatához. Eszerint közéleti lapnak azok a napi-, heti- és havilapok minősülnének, amelyek "gazdasági, társadalmi, politikai és kulturális kérdésekben alkalmasak a közvélemény formálására." Politikai befolyás pedig "minden olyan műsorközlés vagy sajtótermék (sic!), amely közvetve vagy közvetlenül alkalmas a közvélemény formálására."
Sajnálatos módon az értelmezési nehézségek a törvényjavaslat szövegezésével és az utóbbi fogalom-meghatározásokkal kezdődnek. A vonatkozó névmás (azok) nem egyértelmű használata miatt nem világos, hogy az átvilágítás alapja az adás, illetve a lap profilja, vagy pedig a szerkesztő munkaköre. Ha az utóbbi, akkor azt kell(ene) - gondolom majd az alkalmazás során - eldönteni, hogy egy rádió, televízió, illetve lap mely műsorainak, rovatainak munkatársai tartozzanak a törvény hatálya alá. (Például mi legyen az időjárásjelentés készítőivel.) Nem egyszerűbb a feladvány akkor sem, ha a lap egészének profilját kell meghatározni. Ebben nem sokat segítenek a javaslat értelmező rendelkezései sem. Kérdés, hogy vajon például a Nemzeti Sport szerkesztőinek átvilágítását kívánja-e a kezdeményező, hisz a sport vitathatatlanul kulturális kérdés, ugyanakkor nem áll ennyire vitán felül, hogy közérdek fűződik a sportújságírók átláthatóságához. De a bizonytalanság kiterjed a rádiók és televíziók sportrovatainak szerkesztőire is, hisz az elektronikus médiumok esetében a tervezet még ezt a bizonytalan tartalmú közéletiség-fogalmat sem használja. Ebben az esetben legfeljebb a politikai befolyás definíciója segíthetne ki, ha az nem lenne teljes mértékben tautológikus (befolyás az, ami alkalmas a közvélemény formálására).
E rosszindulatúnak tűnő szőrszálhasogatás talán alkalmat ad arra, hogy alkotmányossági vizsgálat alá vessük az indítványozó célkitűzéseit. Ezekről egyébként a javaslat indokolásában a következőket tudhatjuk meg. A képviselő a törvényalkotót eredetileg vezérlő fő célként a közélet szereplőinek átláthatóvá tételét jelöli meg. Már itt szükséges szóvá tenni egy értelmezési csúsztatást: a törvény preambuluma ugyanis "a demokratikus államélet tisztaságának előmozdításában" határozza meg a törvényhozói szándékot. (A köz- és államélet tartalmának különbségeire még visszatérek.)
Ami a jelen törvénymódosítási javaslat speciális célját illeti, arról az indokolásban ez áll: "A művészi, pedagógusi és más értelmiségi pályán működőkkel szemben a média szereplői összehasonlíthatatlanul szélesebb körben hatnak a társadalomra, pozitív vagy negatív társadalmi folyamatok elindítására képesek". Láthatóan az előterjesztő érzékelte annak szükségét, hogy megmagyarázza, a közélet szereplői közül miért kizárólag az újságírókat választotta ki az átvilágítás tárgyaiul. Választását azonban nem bizonyítja, így el kell(ene) fogadnunk, hogy egy megyei lap olvasószerkesztője "összehasonlíthatatlanul szélesebb körben hat a társadalomra", mint mondjuk az a showman, akit milliók néznek hétről hétre a televízióban, vagy az a nem hivatásos publicista, akit milliók olvasnak rendszeresen az országos napilapokban.
Igaztalanok lennénk azonban a képviselővel, ha őt vádolnánk a törvény célja kiterjesztésének eredendő bűnével. A következetlenség vádja már az 1994-es törvényszöveget is illetheti, hiszen miközben a bevezető szöveg az államélet tisztaságáról beszél, az elfo-
- 120/121 -
gadott törvény előírta a magántulajdonban lévő, tehát az államélettől független, 30 000 példányszámú napi- és hetilapok vezető munkatársainak átvilágítását. Az Alkotmánybíróság jóllehet a 60/1994. AB határozatban alkotmányellenesnek minősítette ezt a rendelkezést, de nem azért, mert az átvilágítás a közhatalminál szélesebb közéleti szférára is kiterjeszkedett, hanem azért, mert a törvényhozó az írott sajtó munkatársainak kiválasztásával és ugyanakkor az elektronikus kereskedelmi média újságíróinak kihagyásával alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmazott. Az alkotmánybírák a diszkrimináció kiküszöbölésének módját a törvényhozó belátására bízta: vagy mind az írott, mind az elektronikus magántulajdonú sajtó átvilágítását előírja, vagy egyikét sem. (Mint tudjuk, a parlament az 1996. évi LXVII. törvénnyel az utóbbi megoldást választotta, ezért nem szerepelnek jelenleg "maszek" médiumok újságírói az átvilágítottak körében.)
Az Alkotmánybíróság tehát nem ítélte alkotmánysértőnek az átvilágítandók körének kiterjesztését az állami szférán túlra. A határozat rendelkező részének első mondata alapján világos, hogy az alkotmányőrök is túlteszik magukat a törvény preambulumának - mint láttuk, a törvényhozók által is következetlenül alkalmazott - szűkítésén: "Az Alkotmánybíróság megállapítja: a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben résztvevő személyek - köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen befolyásolják - arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok."
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az egyenlő bánásmód kötelezettségét nemcsak az írott és az elektronikus sajtó munkatársai, hanem a közvéleményt hivatásbeli feladatként alakítók vonatkozásában is alkotmányos követelményként írta elő, ugyancsak a törvényhozóra bízva a diszkrimináció kiküszöbölésének módozatát. Vagyis, ha a törvényhozó úgy dönt, hogy átvilágíttatja a sajtómunkásokat mint a közvélemény alakítóit, akkor nem hagyhatja ki a politikai pártok, az egyházak, az országos köztestületek és a szakszervezetek vezetőit sem, akik legalább annyira szerepet játszanak a politikai közvélemény formálásában. (Az 1996-os törvénymódosítás során a törvényhozó ez esetben is azt a megoldást választotta, hogy a közszolgálati médiumok felső vezetőinek kivételével inkább nem vette fel az átvilágítandók körébe az újságírókat, és így elkerülte a párt-, egyházi és szakszervezeti vezetők múltjának vizsgálatát is.)
Csúcs László javaslata azonban nincs tekintettel az alkotmánybírák egyenlőségi szempontjára, és a politikai közvéleményformálók közül kizárólag a vezető újságírókat kívánja pótlólag felvetetni az átivilágítandók listájára. Eddig említett érvei mellett indokolásában hivatkozik arra is, hogy "Magyarországon a politikai tájékoztatás, a véleményformálás, a kultúra-közvetítés ma még nem tekinthető kiegyensúlyozottnak, jellemzően monopolizálódott". Sőt ehhez azt is hozzáteszi, hogy az ilyen monopóliumok kialakulása törvényellenes, bár nem tudjuk meg, hogy mely törvények sérelmére gondol.
A parlament előtt jelenleg fekvő önálló képviselői indítványok közül nem Csúcs Lászlóé az egyetlen, sőt nem is az első, amely a sajtó kiegyensúlyozatlanságára hivatkozva kezdeményez törvénymódosítást. Pokol Béla, ugyancsak kisgazda képviselő, pillanatnyilag átdolgozásra visszavont javaslata a Polgári törvénykönyvnek a tényekkel kapcsolatos, minden civilizált jogrendszerben létező sajtóhelyreigazitási szabályait egészítené ki a véleményekre vonatkozó, jogállamokban ismeretlen "válaszadás" intézményével.
A sajtószabadság részét képező szerkesztés szabadságát megszüntető javaslatának indokolásaként a képviselő hivatkozik az Alkotmánybíróság gyakorlatára is, amely - értelmezése szerint - kimondja a véleménynyilvánítás kiegyensúlyozottságának kötelezettségét.
Valójában az alkotmánybírák a kiegyensúlyozottság követelményét nem általában a sajtóval, csupán a szűkös jószágnak minősülő frekvencián terjesztett rádió- és televízióműsorokkal, azoknak is elsősorban közszolgálati változatával kapcsolatban fogalmazták meg a 37/1992. AB határozatban. A véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata ugyanis az alkotmányőrök felfogása értelmében a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követel meg a rádióval és televízióval kapcsolatban. Ennek oka pedig a határozat indokolása szerint az, hogy itt az alapjog gyakorlását összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek "szűkösségével", vagyis a felhasználható frekvenciák véges voltával. Az Alkotmánybíróság szerint a belátható időn belül nem változó helyzet a nyomtatott sajtóval ellentétben az elektronikus médiumok területén nem teszi lehetővé a korlátlan alapítást. De még a rádiózáson és televíziózáson belül is sajátos megoldások indokoltak a monopolhelyzetben lévő közszolgálati rádió és televízió vonatkozásában. Rájuk nézve a törvényhozásnak anyagi, eljárási és szervezeti előírásokkal kell garantálnia az intézményeken belül a teljeskörű, kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatást.
- 121/122 -
Az alkotmánybírósági követelmények miatt van az, hogy a kiegyensúlyozottság szempontja megjelenik a rádiózásról és televíziózásról szóló médiatörvényben, de szó sem esik róla a nyomtatott sajtóról szóló sajtótörvényben. Pokol javaslata pedig a korlátlanul előállítható írott sajtóra is vonatkozik. Egyébként a magyar alkotmánybírák által kidolgozott teszt nem sokban különbözik például az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának felfogásától. A washingtoni bírák az 1969-ben eldöntött Red Lion-ügyben alkotmányosnak mondták a Szövetségi Kommunikációs Bizottság (a magyar ORTT-hez hasonló grémium) úgynevezett fairness doktrináját, mely szerint egy közérdekű probléma megvitatásakor minden álláspont ismertetésének megfelelő teret kell biztosítani, és a doktrina részeként alkotmányosnak ítélték a válaszjogot is. A bíróság a döntést - magyar kollégáikhoz hasonlóan - a frekvencia-szűkösséggel indokolta. Ugyannakkor az 1974-ben született Miami Herald Publishing-ítéletben - ahol már a válaszadás jogának a nyomtatott sajtóban való érvényesülése volt a kérdés - a testület elutasította a Pokoléhoz hasonló érvelést, mondván, hogy a válaszjog elbátortalanítaná az újságírót a vitatott nézetek közlésétől, a szerkesztő szabadsága pedig fontosabb érték az esetlegesen megsértett személy érdekénél.
A német jog is kizárólag az elektronikus médiumok területén ismeri el a kiegyensúlyozottság követelményét. A sajtóhelyreigazítás intézményét pedig -a "fegyveregyenlőség" eszközeként kezdetben csak az írott, ma már az elektronikus sajtóban is - kizárólag tényállítások vonatkozásában. Kifejezetten kizártak a helyreigazitás alól az értékítéletek, amelyekkel kapcsolatban a valóságtartalom nem vizsgálható. Vagyis csak olyan tényállítások lehetnek helyreigazítás tárgyai, amelyek valóságtartalma a kijelentés természete alapján egyáltalán vizsgálható, és nem egyszerű személyes véleménynyilvánítások.
Pokol indítványa tehát a kiegyensúlyozottság követelményét alkotmányellenes módon kiterjesztené az elektronikus sajtón túl az írottra is, míg Csúcs javaslata a sajtó állítólagos kiegyensúlyozatlanságát minden alkotmányos indok nélkül használná indokul az információs önrendelkezés Alkotmányban biztosított jogának súlyos korlátozására.
Mint láttuk, az Alkotmánybíróság önkényesen kiterjesztő módon értelmezte a törvény eredeti célját, a "demokratikus államélet tisztaságának előmozdítását" minden, a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítóra. Eltekintve most attól, hogy ez utóbbi aligha körülhatárolható jogfogalom, az igazi - az alkotmánybírák által megválaszolatlanul hagyott - kérdés: vajon elégséges indok-e személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjog olyan durva korlátozásához, mint amilyen például az ügynökmúlt vizsgálata, hogy valaki a politikai közvéleményt alakíthatja. Ezen az alapon nem minősítette alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság az eredeti törvényszövegnek azt a rendelkezését, amely a magántulajdonban lévő, harmincezres példányszámú napi- és hetilapok szerkesztőinek átvilágítását is lehetővé tette volna. Márpedig a civil véleményformálóknak, bármennyire alakíthatják is a közvéleményt, nincs közhatalmi jogosítványuk, és így a polgár nincs kiszolgáltatva nekik. Ha ugyanis nem tetszik neki az egyik újság, vehet másikat, sőt dönthet úgy is, hogy kizárólag az alkotmányos indokkal átvilágítható szerkesztők által készített közszolgálati rádió és televízió műsoraiból tájékozódik. Természetesen ugyanezen okból alkotmányellenes lett volna a kereskedelmi médiumok szerkesztőinek felvétele is az átvilágítási listára, amit az alkotmánybírák az egyenlőség érvényesítése érdekében alternatív megoldásként kínáltak a törvényhozónak 1994-ben, de amit az - az alkotmányosság nagyobb dicsőségére - elvetett 1996-ban. Az Alkotmánybíróság következetlensége miatt azonban a magánkézben lévő írott és elektronikus sajtó munkásai alkotmánysértő átvilágítása elől nem hárult el egyszer s mindenkorra minden akadály. Csúcs László mostani indítványát éppen a téves alkotmánybírósági döntés tette lehetővé.
Vagyis az alkotmánybírák 1994-es határozata értelmében alkotmányos lehetőség van a magántulajdonban lévő sajtó vezető munkatársainak átvilágítására. Ugyanakkor, ha Csúcs László meg kíván felelni a döntésben megfogalmazott alkotmányossági követelményeknek, annak érdekében, hogy a törvénymódosítás ne vezessen alkotmányellenes megkülönböztetésre az ellenőrzés alá eső, illetve attól mentes csoportok között, javaslatát ki kell egészítenie a politikai pártok és a szakszervezetek vezetőinek, az egyházak véleményformáló testületei tagjainak átvilágításával. De a lista az alkotmánybírósági döntés szellemében tetszés szerint folytatható azokkal, akiket az Alkotmánybíróság nem nevesített ugyan, de akik a sajtómunkásokhoz hasonlóan fontos szerepet játszanak a közvélemény alakításában, mint például a közvéleménykutató intézetek munkatársai, egyéb társadalomkutatók, jeles írók, színészek, humoristák, sportolók és egyéb közszereplők. Lehet, hogy a képviselő akkor jár jobban, ha indítványához az át nem világítandók listáját mellékeli. Azt pedig, hogy a polgárok mikor járnak jobban, majd remélhetőleg eldöntik bölcs képviselőik a törvényhozásban. ■
Visszaugrás
