Jelen tanulmányban az egyéni munkajogi szabályok kikényszeríthetőségének kérdéseit az alábbi aspektusból elemezzük. Elsőként dogmatikai szempontból vizsgáljuk a munkajog "compliance" (megfelelési) és kikényszeríthetőségi krízisét, mint globálisan felmerülő problémát. A kutatás szempontjából kulcsfontosságú szerepet tölt be a munkaügyi ellenőrzés helyzetének, eszközeinek milyensége, így az említett krízissel összefüggésben specifikusan a munkaügyi ellenőrzés jelenkori kihívásait is taglaljuk. A következő nagyobb tartalmi egységként az ellenőrzési mechanizmus hiányosságaira a feketefoglalkoztatás esetében kívánunk rávilágítani. Ezzel kapcsolatosan áttekintjük a hazai foglalkoztatás-felügyeleti rendszer működését, végül pedig a munkaügyi jogsértések és a foglalkoztatás-felügyeleti rendszer összefüggéseit tárjuk fel.
Induló dilemmaként azt érdemes felvetni, hogy miért is van egyáltalán napjainkban fokozott szükség a munka világában újszerű kikényszerítési megoldások kutatására. Az új évezred elejére széles körben világossá vált, hogy a globális gazdaság megváltozott dinamikája olyan jellegű és szerkezetű kihívásokat hordoz, melyek a munkajog újszerű pozícionálását kényszerítik ki. A kihívások mind dogmatikai, mind szabályozási, mind - témánk szempontjából meghatározó szempontként - érvényesülési szinten jelentkeznek, és kellő kezelés hiányában aláássák a munkajogba, mint egyfajta szociális védelmi mechanizmusba vetett hagyományos bizalmat. A szakirodalmat ezért évek óta foglalkoztatja a munkajog
- 38/39 -
kikényszerítési válságának jelensége. Nem célunk ehelyütt az okok kimerítő bemutatása, és a tárgybani irodalom részletes elemzése.[1] A munkajog - és kikényszeríthetősége - krízisét[2] viszont egy olyan generális kontextusnak tekintjük, amely arra szorítja a munkajogtudományt, hogy innovatív szabályozási, jogérvényesítési utakat tárjon fel (illetve megerősítse a hagyományos kikényszerítési eszközöket).
A munkajog kikényszerítési válságának okait és tüneteit az egyes szerzők eltérő módon értelmezik. Összefoglaló jelleggel Bronstein-t idézzük, aki például alapvetően négy pontban látja megragadhatónak, szintetizálhatónak a munkajog kikényszerítési válságát. Elsőként említi a munkajog hatályában rejlő fokozódó bizonytalanságokat, hiszen mind homályosabb, hogy mi minősül napjainkban munkaviszonynak (lásd: színlelt szerződések, atipikus jogviszonyok, elhatárolási kérdések problematikája, vagy a munkavállalóhoz hasonló jogállású személyek kérdése stb.), illetve, hogy hol húzódnak a munkajogi védelem határai (lásd: informális gazdaság stb.). A második válságtünet abban rejlik, hogy a munkajog nehezen alkalmazkodik a gazdaság radikálisan megváltozott szerkezetéhez (lásd: információs társadalom, digitalizáció kihívásai, a szolgáltatási szektor előtérbe kerülése: tercierizáció, a termelés decentralizálódása, a fordi modell leépülése, a komplex vállalati struktúrák és ellátási láncok kialakulása, stb.). E megváltozott szcenárió körében mind nehezebb érvényt szerezni a munkajogi szabályoknak. Harmadsorban alapvető problémákat okoz, hogy a globális gazdasági környezetben meggyengült a nemzeti munkajogi szabályozás relevanciája. A gazdaság globalitását nem tudja hatékonyan lekövetni a nemzeti szintű munkajogi szabályozás (igazi transznacionális munkajog pedig nem létezik[3]). Végül, de nem utolsó sorban, negyedik, ideológiai jellegű, átfogó válságtünetként említi Bronstein a jóléti, szociális megfontolásokkal - és a jóléti állam ideájával - szembehelyezkedő neoliberális, neoklasszikus gazdasági megközelítések dominanciáját, amelyek a versenyképesség piaci szempontjait teszik uralkodó eszmévé, az állam szabályozó szerepét pedig leértékelik.[4]
Megjegyzést érdemel, hogy a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) is evidenciaként említi, hogy napjainkban fokozódik a divergencia a jog és realitás között a munka világában.[5] Davidov és Langille megfogalmazásában a munkajog krízisének legkiemelkedőbb tünete, hogy a munkajog mind több esetben képtelen garantálni a munkavállalók védelméhez szükséges jogokat.[6] A jogalkotó tehát mintegy rákényszerül arra, hogy innovatív szabályozási és kikényszerítési mechanizmusokat tárjon fel annak érdekében, hogy javuljon a munkajogi megfelelés.
Davidov egy másik nagyhatású munkájában[7] határozottan nevesíti a fentebb is leírt, és jelen tanulmány gyújtópontját képező jelenséget, amikor is a munkajog "compliance" (megfelelési) és kikényszerítési kríziséről ír ("Compliance / Enforcement Crisis"[8]), majd - összefoglaló, szintetizáló jelleggel - azonosítja ennek hét alapvető okát a következők szerint (ehelyütt mellőz-
- 39/40 -
zük ezek kifejtését, pusztán kontextusként idézzük azokat):
a) Az önkéntes jogkövetés és az egyéni jogérvényesítés eleve adott, immanens nehézségei a munkajogban, munkaviszonyban[9];
b) A globalizációból fakadó deregulációs, versenyképességi, költségcsökkentési verseny (amit szokás a "race to the bottom"[10] kifejezéssel is illetni);
c) A szakszervezeti mozgalom általános válsága, a kollektív érdekvédelem szűkülése;
d) A migráció fokozódása;
e) "Outsourcing, subcontracting", azaz a gazdaság és a vállalkozások szerkezetének átalakulása, mind komplexebbé válása (lásd: kiszervezések, bonyolult ellátási / alvállalkozási láncok, a kis- és középvállalkozási / KKV-szektor felértékelődése stb.)[11];
f) Új, "nem standard" foglalkoztatási formák elterjedése;
g) Csökkenő kormányzati források, költségvetési megszorítások.
A fentiekből következően nem pusztán - tágan értelmezve - a munkajog compliance (megfelelési) és kikényszerítési kríziséről ("Compliance / Enforcement Crisis") beszélhetünk, hanem konkrétan a munkaügyi ellenőrzésre is "nehéz idők járnak", ahogyan azt Hoferlin említi és elemzi tanulmányában. Hoferlin leszögezi, hogy "a munkaügyi ellenőrzésre világszerte egyre nagyobb nyomás nehezedik." A kihívás nem annyira a vonatkozó ILO-egyezmények ratifikálása, mint inkább annak biztosítása, hogy azokat a gyakorlatban valóban végrehajtsák.[12] Hozzáteszi, hogy bár a munkaügyi ellenőrzés a tisztességes munka ("decent work") egyik pillére, azt napjainkban degradálják, marginalizálják és lekicsinylik az országok többségében.[13] Ha tehát hazánkban hasonló benyomásunk lenne, illik tudni, hogy ezzel a problémával bizonyosan nem vagyunk egyedül.
Egy 2006-ban kiadott jelentésében az ILO rámutatott a munkaügyi ellenőrzés nehézségeire (tulajdonképpen krízisére) a tagállamokban, és számos intézkedést javasolt annak hatékonyságának megerősítésére.[14] A jelentés szerint általános aggodalomra ad okot, hogy a munkaügyi ellenőrző hatóságok sok országban nem képesek ellátni szerepüket és feladataikat. Gyakran nem rendelkeznek elegendő létszámmal, felszereléssel, képzettséggel és fizetésekkel.[15]
Az EPSU[16] 15 európai ország munkaügyi felügyeletének összehasonlító elemzése kapcsán rögzíti, hogy melyek azok a hagyományos kihívások/problémák/hatékonysági deficitek, amelyekkel általában szembenéznek a munkaügyi felügyeletek (ezek természetesen a magyar hatóság tekintetében is abszolút relevánsak)[17]:
- nem megfelelő pénzügyi források a felügyelet személyzetébe és infrastruktúráiba való beruházásokhoz;
- az újonnan felvett és a meglévő személyzet elégtelen képzése;
- a személyes biztonság és védelem hiánya a feladatok ellátása során;
- 40/41 -
- a munkaügyi felügyeleti tevékenység hatékonyságát biztosító megfelelő szabályozási keret hiánya.
Mindehhez társulnak természetesen azok az új kihívások, amelyek a megváltozó munkaerőpiaci realitásokhoz (lásd fentebb Davidov nyomán) való igazodási kényszerből fakadnak. Ilyenek leginkább a következők: új ellenőrzési készségek és megelőzési stratégiák igénye; az adatgyűjtés javításának szükségessége (különösen a globalizáció és a világméretű kapcsolatok összefüggésében, a határokon átnyúló munkaügyi kapcsolatok és a be nem jelentett munka tekintetében); az adminisztratív és a jogi eszközök javításának szükségessége; a programozás és a jelentéstétel megtervezésének szükségessége; a szociális partnerek szélesebb körű bevonásának szükségessége nemzeti szinten a célzottabb fellépés ösztönzése érdekében (különösen a munkavédelmi kérdésekben); a szankciók és a megelőzés közötti egyensúly fenntartásának szükségessége.[18]
Anélkül, hogy tovább boncolgatnánk ehelyütt a munkajogtudomány, munkajogi szabályozás és a munkajogi megfelelés válságtüneteit, leszögezhető, hogy a munkajogtudomány ezek miatt régóta keresi azokat a régi-új szabályozási és kikényszerítési megközelítéseket, amelyek segíthetnek e válságtünetek kezelésében. A munkaügyi ellenőrzés megerősítése bizonyosan egy fontos eleme e tágabb - holisztikusan szemlélendő, mind az állami, mind a "privát" eszközöket felölelő - eszköztárnak.
Mindezen relatíve új tendenciák komplex összhatásának eredményeképpen Davidov azt a következtetést vonja le, hogy e körülmények közepette már ahhoz is "jelentősen több" erőforrást kell(ene) az államoknak megmozgatni, hogy a compliance és kikényszerítés eddigi szintjét fenntartsák. Ha pedig mindennek a fejlesztését ambicionáljuk (ami Davidov szerint is a helyes irány), az a "teljes újraértékelését" igényli a kikényszerítési eszköztárnak (mind az állami, mind a "privát" eszközöket ideértve) és az erre dedikált források "drámai növelését".[19] A magunk részéről e kijelentéssel messzemenően egyetértünk és azt a hazai rendszerre nézve is relevánsnak gondoljuk: tehát a munkajogi compliance és kikényszerítés "szinten tartásához" is lényegesen több (erő)forrásra van szükség, a hatékonyságnöveléshez (amely felettébb kívánatos) pedig teljes újraértékelésre és radikális (erő)forrásbővítésre.
A fentebb vázolt általános tendenciákra - kikényszerítési és compliance krízis - figyelemmel napjainkban számos, nemzetközi és hazai, egyrészt szakpolitikai, másrészt szakirodalmi anyag, forrás kiemelten hangsúlyozza a munkaügyi hatósági ellenőrzés megerősítésének igényét. Az alábbiakban ezen álláspontokat "szemlézzük" abból a kettős célból, hogy egyrészt nyomatékosítsuk a munkaügyi hatósági ellenőrzés megerősítésének igényét szorgalmazó trend létezését, másrészt, hogy általános elvi keretezését szolgáltassuk később artikulálandó konkrétabb javaslatainknak.
Az ILO 2019. évi, a munka jövőjéről szóló - nagyhatású - centenáriumi
- 41/42 -
nyilatkozata hangsúlyozza a munka intézményeinek, így a munkaügyi igazgatás és ellenőrzés megerősítésének fontosságát ("Increasing investment in the institutions of work"), amely kulcsfontosságú szempont az ILO "emberközpontú" megközelítésének továbbfejlesztése szempontjából a munka jövőjével összefüggésben.[20] A munka "intézményei" az igazságos társadalmak építőkövei, és magukban foglalják a törvényeket, rendeleteket, munkaszerződéseket, munkaadói és munkavállalói szervezeteket, kollektív szerződéseket, valamint a munkaügyi igazgatási és ellenőrzési rendszereket. Az ILO érvelése szerint, ha ezek jól vannak kiépítve és jól működnek, akkor a munkaerőpiacok és a gazdaságok jobb teljesítményét is elősegítik. Ezen intézményi képességek fejlesztése szükséges ahhoz, hogy az emberek képességei ("capabilities") teljes mértékben érvényesüljenek. Az ún. "társadalmi szerződés" teljesítése tőlük függ.[21] E gondolatok egyébként már az ILO korábbi anyagiban is megfogalmazódtak, sőt az Egyezmények és Ajánlások Alkalmazásának Független Szakértői Bizottsága (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, CEACR) egyetért ezzel, és azt ajánlja a kormányoknak és a nemzetközi intézményeknek, hogy ismerjék el "a hatékony munkaügyi ellenőrzési szolgálatnak a fejlődéshez és a társadalmi kohézióhoz való létfontosságú hozzájárulását", és ezt a prioritást a munkaügyi ellenőrzésre szánt forrásokban is tükrözzék.[22]
A munkaügyi ellenőrzés megerősítésének igénye nem csak szakpolitikai indokokkal támasztható alá. Egyre inkább a főáramhoz tartoznak a gazdasági bázisú érvelések is. Erikson és Graham érvelése szerint hosszú távon a jó munkafeltételek megteremtésébe és a munkavédelmi előírások alkalmazásába való befektetés elengedhetetlen egy olyan vállalat számára, amely bármilyen jövőt szeretne az iparosodott országokban. Először is, mert bebizonyosodott, hogy a jó munkakörnyezet hosszú távon sok vállalat számára kifizetődő, és segít az ügyfelek és a befektetők bizalmának kiépítésében, valamint a termelékenység növelésében. Másodszor, azért is szükség lehet erre, hogy a szakképzett munkavállalókat vonzzák. Ha tehát egy vállalat nem veszi komolyan a jó munkafeltételek megteremtését, és nem tartja be a munkavédelmi előírásokat, akkor rövid életű szereplő lesz a piacon.[23]
Az Európai Unió egyes dokumentumaiban is fellelhetőek olyan szakpolitikai karakterű megfogalmazások, amelyek a munkaügyi hatósági ellenőrzés megerősítésének igényét artikulálják (noha az EU-nak direkt hatásköre a területen nincs). Példának okáért érdemes lehet idézni egy "friss" munkajogi irányelv, az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1152 irányelve (2019. június 20.) az Európai Unióban alkalmazandó átlátható és kiszámítható munkafeltételekről Preambulumát (39. Preambulum-bekezdés). Ebben - noha konkrétan a munkáltató tájékoztatási kötelezettsége apropóján, ám általános kivetítésre is alkalmasan -kerül megfogalmazásra, hogy "a Szociális Jogok Európai Pillérével[24] kapcsolatban folytatott nyilvános konzultáció
- 42/43 -
rávilágított arra, hogy hatékonyságának biztosításához szükség van az uniós munkajog végrehajtásának megerősítésére." Majd így folytatódik a szöveg: "A 91/533/EGK irányelvnek a célravezető és hatásos szabályozásra vonatkozó bizottsági program keretében történt értékelése során megerősítést nyert, hogy a végrehajtási mechanizmusok megszilárdításával javítani lehetne az uniós munkajog hatékonyságán. A konzultáció során kiderült, hogy a kizárólag kártérítési igényeken alapuló jogorvoslati rendszerek kevésbé hatékonyak, mint azok, amelyek szankciókat - például átalányösszegek vagy az engedélyek elvesztése - is alkalmaznak...".
A fentebb tárgyalt compliance (megfelelési) és kikényszerítési krízis ("Compliance / Enforcement Crisis") sajátos közép-kelet-európai összefüggéseire mutat rá határozottan az ETUI egy közelmúltbéli kutatása a következők szerint (lesújtó, ám reálisnak tűnő képet festve a munkajogi megfelelés regionális és hazai helyzetéről). "Szigorúan formális szempontból a foglalkoztatás szabályozása Csehországban, Magyarországon, Lengyelországban és Szlovákiában (Közép-Kelet-Európa, továbbiakban: KKE) elfogadható szintű védelmet biztosít a munkavállalók számára. A munkavállalók formális jogait azonban tömegesen sértik és kijátsszák. Mivel a felügyeleti rendszer nem hatékony, az alkalmazottak nem jutnak kellőképpen az igazságszolgáltatáshoz; továbbá a bíróságok és a közigazgatási szervek erősen formalizáltan közelítenek a szabályozáshoz, így a jogsértések és kijátszások idővel "normalizálódnak", ami hatástalanná teszi a formális szabályozást."[25] Számos fontos következtetés vonható le e megállapításból. A leglényegesebb - ahogyan a Szerző is rámutat -, hogy a formális szabályozás nem elég, nagyobb figyelmet kell fordítani a jog dinamikus működésének folyamataira, végső soron a kikényszerítésre.[26] Elmondható továbbá, hogy a Szerző egyik fő megállapítása (miszerint szigorúan formális szempontból a foglalkoztatás szabályozása ezen országokban elfogadható szintű védelmet biztosít) nem csak munkajogi anyagi jogi szabályokra (pl. Mt.) vonatkoztatható, hanem, álláspontunk szerint, a munkaügyi ellenőrzés (foglalkoztatás-felügyelet) szabályaira, joganyagára is. Azaz maga a formális szabályozás technikai értelemben, nagy általánosságban[27] kielégítő színvonalúnak tekinthető. Sokkal nagyobb probléma, hogy - ahogyan a Szerző is fogalmaz - a "felügyeleti rendszer nem hatékony", "a jogsértések és kijátszások idővel "normalizálódnak", ami hatástalanná teszi a formális szabályozást." A kutatás külön is kiemeli hazánkat, ahol, megállapítása szerint "notóriusan" korlátozott a munkavállalók számára a hozzáférés a jogérvényesítéshez ("access to justice").[28] A kutatás számos okot felhoz a fentebb jelzett jelenség magyarázatára, noha maga is elismeri, hogy rendkívül összetett problémáról van szó; félrevezetőek lehetnek a leegyszerűsítő magyarázatok. Bizonyosan szerepel az okok között, hogy ezen országokban nagyon erősen etatista ("statist"), formális a szabályozás karaktere[29], "hiper-pozitivista", mechanikus jellegű a jogalkalmazás és jogér-
- 43/44 -
telmezés[30]; rendszerszintűek, megszokottak, "normalizáltak" a jogsértések és kijátszások ("non-enforcement").[31] Fontos általános megállapítása a kutatásnak, hogy "a munkajogi jogsértésekre vonatkozó pontos és megbízható adatok megszerzése lehetetlen", mindezt a természeténél fogva képtelenség a maga teljességében, mennyiségileg megbízható módon mérni.[32] Másfelől viszont rendkívül gyenge a régióban a jogi normák társadalmi beágyazódása, dinamikája[33], továbbá az "access to justice" kultúrája.[34] Különböző társadalomtudományi és empirikus kutatások eredményeit szintetizálva rögzíti egyúttal a kutatás, hogy bár a munkajog megsértése széles körben elterjedt, ezeknek csak töredékét orvosolják a munkaügyi felügyelőségek, illetve csak szórványosan vezetnek ezek jogi lépésekhez.[35] Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréssel kapcsolatos problémák jellemzője a KKE országok esetében a jogi intézmények iránti bizalom és a jogtudatosság alacsony szintje. A KKE országok lakossága általában -nem csak a munkavállalók - kevéssé ismeri a jogait, és nem különösebben hajlandó jogi eljárásokba bocsátkozni a védelmükben. Az informális megoldások, megállapodások kultúrája az uralkodó.[36] Mindez végső soron felveti a munkajog "irrelevánssá" válásának veszélyét is.[37] A kutatás konklúziója mindenképpen elgondolkoztató. A munkaügyi ellenőrzésre vonatkoztatható legfontosabb gondolat e körben talán az, hogy "a foglalkoztatási normák tényleges javulását a jobb felügyeleti mechanizmusok alkalmazása sem garantálhatja teljes mértékben" (ezek felderíthetik és megelőzhetik ugyan a munkajogi és a munkavédelmi előírások megsértését azokban a világos esetekben, amikor egyértelmű szabályokat állapítanak meg, de nem tudják megakadályozni az esetjog és a joggyakorlat kedvezőtlen, formális értelmezéseit, az alacsony jogtudatosságot, a generális jogi "szkepticizmust" stb.).[38] Álláspontunk szerint ebből az a következtetés vonható le, hogy a felügyeleti mechanizmusok - így a munkaügyi ellenőrzés - fejlesztése ugyan alapvető kívánalom[39], ám a témakör holisztikus szemléletére van szükség (és a reformoknak mindenkor egy jól átgondolt, komplex, széles körben egyeztetett, számos szakpolitikai területre - például: adójog, munkajog, oktatás, közbeszerzés, stb. - kiterjedő keretbe kell illeszkednie, nagy figyelmet fordítva e reformok tágabb társadalmi dinamikáira, érvényesülésére).
Megjegyzést érdemel, hogy a fentebb idézett ETUI-kutatás alapgondolatára (a jogsértések és kijátszások "normalizálódása") "rímel" több, közelmúltbéli hazai kutatás is. Érdemes idézni Nádas és Kiss megállapítását, amely szerint "fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a bíróság előtti igényérvényesítések számának szignifikáns csökkenése semmiképpen sem értékelhető pozitív fejleménynek, ugyanis nem utal semmilyen bizonyíték arra, hogy a szerződő felek közötti jogviták száma csökkent volna, emiatt pedig arra a következtetésre juthatunk, hogy a visszaélések és jogsértések látenciája növekedett."[40] Ugyan a szerzőpáros dolgozata a munkajogi perek és a munkaügyi ítélkezés átalakulásáról szól, a "visszaélések és jog-
- 44/45 -
sértések látenciájának növekedésére" rámutató végső, általános konklúziója magától értetődően (illetve a sokat emlegetett holisztikus szemléletben) támogatja fenti érvelésünket a felügyeleti mechanizmusok - így a munkaügyi ellenőrzés - fejlesztése kapcsán is. Más szerzők kifejezetten rámutatnak "a jogi megfelelés ellenőrzéséhez szükséges apparátus"[41] deficites jellegére, és annak fejlesztése mellett érvelnek.
A foglalkoztatási szabályok kikényszeríthetőségének - vagy éppen ki nem kényszeríthetőségének - egyik legmarkánsabb területe a feketefoglalkoztatás. Éppen ezért röviden felvázoljuk, hogy melyek azok az alapvető problémák és indokok, amelyek ezt a kiemelt pozíciót meghatározzák.
A nemzetgazdaságok termelő tevékenységének számottevő része a rejtett gazdaságban realizálódik, mérete és aránya nagyban függ az ország általános fejlettségétől, a jövedelmi viszonyoktól, a szabályozás szigorától és nem utolsó sorban a társadalom általános szociális állapotától. A rejtett gazdaság az informális, a törvényesség határát súroló, azt átlépő cselekményekből, a bejegyzett vállalkozások tevékenységének szabályozatlan elemeiből, és az adóelkerülési céllal folytatott, nyereségvágyból, vagy kényszerűségből be nem jelentett tevékenységekből áll össze.[42]
A munkavállalók jogainak védelme és a tisztességes foglalkoztatás feltételeinek biztosítása nem kizárólag egyfajta cél, amelyet az államnak jó lenne biztosítania, hanem "gazdasági érdek", mivel az államnak sokkal fontosabb, hogy az állampolgárai számára a munka világában a biztonság és a tisztességes feltételek garantáltak legyenek. A munkavállalók jogi védelme, az állam bevételeinek védelmét is jelenti, mikor pedig a tisztességes foglalkoztatás feltételeiről értekezünk, köztük a tisztességes - lehetőleg minél magasabb, de termelékenység alapján indokolt - bérről, az az államnak is érdeke. A termelékenység, a magas bér, rossz munkakörülmények, (munkavállalói) jogok hiányban nem értelmezhetőek. Nem véletlen, hogy az EU foglalkoztatáspolitikája is a tudásalapú gazdaságra helyezi a hangsúlyt, és a munkavállalók képzését esszenciális fontosságúnak ítéli, mivel a termelékenységnek és a versenyképességnek elengedhetetlen alapja a megfelelően képzett, motivált munkaerő, amelyről egy munkáltató nem is álmodhat, ha nála a foglalkoztatás minősége gyenge, és a munkavállalókat nem illetik meg jogok. Mindez már túlmutat jelen tanulmány szűk értelemben vett témakörén, ugyanakkor alátámasztja azt a következtetést, miszerint tudásalapú, versenyképes gazdaságban szükség van a megfelelő munkajogi védelemre és a tisztességes munkafeltételek biztosítására.
A feketefoglalkoztatás fő motivációját ma is leginkább az adó- és járulékfizetés elkerülése adja. A munkaadók a
- 45/46 -
foglalkoztatás költségeinek csökkentése, minimalizálása érdekében számos munkaügyi jogsértést követ(het)nek el. E jelenség a gazdaságra nézve rendkívül káros, versenytorzító hatással bír, továbbá a gazdaság érdekeit sem szolgálja, ha a feketefoglalkoztatással lehet előnyt szerezni, nem pedig a jobb minőségű termékkel, szolgáltatással. Továbbá - sajnálatosan - nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy számos ember a feketefoglalkoztatásból származó jövedelemből tartja fenn magát. A széles körben elterjedt be nem jelentett foglalkoztatás jelentős hatással van a vállalkozásokra. A jogkövető vállalkozásoknak komoly gazdasági költségei vannak, mivel nem tudnak versenyezni azokkal, akik feketén működnek. Ez utóbbi kör sokkal olcsóbban tud árukat és szolgáltatásokat nyújtani, mint a jogszerűen működő vállalkozások. Emellett az ilyen foglalkoztatók valószínűleg a munkafeltételeket és egyéb biztonsági kötelezettségeket sem a szabályoknak megfelelően kezelik. A bejelentett munkavállalókat foglalkoztató vállalkozások tisztességtelen versenyhátrányba kerülnek a közterheket nem fizető, feketemunkát alkalmazó társaikkal szemben.
A feketemunka legközvetlenebb hatása a munkavállaló szociális biztonságának veszélyeztetése. A be nem jelentett munkavállaló "nem látható" a társadalombiztosítási szervek számára, így közvetlen igényérvényesítése a társadalombiztosítási ellátásokra csorbát szenved, csak úgy, mint a számára járó adókedvezmények érvényesítése is. Azt is meg kell említeni, hogy sajnálatosan az egyszerűsített foglalkoztatásban való huzamosabb részvétel is olyan negatív hatásokkal bír a szociális biztonság területén, amely helyrehozhatatlan következményekkel jár a munkavállaló (biztosítotti) életútjában. Mindezen túl a be nem jelentett foglalkoztatás az ország fiskális pozícióját is gyengíti (ezáltal indirekt módon az adóterhek csökkentése ellen hat): a feketemunkához kapcsolódó közteher meg nem fizetésével nagyságrendileg 3000 milliárd forint körüli összegre tehető az államháztartási alrendszerek vesztesége a munkaügyi jogsértések miatt, ami a 2021. évi GDP 5,5 százalékának felel meg. A közösség, illetve az állam részéről a foglalkoztatásra rakódó adóterhek folyamatos csökkentése mellett igazságos és elvárható, hogy a gazdaság szereplői bejelentett dolgozókat alkalmazzanak, ami a fokozott és hatékony állami kontroll szükségességét húzza alá. A foglalkoztatás-felügyeleti ellenőrzések generál- illetve speciálprevenciós hatása bizonyított, és már korábban is megállapítást nyert, hogy a foglalkoztatás-felügyeleti rendszerbe "megéri" beruházni, mert a hatékonyan működő felügyeleti rendszer mind az állam, mind a munkavállalók, mind a tisztességesen foglalkoztató vállalkozások érdekét szolgálja. Továbbá az ellenőrzések növelésével a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság a tisztességes vállalkozásokat segítheti, növelheti az állam adókból és járulékból származó bevételeit.
- 46/47 -
Ahogy azt a fentiekben is többször kifejtettük, a foglalkoztatási szabályok kikényszeríthetőségének egyik alapvető pillére a megfelelően és hatékonyan működő ellenőrzési rendszer. Ahhoz, hogy értékelni tudjuk a hazai helyzetet, szükséges a foglalkoztatás-felügyeleti rendszer ismertetése egészen a kezdetektől. Hiszen ezáltal kirajzolódik egy kép, egy tendencia, amely a hazai körülményeket, változásokat megmutatja.
Magyarországon először az 1872-es Ipartörvény intézkedett a munkavédelemről, megfogalmazva, hogy az iparhatóság "időnként küldjön látogatókat az üzemekbe, hogy ellenőrizzek az egészségügyi rendelkezések megtartását." Az iparfelügyelet intézményét az 1893. évi 28. törvénycikk hívta életre. A második világháború után a munkavédelmi ellenőrzést a pártállami rendszer szakszervezeti feladatnak tekintette, amit 1950-ben deklarált a Minisztertanács rendelete. Ezt követően a Szakszervezetek Országos Tanácsa (SZOT) működtette a munkafelügyeletet az egyes ágazatokban. Jelentős változást hozott a munkavédelemről szóló 47/1979. (XI. 30.) minisztertanácsi rendelet, amely átfogóan, állami jogszabály szintjén rendelkezett a munkavédelemről. 1984-ben, egy minisztertanácsi határozat alapján megtörtént a felügyelet központosítása: az addig az érdekképviseleteknél működő felügyeletekből megalakult az Országos Munkavédelmi Főfelügyelőség (OMvF), mint a gazdaság egészére kiterjedő munkavédelmi felügyeleti, illetve ellenőrző szerv, majd 1987-től megkapta e szerv a munkaügyi ellenőrzés feladatait is. 1990-ben módosult a munkaügyi ellenőrzés jogi szabályozása is: a 124/1990. (XII.30.) Korm. rendelet az addigi általános felhatalmazás helyett tételesen meghatározta a munkaügyi ellenőrzés tárgyköreit, és kiterjesztette az ellenőrzést az addig kivételnek számító szövetkezetekre is.[43]
1996-ban született meg a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Met.). A törvény kinyilvánított célja az volt, hogy az Alkotmányban megfogalmazott elvek alapján a foglalkoztatásra vonatkozó jogszabályokban megállapított kötelességek megtartása érdekében - különös tekintettel a jogszabályi feltételeknek meg nem felelő foglalkoztatás, illetve munkavállalás visszaszorítására, valamint a munkavállalók és érdekképviseleti szervei jogainak védelmére - meghatározza a hatósági ellenőrzés tárgyát, személyi és szervezeti kereteit, az eljárás rendjét, valamint e kötelességek megszegésének jogkövetkezményeit. A munkaügyi ellenőrzés hatáskörébe utalt ellenőrzési tárgykörök száma jelentős, komplex (messze nem pusztán a "feketemunka" elleni harc a feladata). A tárgybani jogalkotás nemzetközi jogi kötelezettségvállaláson is alapul. Hazánk az ILO tagjaként több tárgybani egyezményt ratifikált és hirdetett ki törvény formájában. Ezek közül az iparban és a kereskedelemben történő munkaügyi ellenőrzésről szóló 81. számú (2000. évi LI. törvény), a mezőgaz-
- 47/48 -
dasági munkaügyi ellenőrzésről szóló 129. számú (2000. évi LXV. törvény) Egyezményekből erednek kötelezettségeink.
A magyar munkafelügyeleti rendszer a kezdetektől nem egységes (integrált) jellegű, hanem osztott hatáskörű. Ez annyit jelent, hogy az egészséget nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzésre vonatkozó szabályok megtartását hazánkban jó ideje külön a munkavédelem területére létrehozott felügyeleti szerv (hatóság) támogatja és ellenőrzi, míg a foglalkoztatás alapvető munkajogi garanciáit jelentő szabályok betartásának ellenőrzése a munkaügyi hatóság feladata.[44] A hatóság egyébként 1984. óta (Országos Munkavédelmi Főfelügyelőség) látja el a munkavédelem irányítását és ellenőrzését, és 1987. óta a munkaügyi ellenőrzés feladatait is. A munkavédelmi törvény 1994. január elsejei hatályba léptetésével egyidejűleg változott a hatóság megnevezése "Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség"-re.
A vonatkozó szervezeti struktúrát számos közigazgatás-korszerűsítési reform, illetve kormányzati törekvés érintette. Ahogyan arra Dudás rámutat, a szervezeti változások fő irányát lényegében mindig annak a két kérdésnek az aktuális szakmai megítélése határozta meg, hogy indokolt-e a területi (megyei, fővárosi) szervek önállóságát fenntartani, illetve szakmailag szükséges-e a munkaügyi, munkabiztonsági ellenőrzési tevékenységet együttesen fenntartani, vagy eredményesebb, ha e feladatokat elválasztják, és a felügyelő célzottan csak a munkaügyi, vagy csak a munkavédelmi szabályok betartását ellenőrzi.[45] Továbbá megállapíthatjuk, hogy a gyakori átalakításoknak - sajnálatos módon - a legritkább esetben volt az a deklarált (illetve ténylegesen alapul fekvő) célja, hogy az ellenőrzések megerősítését, a munkajogi compliance megszilárdítását szolgálják (ehelyett általában költségtakarékossági, vagy egyéb politikai szempontok orientálták a reformokat).
A relatíve gyakori szervezeti változások első momentumaként az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (a továbbiakban: OMMF) területi szerveinek, a megyei (fővárosi) felügyelőségeknek az önállóságát 1997. január 1-jétől részben megszüntették, és szervezetileg a megyei (fővárosi) munkaügyi központok keretén belül működtek tovább (noha szakmai tevékenységüket változatlanul az OMMF irányította). Ezt követően az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény tulajdonképpen rekonstruálta az eredeti helyzetet, és akként rendelkezett, hogy 2000. január 1-jétől a megyei (fővárosi) felügyelőségek ismét az OMMF területi szerveiként működnek tovább. Komoly változást hozott a 2006. január 1-jétől hatályos, az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség területi munkabiztonsági, munkaügyi felügyelőségei székhelyéről és illetékességi területéről szóló 27/2005. (XII. 27.) FMM rendelet, amely megszüntette a megyei (fővárosi) felügyelőségeket, illetve létrehozta a hét régiót, és régióként megalakította a hét munkaügyi felügyelőséget, továbbá külön a hét munkabiztonsági felügyelőséget. 2007. január 1-jén lépett
- 48/49 -
hatályba az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről szóló 295/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet [amely a 27/2005. (XII. 27.) FMM rendeletet hatályon kívül helyezte]. Ezáltal megváltozott a központi szerv (a Felügyelőség) elnevezése is: Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőségről Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségre.[46]
Fontos, stratégia szellemű, koncepcionális igényű változást jelentett, hogy a Met. 2006. január 1-jétől hatályos új szabálya értelmében megalakult a Munkaügyi Ellenőrzést Támogató Tanács (a továbbiakban: METT). Ennek tagjai - a tripartit logika szellemében - az Országos Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: OÉT) munkavállalói oldala, az OÉT munkáltatói oldala által delegált 3-3 tag, továbbá az OÉT kormányzati oldala részéről a Kormánynak - a feladatköre szerint a foglalkoztatással érintett miniszterek közül - kijelölt három tagja. Az OMMF elnöke a Tanács ülésein állandó meghívottként tanácskozási joggal vehetett részt. A Tanács működésével kapcsolatos szervezési, koordinációs, feladatokat az OMMF látta el, illetve az OMMF Elnöki Titkárságvezető látta el a METT titkári feladatokat. A METT feladatai közé tartozott a munkaügyi ellenőrzés aktuális kérdéseinek és helyzetének megtárgyalása, javaslattétel az OMMF éves munkaprogramjára, ajánlástétel a munkaügyi ellenőrzési feladatokkal kapcsolatos jogszabályok előkészítésére és megalkotására, valamint az OMMF ellenőrzési tevékenységéről szóló beszámoló meghallgatása. A METT-et a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsról szóló 2011. évi XCIII. törvény szüntette meg (az OÉT megszüntetésével paralelen).
2011. január 1-jétől újfent jelentős változások következtek. Az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről, valamint a munkavédelmi és munkaügyi hatóságok kijelöléséről szóló 314/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet szerint 2011. január 1-jétől a korábbi régiós-területi felügyelőségek a fővárosi és megyei kormányhivatalok munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerveként működtek. 2012. január 1-jétől az OMMF beolvadt a Foglalkoztatási Hivatalba, majd az új központi hivatal részeként, Nemzeti Munkaügyi Hivatal Munkavédelmi és Munkaügyi Igazgatósága (a továbbiakban: NMH MMI) lett a 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet alapján (a munkavédelmi és munkaügyi igazgatóság a Hivatalnak önálló feladat és hatáskörrel rendelkező szervezeti egysége lett, a hivatal többi szakterülete ezzel a jogosultsággal nem rendelkezett). A munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv a fővárosi és megyei kormányhivatal székhelyén működött, és illetékességi területe megegyezett a fővárosi és megyei kormányhivatal illetékességi területével. A munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szervet az igazgató, míg a munkavédelmi, illetve a munkaügyi felügyelőséget az igazgató-helyettesek vezették.
2015. január 1-jétől[47] megszűnt, illetve átalakult a Nemzeti Munkaügyi Hivatal (lásd ehhez a Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatásköréről szóló 323/2011.
- 49/50 -
(XII. 28.) Korm. rendeletet). Az NMH megszűnésével[48] a foglalkozás-egészségügyi, illetve a munkahigiénés szakterületet az Országos Tisztifőorvosi Hivatalhoz került, miközben a munkavédelmi és foglalkoztatási szakterület a Nemzetgazdasági Minisztériumhoz. Így a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter, 2015-től a nemzetgazdasági miniszter látta el a munkavédelmi és munkaügyi felügyelőségek szakmai irányítását, továbbá a munkavédelem nemzetgazdasági irányításával kapcsolatos feladatokat. Az NMH MMI korábbi másodfokú munkaügyi hatósági jogkörei a miniszterhez kerültek (Foglalkoztatás-felügyeleti Főosztály). 2018. május 18-ától a Pénzügyminisztérium vette át a felügyeleti szerv feladatait (lásd: Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi V. törvény). 2020. január elsejével a szakterület szakmai irányítása az Innovációs és Technológiai Minisztériumhoz (ITM) került, majd a 2022-es parlamenti választásokat követően a Technológiai Ipari és Minisztériumhoz (TIM).
2015. április 1-jével a kormányhivatalok szakigazgatási szervei megszűntek [lásd a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvényt, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 66/2015. (III. 30.) Korm. rendeletet]. Ez abból a szempontból különösen lényeges, hogy ettől kezdve a munkaügyi felügyelőnek már nincs önálló hatósági, intézkedési jogköre. A munkaügyi hatóság jogkörét a Kormányhivatal Foglalkoztatási Főosztályának Munkaügyi Ellenőrzési Osztálya tisztviselője a kormánymegbízott megbízásából gyakorolja. Ezt a hatásköri változást a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény vezette át Met.-en úgy, hogy ahol a törvény eddig a munkaügyi felügyelőt nevesítette, ott a továbbiakban a munkaügyi hatóság elnevezést használja. Maguk a munkaügyi felügyelők egy rövid ideig az állami tisztviselőkről szóló törvény hatálya alá tartoztak, majd a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) 2019. március 1-jével történő hatályba lépésével átkerültek e törvény hatálya alá (a hatóság képviselője a hivatalos iratokon munkaügyi szakügyintézőként tünteti fel magát). A felügyelők szolgálati helyét, a felettük gyakorolt munkáltató jogköröket a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. rendelet határozza meg.
Amint említésre került, e strukturális változások eredményeképpen a munkaügyi felügyelők elvesztették önálló hatósági jogkörüket, a hatósági ellenőrzés és eljárás során a "kormánymegbízott megbízásából" járnak el. A munkaügyi felügyelők, mint kormánytisztviselők felett pedig a kormánymegbízott egyidejűleg a munkáltatói jogkör gyakorlója is. Mindez aggályokat vethet a már idézett ILO-normák tükrében, ugyanis a 2000. évi LI. törvénnyel kihirdetett, az iparban és a kereskedelemben történő munkaügyi ellenőrzés-
- 50/51 -
ről szóló 81. számú ILO Egyezmény 6. cikkelye értelmében a munkaügyi felügyelet személyzetét olyan közszolgálatban foglalkoztatottakból kell kialakítani, akiknek a státusa és szolgálati feltételei biztosítják foglalkoztatásuk állandóságát, függetlenek a kormányváltozásoktól és a kedvezőtlen hatásoktól. Az Egyezmény szellemisége (lásd később az Egyezményen nyugvó további ILO-iránymutatásokat is) tehát a felügyelők döntési autonómiáját, kizárólag a szakmai szempontokon orientálódó eljárását és tág mérlegelés jogkörét alapvető elvárásnak tekinti.
A kialakult "kettős irányítási" rendszer lényege, hogy a kormányhivatalok látják el a munkavédelmi és munkaügyi ellenőrzéssel járó feladatokat.[49] Szükség esetén segítséget kérhetnek a kormányhivatalon belül működő egyéb szervezeti egységektől. A kormányhivatal biztosítja tehát a humánpolitikai és működési feltételeket. A 2017. óta hatályos jogorvoslati rendszer szerint az első fokon születetett munkavédelmi és munkaügyi határozatok jogerősek, jogszabályba ütköző voltuk esetén a bírósághoz kell keresetet benyújtani. Így a minisztérium másodfokú hatóságként már nem jár el. A minisztérium illetékes főosztálya koordinációs jellegű, szakmai irányítási, hatékonyság-ellenőrzési funkciókat tölte be (érzékeny egyensúlyozásra "kényszerülve", hogy e szakmai irányítási feladat ne "csapjon át" hatósági jogkörelvonásba). E szakmai irányítás főbb elemei: képzések szervezése; módszertanok meghatározása; kiemelt feladatok, stratégiák kialakítása; országos ellenőrzési terv; szakmai teljesítménycélok kitűzése és értékelése; monitorozás; szakmai számonkérés. A humánpolitikai, munkaszervezési funkciók nem tartoznak ide, ami zavarokat, következetlenségeket indukálhat a rendszerben.
Általános hatáskörű munkaügyi hatóság a kormányrendeletben kijelölt hatóság, amely egy ideig a megye központjában lévő kormányhivatal járáshivatala volt (majd 2020. március 1-től már nem a kiemelt járási hivatalokban, hanem a megyei kormányhivatal szervezeti egységeként látják el e feladatokat). Megjegyzést érdemel, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. rendelet 38. §-a fenntartja az egyszerűsített hatósági ellenőrzési hatáskör gyakorlásának lehetőségét.[50] Ezen egyszerűsített hatósági ellenőrzési hatáskör a Korm. rendelet 4. mellékletében megjelölt jogszabálysértések ellenőrzésére és jogkövetkezményeinek alkalmazására irányuló eljárás lefolytatására terjed ki. A járási hivatalnak az egyszerűsített hatósági ellenőrzés során feltárt jogsértés jogkövetkezményének alkalmazására irányuló eljárásában az ügyintézési határidő 20 nap. Ez tehát azt jelenti, hogy a kormányhivatal munkatársa (aki nem munkaügyi szakügyintéző) ún. egyszerűsített hatósági ellenőrzési hatáskörbe tartozó jogszabálysértéseket is feltárhat, illetve szankcionálhat. Ez az egyszerűsített ellenőrzési hatáskör munkaügyben igen széles, mivel felöleli a legfontosabb ellenőrzési hatásköröket (lásd az említett melléklet szerint).
Nem tárgyaljuk ehelyütt a különös hatáskörrel rendelkező hatósági
- 51/52 -
szervezeteket (lásd: például a honvédséggel[51], a rendvédelmi szervek-kel[52] létesített szolgálati jogviszonyok tekintetében a hatósági ellenőrzést az ágazati miniszter által létrehozott önálló szervezet végzi az általános hatóság helyett; elkülönült szervezet végzi a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény hatálya alá tartozó bányavállalkozók és bányaüzemek, illetve a bányafelügyelet felügyelete alá tartozó tevékenységek munkaügyi ellenőrzését).
A foglalkoztatás-felügyeleti rendszer hazánkban nem egységes, feladatai és hatásköre tekintetében osztott. A munkavédelem területére létrehozott felügyeleti szerv feladat- és hatásköre a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény (Mvt.) rendelkezésein alapul, míg a foglalkoztatás garanciális tartalmi elemeit rögzítő szabályok betartásának ellenőrzésére a foglalkozás-felügyeleti hatóság került kijelölésre, melynek feladat- és hatáskörét a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló 2020. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Fftv.) rögzíti. E mellett meg kell említeni, hogy társhatóságok is részt vesznek bizonyos mértékben a foglalkoztatás-felügyeleti ellenőrzésekben (pl.: rendőrség, idegenrendészet), és megfigyelhetőek párhuzamos hatáskörök (pl.: be nem jelentett foglalkoztatás esetén az állami adó- és vámhatóság ellenőrzése) is.
A 320/2014. (XII. 13.) Korm. rendelet 1. §-a szerint a Kormány állami foglalkoztatási szervként a foglalkoztatáspolitikáért felelős minisztert, a fővárosi és megyei kormányhivatalt, a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatalát jelöli ki. A 320/2014. (XII. 13.) Korm. rendelet az irányítás kapcsán úgy rendelkezik, hogy a kormányhivatal, valamint a járási hivatal állami foglalkoztatási feladatköreinek gyakorlásával összefüggésben - ideértve a Gazdaság-újraindítási Foglalkoztatási Alap pénzeszközeinek működtetésével összefüggő feladatok ellátását is - az Áht. 9. § f)-i) pontjában meghatározott, valamint a törvényességi és szakszerűségi ellenőrzési hatásköröket szakmai irányító miniszterként a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter gyakorolja.
A foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter ellátja a munkavédelmi hatósági hatáskörében és foglalkoztatás-felügyeleti hatósági hatáskörében eljáró kormányhivatal munkavédelmi hatóságként, valamint foglalkoztatás-felügyeleti hatóságként folytatott tevékenységének szakmai irányítását. Ennek keretében
- a kormányhivatal e tevékenységei tekintetében a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter közreműködésével hatékonysági ellenőrzést folytathat le,
- normatív utasítások, módszertani útmutatók, szakmai ajánlások és tájékoztató anyagok kiadásával, konzultációk tartásával, továbbá a szakmai munka értékelésével szabályozza, illetve támogatja a kormányhivatal szakmai feladatainak ellátását,
- szervezi a kormányhivatal foglalkoztatás-felügyeleti hatósági tevékenységével kapcsolatos szakmai képzést és továbbképzést,
- 52/53 -
továbbá a hatósági ellenőrzésre jogosító vizsga lebonyolítását,
- elemzi és értékeli a kormányhivatal foglalkoztatás-felügyeleti hatósági tevékenységével kapcsolatos panaszokat,
- irányelvet ad ki a foglalkoztatás-felügyeleti hatósági ellenőrzésről,
- a kormányhivatalok bevonásával működteti a munkavédelmi és a foglalkoztatás-felügyeleti feladatok ellátásához, az adatok nyilvántartásához szükséges egységes informatikai rendszert,
- ellátja a rendkívüli állapot idején szükséges munkaerő meghagyásával kapcsolatosan jogszabály által hatáskörébe utalt feladatokat,
- jogszabály alapján ellátja az egyéni védőeszközök megfelelőségét tanúsító, ellenőrző szervezetek kijelölésével és bejelentésével kapcsolatosan hatáskörébe utalt feladatokat és működteti a Kijelölést Előkészítő Bizottságot,
- kijelölt hatóságként ellátja a 96/71/EK irányelv és a 2014/67/ EU irányelv végrehajtásával összefüggő, a hatóság részére megállapított feladatokat, továbbá gondoskodik a kapcsolattartói feladatok ellátásáról,
- kijelölt hatóságként fogadja és a végrehajtás foganatosítására jogosult hatósághoz továbbítja a külföldi határozat magyarországi végrehajtására irányuló megkeresést.[53]
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet alapján technológiai és ipari miniszter a Kormány foglalkoztatáspolitikáért felelős tagja. E rendelet 174. § (1) bekezdés f) pontja szerint a miniszter a foglalkoztatáspolitikáért való felelőssége keretében előkészít a munkaügyi ellenőrzésre és az egészséget nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés szabályaira, valamint a foglalkoztatással összefüggő jogszabálysértések szankcionálására vonatkozó jogszabályokat.
Az Fftv. szerint általános hatáskörű foglalkoztatás-felügyeleti hatóság a Kormány rendeletében kijelölt hatóság, amely jogosult eljárni minden olyan ügyben, amely nem tartozik a Kormány rendeletében meghatározott más hatóság hatáskörébe.[54] A 320/2014. (XII. 13.) Korm. rendelet 2. §-a a foglalkoztatás-felügyeleti hatósági tevékenységgel kapcsolatos közigazgatási feladatok ellátására foglalkoztatás-felügyeleti hatóságként a minisztert, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalt[55] jelöli ki. . Az Fftv. 7. § (3) bekezdése alapján különös hatáskörű foglalkoztatás-felügyeleti hatóság a bányászati ügyekért és a honvédelemért felelős miniszter irányítása és felügyelete alá tartozó foglalkoztató foglalkoztatás-felügyeletét, a rendvédelmi szerv foglalkoztatás-felügyeletét, vagy a büntetés-végrehajtási intézetekben fogvatartottak büntetés-végrehajtási jogviszony keretében történő munkáltatásának foglalkoztatás-felügyeletét ellátó, a Kormány rendeletében kijelölt hatóság.[56]
A 320/2014. (XII.13.) Korm. rendelet alapján a megyei kormányhivatal(ok)
- 53/54 -
Munkaügyi és Munkavédelmi Főosztály Munkaügyi és Munkavédelmi Osztályai látják el a foglalkoztatás-felügyeleti ellenőrzési tevékenységet.
A feketemunka, a részben vagy teljes mértékben bejelentés nélkül végzett foglalkoztatás társadalmi és szociális kártétele messze túlmutat a költségvetés bevételének károsításán. Bár a feketegazdaságnak a költségvetés bevételét legnagyobb mértékben károsító hatása a fogyasztási adók elkerülésében jelentkezik, de ez is gyakran szoros összefüggésben van az illegális foglalkoztatással. A feketén foglalkoztatottak nem csupán élvezői az adó- és járulékcsalásnak, de gyakran kiszolgáltatott szenvedői is annak, mivel ezáltal az általános jogbizonytalanságuk mellett sérül biztosítotti jogosultságuk a társadalombiztosításnak mind az egészségügyi, mind a nyugdíj ágán. Mindezek indokolják a feketefoglalkoztatás elleni küzdelem kiemelt jelentőségét.[57]
A feketemunkát motiváló tényezők közül első helyre kell tenni a legális foglalkoztatás költségeit (különösen a minimálbér környékén bérezett munkavállalók esetében).[58] A magyar gazdaságban jelentkező munkaerőhiánytól függetlenül továbbra is rosszak a munkanélküliek újra-elhelyezkedési esélyei, emiatt növekvő a munkanélküli ellátásból kikerülők, illetve a jövedelempótló támogatásban részesülők száma. Az ő számukra a rejtett gazdaságban való munka kereseti, megélhetési lehetőséget jelent. Bizonyos munkákat illetően könnyebb illegális munkahelyet találni, mint legálisat (ld. pl. a mezőgazdaság, illetve a vendéglátás, vagy az építőipar területén). A feketemunka kiterjedése tehát arra is visszavezethető, hogy a gazdaság szereplői évekig biztonsággal kalkulálhattak a foglalkoztatás jelentős és növekvő költségeivel, a legális jövedelmek nagy adóterhével, valamint az illegális foglalkoztatás kis kockázatával.[59] Ez utóbbi elsősorban a feketefoglalkoztatás felderítésének és bizonyításának korlátaiból, és az ehhez kapcsolódó, nem kellően visszatartó erejű szankciókból ered. Nem túlzás azt sem kijelenteni, hogy továbbra is széleskörű tapasztalat, hogy a munkaügyi nyilvántartások esetlegesek és az előírások lehetőséget teremtenek a munkaviszony utólagos kvázi "legalizálására".
A kapcsolódó szakirodalom is kiemeli, hogy a feketefoglalkoztatás elleni küzdelem alapelve, hogy milyen a feketefoglalkoztatást tiltó szankciórendszer.[60] Ennek nagy szerepe van mind a megelőzésben, mind a visszaszorításra irányuló ellenőrzések hatékonysága szempontjából. A szankciórendszer és a jogsértéshez kapcsolódó jogkövetkezmények (amelyek akár a büntetőjogi pönalizálást is jelenthetik) kimunkálásában alapelv kellene legyen, hogy a vétkesnek tekinthető fél magatartását szankcionáljuk, hogy a szankció megfelelően visszatartó erejű legyen és arányos a vétséggel, hogy a büntetési tétel mellett a jogtalan haszon is elvonásra kerüljön. Jelenleg
- 54/55 -
- ahogyan arra jelen tanulmány más fejezetei már részletesen kitértek - ez nem valósul meg. Azaz az alapvető "költséghaszon" elemzés során egy feketén foglalkoztató munkáltató ezen tényezőket sorra véve aligha retten el a be nem jelentett foglalkoztatás (jog)követezményeitől. Fontos azt is kiemelni, hogy a visszatartó erejű szankciókkal társuló tiltás mellett ösztönző módszerek alkalmazása is szükséges annak érdekében, hogy a feketegazdaságba húzódott, adó- és járulékfizetést kikerülő munkavégzési formákat kvázi "kifehérítse". Ilyen a szakirodalom által ismert gyakorlat például:[61] a lakások számlával igazolt karbantartási költségei bizonyos hányadának adókedvezménye (amely akár a bérleti díjak érvényesítéséhez is szolgálhat) vagy az alkalmi és részmunkaidős foglalkoztatás biztosítási és adókedvezménnyel működtetett támogatási konstrukciója a foglalkoztatási jogviszonnyal összefüggésben.
A fenti kérdésekkel összefüggésben elkerülhetetlen a foglalkoztatás-felügyeleti rendszer hatékonyságának átfogó vizsgálata (ellenőrök és ellenőrzések száma).
A tanulmány összegző megállapításaként elmondhatjuk, hogy az egyéni munkajogi szabályok kikényszeríthetőségében jelentős szerepet játszhat a munkaügyi ellenőrzések hatékonyságának növelése. A fentiekben kifejtettek szerint ennek nem csak szakpolitikai, hanem gazdasági alapú indokai is vannak. Fontos kiemelni, hogy ez nem csupán egy hazai jellegzetességnek tekinthető, hiszen az Európai Unió, illetve az ILO is több körben foglalkozik / foglalkozott a munkaügyi ellenőrzés megerősítésének igényével. Álláspontunk szerint a felügyeleti mechanizmusok fejlesztése szükséges és elvárt lépés lenne, azonban mindezt holisztikus szemlélettel lenne szükséges megtenni (például adójog, munkajog, oktatás, közbeszerzés). ■
JEGYZETEK
* A kutatást a Károli Gáspár Református Egyetem Állam és Jogtudományi Kara támogatta "A foglalkoztatási szabályok érvényesülése és kikényszeríthetősége" című kutatási program keretében.
The research was supported by the Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary, Faculty of Law (Research programme: "A foglalkoztatási szabályok érvényesülése és kikényszeríthetősége")
[1] A teljesség igénye nélkül, lásd: Davidov, Guy - Langille, Brian eds. (2011): The Idea of Labour Law. New York: Oxford University Press; Bronstein, Arturo (2009): International and Comparative Labour Law: Current Challenges. Geneva: Palgrave Macmillan, ILO; Davidov, Guy - Langille, Brian eds. (2006): Boundaries and Frontiers of Labour Law. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing; Rácz Réka - Horváth István szerk. (2004): Tanulmányok a munkajog jövőjéről. Budapest, FMM; Bercusson, Brian - Estlund, Cynthia eds. (2008): Regulating Labour in the Wake of Globalisation: New Challenges, New Institutions. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing; Blanpain, Roger - Hendrickx, Frank eds. (2011): Labour Law Between Change and Tradition: Liber Amicorum Antoine Jacobs. Zuidpoolsingel, Netherlands: Wolters Kluwer Law -Business; Fenwick, Colin - Novitz, Tonia eds. (2010): Human Rights at Work. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing.
[2] Vö.: Davidov, Guy (2010): "The Enforcement Crisis in Labour Law and the Fallacy of Voluntarist Solutions." International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 26 (2010) 61-8.; Zahn, Rebecca (2012): 'Crisis in Labour Law'. University of Kingston, 11th May 2012: (with N. Busby) 'European Labour Law in Crisis: the Demise of Social Rights'.
[3] A transznacionális szintű munkaügyi ellenőrzés igényével, tárgykörével kapcsolatban lásd az alábbi javaslatot az ún. Transnational Labour Inspectorate (TLI) létrehozásáról: Garcia-Munoz Alhambra, A., Ter Haar, B., & Kun, A. (2020): Harnessing Public Institutions for Labour Law Enforcement - Embedding a Transnational Labour Inspectorate within the ILO, International Organizations Law Review, 17(1), 233-260.
[4] Bővebben: Bronstein, Arturo (2009) 22-27.
[5] ILO (2006): The Employment Relationship. International Labour Conference, ILO, 95th Session, 2006, Report V(l).15.
- 55/56 -
[6] Davidov, Guy - Langille, Brian (2011): "Understanding Labour Law: A Timeless Idea, a Timed-Out Idea, or an Idea Whose Time has Now Come." In: Davidov, Guy - Langille, Brian (eds.): The Idea of Labour Law. New York: Oxford University Press, 1-13.
[7] Davidov, Guy (2016): A Purposive Approach to Labour Law, Oxford University Press, Oxford, Chapter 9: Addressing the Compliance / Enforcement Crisis, 224-250.
[8] Lásd még ehhez: Selberg, N. (2021): Reflections on the Enforcement of Labour Law: A Review of Re-inventing Labour Law Enforcement. A Socio-Legal Analysis by Louise Munkholm, Hart 2020. International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, 37(2 & 3), 313-324.
[9] Ennek fő oka, leegyszerűsítve, hogy egyfelől a munkáltatók nagy általánosságban "költségént" tekintenek a munkajogi szabályokra, másfelől a munkavállalók egyéni jogérvényesítési hajlandósága -szintén nagy általánosságban véve - strukturálisan korlátozott. Davidov utóbbi jelenségnek három fő okát azonosítja: 1. korlátozott információk, tudás a munkajogi jogosultságokról (és azok megszegéséről), fellépési lehetőségekről; 2. források (és sokszor motiváció) hiánya a pereskedéshez, jogi képviselő megbízásához; 3. félelem a megtorlástól (különösen amíg még fennáll a munkaviszony). Davidov, Guy (2016) 226.
[10] A "race to the bottom" egy társadalmi-gazdasági kifejezés, amely elsősorban az üzleti környezet kormányzati deregulációjára utal. E verseny elsősorban a globalizáció és a szabadkereskedelem eredményeként alakul ki annak érdekében, hogy az egyes államok vonzzák vagy megtartsák a külföldi befektetéseket a joghatóságukban. E verseny jellemzően a fogadó állam szociális jellegű sztenderdjeinek erodálódását vonja maga után.
[11] Lád még: "the fissured workplace". Weil, David (2017): The Fissured Workplace - Why Work Became So Bad for So Many and What Can Be Done to Improve It, Harvard University Press.
[12] Hoferlin, Isabelle (2005): Hard times for labour inspection, In: ILO (2005): The global challenges of labour inspection, Labour Education 2005/3-4, No. 140141, 22-29, 22.
[13] Hoferlin, Isabelle (2005) 26.
[14] ILO (2006): Strategies and practice for labour inspection. Document GB.297/ESP/3. Governing Body, 297th Session. Geneva.
[15] ILO (2006): Strategies and practice for labour inspection, Para. 13.
[16] European Public Service Unions, Közszolgálati Szakszervezetek Európai Szövetsége.
[17] EPSU (2012): A Mapping Report on Labour Inspection Services in 15 European Countries, A SYNDEX report for the European Federation of Public Service Unions (EPSU) 20.
[18] EPSU (2012) 21
[19] Davidov, Guy (2016) 229.
[20] ILO (2019): Centenary Declaration for the Future of Work (2019). https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_711674.pdf (Letöltve: 2022. 05. 20.); ILO (2019): Work for a brighter future - Global Commission on the Future of Work, International Labour Office, Geneva: ILO.
[21] ILO (2019): Work for a brighter future - Global Commission on the Future of Work, International Labour Office, Geneva: ILO, 38.
[22] ILO (2015): The global challenges of labour inspection, Labour Education 2005/3-4, No. 140-141. VII.
[23] Erikson, Bjørn & Graham, Ian (2005): Shared interests: Unions and labour inspection, In: ILO (2005): The global challenges of labour inspection, Labour Education 2005/3-4, No. 140-141, 9-15, 11.
[24] Lásd bővebben a Szociális Jogok Európai Pillérével kapcsolatban: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_hu (Letöltve: 2022. 06. 05.).
[25] Muszyhski, Karol (2020): Reform and oversight mechanisms are not enough - Access to justice for workers and employment standards in Central Eastern European countries, ETUI, Working Paper 2020.09, 4.
[26] Muszyhski, Karol (2020) 12.
[27] Természetesen kisebb, technikaibb jellegű anomáliákra jelen tanulmány is rá kíván mutatni (hiszen ilyenek természetesen mindig akadnak).
[28] Muszyhski, Karol (2020) 17.
[29] Muszyhski, Karol (2020) 17.
[30] Muszyhski, Karol (2020) 19-20.
[31] Muszyhski, Karol (2020) 6.
[32] Muszyhski, Karol (2020) 12.
[33] Muszyhski, Karol (2020) 9.
[34] Muszyhski, Karol (2020) 11.
[35] Sajnos ennek volumenére nézve nincsenek statisztikai adatok hazánkban sem; becsülni is igen nehéz.
[36] Muszyhski, Karol (2020) 16.
[37] Muszyhski, Karol (2020) 23.
- 56/57 -
[38] Muszynski, Karol (2020) 36.
[39] Muszynski, Karol (2020) 36.
[40] Nádas, G., & Kiss, G. Árpád. (2021): A munkajogi perek átalakulása. Pro Futuro, 11(2), 162-176, 176.
[41] Ugyan Kártyás itt kifejezetten a harmadik államból érkezők magyarországi foglalkoztatására gondol, ám megállapítása általánosságban, extrapolálva is megállja helyét. Kártyás, G. (2021). Külföldi kölcsön: A határon átnyúló munkaerő-kölcsönzés Magyarországon, különös tekintettel a harmadik országok állampolgárainak foglalkoztatására. Pro Futuro, 11(2), 43-60, 60.
[42] Belyó, Pál: A rejtett gazdaság nagysága és jellemzői. Info-Társadalomtudomány, 1995/33. sz. 13-22. https://www.ksh.hu/statszernle_archive/2008/2008_02/2008_02_113.pdf (Letöltve: 2022. július 15.)
[43] Gémes, Gábor (2002): A munkaügyi ellenőrzés gyakorlati kérdései a jogi szabályozás tükrében, Acta Universitatis Szegediensis Acta Juridicá Et Politica Tomus LXII. Fasc. 5, 4-5.
[44] 2006 előtt volt munkabiztonsági és munkaügyi felügyelői munkakör.
[45] Dudás, Katalin (2020): Magyarázat a munkaügyi ellenőrzésről, Kézirat.
[46] Ennek oka, hogy a 2118/2006 (VI.30.) Korm. határozat az ÁNTSZ-től a munkaegészségügyi feladatokat (és az OMFI-t) az OMMF-hez telepítette - így jött létre az egységes munkavédelmi szakterület hazánkban.
[47] Az NMH megszüntetése tulajdonképpen már 2014 őszén a kezdetét vette, ugyanis akkor a közfoglalkoztatás teljes irányítása a Belügyminisztériumhoz került.
[48] Eurofound (2015) Hungary: Closure of National Employment Office. Online, accessed 25 July 2018 (Letöltve: 2022. 06. 15.).
[49] Lásd részletesen: 320/2014. (XII. 13.) Korm. rendelet az állami foglalkoztatási szerv, a munkavédelmi és munkaügyi hatóság kijelöléséről, valamint e szervek hatósági és más feladatainak ellátásáról.
[50] Ezt korábban a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló, azóta hatályon kívül helyezett 66/2015. (III. 30.) Korm. rendelet is lehetővé tette.
[51] 117/2021. (III. 10.) Korm. rendelet a honvédelmi foglalkoztatók tekintetében a különös hatáskörű foglalkoztatás-felügyeleti hatóság kijelöléséről és a hatóság eljárására vonatkozó részletes szabályokról
[52] 118/2021. (III. 10.) Korm. rendelet a rendvédelmi szervek személyi állománya tekintetében a foglalkoztatás-felügyeletet ellátó különös hatáskörű foglalkoztatás-felügyeleti hatóság kijelöléséről és a hatóság eljárására vonatkozó részletes szabályokról; 306/2014. (XII. 5.) Korm. rendelet a büntetés-végrehajtási intézetekben fogvatartottak tekintetében a munkavédelmi hatóság, valamint a munkaügyi hatósági jogkör gyakorlójának a kijelöléséről
[53] Fftv. 5. §
[55] Kormányhivatalok illetékes főosztályainak elérhetőségei: https://mvff.munka.hu/index.php7akt_menu=229 (Letöltve: 2022. június 20.)
[56] Szladovnyik, Krisztina - Horváth, István: A Foglalkoztatás Felügyelete, Önadózó szaklap, 2021/06 lapszám 58.
[57] A feketegazdaságot és a gazdaság kifehéredését vizsgáló bizottság jelentése https://www.liganet.hu/images/a5485/a_feketegazdasagot_es_a_gazdasag_kifeheredeset_vizsgalo_bizottsag_jelentese.pdf (Letöltve: 2022. 07. 16.)
[58] Matoricz, Anna: A feketemunka jellege, működési területei, társadalmi hatása. . Info-Társadalomtudomány, 1995/33. sz. 23-30. (Letöltve: 2022. 06. 20.) http://real-j.mtak.hu/5359/2/InfoTarsadalomtudomany_033.pdf
[59] Matoricz, Anna (1995)
[60] Matoricz, Anna (1995)
[61] Matoricz, Anna (1995)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár, KRE ÁJK Magánjogi Tudományok Intézete, Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék.
[2] A szerző egyetemi adjunktus, KRE ÁJK Magánjogi Tudományok Intézete, Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék.
[3] A szerző egyetemi adjunktus; KRE ÁJK Magánjogi Tudományok Intézete, Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék.
Visszaugrás
