Jakab András[1]: A közösségi jog és a tagállami jog viszonya (ÁJT, 2001/3-4., 225-250. o.)

(Négy tévedés a 4/1997. (I. 22.) AB határozat egyetlen bekezdésében)*

A közösségi jog és a tagállami jog viszonya lerágott csontnak látszik, hiszen nap mint nap jelennek meg publikációk ezzel kapcsolatban, amelyek minden alkalommal összefoglalják az ezt a viszonyt jellemző közhelyeket - anélkül azonban, hogy egy egységes jogdogmatikai rendszerben próbálnák meg magyarázni az ennek kapcsán felmerülő jelenségeket. Ez a dolgozat arra vállalkozik, hogy röviden és tömören vázolja a lehető legtöbb problémát, s egy egységes rendszerben próbálja meg érthető és áttekinthető módon magyarázni ezt az egyébként bonyolult viszonyt.

A dolgozat a 4/1997. (I. 22.) AB határozat azon szakaszának kritikájával zárul, amely a közösségi jog és a tagállami jog viszonyát tárgyalja.

1. A közösségi jog struktúrájának jellemzői

Az EU szervei alapvetően kétféle jogot alkotnak: közösségi jogot (EU első pillére) és uniós jogot (EU második és harmadik pillére).[1] Ezek közül csupán az előbbi, tehát a közösségi jog rendelkezik azokkal különleges tulajdonságokkal, amelyről az elkövetkezőkben írni fogok. Az uniós jog lényegében nemzetközi jogi (kormányközi) együttműködés

- 225/226 -

keretében keletkező joganyag; az uniós jog a nemzetközi jogrend részét alkotja.

1.1 Önálló jogrend

A közösségi jog önálló jogrend, amely nem azonos sem a tagállamok jogrendjével, sem a nemzetközi jogrenddel. Saját jogalkotó szervei és saját jogalkotási eljárása van.

Kérdés persze, hogy mikor érdemes feltételeznünk azt, hogy önálló jogrenddel van dolgunk. Ennek esetünkben persze nyilván van egy pszichológiai-politikai vonatkozása is, amely az európai integrációt hangsúlyozza - ez azonban minket most nem érdekel. Amire nekünk figyelni kell, az az, hogy általában mikor tesszük fel, hogy egy önálló jogrenddel van dolgunk. A válasz erre a kérdésre a következő:

A jogelméleti fogalmak (mint pl. jogrend) használatának mércéje a magyarázó erő, tehát hogy mennyiben tudjuk a jogi jelenségeket, jogi mechanizmusokat a segítségükkel magyarázni. A jogelméleti fogalmak ugyanis lényegében segédfogalmak. Esetünkben azért érdemes a közösségi jogrendet önállónak feltételezni (és nem a nemzetközi jogrendbe besorolni), mert 1. különleges tulajdonságai vannak és 2. igen nagy számú jogszabály rendelkezik ezekkel a tulajdonságokkal. De mik ezek a különleges tulajdonságok?

1. olyan különleges viszonyban áll a nemzeti (tagállami) jogokkal (közvetlen alkalmazhatóság, alkalmazási elsődlegesség), amelyekkel a nemzetközi jogi normák nem szoktak rendelkezni,

2. egyazon szervcsoport (EU, korábban EK szervei) alkották,

3. egyazon ország-csoportra vonatkoznak,

4. sajátos belső mechanizmusai (irányelvek közvetlen alkalmazhatósága)[2] és

5. értelmezési módszerei alakultak ki.

Ha az áttekinthetőség és a könnyebb leírás érdekében a közösségi jogot önálló jogrendnek tekintjük, akkor nem kell a kérdéses jogszabályokról egyenként elmondani az egyébként több ezer jogszabályt ugyanúgy jellemző tulajdonságokat, hanem csupán annyit mondunk: az illető jogszabály a közösségi jogrend része.[3]

- 226/227 -

1.2 Közvetlen alkalmazhatóság

Eszerint a közösségi jogból közvetlenül (annak transzformációja nélkül) "gyárthatunk" a nemzeti jogrend részét képező egyedi döntéseket (ítéleteket, határozatokat). Ez főszabályként a rendeletre, de bizonyos feltételekkel az irányelvre is vonatkozik.[4] Ugyanígy a primér közösségi jog számos rendelkezése is közvetlenül alkalmazható.[5]

Előfeltétele ennek a közvetlen alkalmazhatóságnak, hogy a rendelkezés eléggé pontos és feltétlen legyen. Ez adott esetben gyengébb lehet annál, mint amit a nemzeti alkotmánybíróság támaszt a nemzeti joggal szemben, de egy nemzeti szerv akkor is alkalmazni tartozik egy közösségi jogi rendelkezést, ha az a nemzeti alkotmánybíróság próbáját nem állná ki.[6]

Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósággal nem rendelkezik.

1.3 Elsődlegesség a tagállami jog előtt (szupremácia)

A potenciálisan azonos címzetti kör miatt szükség van egy a közösségi jog és a tagállami jog közti ellentmondást feloldó kollíziós szabályra. Az EuB joggyakorlata szerint a közösségi jog egésze megelőzi a tagállami jogot, annak alkotmányjogával együtt (bővebben ld. még 5. pont).[7]

Az elsődlegesség csupán alkalmazási elsődlegességet jelent: a közösségi jog ugyanis nem derogálhatja a tagállami jogot (azaz nem helyezheti hatályon kívül, ill. nem módosíthatja).

Az uniós jog alkalmazási elsődlegességgel nem rendelkezik.

- 227/228 -

2. A közösségi jogforrások

2.1 A primér közösségi jog

Primér közösségi jog a Közösségek és az Unió alapító szerződéseit valamint a közösségi jognak az Európai Bíróság által kialakított alapelveit jelenti. Ezek közé a jogi alapelvek közé tartoznak olyan jogállami alapelvek, mint az arányosság, a jogbiztonság, a közigazgatás törvényessége és az alapjogok tisztelete.[8]

Az Európai Bíróság gyakorlata szerint ezen alapjogok elsősorban az Európai Emberi Jogi Egyezményt mint az európai alkotmányos hagyomány közös nevezőjét jelentik. A primér jog a szekunder jog jogszerűségének mércéje, így betölti az EU alkotmányának szerepét.

2.2 A szekunder közösségi jog

Szekunder közösségi jog alatt az EU szervei által alkotott jogot értjük.

2.2.1 A szekunder közösségi jog jogalapjai

A jogalap kérdése azért lényeges, mert az EU csak olyan tárgykörben alkothat jogot, amire kifejezett felhatalmazása van [Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung]. Ez persze nem jelent olyan komoly korlátot, mint amilyennek első hallásra hangzik, hiszen a közösségi jogalkotási hatáskörökre a cél szerinti tárgykör-meghatározás jellemző [finale Struktur der Kompetenzen].[9]

A szekunder joganyag alapvetően háromfajta jogalapra (értsd: alapító szerződési szakaszra) vezethető vissza: 1. a közösségi szabadságok (áruk, szolgáltatások, személyek-munkaerő, tőke) [EKSZ 23-31. és 39-60. cikk]; 2. a jogharmonizáció [EKSZ 94-97. cikk] és 3. a közös politikák (pl. Közös Mezőgazdasági Politika [EKSZ 32-38. cikk]).[10] Az, hogy mi a jogalapja egy közösségi jogi normának, igen lényeges, hiszen

- 228/229 -

ez határozza meg, hogy milyen tagállami engedetlenségi lehetőségek vannak.[11]

2.2.2 A szekunder közösségi jog egyes jogforrásai

2.2.2.1 Rendelet

A rendeletek az EKSZ 249. cikk (2) bek., EAKSZ 161. cikk (2) bek. szerint minden részükben kötelezőek és "közvetlenül hatályosak minden tagállamban". Az ESZAKSZ ugyanerre a fogalomra az "általános döntés" kifejezést használja.

A rendelet azon jogforrása a közösségi jognak, amellyel egyesekre jogok és kötelességek közvetlenül kötelező módon megállapíthatóak. Körülbelül megfeleltethetőek a nemzeti törvényeknek.

Bizonyos esetekben a rendeletek előírhatják, hogy a tagállamoknak kell a részletes végrehajtási szabályokat meghatározni. Ezekben az esetekben lényegében úgy viselkednek, mint egy irányelv.

2.2.2.2 Irányelv (direktíva)

A címzettek itt a tagállamok, nem az egyesek (EKSZ 249. cikk (3) bek., EAKSZ 161. cikk (3) bek.). A végrehajtás formája és eszköze a tagállamokra van bízva, csak az eredmény kötött. (Lényegében evvel egyező intézmény az ESZAK-ban az ajánlás, ahol is kötelezően csak a célok rögzítettek, de az eszközök nem. Ez az ajánlás nem keverendő össze a 2.2.2.4 pontban említésre kerülő ajánlással.)

Az irányelvet egy "kifelé hatásos" norma segítségével kell végrehajtani (azaz magyar jog szerint törvénnyel vagy rendelettel, de pl. nem ilyen a Jat. értelmében vett határozat).[12] A törvény és rendelet (vagy más "kifelé hatásos" [extern] norma) közti választás a belső jog dolga.[13]

- 229/230 -

Az irányelvek általában maguk szabnak határidőt a belső jogba való átültetésre. Amennyiben ezt a határidőt a tagállam elmulasztja, akkor az irányelv közvetlenül alkalmazhatóvá válik, feltéve, hogy

1. feltétlen és eléggé pontos, és

2. az egyeseket az állammal szemben kedvezményező szabályról van szó (nem pedig egyesek egymás között és nem egyesek kötelezettsége az állammal szemben).

Az irányelvek közvetlen alkalmazhatóságának biztosítása azonban nem mentesíti a tagállamot azon kötelessége alól, hogy az irányelvet átültesse.

Azt látjuk tehát, hogy bizonyos esetekben az irányelvek úgy viselkednek, mint a rendeletek: a bíróságok közvetlenül alkalmazzák. A rendeletek pedig néha úgy, mint az irányelvek: a tagállamoknak pontosító (végrehajtó) jogszabályokat kell kiadniuk (ld. előző pont). A rendeletek és az irányelvek közti különbség tehát tulajdonképpen relatív.[14]

2.2.2.2.1 Az irányelvek átültetésének kikényszerítése

Az irányelvek átültetésének kikényszerítésére az EU-nak alapvetően két módszere van:

- 1. a 169-es eljárás

- 2. a bírság.

ad 1. A Bizottság az EKSZ 226. cikke [régi 169-es cikk, innen az eljárás neve] alapján hosszadalmas eljárásban állapíttathatja meg az EuB-gal, hogy az illető tagállam nem teljesítette jogharmonizációs kötelezettségét. A jogharmonizáció kötelezettség megsértése abban az esetben állapítható meg, ha jogharmonizáció által kívánt eredmény meghiúsulására vezet a tagállami mulasztás, tehát az irányelv puszta át nem vétele még nem jelenti ezt. Az EuB ítélete ez esetben csupán deklaratív, amely azonban előfeltétele a bírság kiszabásának.[15]

ad 2. Az EUSZ (Maastricht) bevezette a harmonizációban engedetlen tagállam Unió általi megbírságolását is (EKSZ 228. cikk).[16]

- 230/231 -

2.2.2.2.2 A kártérítés

Az EuB joggyakorlata következtében lehetővé vált, hogy a tagállam szemben az irányelv-átvételi kötelezettségének elmulasztásából eredő kárt érvényesítsék, méghozzá az érintett tagállam hazai bíróságai előtt (objektív kárfelelősség).[17] Ennek alapgondolata, hogy a nemzeti bíróságoknak "reális és effektív" védelmet kell nyújtaniuk az egyének számára közösségi jogaik gyakorlásához.[18] Ezen állami kárfelelősség konjunktív előfeltételei:[19]

a) az irányelv nem alkalmazható közvetlenül,

b) az irányelv azt (is) célozta, hogy egyénekre jogok ruházzon,

c) ezen jogok tartalma az irányelv rendelkezései alapján megállapíthatóak és

d) okozati összefüggés az állami kötelezettségszegés és az érintett személy kára közt.[20]

Ennek a kártérítésnek alapvető funkciója nem az irányelv-átvételi kötelezettség kikényszerítése, hanem az egyéni jogvédelem.

2.2.2.3 Döntés

EKSZ 249. cikk, EAKSZ 161. cikk szerint további jogforrás a döntés. Ez egy egy vagy több konkrét címzetthez (tagállam vagy egyesek) irányuló aktus [egyedi döntés].

Az államok felé irányulók lehetnek közvetlenül végrehajtandók vagy átültetendők a tagállami jogba.

2.2.2.4 Ajánlás és vélemény

Nincs kötelező erejük (soft law), ezért a továbbiakban nem is foglalkozom velük.

- 231/232 -

2.3 A nemzetközi szerződések

A Közösségek a nemzetközi jog alanyai, így hát joguk van nemzetközi szerződéseket kötni. Ez a szerződéskötési jog (treaty making power) addig terjed, amíg joguk lenne a belső szabályozásra (belső és külső hatáskörök párhuzamossága).

Olyan esetekben, amikor a Közösségeknek nem terjed ki teljesen a joguk a szerződés megkötésére, akkor a tagállamokkal közösen kötik azt meg. Ezek az ún. vegyes szerződések, ilyen pl. az EFTA tagállamaival kötött, az Európai Gazdasági Térség (EGT) létrehozására irányuló, 1992 februárjában aláírt megállapodás.

A nemzetközi szerződések rangban a primér és a szekunder közösségi jog között helyezkednek el. Rendelkezéseik közvetlenül alkalmazhatóak, amennyiben tartalmilag eléggé pontosak és feltétlenek. Mint ilyenek a tagállamok szervei által közvetlenül alkalmazandók és megelőzik a tagállami jogot.

3. A jogalkotás menete az EU-ban

Az EU két egyenrangú társjogalkotó szerve az Amszterdami Szerződés óta a Tanács (Miniszterek Tanácsa) (kb. megfelel egy a tagállamokat képviselő felsőháznak) és az Európai Parlament (kb. alsóház). Kezdeményezési monopóliummal bír a Bizottság (kb. kormány), amelynek indítványaitól csak kivételes esetben lehet eltérni.

Ugyancsak részt vesz a jogalkotásban az Európai Bíróság (kb. alkotmánybíróság és legfelsőbb bíróság egyben), méghozzá általános normák alkotásával is, sőt esetleg az alapszerződések egyoldalú (ha úgy tetszik önkényes) módosításával is. Így például - az EKSZ egyértelmű rendelkezései ellenére, contra legem - az irányelvek részére is biztosította a közvetlen alkalmazhatóságot.[21]

- 232/233 -

4. A jogalkotási hatáskörök megosztása az EU és a tagállamok között

4.1 A hatáskörmegosztás elméleti problémái

Nincs egységes rendelkezés a hatáskörök megosztásáról, csupán az alapítószerződések számos elszórt rendelkezéséből adódnak az uniós szervek hatáskörei. Ezek a rendelkezések egyrészt azt szabályozzák, hogy milyen tartalmú, lehet a szabályozás (felhatalmazás), másrészt azt, hogy ez milyen jogi formát ölthet (különösen rendelet vagy irányelv).

A hatásköröknek az Unióra való átruházására a "behatárolt egyes felhatalmazás elve" (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung) vonatkozik, azaz az Uniónak csak ott van hatásköre, ahol azt konkrétan a tagállamok átengedték. Ezt az elvet azonban jelentősen legyengíti a szerződési hézagok betöltésére vonatkozó felhatalmazás (különösen EKSZ 308. cikk) és a közösségi hatáskörök EuB általi dinamikus interpretációja.[22]

Ez a dinamikus interpretáció megfelel a közösségi hatáskörök finális struktúrájának: az EU hatáskörei nem tárgy szerint, hanem cél szerint vannak körülírva; mindenek előtt a közös piac megvalósítására orientálódva. A finális hatáskörök tartalmilag nehezen behatárolhatók: minden ami a cél megvalósítását szolgálja, az beletartozik a hatáskörbe.[23]

4.1.1 A közösségi jogalkotási hatáskör korlátjai általában

A Közösség hatásköreinek kiterjesztő értelmezésének azonban a Maastrichti Szerződés (EUSZ) által az EKSZ-be beiktatott szubszidiaritás alapelve szab korlátot (EKSZ 5. cikk). Eszerint csak azon területek esnek a Közösség hatáskörébe, amely célok közösségi szinten jobban megoldhatók, mint a tagállamok szintjén (szubszidiaritás). Az EUSZ 2. cikke szerint ez az EU céljaira is vonatkozik.

Szorosan összekapcsolódik a szubszidiaritás alapelvével az arányosság alapelve, mely szerint az Unió csak olyan mértékben (olyan részletességgel) alkosson jogot, amennyiben hatékonyabban tudja szabályozni a

- 233/234 -

kérdést, mint a tagállamok egyenként [EKSZ 5. cikk (3) bek.].[24] A szubszidiaritás az aktus szükségességét vizsgálja, az arányosság pedig a véghezvitt aktus intenzitását.[25]

Az, hogy ezek a rendelkezések (szubszidiaritás és arányosság) mennyiben tartathatóak be, igen csak kétséges (lex imperfecta).

4.1.2 A közösségi jogalkotási hatáskör korlátjai az egyes jogalapok szerint

4.1.2.1 A közösségi szabadságok

Az EKSZ 30. cikk szerint az áruk szabad mozgását korlátozni lehet, ha ez 1. a közerkölcs, 2. a közrend, 3. a közbiztonság, 4. az emberek, állatok életének, egészségének védelme, 5. a növények védelme, 6. a művészeti, történelmi vagy régészeti értékű nemzeti kincsek megóvása, 7. az iparjogvédelem vagy 8. a kereskedelmi tulajdon védelme indokolja.[26] Ez a korlátozás azonban 1. nem lehet diszkriminatív, és 2. nem lehet álcázott korlátozás.

A munkavállalás szabadságát az EKSZ 39. cikk (3) bekezdése szerint 1. a közrend, 2. a közbiztonság vagy 3. a közegészségügy érdekei indokolhatják. A letelepedési szabadságra az EKSZ 46. cikk szerint, a szolgáltatások szabadságára pedig az EKSZ 55. cikk értelmében ugyanezek a korlátozások vonatkoznak.

A tőke szabad áramlását az EKSZ 58. cikk (1) bekezdése szerint korlátozhatja az, hogy 1. az adójogszabályok az adóalanyok között lakóhely vagy befektetési hely szerint különbséget tesznek, vagy hogy 2. az állam pénzügyi ellenőrzést végez és jogszabályait betartatja (pl. bankfelügyelet), vagy hogy 3. közigazgatási vagy statisztikai adatgyűjtés érdekében bejelentési kötelezettséget írnak elő, vagy hogy 4. a közrend ill. 5. a közbiztonság érdekében intézkedéseket írnak elő. Amennyiben pedig

- 234/235 -

egyúttal letelepedésről is szó van, akkor azokat a korlátokat is alkalmazni lehet [EKSZ 58. cikk (2) bek.].

Amennyiben egy közösségi rendelet alól teremt kivételt egy ilyen korlát, akkor a konkrét esetben hiába ír elő a közösségi jog a tagállami joggal ellentétes intézkedést, mégis a tagállami jogot kell alkalmazni. Ez azonban nem a közösségi jog megsértését jelenti, hanem csupán lex specialist, amely az általános alkalmazási elsődlegesség alól kivételt teremt. A közösségi jog egészének tehát továbbra is alkalmazási elsődlegessége van: csupán azért kell tagállami jogot alkalmazni, mert ezt maga a közösségi jog írja elő.

Amennyiben egy közösségi irányelv alól teremt kivételt egy ilyen korlát, akkor 1. az érintett szakaszokra a tagállamnak nem lesz átültetési kötelezettsége, továbbá 2. az irányelv azon szakaszának nem lesz közvetlen alkalmazhatósága.

Ha pedig egy közösségi egyedi döntés érintené a tagállamot egy ilyen esetben, akkor az 1. amennyiben elvileg közvetlenül végrehajtandó lenne, akkor ezúttal mégsem, és 2. ha átültetendő lenne, akkor ezúttal mégsem kell átültetni.

4.1.2.2 A jogharmonizáció

Jogharmonizáció csak irányelvben történhet [EKSZ 94. cikk]. A korlátok jogkövetkezményeit az imént a közösségi szabadságok esetében ismertettük. A közösségi jogharmonizációs jogalkotásnak kétfajta specifikus korlátja van.

4.1.2.2.1 Az alapvető védelmi körülmények

Az EKSZ 95. cikk (3) bekezdése szerint a határokon átmenő forgalom könnyítése érdekében nem szabad feláldozni az egészségügy, a biztonság, a környezetvédelem és a fogyasztóvédelem (alapvető védelmi körülmények, essential protection requirements) érdekeit. A Bizottságnak ezt jogharmonizációs javaslataiban figyelembe kell vennie, ennyiben ez az előírás jogharmonizációs korlátnak tekinthető.[27]

- 235/236 -

4.1.2.2.2 Tagállami engedetlenség

A tagállamoknak két esetben nem kell eleget tenniük jogharmonizációs kötelezettségüknek.

Az első esetben azon tagállamok, amelyek nem értenek egyet a jogharmonizációs döntéssel, mert az az EKSZ 30. cikk szerinti nyolc féle érdek valamelyikét ill. 9. a környezetvédelmet vagy 10. a munkavállalók érdekeit sérti, azok továbbra is alkalmazhatják saját jogukat, ha az 1. nem jelent (rejtett) diszkriminációt vagy 2. a tagállamok közti kereskedelem korlátozását [EKSZ 95. cikk (4) bek.].[28] Sőt: utólag is eltérhetnek a tagállamok a közösségi jogharmonizációs döntéstől, ha új tudományos eredmények alapján ezt 1. a munkavállalók, vagy 2. a környezetvédelem érdekei indokolják [EKSZ 95. cikk (5) bek.]. Az utólagos eltérés ellen a Bizottságnak egy bonyolult eljárásban vétójoga van [EKSZ 95. cikk (6)-(7) bek.]. Ugyanez az eljárás, ha 3. közegészségügyi probléma merül fel.

A második esetben átmeneti jelleggel tagadhatják csak meg az engedelmeskedést. Az EKSZ 95. cikk (10) bek. előírja, hogy a szükséges esetben el kell látni az irányelvet egy olyan védelmi klauzulával amely az EKSZ 30. cikkben megnevezett nyolc féle érdekre hivatkozva lehetővé teszi ideiglenes intézkedések tételét.[29]

4.1.2.3 A közös politikák

A közös politikák jegyében történő közösségi jogalkotás korlátjai az egyes politikák szerint a legkülönfélébb módon változnak. Ennek részletezésére ehelyütt nincs mód. Az ehelyütt felmerülő korlátok jogkövetkezményeit a közösségi szabadságok kapcsán már ismertettük.

4.2 A jogalkotási hatáskörök megosztása

A jogalkotási hatáskörök három csoportra oszthatók:

1. kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörök

2. párhuzamos jogalkotási hatáskörök

3. kizárólagos tagállami jogalkotási hatáskörök.

- 236/237 -

ad 1. A kizárólagos közösségi jogalkotási hatásköröknek is két fajtája van: 1.1 a primér joganyag által ilyennek minősített, vagy abból levezethetően ilyen (eredeti kizárólagos) 1.2 a szekunder joganyag által elfoglalt terület (következményi kizárólagos).[30] Ez utóbbi esetet nevezi a szakirodalom (az amerikai alkotmányjogban a szövetségi hatáskörökkel foglalkozó elméletekből átvéve) pre-emptionnek.[31]

A különbség az eredeti kizárólagos és a következményi kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörök között az, hogy az eredeti kizárólagos hatáskör esetében akkor sem alkalmazható a tagállami szabályozás, hogyha még nincs közösségi szintű szabályozás (pl. ilyen hatáskör a személyek, áruk, szolgáltatások és tőke szabad áramlását gátló akadályok eltávolítása) (Azaz, ha nincs közösségi joganyag, akkor ezen területen semmilyen jog sem alkalmazható!). Ez azt jelenti, hogy az eredeti kizárólagos hatáskör szabályozási vákuumot teremt addig, amíg a közösségi szintű szabályozás meg nem születik. Tagállami szabályozás ilyen esetben csak kifejezett közösségi jogi rendelkezés eredményeképpen válhat alkalmazhatóvá (kifejezett retranszfer)[32], tehát adott esetben a közösségi jogi szabályozás időbeli hatályának lejárta sem eredményezi a tagállami jogalkotási hatáskör feléledését.[33]

Nem így a következményi kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörök esetében. Következményi kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskör rendkívül egyszerűen keletkezhet: az Unió kimerítően szabályozza szekunder normákkal az adott párhuzamos jogalkotási területet, azaz mintegy elfoglalja azt (pre-emption).[34] A pre-emption lehet kifejezett [35], vagy hallgatólagos (a szabályozás kimerítővé válik). Itt a közösségi jogszabály időbeli hatályának lejárta a tagállami jogalkotási hatáskör feléle-

- 237/238 -

dését jelentheti (hallgatólagos retranszfer), amennyiben ezáltal megszűnik a terület közösségi jogi teljes lefedettsége (kimerítő szabályozása).

ad 2. Főszabály szerint a szabályozási területek párhuzamos jogalkotási hatáskörbe esnek. Egyrészt azért, mert az EuB vélelmezi a tagállami szabályozás érvényességét (jobban mondva alkalmazhatóságát), még ha van is közösségi jogi szabályozás (a szubszidiaritás elvének egyik következménye); másrészt pedig azért, mert az EKSZ-ben kifejezetten fel vannak sorolva az eredeti kizárólagos közösségi és tagállami szabályozási területek. Párhuzamos jogalkotási hatáskör esetén az adott területet egyszerre szabályozza a tagállami és a közösségi jog. Erre a legtipikusabb példa, amikor egy közösségi irányelvet részletez a tagállami szabályozás. Kifejezetten erősíti egy szabályozási terület ilyen jellegét, ha az irányelvbe olyan kitételt tesznek, amely megengedi bizonyos rendelkezésektől az eltérést (derogation clause) vagy amely a tagállamok hatályos joganyagának bizonyos részét védi (saving clause).[36] Ha egy párhuzamos jogalkotási hatáskör esetében a közösségi szabályozás megszűnik, akkor az "következményi kizárólagos tagállami jogalkotási hatáskörré" válik. Ha azonban a párhuzamos jogalkotási hatáskör adott területét a Közösség kimerítően szabályozza, akkor az "következményi kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörré" válik.[37]

A párhuzamos jogalkotási hatásköröknek is egy része eredeti - azaz a szerződések által előírt módon ilyen (pl. a környezetvédelem területén a tagállamok a közösségi szabályozásnál szigorúbbat is megállapíthatnak; EKSZ 174. cikk (4) bek. és 176. cikk) -, más része nem; de a kettő közti különbség nem olyan fontos, mint a kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörök két fajtája között.

ad 3. A kizárólagos tagállami jogalkotási hatásköröknek is két fajtája van: vagy a szerződések állapítják meg (ill. abból levezethető), vagy pedig a Közösség egyszerűen csak (még) nem szabályozta az adott területet - feltéve, hogy a terület nem tartozik az eredeti kizárólagos közösségi hatáskörök közé (ebben az esetben ugyanis továbbra is kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskörről van szó).

- 238/239 -

Amennyiben a Közösség egy eredeti kizárólagos tagállami jogalkotási hatáskörben alkotna jogot, az semmisségi panasszal az EuB előtt megtámadható (EKSZ 230. cikk) (kezdeményezheti pl. a jogaiban sértett magánszemély vagy egy tagállam).

4.3 Az alkalmazási elsődlegesség és a jogalkotási hatáskörök megoszlása: a kollízió fogalma

Az alkalmazási elsődlegesség azt jelenti, hogy konfliktus (kollízió, ellentmondás) esetén nem a tagállami, hanem a közösségi jog alkalmazandó. A kérdés már csak az, mi minősül kollíziónak.

Ez a közösségi jog esetében a szerint változik, hogy kizárólagos (közösségi vagy tagállami) avagy párhuzamos hatáskörökről van-e szó. 1. Ha ugyanis kizárólagos a közösségi hatáskör, akkor minden azt a területet szabályozó tagállami általános norma (törvény, rendelet) konfliktusban áll a közösségi joggal. 2. Ha azonban párhuzamos hatáskörről van szó, akkor csak abban az esetben beszélhetünk konfliktusról (kollízióról), ha ugyanarra a tényállásra olyan két jogkövetkezmény van megállapítva, amelyek kizárják egymást. 3. Kizárólagos tagállami hatáskör esetén fel sem merül az alkalmazási elsődlegesség, hiszen vagy épp nincs vagy nem is lehet közösségi szabályozás.

Itt érdemes megemlíteni a gyenge és erős kollízióként megkülönböztetett két esetet.

Gyenge a kollízió két norma között, ha az egyik azt mondja, hogy az adott magatartás nem megparancsolt és nem is tilos (kétoldalú megengedés), a másik pedig vagy megparancsolja, vagy megtiltja az adott magatartást. A kollízió azért gyenge, mert ha a címzett engedelmeskedik tiltásnak ill. megparancsolásnak, akkor nem sérti meg a kétoldalú megengedést tartalmazó normát. Ugyancsak gyenge a kollízió, ha az egyik norma azt mondja, hogy egy magatartás megparancsolt, a másik norma pedig azt, hogy ugyanez a magatartás nem megparancsolt: ha ugyanis a címzett eleget tesz a parancsnak, nem sérti meg a másik ("nem-parancs") normát. Gyenge a kollízió tehát, ha az adott helyzetben elképzelhető olyan magatartás, amely egyik normát sem sérti.

Erős a kollízió, ha az egyik norma adott helyzetre egy bizonyos magatartást előír, a másik norma pedig ugyanarra a helyzetre ugyanazt a magatartást megtiltja. Ha tehát a kérdéses helyzetbe kerül a címzett, akkor valamelyik normát bizonyosan megsérti. Erős a kollízió tehát, ha

- 239/240 -

az adott helyzetben nem képzelhető el olyan magatartás, amely egyik normát sem sérti: ha az adott helyzetbe kerülünk - bármit is csináljunk - mindenképp megsértjük az egyik normát.[38]

A különbség a kizárólagos közösségi hatáskörök és a párhuzamos hatáskörök között nem az, hogy az előbbi esetben a gyenge kollízió is kollízió, párhuzamos hatáskörök esetében azonban nem. Ha ugyanis párhuzamos hatáskörök esetében a közösségi jog kifejezetten kimondja, hogy a polgár számára nincs se megparancsolva, se megtiltva egy magatartás, akkor a tagállami jog nem parancsolhatja meg és nem is tilthatja meg azt a magatartást. Mindegy tehát, hogy a kollízió gyenge vagy erős: vagy van ellentmondás vagy nincs. Nem ez a logikai különbség a kizárólagos közösségi és a párhuzamos hatáskörök között.

A különbség az, hogy a kizárólagos közösségi hatáskörök esetében a Közösség hallgatása is szabályozás, párhuzamos hatáskörök esetében azonban csak a kifejezett (vagy közvetlenül levezethető) szabályozás minősíthető szabályozásnak. Hibás tehát az a jogelméleti közhely, hogy a nem szabályozott aktusokról (implicite) automatikusan azt mondja a szabályozás, hogy azok sem nem megparancsoltak, sem nem tilosak.[39] Az ugyanis, hogy a hallgatás szabályozásnak (a kétoldalú megengedés implicit kimondásának) minősül-e, nem joglogikai, hanem pozitív jogi kérdés: erre a legjobb példa a közösségi jog és a tagállami jog viszonya. A kizárólagos közösségi szabályozás esetében a hallgatás is szabályozásnak minősül, párhuzamos hatáskörök esetében azonban csak a kifejezett (vagy abból közvetlenül levezethető) szabályozás minősül szabályozásnak.

Így a kizárólagos közösségi hatáskörök esetében minden tagállami szabályozás automatikusan ellentétben áll a közösségi joggal (ezért nem alkalmazandó), hiszen ott a jog hallgatása is szabályoz: azt mondja, hogy az adott magatartás nem megparancsolt és nem megtiltott (kétoldalú megengedés). Ez a helyzet pedig legalább gyenge kollíziót eredményez bármely más (tagállami) szabályozással.

- 240/241 -

A helyzetet a következőképp lehet áttekinthető módon ábrázolni:

A kollízió elkerülése érdekében a tagállami jogot a közösségi joggal konform módon kell értelmezni (közvetett hatály). S ez nem csupán egy irányelv végrehajtásaként kiadott tagállami jogszabályra vonatkozik, hanem a közösségi jog és a tagállami jog egészének viszonyára.[40] Ez azt jelenti, hogy a közösségi jog alapelveivel (ld. fent 2.1 pont) konform módon kell értelmezni a kizárólagos tagállami hatáskörbe eső tagállami jogszabályokat is. Látnunk kell, hogy a közvetett hatály az alkalmazási elsődlegesség következménye, ugyanis a nemzeti jogot azért kell a közösségi joggal konform módon értelmezni, hogy nehogy kollízió lépjen fel.

5. Az alkalmazási elsődlegességhez kapcsolódó kérdések

Két olyan jogrendszer esetében, amelyek közül az egyik (közösségi jogrend, benne: k-normák) alkalmazási elsődlegességgel rendelkezik a másik előtt (az egyik nemzeti jogrend: N-jogrend, benne n-normák)

- 241/242 -

szóba sem jöhet a derogáció, sem a formális, sem a materiális, bár a helyzet gyakorlatilag nagyon hasonlít a materiális derogációra.

Ebben az esetben mindegy, hogy melyik norma keletkezik előbb, mert ha ellentmondás lenne egy k-norma és egy n-norma között, akkor azonnal belép az k-norma alkalmazási elsődlegessége: nem érvényesül a lex posterior.[41]

A különbség a két olyan jogrendszer egy-egy normája, amelyből az egyiknek alkalmazási elsődlegessége van a másik felett, és az egyazon jogrendszer egy-egy normája közti ellentmondás között tehát abban ragadható meg, hogy míg egyazon jogrendszeren belül az alárendelt norma időlegesen háttérbe szoríthatja a fölérendeltet (törvényellenes rendelet, amely a közigazgatás részéről mégis alkalmazandó), addig az alkalmazási elsődlegességgel alárendelt jogrendszer normája időlegesen sem szoríthatja háttérbe az alkalmazási elsődlegességgel fölérendelt jogrendszer normáját.

Az alkalmazási elsődlegesség a következőkben különbözik a derogációtól:

- ha egy norma derogál egy másikat, akkor a derogált norma végleg kiválik a jogrendszerből; azaz ha a derogáló norma a későbbiek során hatályon kívül helyeződik, a derogált norma akkor sem kel életre

- ellenben ha csak alkalmazási elsődlegességről van szó, akkor a fölérendelt jogrendszer kérdéses normájának hatályon kívül helyeződésével az alárendelt jogrendszer normája életre kel: ugyanis mindvégig megvolt, csak háttérbe volt szorítva (be volt árnyékolva). Persze ez a hatályon kívül helyeződés is további definíciós pontosításra szorul:[42]

a/1) eredeti kizárólagos közösségi hatáskörök esetén az eredeti kizárólagos közösségi hatáskört előíró szerződési szakasz hatályon kívül helyeződését jelenti;

a/2) a következményi kizárólagos közösségi hatáskörök esetén (azaz a közösségi kimerítő szabályozás által elfoglalt szabályozási terület esetén) nem elég egy-egy norma hatályának megszűnése: az ezen területet szabályozó közösségi joganyag akkora hányadának kell hatályon kívül lépnie, hogy megszűnjék kimerítő szabályozás (a teljes lefedettség), azaz hézagossá, egységes rendszert nem alkotóvá váljék a közösségi jogalkotás;

- 242/243 -

b) párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetén a tagállami jogot háttérbe szorító egyes szabályok hatályon kívül helyeződése külön-külön egyenként eredményezi a tagállami jogszabályok feléledését (ismét alkalmazhatóvá válását).

Ha a belső jog ellentmond a közösségi jognak, nem történik semmi, egyszerűen csak a közösségi jogot kell alkalmazni.[43] A közösségi jog és a belső jog két önálló jogrendszer, amelyek nem derogálják egymást.

A jogforrási hierarchia fogalma nem képes kezelni a közösségi jog és a nemzeti jog közti viszonyt, ugyanis a két jogrendszer közt nincs derogációs viszony.[44]

Ha a két jogrend közti viszonyt ábrázolni akarjuk, akkor azt a következőképpen tehetjük:[45]

- 243/244 -

Két autonóm jogrendszerről van tehát szó (a nemzeti jogrendszer és a közösségi jogrendszer), amelyek között nincs derogációs összefüggés, de a közösségi jogrendszer felette áll a nemzeti jognak. Lényegében arról van szó, hogy a nemzeti jogrend szubszidiárius jogrenddé vált: akkor kell alkalmazni, ha a közösségi jog nem mond mást.[46]

5.1 Az elsődlegesség határai

A kérdés ezek után, hogy vannak-e az elsődlegességnek határai, így például létezik-e integrációálló alkotmánymag (integrationsfester Verfassungskern), tehát van-e a nemzeti alkotmányoknak olyan része, amellyel szemben nem érvényesül az alkalmazási elsődlegesség.[47] Az EuB a közösségi jog abszolút elsődlegességét vallja (tehát véleménye szerint nincs ilyen mag),[48] nem így a nemzeti alkotmánybíróságok.[49]

Első ránézésre meggyőzőnek látszik az a vélemény, hogy minden bizonnyal van határa az integrációnak, mivel a tagállamoknak nem állt szándékukban teljesen feladni szuverenitásukat, csupán felségjogaik jelentős részét ruházták át egy közös szervezetre. Ezt fejezi ki pl., hogy az EU-szerződés (EUSZ) elnevezése nem alkotmány, hanem szerződés.[50]

Az azonban bizonytalan, hogy mi ennek az integrációálló alkotmánymagnak a tartalma.

Ahol a nemzeti alkotmánybíróság felülvizsgálta alkotmányossági szempontból a belépési szerződést (nem feltétlenül a belépés, hanem

- 244/245 -

akár egy EK-tag a Maastrichti Szerződés kapcsán), és az alkotmánybíróság határokat szabott ennek kapcsán az integrációnak, ott ezt a szerződéshez fűzött alkotmánybírósági fenntartásnak minősíthetjük.

Ez azonban ebből a szempontból kétséges vállalkozás. A Bécsi egyezmény a szerződések jogáról 19. cikk c) pontja szerint ugyanis semmis az a fenntartás, amely "összeegyeztethetetlen a szerződés tárgyával és céljával". Márpedig az EU és az EK szerződéseinek értelmezési monopóliuma az EuB joga, azaz ő állapíthatja meg, hogy mi az, ami összeegyeztethetetlen a szerződés tárgyával és céljával (Luxemburg locuta, causa finita). Tehát jogilag egy tagállam semmit sem tehetne, ha az EU belegázolna integrációálló alkotmánymagjába. A szerződés tárgyával és céljával való összeegyeztethetetlenség ugyanis megfelel az EuB által használt és a nemzeti alkotmánybíróságok által veszélyesnek tartott effet utile doktrínájának, amelynek segítségével az Unió hatáskörei szinte vég nélkül kiterjeszthetők.

Az explicit (pl. alkotmányba foglalt) fenntartás ugyanezen okokból kétséges.

A közösségi jog elsődlegességének határait tehát csak a közösségi jog határozhatja meg. Ily módon az EU-csatlakozás után a közösségi jog elsődlegességének határait többé belső (magyar) jogilag nem korlátozhatjuk majd, hacsak nem akarjuk a nemzetközi jogot (Bécsi egyezmény a szerződések jogáról) és a közösségi jogot megsérteni. Ugyancsak kérdés, hogy egyáltalán sikerülne-e egy AB határozattal az elsődlegességet behatárolni, hiszen az AB határozat jogelméleti értelemben ugyanúgy jogszabály, mint egy törvény (negatív jogszabály), s ezért az alkalmazási elsődlegesség vele szemben is érvényesül.

Erre érdemes odafigyelni a jövőben a magyar EU-csatlakozás kapcsán is.

5.2 A kölcsönös elismerés mint alkalmazási elsődlegesség

Az EKSZ 28. cikke előírja, hogy "A tagállamok között tilos a behozatal mennyiségi korlátozása, valamint bármilyen ezzel egyenértékű hatású intézkedés." Az EuB erre a szakaszra alapozva dolgozta ki a kölcsönös elismerés (mutual recognition) doktrínáját, mely azt jelenti, hogy a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk ("kölcsönösen el kell ismerniük") egymás tradícióit (jogszabályait). Az elv a Közösségen belüli szabad kereskedelem védelmében fogalmazódott meg, aminek kapcsán ez azt jelenti, hogy ha egy terméket jogszerűen állítanak elő és forgalmaznak az

- 245/246 -

egyik tagállamban, akkor az a Közösség teljes területén szabadon forgalmazható. A tagállami jogrendszerek közti különbségek csak a közösségi szabadságoknál (ld. Fent 4.1.2.1. pont) taxatíve felsorolt esetekben korlátozhatják a szabad kereskedelmet.[51,52]

Vegyük észre, hogy valójában itt is alkalmazási elsődlegességről van szó! Hiszen az történik, hogy a hazai tiltó jogszabályt (pl. hogy bizonyos alkoholtartalom alatt vagy felett egy terméket nem lehet forgalmazni ill. behozni) az EKSZ 28. cikkére hivatkozva nem lehet alkalmazni. Ez esetben az EKSZ 28. cikke tartalmazza implicit módon a megengedést, s ennek a megengedésnek alkalmazási elsődlegessége van a tagállami tiltással szemben.

6. A 4/1997. (I. 22.) AB határozat tévedései

A közösségi jog és a tagállami jog viszonyával már a magyar AB is foglalkozott, méghozzá a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyát elemező határozatában.[53] Ezek után - elsősorban az eddigi elemzés fényében - vizsgáljuk meg ezt a határozatot!

A határozat kimondja: "[...] az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonya tekintetében az európai jogfejlődésben a dualista-transzformációs rendszert egyre inkább a monista rendszer - a nemzetközi szerződések (nemzetközi jog) közvetlen alkalmazása - váltja fel. Az ún. monista-adopciós koncepció szerint a megkötött nemzetközi szerződés külön törvénybefoglalás nélkül is a nemzeti jogrendszer részét képezi, közvetlen alkalmazásra kerül és elsőbbséget [elsődlegességet - J. A.] élvez a "belső" törvényekkel szemben. Ezt a rendszert az európai integráció kényszerítőleg követeli meg, ezért az Európai Uniónak még azok a tagállamai is, amelyek a transzformációs rendszert követik (pl. az alapító tag NSZK és Olaszország, vagy a később csatlakozott skandináv államok) az Európai Unió jogszabályait közvetlenül, azaz transzformáció nélkül alkalmazzák, és

- 246/247 -

azoknak a nemzeti jogrendszerrel szemben - az Alkotmány kivételével - prioritást biztosítanak. Ez viszont azzal jár, hogy az alkotmánybíróságok az alkotmányossági normakontrollra vonatkozó hatáskörüket az automatikusan - az adopciós rendszer révén - belső joggá váló nemzetközi szerződések (nemzetközi jog), illetve a nemzetközi szervezetek belső joggá váló döntései tekintetében is gyakorolják."

Az idézett rövid szöveg a közösségi jog és a tagállami jog viszonyára nézve számos tévedést tartalmaz.[54] Nézzük egyenként, mire gondolok:

1. Nem igaz, hogy a közösségi jogszabályok közösségi jellegüket elveszítve a tagállamok belső jogának részévé válnak. A közösségi jog önálló jogrend (saját értelmezési módszerekkel),[55] amely ilyen (közösségi jogi) mivoltában alkalmazandó a tagállamokban (közvetlen alkalmazhatóság). Az EuB álláspontja szerint sérti a közösségi jogot, ha a közösségi jog önálló jellegét elfedve a közösségi jogot (rendeleteket) a tagállami jogként próbálják alkalmazni.[56] Amennyiben pedig irány-elvek átvételéről van szó, akkor nem az irányelv válik a belső jog részévé, hanem egy az irányelvvel egyező tartalmú belső jogszabály keletkezik.

Ez egy olyan - egyébként a nyugati szakirodalomban is ismert (self integration, self penetration) - elavult álláspontot tükröz, amely szerint egyszerre csak egy jogrend lehet jelen mint alkalmazandó jog. Csakhogy a közösségi jogrend és a tagállami jogrend viszonya esetében két önálló jogrendről van szó, s egyik sem integrálódik a másikba: a közösségi jog közösségi jogként (tehát közvetlenül, tagállami joggá való transzformálás nélkül) alkalmazandó, a tagállami jog pedig tagállami jogként.

2. Az sem igaz, hogy az alkotmánnyal szemben egy EU-tagállamban sem bír elsődlegességgel a közösségi jog. Ausztriában pl. alkotmányjogászok között is (tehát nem csupán európajogászok között) általánosan elterjedt nézet szerint a közösségi jog megelőzi az alkotmányt, s csupán az alkotmány alapelvei jelentenek integrációs korlátot.[57] Azt

- 247/248 -

pedig már említettem, hogy az EuB szerint semmiféle nemzeti alkotmányjog nem jelenthet integrációs korlátot.[58]

3. A határozat összemossa a "nemzetközi jog - belső jog" és a "közösségi jog - tagállami jog" viszonyát.[59] Ez azonban két egymástól teljesen eltérő viszony. Éppen ezért az európai integráció nem követeli meg a magyar jogrendszertől a (nemzetközi jog - belső jog viszonyát jellemző) monista-adopciós rendszerre való áttérést. A monista-adopciós koncepció mellesleg - a határozat állításával szemben - nem jelenti önmagában a nemzetközi szerződések elsődlegességét a belső joggal szemben.[60]

A monista-adopciós rendszer a közvetlen alkalmazhatóságot tényleg biztosítja, csakhogy ez a nemzetközi jogrendre (is) vonatkozna. Márpedig az, hogy milyen a nemzetközi jogrend viszonya a nemzeti jogrenddel, az közösségi jogi szempontból belügynek számít. Épp ezért nem lenne bölcs dolog az EU-csatlakozás kapcsán mindenféle jognak, ami csak egy kicsit is hasonlít a közösségi jogra (tehát konkrétan a nemzetközi jognak), biztos ami biztos alapon közvetlen alkalmazhatóságot biztosítani. Természetesen szólhatnak érvek a monista-adopciós rendszerre való áttérés mellett, ezeknek azonban semmi közük az EU-csatlakozáshoz és a közösségi joghoz.

4. A határozat a magyar alkotmánybíráskodás állandó mintaképének tekintett német alkotmánybíróságot idézve szól még az integráció alkotmánybíróságok általi határszabásáról is. Ennek kétségességéről fent (5.1 pont) már szóltam. Magyarország esetében a német minta azért sem alkalmazható, mert a magyar csatlakozás időpontjában az a doktrína, miszerint nincs tagállami integrációálló alkotmánymag, már az EuB gyakorlatának részét képezi. Márpedig Magyarország a csatlakozással a teljes acquis communautaire átvételét vállalja, s ennek része az EuB joggyakorlata is.[61]

- 248/249 -

7. A tételek összegzése

1. A közösségi jog struktúrájának jellemzői: önálló jogrend, közvetlen alkalmazhatóság és alkalmazási elsődlegesség.

2. A jogelméleti fogalmak segédfogalmak: a magyarázatot segítik. Ezért akkor kell használnunk őket, ha használatuk ebből a szempontból célszerű; tehát ha magyarázó erővel bírnak.

3. A közösségi jogot azért tekintjük önálló jogrendnek, mert jogszabályai olyan különleges tulajdonságokkal rendelkeznek, és olyan nagy számú ilyen jogszabály van, amely a leírás egyszerűsége végett szükségessé teszi a nemzetközi jogrendtől való megkülönböztetést.

4. A közvetlen hatály egy fölösleges fogalom, mert valójában a bíróságok általi közvetlen alkalmazhatóságot jelenti.

5. A közösségi és a tagállami jogalkotási hatáskörök megosztásáról: a hatáskör vagy kizárólagos közösségi, vagy párhuzamos, vagy kizárólagos tagállami. Ennek függvényében változik az is, hogy a közösségi jog hallgatása szabályozásnak minősül-e.

6. A közvetett hatály az alkalmazási elsődlegesség következménye.

7. A közösségi jog és a tagállami jog viszonyában nem érvényesül a lex posterior-szabály, nincs a két jogrend között derogációs összefüggés.

8. A közösségi és a tagállami jog viszonyáról: a nemzeti jogrend szubszidiárius jogrend: akkor kell alkalmazni, ha a közösségi jog nem mond mást.

9. Az alkalmazási elsődlegesség határait csak maga a közösségi jog határozhatja meg.

10. A kölcsönös elismerés az alkalmazási elsődlegesség egyik megnyilvánulása.

11. A "nemzetközi jog-belső jog" viszony nem keverendő össze a "közösségi jog-tagállami jog" viszonnyal.

***

- 249/250 -

THE RELATIONSHIP OF COMMUNITY LAW AND THE MUNICIPAL LAW OF MEMBER STATES

by András Jakab

According to the study, the features of the structure of Community law are as follows: autonomous legal order, direct applicability, and supremacy. "Independent legal order" is a concept of legal theory. Concepts of legal theory are of a supplementary nature: they facilitate explanation, therefore they are to be used provided that their application seems expedient in this respect; if they bear an explanatory force. In line with this, Community law is regarded as a legal order distinct and independent from the international legal order, because its norms have special characteristics, and because these norms are high in number, so that the simplicity of description requires the distinction from the international legal order.

Direct effect is a useless term, for in essence it means direct applicability by courts. Indirect effect is a consequence of supremacy: the possibility of a conflict between Community law and member State law can thus be reduced in favour of Community law. In the relation of Community law and member State law the rule of lex posterior does not have validity, there is no possibility of derogation between the two legal orders. Concerning the relationship of Community law and member State law: the national legal order is a subsidiary legal order, which is to be applied if Community law does not have a contradictory provision. Community law itself determines the boundaries of supremacy. Mutual recognition is a manifestation of supremacy. The relationship of International Law and domestic law is not be mixed up with the relationship of Community law and member State law.

The study concludes with a critique of a decision of the Hungarian Constitutional Court, which contains statements incompatible with the assertions above.■

- 250 -

JEGYZETEK

*A mű elkészítéséhez nyújtott hasznos tanácsaikért köszönettel tartozom KIRÁLY Miklósnak és BERKE Barnának.

[1] Az EU és az EK szerveinek azonosságáról: BOGDANDY, A.-NETTESHEIM, M.: Die Europäische Union: Ein einheitlicher Verband mit eigener Rechtsordnung. Europarecht, 1996/1. 12-20.; ugyanez rövidebben: BOGDANDY, A.-NETTESHEIM, M.: Die Verschmelzung der Europäischen Gemeinschaften in der Europäischen Union. Neue Juristische Wochenschrift, 1995/36. 2324-2328.

[2] Ld. 4. lábj.

[3] Az uniós jogot azért nem soroljuk a közösségi jogrendbe, mert ezeknek az elkülönítő tulajdonságoknak (nagy számú jogszabály, közvetlen alkalmazhatóság, alkalmazási elsődlegesség, sajátos belső mechanizmusok) a nagy részével nem rendelkezik.

[4] Egyesek megkülönböztetik a közvetlen alkalmazhatóságot (direct applicability) és a közvetlen hatályt (direct effect). KECSKÉS Lászlóval egyetértve a kettőt elhatárolhatatlannak tartom. Ld. KECSKÉS L.: EK-jog és jogharmonizáció. 2. kiadás. KJK, Budapest, 1999, 141-146.

Az "elhatárolók" tábora egy közösségi jogszabály közvetlen hatálya alatt azt érti, hogy arra a nemzeti bíróság előtt is hivatkozni lehet. Vegyük azonban észre, hogy ez nem más, mint a bíróságok általi közvetlen alkalmazhatóság! Ezért aztán kár egy új fogalmat bevezetnünk.

[5] A primér jog fogalmához ld. alább 2.1 pont.

[6] ÖHLINGER, T.: Verfassungsrecht. 3. Aufl. WUV, Wien, 1997. 88.

[7] EuB Rs 6/64 (Costa/ENEL), Slg 1964, 1251, Rz 12.

[8] ÖHLINGER: i. m. 83.

[9] Pl. a jogharmonizáció (EKSZ 94-97. cikk) célja a közös piac létrehozása, illetve működtetése.

[10] WEH, W. L.: Vom Stufenbau zur Relativität. Das Europarecht in der nationalen Rechtsordnung. Verlag Österreich, Wien, 1997. 147-148.

[11] Megjegyzem, hogy a jogalkotásra felhatalmazó cikkek szerint változik az is, hogy a számos (igen bonyolult) jogalkotási eljárás közül melyikben történik a jogalkotás. Ugyancsak megjegyzem, hogy a jogharmonizációs cikkekre alapozva csak irányelvet lehet kibocsátani. A többi esetben nincs ilyen korlátozás.

[12] Ld. EuB Rs 160/82 (Kommission/Niederlande), Slg 1982, 4637, Rz 4.; EuB Rs 239/85 (Kommission/Belgien), Slg 1986, 3645, Rz 7.; EuB Rs C-361/88 (Kommission/Deutschland), Slg 1991, I-2567, Rz 24.

[13] Kecskés László ezt másként (a jogforrási hierarchiával kapcsolatos problémaként) értelmezi. KECSKÉS L.: Az EK jogharmonizációs tevékenysége. In: Európai közjog és politika (szerk.: KENDE T.). Osiris, Budapest, 1998. 367.

[14] WEH: i. m. 148-149.

[15] KECSKÉS: EK-jog ... i. m. 244-251.

[16] Uo. 244. és 263.

[17] EuB Cases C-6 & 9/90, Francovich & Bonifaci v. Italy, [1991] ECR I-5357, [1993] 2 CMLR 66.

[18] KECSKÉS: EK-jog ... i. m. 258.; EuB Case 14/83, Von Colson v. Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1981.

[19] Uo. 260-261. és 264.

[20] Az EuB legújabb gyakorlata (Brasserie du Pécheur SA, 1996) szerint már az sem szükséges, hogy a Bizottság indítványozta volna az EKSZ 226. cikk szerint a tagállam elleni eljárást. Ld. WEH: i. m. 26.

[21] Az EuB jogalkotó tevékenységéhez ld. ÖHLINGER, T-POTACS, M.: Gemeinschaftsrecht und innerstaatliches Recht. Die Anwendung des Europarechts im innerstaatlichen Bereich. Orac, Wien, 1998. 20., 22., 32. és kül. 70.

[22] ÖHLINGER-POTACS: i. .m. 30-32.

[23] Az un. effet utile, Id. PIETZKER, J: Zur Nichtanwendung europarechtswidriger Gesetze seitens der Verwaltung. In: Festschrift für Ulrich Everling (szerk.: DUE, O., LUTTER, M. és SCHWARZE, J). Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1995. Band II. 1095-1111.

[24] KECSKÉS: EK-jog ... i. m. 265., 268-269. és 273.

[25] Ez az arányosság nem összekeverendő az alapjogok korlátozásánál figyelembe veendő arányossággal: az egyik esetben (a szubszidiaritáshoz kapcsolódó arányosság esetében) ugyanis a tagállami kompetenciák védelméről van szó, a másik esetben azonban (az alapjogok védelméhez kapcsolódó arányosság esetében) az egyéni-emberi jogok védelméről.

[26] Az EKSZ 39. cikk (4) bek. szerint a munkavállalás szabadsága nem vonatkozik a közigazgatásra. Ez tulajdonképpen korlát, de álláspontom szerint dogmatikailag inkább a munkavállalás szabadságának definíciójába illesztendő.

[27] KECSKÉS: EK-jog... i. m. 228-229.

[28] Uo. 229.

[29] Uo. 229-230.

[30] KECSKÉS László terminológiája ld. pl. Uo. 194.

[31] KECSKÉS László a pre-emptiont nevezi elsőbbségnek. A magam részéről tartózkodom az elsőbbség kifejezéstől, mert bizonytalan lehet, hogy az elsődlegességet (felsőbbséget, szupremáciát) vagy a pre-emptiont jelenti. ld. Uo. 168.

[32] Ez a kifejezett retranszfer történhet szekunder közösségi jog által is, noha a kizárólagos közösségi jogalkotási hatáskört a primér közösségi jog alkotta meg: az EU jogában ugyanis (ellentétben a magyar alkotmányjoggal) nincs szubdelegációs tilalom (ld. alább 36. jegyzet).

[33] KECSKÉS: EK-jog ... i. m. 194.

[34] Uo. 187.

[35] Pl. "a tojás és tojáscsomagolás nem viselhet semmilyen más jelzést, mint amit maga a közösségi rendelet előírt": (pre-emption-klauzula a 2771/75 számú közösségi rendeletben), idézi KECSKÉS: EK-jog... i. m. 188.

[36] Ez azért lehetséges, mert a közösségi jogban (ellentétben a magyar alkotmányjoggal) nincs szubdelegációs tilalom. [a magyar tilalomhoz ld.: KISS László: Jogforrás és jogalkotás. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből (szerk.: KISS László). JATE-ÁJK, Pécs, 1996. 131.; Jat. 15. § (1) bek.] [a közösségi jogi megengedettséghez ld. ÖHLINGER-POTACS: i. m. 34.]

[37] KECSKÉS: EK-jog... i. m. 180.

[38] Vö. SOLT K.: Jogi logika. MTA ÁJI-Seneca, Budapest 1996. II. kötet 409-417.

[39] Uo. 311.

[40] FICSOR Mihály: Megjegyzések az európai közösségi jog és a nemzeti alkotmány viszonyáról I. Magyar Jog, 1997/8. 468.

[41] Vö. EuB Case 26/62, Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, [1963] CMLR 105.; EuB Case 6/64, Costa (Flaminio) v. ENEL, [1964] ECR 585, [1964] CMLR 425.

[42] Ld. fentebb 4. pont.

[43] A közösségi jognak ellentmondó belső jog nem válik a nemzeti alkotmánybíróságok által megsemmisíthetővé, kivéve a közigazgatás által alkotott jogszabályokat (rendeleteket), amennyiben azok egyéni jogokat sértenek. Ld. ÖHLINGER: i. m. 98-99.

[44] Ez persze nem jelenti, hogy a jogforrási hierarchia fogalma ne modellálná érthetően a jogrendszer felépítését bizonyos szempontból, de önmagában nem elegendő a problémák megoldásához.

[45] Az egyszerű nyíl a derogációs alá-fölérendeltséget (a jogforrási hierarchiát), a szaggatott nyíl az alkalmazási elsődlegesség szerinti alá-fölérendeltséget jelenti.

[46] Vö. ZLINSZKY János opponensi véleménye KECSKÉS László akadémiai doktori disszertációjához. ZLINSZKY az 1495-ös Reichskammergerichtsordnung által teremtett helyzetet hozza fel analógiaként, amikor is a római jogot szubszidiárius joggá tették a Német-római Szent Birodalomban. Csakhogy ott a ius commune volt a szubszidiárius jog, a közösségi jog esetében azonban fordítva: a nemzeti jog a szubszidiárius és a közösségi jog az elsődleges. (SZÉCSÉNYI L.: Kecskés László: "EK-jog és jogharmonizáció". Jogtudományi Közlöny, 1996. 149.) Vö. más összefüggésben: WEINBERGER, O.: Die Pluralität der Normensysteme. Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, 1971. 415. [Ergänzungszusammenschluß].

[47] WALTER, R.-MAYER, H.: Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts. 8. Aufl. Manzsche, Wien, 1996. 107.

[48] 11/70, Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel (1970) ECR 1125. kk., kül. 1134.

[49] BERKE B.: Az európai közösségi jog alkotmányos korlátai. In: Európajogi tanulmányok 2. (szerk.: MÁDL Ferenc). ELTE AJK, Budapest, 1996. 9-49.

[50] De az elnevezés lényegtelenségéhez Ciprus példáján ld. DOEHRING, K: Staat und Verfassung in einem zusammenwachsenden Europa. Zeitschrift für Rechtspolitik, 1993/3. 98-103.

[51] E Case 120/78, Rewe Zentrale AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) [1979] ECR 649, [1979] 3 CMLR 494.; EuB Case 788/79 Gilli and Andres [1980] ECR 2071, [1981] I CMLR 146.; EuB Case 178/84 Commission v. Germany (Reinheitsgebot) [1987] ECR 1227, [1988] I CMLR 780.; EuB Case 45/87 Commission v. Ireland [1988] ECR 4929, [1989] CMLR 225.

[52] KSKÉS: EK-jog... i. m. 219.

[53] 4997. (I. 22.) AB határozat II. 7. pontja.

[54] A hibákról: BERKE B.: A nemzetközi szerződések alkotmányossági vizsgálatának megalapozásához. Magyar Jog, 1997/8. 449-461., kül. 458.

[55] ÖHLINGER-POTACS: i. m. 61.

[56] 39/72, Commission v. Italy (1973) ECR 101. és kk.

[57] Pl. ÖHLINGER: i. m. 89., hasonlóképpen: WALTER-MAYER: i. m. 106-107.

[58] 1 1/70, Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel (1970) ECR 1125. és kk., kül. 1134.

[59] Ugyanezt a súlyos hibát követi el: BODNÁR L.: A nemzetközi jog és az államon belüli jog viszonya. In: Nemzetközi jog az új alkotmányban (szerk.: Bragyova A.). KJK-MTA ÁJI, Budapest, 1997. 71.

[60] Bővebben a kétféle viszony elhatárolásához ld. BERKE: A nemzetközi szerződések i. m. 449-461.

[61] A nemzeti alkotmánybíróságok számára a közösségi jog érinthetetlen: jogkörük kizárólag nemzeti jogszabályok esetében van - s ott is csak akkor, ha a közösségi jogszabály (irányelv) teret biztosít a nemzeti alkotmánynak való megfelelésre.

E kérdésnek (ti. a nemzeti alkotmánybíróságok hatáskörének változása az EU-csatlakozás kapcsán) a részletezése azonban már egy másik dolgozat témája.