Az Európai Unió nemzetközi jogi szempontból sui generis nemzetközi szervezetként írható le, azaz olyan entitásként, amely megfelel a szervezetek kritériumainak, ugyanakkor azoktól eltérő jellemzőkkel is bír. E sajátosság leginkább a szervezeteket megillető olyan jogosultságokkal összefüggésben értelmezhető, mint a nemzetközi szerződések megkötése, vagy a nemzetközi jogi felelősség. Az előzőek közé tartozik az immunitás jogintézménye is,[1] amely kapcsán az abszolút megközelítést mind az államok, mind a nemzetközi szervezetek esetén idővel felváltotta a funkcionális immunitás tana. A tanulmány azt kívánja feltárni, hogy e koncepciók elemei milyen sajátos formában jelennek meg az Európai Unió esetében. A fogalom nemzetközi jogi eredete miatt elsőként a nemzetközi szervezetek kiváltságaira és mentességére vonatkozó nemzetközi jogi dokumentumokat és fejlődési irányokat veszi számba a munka, amelyek mintául is szolgáltak az európai integrációs szervezetek számára. Mindezt az uniós jog által meghatározott kapcsolódó normák vizsgálata követi, különös tekintettel ezek alkalmazási korlátaira és arra, hogy az immunitás rendelkezik-e valamilyen (belső) uniós jogi tartalommal. Az utolsó rész azt veszi górcső alá, hogy az Unió milyen jogi kereteket alakított ki a harmadik államokkal e tárgykörben, különös tekintettel a világ számos államában működő uniós küldöttségekre.
A 19. század második felétől kezdve egyre nagyobb számban létrehozott nemzetközi szervezetek immunitásával kapcsolatos szabályozás lényegét tekintve követte az államokat megillető kiváltságokkal és men-
- 23/24 -
tességekkel összefüggésben kialakult koncepció változását. A jogintézmény célja abban ragadható meg, hogy a szuverén állam aktusai kapcsán más állam bírói szerve, illetve hatósága ne folytathasson le eljárást, valamint a külföldön fekvő épületei és vagyontárgyai sérthetetlenséget élvezzenek. Mindez eredetileg az állam valamennyi aktusa vonatkozásában érvényesülő ún. abszolút immunitás volt, amely magában foglalta a szuverénként megtett kormányzati/közhatalmi aktusokat (acta jure imperii) és a kereskedelmi ügyleteket (acta jure gestionis) is. E megközelítésben a századforduló bírói gyakorlata eredményezett változást, amely mögött alapvetően az húzódott meg, hogy megsokasodtak az államnak a nem kormányzati funkciókkal összefüggő kereskedelmi ügyletei. A folyamat előtérbe hozta az államokat csupán a közhatalmi aktusok vonatkozásában megillető mentességet hirdető korlátozott vagy funkcionális immunitás tanát, amely a második világháborút követő időszakra irányadóvá vált.[2]
A fent vázolt fejlődéssel összhangban alakult a nemzetközi szervezetek immunitásának szabályozása is. Az első világháborút lezáró Párizs környéki békeszerződésekbe foglalt Egyezségokmány univerzális nemzetközi szervezetként hozta létre a Nemzetek Szövetségét,[3] amelyet a szerződési rendelkezések révén immunitással is felruháztak.[4] A lent idézett rendelkezés kapcsán az "ügyeinek ellátása alatt" fordulat beillesztése már egyértelműen a korlátozott immunitás térnyeréseként értékelhető, amely tovább erősödött a következő évtizedekben. A második világháború után létrehozott nemzetközi szervezetek kiváltságai és mentességei vonatozásában modellértékkel bírt az Egyesült Nemzetek Szervezetének Alapokmánya,[5] amely az ENSZ céljait és feladatait helyezte a koncepció középpontjába.[6] Az ebben szereplő felhatalmazás alapján kerültek kidolgozásra a szervezet,[7] valamint szakosított intézményei kiváltságait és mentességeit szabályozó egyezmények is,[8] amelyek mintájára számos nemzetközi szervezet immunitása külön szerződésben
- 24/25 -
került szabályozásra.[9] Az ENSZ Alapokmány koncepciójával összhangban az ún. "funkcionális szükségesség" elve gyakorlatilag főszabályként érvényesül a nemzetközi szervezetek immunitásával kapcsolatos szabályozásban és bírósági gyakorlatban, ugyanakkor a szervezetek és alkalmazottaik között kialakult egyes munkajogi természetű jogviták esetén több bírói fórum gyakorlatilag abszolút immunitást állapított meg az előbbiek javára.[10]
A világszervezet égisze alatt nem kizárólag magára a szervezetre irányadó szabályozást dolgoztak ki. Az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottsága az 1950-es évek végétől foglalkozott az államok és a nemzetközi szervezetek viszonyával. Az egyiptomi Abdullah El-Erian raportőr javaslatára a Nemzetközi Jogi Bizottság 1966-ban két részre bontotta a témát, az első a nemzetközi szervezetekhez delegált állami képviselők státusza, kiváltságai és mentességei, a második a nemzetközi szervezetek státusza, kiváltságai és mentességei lett.[11] El-Erian a következő években kidolgozta az első témával kapcsolatos leendő egyezmény cikkeit, majd jelentéseiben ezeket a Bizottság elé tárta. A Nemzetközi Jogi Bizottság 1971. évi ülésszakán fogadta el az egyezménytervezetet,[12] majd az ENSZ Közgyűlése az 1973. novemberi határozatában ENSZ-konferenciát hívott össze Bécsbe, 1975 első felére.[13]
Az 1975. február 4. és március 21. között tartott konferencia során megmutatkozott, hogy az egyes országcsoportok - eltérő okokból kifolyólag - különböző álláspontot képviseltek a kérdéssel összefüggésben. Ez egyrészt azzal a következménnyel járt, hogy a készülő egyezmény tárgyi hatályát leredukálták az egyetemes jellegű nemzetközi szervezetekre.[14] Emellett problémát jelentett, hogy a küldő államok a kiváltságok magas szintjét kívánták volna rögzíteni, míg a több szervezet székhelyéül szolgáló államok ezt a minimálisra akarták szorítani.[15] A tárgyalások eredménye végül az egyetemes jellegű nemzetközi szervezetek mellett működő állami képviseletekről szóló egyezmény lett. Tartalmát jól érzékelteti, hogy az ENSZ székhelyéül szolgáló államok - Amerikai Egyesült Államok, Ausztria, Kenya és Svájc - még alá sem írták a konvenciót, és elegendő számú ratifikáló állam hiányában az egyezmény mindezidáig nem lépett hatályba.[16]
Az előbbiek miatt a Nemzetközi Jogi Bizottság csak 1976-tól foglalkozott ismét érdemben a nemzetközi szervezetek státuszával, kiváltságaival és mentességeivel, amely törekvést az ENSZ Közgyűlése 1977 decemberében hagyta jóvá.[17] 1979-ben új raportőrt kapott a téma a venezuelai Leonardo Díaz González személyében, mivel Abdullah El-Eriant megválasztották a Nemzetközi Bíróság
- 25/26 -
bírájává.[18] A Díaz González raportőr által elkészített jelentések közül a kiváltságok és mentességek kérdését az 1986-ban előterjesztett harmadik és az 1989-ben bemutatott negyedik taglalta, amelyekben idézte az államok immunitását is szabályozó, a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezmény rendelkezéseit.[19] A harmadik jelentés felvázolta a kialakítandó szabályozás szerkezetét, amely keretében elkülönítette egymástól a szervezetet és a tisztviselőit megillető nem pénzügyi és pénzügyi jellegű kiváltságokat és mentességeket.[20]
A fenti koncepciótól eltért a negyedik jelentésbe foglalt normaszöveg-tervezet, amely már pusztán a szervezeteket megillető kiváltságokról és mentességekről szólt.[21] Díaz González utalt arra, hogy az ENSZ és a szakosított intézményei immunitását szabályozó egyezmények - az Alapokmány keretei között - magát a mentességet gyakorlatilag abszolútként kezelik, amellyel összhangban ő is ilyen tartalmú szabályozást alakított ki. Ezt különösen annak fényében tehette meg, hogy a negyedik jelentés beillesztette az értelmező rendelkezéseket tartalmazó 1. cikket, amely szerint az egyezmény alkalmazásában a "nemzetközi szervezet" csak az egyetemes jellegű kormányközi szervezeteket jelenti.[22] A cikkek meghatározták, hogy a szervezetek, a tulajdonuk tárgyai, a pénzügyi forrásaik és az eszközeik a jogi eljárások valamennyi formája, kutatás, lefoglalás, kisajátítás stb. alól mentességet élveznek, amelyről csak kifejezetten mondhatnak le. Rögzítették továbbá a helyiségeik sérthetetlenségét, amely ugyanakkor kizárólag a hivatalos funkciói gyakorlása céljából illeti meg a szervezeteket.[23]
A tervezet korlátozott elmozdulásként értékelhető a funkcionálistól az abszolút immunitás irányába a nemzetközi szervezetek esetén. Azért tekintendő csak korlátozottnak, mert a jelentésekben vázolt egyezmény csupán az egyetemes jellegű nemzetközi szervezetekre vonatkozott volna, amelyek fő csoportjára irányadó volt az ENSZ Alapokmány funkcionális immunitást rögzítő 105. cikke. Így e kidolgozott rendelkezések a Nemzetközi Atomenergia Ügynökségen felül rendkívül szűk körben érvényesülhettek volna, például a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia esetén. A tervezett egyezmény rendelkezéseit a Nemzetközi Jogi Bizottság az 1990-es és 1991-es jelentéseibe foglalta. Az 1992. évi jelentésében a Bizottság az említett 1975. évi bécsi egyezmény rendkívül lassú ratifikációs folyamatára, és az általa kidolgozandó egyéb témákra tekintettel leállította a kodifikációs tevékenységét,[24] amely döntést a Közgyűlés 1992 novemberében jóváhagyta.[25]
- 26/27 -
Már a Közösségeket létrehozó szerződések is felruházták a szervezeteket kiváltságokkal és mentességekkel, amely rendelkezést gyakorlatilag változatlan formában tartalmazza az Európai Unió működéséről szóló szerződés és az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés.[26] Az EUMSz. 343. cikke lényegét tekintve a funkcionális immunitás koncepcióját veszi alapul annak kimondásával, hogy az Uniót "a feladatai ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek" illetik meg. Az ENSZ Alapokmány korábban elemzett cikkéhez hasonlóan a közösségi alapszerződési rendelkezések is külön norma - jegyzőkönyv - kidolgozását írták elő a részletszabályok meghatározása céljából. Az érintett dokumentum az 1965. évi egyesítési szerződéssel került elfogadásra, ami jelenleg az uniós alapszerződésekhez csatolt 7. jegyzőkönyvnek felel meg,[27] illetve ezt az EAKSz. is magában foglalja.[28]
Az Unió immunitásának részletszabályait meghatározó jegyzőkönyv első fejezete foglalja magában a kiváltságok és mentességek klasszikus eseteit. A rendelkezések rögzítik az Unió helyiségeinek, épületeinek és irattárainak sérthetetlenségét, illetve az előbbi kettő mentességét többek között a házkutatás és az elkobzás alól. Sajátos, az Unió intézményi szerkezetére reflektáló előírásnak tekinthető, hogy kényszerítő jellegű közigazgatási vagy bírósági intézkedés tárgyát az Unió vagyona és követelései akkor képezhetik, ha ezt az Európai Bíróság engedélyezi.[29] E szabályozás lényegét tekintve az abszolúthoz közelítő immunitást eredményezett az EU javára,[30] mivel gyakorlatilag az egyik saját intézménye vált jogosulttá ennek korlátozására. Ugyanezen fejezet szól az adó- és vámmentességről is. Míg az utóbbi teljes mentességet jelent a behozatali és kiviteli vámok alól az Unió hivatali használatában lévő árucikkek tekintetében, addig az adómentességre vonatkozó szabályok összetettek. Az ún. közvetlen adók alól az Unió követelései, bevételei és egyéb vagyona teljes mentességet élvez, de a közvetett, illetve forgalmi adók vonatkozásában a tagállamok csupán "lehetőség szerint kötelesek" a nagyobb volumenű beszerzés esetén ezen adók elengedésére, illetve visszatérítésére. Ezeken felül nem adható mentesség az olyan adók és közterhek vonatkozásában, amely a közüzemi szolgáltatások díjának feleltethető meg.[31]
- 27/28 -
Mivel az intézmények többsége Belgiumban található, leginkább e tagállammal összefüggő esetekben merült fel a fenti jegyzőkönyvi rendelkezések értelmezésének szükségessége, amelyet a nemzeti bíróságok mellett - különböző eljárások eredményeként - az Európai Bíróság is elvégzett. Előzetes döntéshozatali eljárás keretében vizsgálta meg a testület azt az esetet,[32] amelynek alapját az Európai Gazdasági Közösség és az AGF Belgium társaság között, az intézmények által használt gépjárművek vonatkozásában kötött felelősségbiztosítási szerződés képezte. A Közösség az idézett jegyzőkönyvi rendelkezésre hivatkozva megtagadta a belga jog által ilyen esetben előírt kiegészítő díjak megfizetését, amelyet így az AGF Belgiumnak kellett megfizetnie.[33] A Bíróság az ítéletében szélesen értelmezte a jegyzőkönyv fenti rendelkezését, és kimondta, hogy az adómentesség a Közösségeknek a tagállamoktól való függetlenségét és megfelelő működésüket célozza, így a Közösség célkitűzéseinek megvalósításához szükséges valamennyi típusú beszerzésre vonatkozik, ideértve a szolgáltatások igénybevételét is.[34]
A Bizottság kontra Belgium ügynek[35] a hátterét a Közösség és a Vita társaság között, a Brüsszelhez közeli Ixelles-ben fekvő ingatlan vonatkozásában kötött bérleti szerződés kapcsán kivetett ún. regionális adó képezte, amelyet - az ezt előíró belga rendelet alapján - a bérbeadó a bérleti díj emelése révén a bérlőre kívánt hárítani. Az adómentességet előíró jegyzőkönyvi jogszabályhelyre hivatkozva a Bizottság megtagadta az összeg megfizetését, amelyre végül az eljáró belga bíróság is kötelezte a Közösséget. A Bizottság kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett Belgiummal szemben, amelynek eredményeként a Bíróság elé került az ügy. A testület az eset "szerződéses jellegét" vette alapul, amely nyomán egyrészt kimondta, hogy a felek a szerződési szabadságuk alapján maguk állapítják meg annak tartalmát is, beleértve a bérleti díjat, amelynek teljes áthárítását nem írja elő a belga jogszabály.[36] Másrészt e pénzügyi teher nem veszélyezteti a Közösségnek a tagállamoktól való függetlenségét, illetve megfelelő működését, így nem lehet az adómentesség biztosítását célzó jegyzőkönyvre hivatkozni.[37]
Az előzőek mellett az Európai Bíróság más irányból is lehatárolta a jegyzőkönyv alkalmazhatóságát, tekintettel arra, hogy a kiváltságokra és mentességekre többször politikai célok mentén is hivatkoztak. Ilyen volt többek között a Le Pen-eset,[38] amely tárgyát az az idegengyűlölet és a fasizmus európai megerősödésére figyelmeztető, az Európai Parlament területén terjesztett politikai pamflet képezte, amely mögött a szocialista EP-frakció állt. Jean-Marie Le Pen és az általa vezetett Front National eljárást indított többek között egyes szocialista
- 28/29 -
EP-képviselők, illetve a képviselőcsoportjuk ellen az anyag állítólagos rágalmazó jellege miatt. A strasbourgi bíróság egyrészt a képviselőket megillető mentesség miatt utasította el a keresetet, másrészt azért, mert a frakció nem rendelkezett francia jogi személyiséggel. A másodfokon eljáró bíróság előtt az alperesek arra hivatkoztak, hogy az Európai Bíróság kizárólagos joghatósággal rendelkezik arra, hogy eljárjon a Közösség szerződésen kívüli felelőssége kérdésében,[39] illetve azért sem fogadták el a nemzeti bíróság eljárását, mivel álláspontjuk szerint a vélt jogsértések kizárólag az Európai Parlament épületeiben valósultak meg, amelyek nem minősülnek francia területnek.[40] Az előzetes döntéshozatali eljárás során a Bíróság az alapján utasította el a kizárólagos joghatóságra való hivatkozást, hogy a kiváltságokról és mentességekről szóló jegyzőkönyv ilyen jellegű rendelkezést nem tartalmaz.[41] A testület azt is leszögezte, hogy valamely EP-képviselőcsoport cselekménye nem minősíthető az Európai Parlament aktusaként, így az említett akció Közösség szerződésen kívüli felelősségét sem vonhatja maga után.[42]
A fentiekkel is összefügg, hogy a 7. jegyzőkönyv külön fejezetet szentel az Unió tisztviselőit és egyéb alkalmazottait megillető kiváltságoknak és mentességeknek.[43] Míg az 1961. évi bécsi egyezmény alapján a diplomáciai képviselő személye sérthetetlen,[44] addig az uniós intézmények tisztviselőinél mindez szűkebb terjedelmű, alapvetően a hivatalos minőségükben, illetve az Unió érdekében végzett tevékenységük során illetik meg őket ezek.[45] Az Európai Parlament tagjai számára speciális, a feladatuk ellátásával összefüggő szabályokat állapít meg a második fejezet. Ennek gyakorlása során a rendelkezések biztosítják részükre a szabad véleménynyilvánítást, illetve mentességet élveznek az őrizetbe vétel, valamint az igazgatási és bírósági eljárások alól, amelyek a parlamenti ülésekre történő utazásuk és visszatérésük során is megilleti őket. A tagállamok az állampolgárságukkal rendelkező EP-képviselőknek a saját parlamentjük tagjait megillető mentességet kötelesek adni. Mindezen szabályokra nem lehet hivatkozni bűncselekmény elkövetésében való tettenérés esetén, illetve az Európai Parlament is felfüggesztheti tagjainak a mentességét.[46]
A fenti rendelkezések értelmezésével állt összefüggésben a nagy visszhangot kapott Gollnisch-eset is,[47] amelynek előzményét Bruno Gollnisch francia EP-képviselő sajtótájékoztatója képezte, amelynek során ő a nemzetiszocialista rezsimek emberiség elleni bűncselekményei megkérdőjelezésének minősülő megjegyzéseket tett. Az Európai Parlament az alapján utasította el a mentelmi
- 29/30 -
jogának és kiváltságainak fenntartását, hogy a vitatott nyilatkozatot nem képviselői minőségében tette.[48] A határozat ellen indított megsemmisítési eljárás során a Törvényszék egyrészt megerősítette a kiváltságoknak és mentességeknek az EP működéséhez kapcsolódó, funkcionális jellegét, másrészt kimondta, hogy a jegyzőkönyv alanyi jogot is biztosít a képviselők számára, amennyiben ilyen minőségükben járnak el.[49] Azonban erről ebben az esetben nem volt szó.[50]
Az Európai Parlament tagjaira vonatkozó rendelkezések értelmezését új elemmel bővítette az Európai Bíróság az Oriol Junqueras Vies korábbi katalán alelnök ügyében hozott, nagy visszhangot kiváltott ítéletben.[51] Az alapeljárás főszereplőjét a 2017. októberi katalán függetlenségi népszavazást követően szeparatista törekvésekkel összefüggő bűncselekmények elkövetésével vádolták meg, majd letartóztatták. Az ellene folyó büntetőeljárás már folyamatban volt, amikor a 2019. májusi európai parlamenti képviselőválasztáson mandátumot szerzett. A spanyol legfelsőbb bíróság elutasította a rendkívüli eltávozásra vonatkozó kérelmét, amelynek célja az volt, hogy a központi választási tanács előtt esküt vagy fogadalmat tegyen. Junqueras Vies a döntés ellen ismét a testülethez fordult, az EP-képviselőket a 7. jegyzőkönyv alapján megillető kiváltságokra és mentességekre hivatkozva. Előzetes döntéshozatali eljárás keretében az Európai Bíróság elé került az ügy, amely során a spanyol kormány arra hivatkozott, hogy a jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésében foglalt mentesség ebben az esetben irreleváns, mivel ennek anyagi jogi tartalmát a tagállami jogrendszerek adják meg, és a spanyol jog szerint nem illeti meg immunitás azon képviselőket, akik ellen a megválasztásukkor már megindult a büntetőeljárás tárgyalási szakasza.[52] Ezzel szemben a Bíróság ugyanazon cikk második bekezdése alapján kimondta, hogy a választások eredményének kihirdetését követően már mentesség illeti meg az EP-képviselőket, amely alapján biztosítani kell számukra az első ülésen való részvétel lehetőségét.[53] Csupán ezt követően kezdeményezheti a nemzeti bíróság az Európai Parlamentnél az érintett képviselő mentességének felfüggesztését.[54]
Ugyanakkor a 7. jegyzőkönyv mellett több olyan rendelkezés található az alapszerződésekben, amelyek összefüggésbe hozhatók az immunitás kérdésével. A szabályozás tárgyából adódóan elsődlegesen ilyennek minősül az Európai Unió felelősségéről szóló EUMSz. 340. cikk,[55] amely élesen elhatárolja
- 30/31 -
egymástól a szerződéses és szerződésen kívüli felelősséget.[56] A kiváltságokra és mentességekre vonatkozó nemzetközi jogi szabályokkal ellentétben a hangsúly itt nem egy másik entitás joghatósága alóli kizártságon van, ugyanakkor a kontraktuális és a deliktuális felelősségi alakzatok elválasztása részben megfeleltethető a magánjogi és a közhatalmi aktusok elválasztásának. Mivel az Európai Unió külön szerződési joggal nem rendelkezik,[57] a magánjogi szerződések tartalmát jelentő jogokat és kötelezettségeket tipikusan nem maga az uniós jog, hanem a szerződésre irányadó nemzeti jog határozza meg.[58] Mindezek miatt a magánjogi szerződések megkötése elsődlegesen az Uniónak a tagállami jogrendszerekben betöltött státuszához kötendő.[59] Amennyiben az Európai Unió Bírósága az EUMSz. 272. cikk nyomán, választottbírósági kikötés alapján eljár, a szerződésre irányadó nemzeti jogot köteles alkalmazni.[60]
Az Unió immunitásának vizsgálata szempontjából tehát elsődlegesen a szerződésen kívüli felelősség esete bír jelentőséggel, azonban maga a 340. cikk nem árul el sokat ennek tartalmáról. A kapcsolódó joggyakorlat és jogirodalmi álláspontok alapján Blutman László négy olyan jogsértő magatartást sorol fel, amelyek tipikusan az Európai Unió kárfelelősségét eredményezik, ezek az uniós alkalmazott egyedi jogsértése munkaköri kötelezettségének teljesítése körében, az uniós szervek eljárásának hibáiból eredő jogsértés, az egyedi, igazgatási jellegű határozatokkal jogsértő módon okozott kár és az általános joghatású jogszabályok által okozott kár.[61] Az első három esetben - a tagállami közigazgatási jogi szabályokhoz hasonlóan - fel lehet lépni az uniós intézményekkel és szervekkel szemben, azonban kérdéses volt, hogy a közhatalmi aktusok "magja", a normatív természetű jogszabályok esetén is ez lehetséges-e.
A fentiekre az Európai Bíróság a Schöppenstedt-ügyben[62] adott választ, amelyben a gazdaságpolitikai döntéseket is magában foglaló normatív aktus kapcsán leszögezte, hogy ilyen esetben felelősség "csak a magánszemélyeket védő magasabb rendű jogszabály kellően egyértelmű megsértése esetén állapítható meg."[63] Az előzőeket a Bergaderm-ítéletben[64] összegezte és fejlesztette tovább a Bíróság. Következtetéseinek meghatározó eleme, hogy a tagállamoknak az uniós jog megszegéséből eredő károkozásért való felelősségére irányadó elve-
- 31/32 -
ket[65] az Európai Unió felelősségére is alkalmazni rendelte, és kimondta, hogy ez utóbbi akkor áll fenn, ha a magánszemélyeket jogokkal felruházó uniós jogi norma kellően súlyos megszegése tényleges kárt okoz, és okozati összefüggés áll fenn az érintett intézménynek tulajdonítható jogsértés és az elszenvedett kár között.[66] E megfogalmazás gyakorlatilag felülírta a Schöppenstedt-ítéletet is azáltal,[67] hogy a felelősség megállapításához nem szükséges az uniós jogszabályi hierarchia magasabb szintű normájának megszegése, ugyanakkor a jogsértésnek kellően súlyosnak kell lennie.[68] Összességében dogmatikai szempontból e megközelítés korlátozott funkcionális immunitás koncepciójának rögzítését jelentette, hiszen a normatív aktusok vonatkozásában is megállapíthatóvá válik az Unió kártérítési felelőssége.[69]
A Lisszaboni Szerződés egyik meghatározó újítása volt, hogy létrehozta az uniós küldöttségeket,[70] amely gyakorlatilag a korábbi bizottsági delegációk szerepének kiszélesítését eredményezte. A jelenleg közel másfélszáz küldöttség[71] fő feladataként az EUMSz. az Unió harmadik államokban és nemzetközi szervezetek mellett történő képviseletét jelöli meg, amely tevékenységet a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseleteivel szorosan együttműködve végzik.[72] A küldöttségek megújult szerepe abból is következik, hogy szervezetileg a Bizottságtól az Európai Külügyi Szolgálat alá kerültek, amely szervet szabályozó 2010/427/EU határozat tartalmazza a delegációkkal összefüggő alapvető rendelkezéseket is.[73] Ennek megfelelően az EKSZ-t irányító külügyi és biztonságpolitikai főképviselő meghatározó szerepet tölt be a működésük kapcsán. Ő jogosult dönteni - igaz, a Tanáccsal és a Bizottsággal egyetértésben - a megnyitásukról és a megszüntetésükről, illetve a tőle és a Bizottságtól kapott utasításokat köteles a képviseletvezető végrehajtani.[74]
- 32/33 -
Az uniós delegációkat a főképviselőnek felelősséggel tartozó küldöttségvezető irányítja, akinek az akkreditációja az államok gyakorlatát - így alapvetően a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezményt - követi.[75] A megbízólevelét az Európai Tanács és az Európai Bizottság elnöke írja alá, amely tartalmazza, hogy a képviseletvezető ugyanazon hatáskörökkel van felruházva, mint az államok képviseleteinek vezetői.[76] A küldöttségvezető címe a diplomáciai udvariasság alapján nagykövet, aminek megfelelően a fogadó állam diplomáciai képviseletvezetőinek legmagasabb rangosztályába tartozik, nem a nemzetközi szervezetek képviselőit magában foglaló másodikba, de a rangsorelsőbbsége az államok nagyköveti címet viselő képviseletvezetői után következik.[77] Az uniós küldöttségek személyzetének tagjai nem diplomata útlevéllel rendelkeznek, hanem útiokmánnyal (laissez-passer).[78]
Az uniós küldöttségek kiváltságai és mentességei vonatkozásában is szerepet kap annak külügyi és biztonságpolitikai főképviselője. Mivel a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezményhez csak államok csatlakozhatnak, így az Európai Unió nem lehet részes fél,[79] emiatt a főképviselő feladata olyan tárgyú nemzetközi szerződések megkötése, amelyben a fogadó harmadik állam vagy nemzetközi szervezet vállalja, hogy az említett konvencióban szereplő kiváltságokat és mentességeket biztosítani fogja az uniós küldöttség számára.[80]
A delegációkat létrehozó megállapodások jellemzően kifejezett utalást tartalmaznak a bécsi egyezményre, amelyet így gyakorlatilag szokásjogi szabályként maga az EU is alkalmaz.[81] Az uniós küldöttségek kiváltságairól és mentességeiről szóló nemzetközi szerződések többsége nem nyilvános,[82] jelen sorok írója csupán Japánnal,[83] Brazíliával[84] és Új-Zélanddal[85] kötött megállapodásokat találta meg, amelyek jellemzően a viszonosság elvét tartalmazzák. Az Új-Zélanddal 2004-ben kötött szerződés kimondja, hogy a bizottsági delegációt akkor illetik meg a bécsi egyezményben foglalt kiváltságok és mentességek, amennyiben a tagállamok - a Szerződésekhez csatolt, alább bemutatandó 7. jegyzőkönyvvel összhangban - biztosítják ugyanazon jogokat az új-zélandi delegáció számára.[86]
- 33/34 -
Az Európai Unió képviseletei által élvezett kiváltságokat és mentességeket széles körben elismerik az érintett harmadik országok, nem ismert olyan eset, amelyben valamely fogadó állam jogalkalmazó szerve ezt megkérdőjelezte volna.[87] Jellemző az egyik jeruzsálemi bíróságnak még a bizottsági küldöttség nyilvános pályázatkiírásával összefüggésben indult ügyben tett azon megállapítása, hogy habár az Európai Bizottság (sic!) nem szuverén állam, de Izrael által elismert, és meghatározott célokkal rendelkező nemzetközi szervezet, amelyet az említett célok megvalósítása érdekében mentesség illet.[88] Mindebből az következik, hogy ha a Bizottság - illetve az Unió - szuverén állam lenne, akkor nem illetné meg mentesség a kereskedelmi ügyletek vonatkozásában, azonban mivel Izrael a nemzetközi szokásjog alapján csaknem abszolút immunitást biztosít az "elismert szervezetek" (mint például az ENSZ, az EU és a Vöröskereszt) számára, így a fenti ügyben végül elutasították a keresetet.[89]
A nemzetközi szervezetek immunitásával kapcsolatos koncepciókat és szabályozást sajátos "ingamozgás" jellemezte az elmúlt évszázadban. A 20. század első felében fokozatosan teret nyert a korlátozott, majd funkcionális immunitás tana e körben, amely 1945 után uralkodó elvvé vált. Azonban míg az alapvető rendelkezések ezt a megközelítést rögzítik, addig a részletszabályok az egyes kapcsolódó jogosultságokkal összefüggésben abszolút vagy ahhoz közelítő elemeket tartalmaznak. Jól jellemezi a nemzetközi közösség megosztottságát, hogy sem a nemzetközi szervezetekhez delegált állami képviselők státusza, kiváltságai és mentességei, sem a szervezetek státusza, kiváltságai és mentességei tárgykörben nemzetközi egyezmény mindezidáig nem lépett hatályba.
A fentiekhez hasonlóan alakította ki az Európai Unió is a kiváltságaira és mentességeire vonatkozó részletszabályokat, ugyanakkor ezek az összetett intézményrendszere - sui generis természete - miatt több olyan kérdést is szabályoznak, amelyek nem találhatóak meg az egyéb nemzetközi szervezetekre vonatkozó normák között. Az Európai Parlament képviselőire irányadó rendelkezések természete kettős, ugyanis egy részük anyagi jogi tartalmát a kapcsolódó tagállami jogszabályok adják, más területek viszont önálló, abszolút immunitáshoz közelítő elemeket foglalnak magukban. Ugyanakkor a funkcionális immunitás sajátos uniós jogi tartalmat is kapott annak Európai Bíróság általi kimondásával, hogy a normatív természetű gazdaságpolitikai tárgyú aktusokkal okozott kárért is felelősséggel tartozik a szervezet.
- 34/35 -
Habár az Unió nem szerződő fele a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezménynek, azzal szinte egyenértékű immunitás illeti meg, nem csak a tagállamokban, hanem a harmadik államokban is. Mivel a bécsi egyezményre történő utalás gyakorlatilag valamennyi ilyen tárgyú uniós jogszabályban és nemzetközi szerződésben megjelenik, napjainkra annak szokásjogi szabályként való alkalmazásáról beszélhetünk. Ugyanakkor az EU korlátozott szerepére utal, hogy a harmadik államokkal kötött egyezmények a szervezet kiváltságai és mentességei feltételeként nem az Unió, illetve intézményei, hanem a tagállamok által biztosítandó viszonosság követelményét rögzítik. Ellenben a gyakorlat azt mutatja, hogy a világ számos országában működő uniós delegációk az államokénál gyakran szélesebb körű, abszolúthoz közelítő immunitással bírnak azáltal, hogy nem pusztán a közhatalmi, hanem egyes kereskedelmi jellegű aktusaik vonatkozásában is mentességet élveznek.
• Blutman László (2014): Az Európai Unió joga a gyakorlatban. HVG-ORAC, Budapest. (Elérhető: https://www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/2011_0001_548_EUjog/pr01.html. Letöltés ideje: 2020.09.25.).
• Carmon, Haggai (2009): A Jerusalem Court Ruling: The European Commission is Immune to a Commercial Lawsuit. In: DIPLAW: Diplomatic/Consular Law and Sovereign Immunity in Israel and Worldwide. March 5th, 2009. (Elérhető: http://diplomaticlaw.com/blog/?p=100. Megtekintés ideje: 2020.09.30.).
• Díaz González, Leonardo (1986): Third Report on relations between States and international organizations (second part of the topic), by Mr. Leonardo Díaz González, Special Rapporteur. U.N. Doc. A/CN.4/401.
• Díaz González, Leonardo (1989): Fourth report on relations between States and international organizations (second part of the topic), by Mr. Leonardo Díaz González, Special Rapporteur. U.N. Doc. A/CN.4/424 and Corr.1.
• El-Erian, Abdullah (1977): Preliminary report on the second part of the topic of relations between States and international organizations, by Mr. Abdullah El-Erian, Special Rapporteur. U.N. Doc. AJCN.4J304.
• European Union External Action: EU in the World. (Elérhető: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en. Letöltés ideje: 2020.10.05.).
• Gutman, Kathleen (2011): The evolution of the action for damages against the European Union and its place in the system of judicial protection. In: Common Market Law Review. Vol. 48, Issue 3, 695-750.
• Kerres, Pia - Wessel, Ramses A. (2015): Apples or Oranges? Comparing the European Union Delegations to National Embassies. In: CLEER Working Papers. 2015/2, 39.
• Klabbers, Jan (2013): Unity, Diversity, Accountability: the Ambivalent Concept of International Organisation. In: Melbourne Journal of International Law. Vol. 14, No. 1, 149-170.
• Klabbers, Jan (2015): An Introduction to International Organizations Law. Cambridge University Press, Cambridge, 388.
• Kuijper, Pieter Jan - Wouters, Jan - Hoffmeister, Frank - De Beare, Geert - Ramopoulos, Thomas (2013): The Law of EU External Relations: Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor. Oxford University Press, Oxford, 1092.
- 35/36 -
• McClanahan, Grant V. (1989): Diplomatic Immunity: Principles, Practices, Problems. Hurst & Co., London, 283.
• Report of the International Law Commission on the work of its twenty-third session, 26 ApriI-30 July 1971, U.N. Doc. A/8410/Rev.1.
• Report of the International Law Commission on the work of its thirty-first session (14 May-3 August 1979). U.N. Doc. A/34/10.
• Simonné Gombos Katalin - Keserű Barna Arnold - Gelencsér Dániel (2018): Szabadkereskedelem vs. környezetvédelem: zsákutca egy érdekpolariziált helyzetben - gondolatok az ISDS reformjának margójára. In: Európai Tükör. 2018/1. sz., 7-31.
• Status of Vienna Convention on the Representation of States in their Relations with International Organizations of a Universal Character. (Elérhető: https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=III-11&chapter=3&lang=en. Letöltés ideje: 2020.09.30.).
• Wessel, Ramses A. (2015): Immunities of the European Union. In: Blokker, Niels M. -Schrijver, Nico J.: Immunity of International Organizations. Brill Nijhof, Leiden-Boston, 137-160.
• Yang, Xiaodong (2012): State Immunity in International Law. Cambridge University Press, Cambridge, 761.
• Yearbook of the International Law Commission 1992. Vol. II, Part Two. U.N. Doc. A/ CN.4/SER.A/1992/Add.l (Part 2).
• 1921. évi XXXIII. törvénycikk az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nicaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horvát-Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi június hó 4. napján a Trianonban kötött békeszerződés becikkelyezéséről.
• 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról.
• 1957. évi 15. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek kiváltságairól és mentességeiről New Yorkban, 1946. évi február hó 13. napján kelt nemzetközi egyezmény kihirdetéséről.
• 1965. évi 22. törvényerejű rendelet a diplomáciai kapcsolatokról Bécsben, 1961. április 18-án aláírt nemzetközi szerződés kihirdetéséről.
• 1967. évi 23. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek szakosított intézményeinek kiváltságairól és mentességeiről New Yorkban 1947. november 21-én kelt Egyezmény kihirdetéséről.
• General Assembly resolution, 3072 (XXVIII), United Nations Conference on the Representation of States in Their Relations with International Organizations. A/RES/3072 (XXVIII) (30 November 1973).
• Agreement on the establishment and the privileges and immunities of the Delegation of the Commission of the European Communities, Brussels, 11 March 1974. In: United Nations Treaty Series. Vol. 1002, No. 14711, 215-224.
• General Assembly resolution, 32/151, Report of the International Law Commission, A/RES/32/151 (19 December 1977).
• Agreement on the establishment and the privileges and immunities of the Delegation of the Commission of the European Communities in Brazil, Brussels, 4 April 1984. In: United Nations Treaty Series. Vol. 1525, No. 26463, 163-169.
- 36/37 -
• General Assembly resolution, 47/33, Report of the International Law Commission on the work of its forty-fourth session. A/RES/47/33 (25 November 1992).
• Agreement between the Government of New Zealand and the Commission of the European Communities on the establishment and the privileges and immunities of the Delegation of the Commission of the European Communities in New Zealand, Brussels, 10 March 2004. In: United Nations Treaty Series. Vol. 2524, No. 45092, 19-25.
• Az Európai Parlament és a Tanács 593/2008/EK rendelete (2008. június 17.) a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról (Róma I.). HL L 177., 2008.7.4., 6-16.
• 2010/427/EU: A Tanács határozata (2010. július 26.) az Európai Külügyi Szolgálat szervezetének és működésének a megállapításáról. HL L 201., 2010.8.3., 30-40.
• Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. HL C 202., 2016.6.7., 1-388.
• Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. HL C 203., 2016.6.7., 1-112. ■
JEGYZETEK
[1] Az immunitás magyar megfelelője a mentesség kifejezés, amelyet a részben eltérő tartalmú kiváltságokkal együtt szabályoznak a kapcsolódó nemzetközi jogi dokumentumok. Mivel az abszolút és funkcionális jelzőket főként az immunitás fogalmához társítja a szakirodalom, jelen munka is ezt a terminust használja elsődlegesen, illetve a "kiváltságok és mentességek" szókapcsolat e terület szabályozására utal.
[2] Lásd erről: Yang, 2012, 7-19.
[3] Lásd: 1921. évi XXXIII. törvénycikk.
[4] 7. Cikk. [...]
"A Szövetség tagjainak képviselői és a Szövetség hivatalnokai a Szövetség ügyeinek ellátása alatt a diplomáciai személyek kiváltságaiban és mentességeiben részesülnek.
A Szövetségnek vagy hivatalnokainak, avagy az üléseken résztvevő képviselőknek használatában álló épületek és egyéb ingatlanok sérthetetlenek."
[5] 1956. évi I. törvény.
[6] 105. cikk:
"1. A Szervezetet mindegyik tagjának területén megilletik a céljainak eléréséhez szükséges kiváltságok és mentességek.
2. Az Egyesült Nemzetek tagjainak képviselőit és a Szervezet tisztviselőit szintén megilletik a Szervezettel kapcsolatos feladataik független ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek.
3. A Közgyűlés a jelen Cikk 1. és 2. pontjának alkalmazása tekintetében a részletek meghatározása iránt ajánlásokat tehet, vagy e célból az Egyesült Nemzetek tagjainak egyezmények kötését javasolhatja."
[7] 1957. évi 15. törvényerejű rendelet.
[8] 1967. évi 23. törvényerejű rendelet.
[9] Klabbers, 2015, 138-139.
[10] Klabbers, 2015, 131-134.
[11] El-Erian, 1977, 141.
[12] Report of the International Law Commission, 1971, 278.
[13] General Assembly resolution, 3072 (XXVIII).
[14] Klabbers, 2013, 162.
[15] McClanahan, 1989, 82-83.
[16] Lásd: Status of Vienna Convention, 1975.
[17] General Assembly resolution, 32/151.
[18] Report of the International Law Commission, 1979, 189.
[19] 1965. évi 22. törvényerejű rendelet.
[20] Díaz González, 1986, 168.
[21] Díaz González, 1989, 167-168.
[22] Díaz González, 1989, 156. Az egyezménytervezet az "egyetemes jellegű szervezet" alá a következőket sorolta: ENSZ és szakosított intézményei, a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség, és olyan hasonló szervezetek, amelyek tagsága és felelősségei az egész világra kiterjednek.
[23] Díaz González, 1989, 168.
[24] Yearbook of the International Law Commission 1992, Vol. II, Part Two, 53.
[25] General Assembly resolution, 47/33.
[26] Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (a továbbiakban EUSz. és EUMSz.) a kapcsolódó cikk az EUMSz. 343. cikke. Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (a továbbiakban EAKSz.) a kapcsolódó cikk az EAKSz. 191. cikke.
"Az Uniót a tagállamok területén megilletik a feladatai ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 1965. április 8-ai jegyzőkönyvben megállapított feltételek szerint. Ugyanez vonatkozik az Európai Központi Bankra és az Európai Beruházási Bankra."
[27] HL C 202, 2016.6.7., 266-272.
[28] HL C 203, 2016.6.7., 907-104.
[29] 7. jegyzőkönyv, 1-2. cikkek.
[30] Wessel, 2015, 144.
[31] 7. jegyzőkönyv, 3-4. cikkek.
[32] 1996. március 28-i AGF Belgium ítélet, C-191/94, EU:C:1996:144.
[33] 5-6. pontok.
[34] 19. és 36. pontok.
[35] 2007. március 22-i Bizottság kontra Belgium-ítélet, C-437/04, EU:C:2007:178, 9-11. pontok.
[36] 51. pont.
[37] 56. pont.
[38] 1990. március 22-i Le Pen-ítélet, C-201/89, EU:C:1990:133.
[39] Lásd alább.
[40] 4-5. pontok.
[41] 10. pont.
[42] 14-15. pontok.
[43] 7. jegyzőkönyv, V. fejezet, 11-15. cikkek.
[44] 1961. évi egyezmény, 29. cikk.
[45] 7. jegyzőkönyv, 11. cikk a) bekezdés és 17. cikk.
[46] 7. jegyzőkönyv, 7-9. cikkek.
[47] 2010. március 19-i Gollnisch-ítélet, T-42/06, EU:T:2010:102.
[48] 23. pont.
[49] 94. pont.
[50] Lásd: Wessel, 2015, 158-159.
[51] 2019. december 19-i Junqueras Vies-ítélet, C-502/19, EU:C:2019:1115.
[52] 52-53. pontok.
[53] 80-81. pontok.
[54] 92. pont.
[55] EUMSz. 340. cikk: "Az Unió szerződéses felelősségét az adott szerződésre alkalmazandó jog szabályozza. Szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat. [...]"
[56] Wessels, 2013, 145.
[57] Blutman, 2014, 320.
[58] Ugyanakkor azt, hogy az adott szerződésre melyik nemzeti jog vonatkozik, a tagállamok többsége vonatkozásában uniós jogi kollíziós jogszabály határozza meg: 593/2008/EK rendelet, 6-16. cikk
[59] Az erről szóló EUMSz. 335. cikk szerint "Az Unió valamennyi tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik; így különösen ingó és ingatlan vagyont szerezhet és idegeníthet el, továbbá bíróság előtt eljárhat. E célból az Uniót a Bizottság képviseli".
[60] Lásd: 1992. április 8-i Freilhauer-ítélet, C-209/90, EU:C:1992:172, 13. pont, idézi: Blutman, 2014, 318.
[61] Blutman, 2014, 321.
[62] 1971. december 2-i Schöppenstedt-ítélet, 5/71, EU:C:1971:116.
[63] 11. pont.
[64] 2000. július 4-i Bergaderm-ítélet, C-352/98 P, EU:C:2000:361.
[65] 1996. március 5-i Brasserie du Pêcheur- és Factortame-ítélet, C-46/93 és C-48/93 egyesített ügyek, EU:C:1996:79, 42. és 51. pontok.
[66] C-352/98 P, 41-42. pontok, idézi: Gutman, 2011, 710.
[67] Gutman, 2011, 713-715.
[68] C-352/98 P, 42. pont.
[69] Simonné Gombos - Keserű - Gelencsér, 2018, 23.
[70] A diplomáciai jogban használatos "képviselet" kifejezés helyett az uniós jog a "küldöttség" megnevezést alkalmazza, amely a Lisszaboni Szerződéssel alapszerződési megerősítést is nyert, lásd: EUMSz. 221. cikk.
[71] Az Európai Külügyi Szolgálat honlapján elérhető összeállítás szerint az EU 143 küldöttséget tart fenn harmadik országokban (ideértve a palesztin területeket is) és nemzetközi szervezetek (például az Afrikai Unió vagy a WTO) mellett. Lásd: European Union External Action: EU in the World.
[72] EUMSz. 221. cikk.
[73] 2010/427/EU határozat.
[74] 2010/427/EU határozat, 5. cikk (1) és (3) bekezdések.
[75] Kuijper - Wouters - Hoffmeister - De Beare - Ramopoulos, 2013, 50.
[76] Kerres - Wessel, 2015, 16.
[77] Kerres - Wessel, 2015, 16-17.
[78] 7. jegyzőkönyv, 6. cikk, idézi: Kuijper - Wouters - Hoffmeister - De Beare - Ramopoulos, 2013, 50.
[79] Lásd különösen az egyezmény 48. és 50. cikkei.
[80] 2010/427/EU határozat, 5. cikk (6) bekezdés.
[81] Ramses A. Wessel megfogalmazásában ez lényegében az EU "beszerződését" jelenti (Wessel, 2015, 148-149.).
[82] Wessel, 2015, 148-149.
[83] United Nations Treaty Series, vol. 1002, No. 14711, 215. (A HL-ben nem jelent meg.)
[84] United Nations Treaty Series, vol. 1525, No. 26463, 163. (A HL-ben nem jelent meg.)
[85] United Nations Treaty Series, vol. 2524, No. 45092, 19. (A HL-ben nem jelent meg.)
[86] United Nations Treaty Series, vol. 2524, No. 45092, 21., 3. cikk 3. bekezdés.
[87] Wessel, 2015, 156.
[88] Carmon, 2009, idézi: Wessel, 2015, 155.
[89] Carmon, 2009.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus, SZE Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
