Jelen cikk témaválasztását PhD kutatásom indokolta, mely során a közigazgatási hatósági eljárás sajátosságait szeretném feltárni a mai magyar adóigazgatási eljárásban. A téma valamennyi adóhatóságként eljáró szerv - tehát mind az állami adó- és vámhatóság, mind az önkormányzati adóhatóság - számára aktuális, mivel rávilágít arra, hogy az adó- és vámigazgatási eljárás elkülönült szabályozása az adóhatóságok megváltozott szerepkörére és megnövekedett feladatkörére, valamint eljárásaira figyelemmel indokoltnak tűnik.
Kutatásom során szeretném összehasonlítani az Ákr.[1] és az Air.[2] hatályát, annak megvizsgálása érdekében, hogy miért lehet kivett eljárás az adóhatósági az általános közigazgatási eljárás hatálya alól? Keresem a választ továbbá arra, hogy tekinthetjük-e általánosnak azt a jogszabályt (Ákr.), amely hatálya alá nem tartoznak az évente intézett összes hatósági ügyben született elsőfokú döntés[3] majd kétharmadát (64%) kitevő adó- és vámhatósági elsőfokú döntések[4]? Továbbá arra, hogy melyek azok az eljárási mozzanatok, jogintézmények, amelyek a kivett jelleget indokolttá teszik?
Jelen cikkemben ezekhez a kérdésekhez keresek indokokat, válaszokat. Természetes, hogy az indokok számbavétele még nem lehet teljes körű, illetve a válaszok kellően határozottak, egyrészt a feltett kérdések "nagyvonalúsága", illetve koncepcionális jellege, másrészt a publikáció terjedelmi keretei miatt.
A kellő mélységű, cizellált válasz a kutatás végén, egy sokkal részletesebb műben látna napvilágot, viszont az adó- és vámigazgatás szempontjából néhány indok kiemelése már most is lényeges és időszerű, mivel a téma szakirodalma minimális, illetve a jogalkotói indokolás is igen szűkszavú[5].
A téma mindenképp izgalmasnak tekinthető, figyelemmel arra is, hogy a közelmúltban történt meg az adóigazgatási eljárás - különálló - újraszabályozása.
Ezen kívül az adóigazgatási eljárások - akár az állami adó- és vámhatóság, akár az önkormányzati adóhatóság[6] folytatja le azokat - az állampolgárok széles körét érdeklik és érintik, így joggal mondhatjuk, hogy milliókat érintő közügyről van szó. Néha hallani lehet ennek hétköznapibb megfogalmazását is: két dolog biztos az életben, az egyik, hogy az egyszer véget ér, míg a másik, hogy - ennek eljöveteléig - adóznunk kell.
Cikkemet tehát gondolatébresztőnek szánom, melyet - terveim szerint - további publikációk követnek majd, feltárva az elhatárolás további vetületeit, részleteit.
Elöljáróban - hangsúlyozottan röviden, a jelen cikkben felvetett kérdések jobb megértése érdekében - szükséges vázolni a klasszikus közigazgatási modelleket.
A szabályozási karakterisztika meghatározásánál az egyik alapkérdés, hogy a közigazgatási eljárást milyen módon szabályozták/szabályozzák. Ehhez pedig szükséges, hogy hol, illetve hogyan pozícionálják a közigazgatási eljárásjog helyét a jogrendszeren belül.
A szabályozás mikéntjére háromféle modell alakult ki:
1. nincsen önálló közigazgatási eljárási szabályozás (pl. Nagy-Britannia),
2. keretszabályozás van (pl. Luxemburg),
3. a közigazgatási eljárást önálló közigazgatási eljárási kódex szabályozza (pl. Franciaország[7]).
Hazánkban a 3. modell valósult meg.
Mint tudjuk, a sokféle közigazgatási eljárásnak vannak olyan közös elemei, mozzanatai, amelyek magas (törvényi) szinten általánosíthatók. Ezeket az általános szabályokat a korábbi államigazgatási eljárási törvények[8], majd az azokat felváltó, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) állapította meg.
A Ket. azonban nem tudott a hatósági eljárások kiérlelődött törvényi (eljárásjogi szempontból vett) alapjává válni. Egyrészt ez annak volt köszönhető, hogy a társadalmi és technológiai fejlődés felgyorsult, valamint a regnáló kormányok más-más szemléletet képviseltek. Elmondható, hogy a Ket.-nek tíz év alatt szinte minden rendelkezése módosult, némelyik többször is. Szövege - a kódexszerű módosításokra figyelemmel - egyre bővült, ezáltal a koherenciája meggyengült. A szakma és a jogalkalmazók az évek múltával már egyfajta "ügyintézői itinerként" tekintettek rá.
Ezzel párhuzamosan egyre több eljárás kikerült a Ket. hatálya alól, ezzel aláásva annak átfogóan általános jellegét. Gyakorlattá vált a Ket. ún. "mögöttes" jogszabályként való alkalmazása, ezzel is gyengítve generális tulajdonságát. Ez nem volt másként az adóigazgatási eljárások tekintetében sem, hiszen az akkor hatályban volt, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: régi Art.) is annak tekintette.[9] Ez a probléma azonban nem csak a Ket. esetében jelentkezett. A régi Art. is magán viselte már ezeket a jegyeket, amelyek alapot szolgáltattak esetében is az újraszabályozásra[10], de erről egy kicsit később.
Az általános eljárásjogi kódex újraszabályozását indukáló közigazgatási szervezetrendszeri, jogalkotási körülmények:
- 37/38 -
Többek között a fenti körülmények okán, a 2010-es évek idusán megérett a helyzet arra, hogy a jogalkotó új szemléletű törvényt alkosson, mindezt úgy, hogy a felsorolt hibákat (is) kiküszöbölje. A törvény alapkoncepciója volt, hogy összegyűjtse azokat a szabályokat, amelyek az eljárásokban közösek, mellőzve azokat, amelyek nem terelhetők ebbe a "rendszerbe" (és mint tudjuk bőven voltak, vannak ilyen szabályok), illetve, hogy valódi - "többfrontos" - egyszerűsítést[11] hajtson végre.
Felmerülhetett volna a különös eljárási rendelkezések teljes kizárása, azonban belátható volt, hogy ennek érvényesülése esetén az új szabályozás parttalanná válna. A külön(ös), kiegészítő, illetve speciális szabályozás lehetősége tehát - továbbra is, "kiskapuként"- megmaradt, bár már sokkal szűkebb körben, továbbá annak "színtereként" a miniszteri rendeleti szint tiltottá vált. Kifejezett törekvés volt arra nézve, hogy a korábbi, ún. "háromszintű szabályozással"[12] szakítsanak, mivel az nehezen átlátható helyzetet idézett elő.
Figyelemmel kellett lenni arra is, hogy az új jogszabály garanciális eljárási szabályokra vonatkozó kógens rendelkezésekre szorítkozzon. Emellett a kialakított új szervezetrendszer[13] - melynek vizsgálata jelen cikknek nem tárgya -, a közigazgatási hivatalokat felváltó, számos szakhatóságot magába olvasztó általános hatáskörrel rendelkező kormányhivatalok megjelenése is az egységes, közös alapokon nyugvó eljárásjogi kódex kialakítását várta, illetve annak "közigazgatási eljárásjogi" igényével lépett fel.
Áttekintve a hazai közigazgatási hatósági eljárásjog fejlődési útját, illetve karakterisztikáját[14], kijelenthető, hogy a felhalmozott kodifikációs, illetve gyakorlati tapasztalatok okán a közigazgatási eljárásjog már régen "nagykorú lett". Nagykorúsága révén pedig szabályozási - jó értelemben vett - nagyvonalúság, letisztultság szintén kívánalomként jelentkezett a mostani kodifikáció során, amelyhez társult az az igény is, hogy a sok részletmegoldás és -kérdés meghatározása helyett "nagykorúnak" tekintse a közigazgatási jogviszonyban részt vevő feleket, az ügyfelet és a hatóságot is. Fontos mérföldkő volt ez, hiszen ezzel a felismeréssel egyértelmű törekvés volt arra, hogy a szabályozás során a "lényegre", az egyszerűségre, az egyszerűsítésre, mindezek mellett a közérthetőségre helyeződjön a hangsúly. Általános célként fogalmazódott meg, hogy növelni kell az általános eljárási kultúra színvonalát, amelynek érdekében kifejezett jogalkotói szándék volt, hogy az új törvény terjedelmében jóval rövidebb legyen, mint elődje, viszont eljárásjogi szempontból annál univerzálisabb, figyelemmel az állami közigazgatásban megjelent, a szervezetrendszert jellemző centralizációra.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
