A XIX. század a nemzetállamok megerősödésével a parlamentek évszázada volt, hatáskörük és legitimitásuk a korábbiakhoz képest megerősödött. A XX. századra ezzel szemben inkább a végrehajtó hatalom dominanciája jellemző, hiszen a jóléti államok megjelenésével az állam feladatai megsokszorozódtak, az ezekhez szükséges szakértelem a végrehajtó hatalomnál halmozódott fel. Ezzel a parlamentek nem voltak képesek lépést tartani. A törvényhozásról a parlamenti munka súlya az ellenőrzés felé tolódott el: a törvények elsöprő többségét ma a kormány készíti elő. A kormány vált a fő "jogalkotóvá", és ezzel állandó információs lépéselőnybe került a törvényhozással szemben. A parlament, kezdeményezőből követővé, törvényhozóból "törvényerőre emelővé"[1] vált.
A kormány megfelelő ellenőrzéséhez információra van szükség, lehetőleg olyanra, amely nem az ellenőrzöttől, azaz a kormánytól származik. Ebben a helyzetben felértékelődött az olyan ellenőrzési eszközök szerepe, amelyek képesek hatékonyan enyhíteni a kormány és parlament közötti információs aszimmetrián. A vizsgálóbizottság évszázados intézménye a XX. században újra előtérbe került, hiszen lehetővé tette, hogy a parlament, legalább kiragadott, egyedi ügyekben, megfelelően tájékozódjon, és tájékoztasson - azaz közvetítse a kormány felderített mulasztásait a választók felé. A többi parlamenti ellenőrzési eszköz (pl. meghallgatási-, interpellációs jog) gyakorlása során a parlamentnek a kormány egyoldalú adatközlésére kell hagyatkoznia, vizsgálóbizottság létrehozása által azonban a törvényhozás a többi hatalmi ágtól függetlenül, közvetlenül gyakorolhatja információs jogát. Ez a parlamenti információszerzés egyik leghatékonyabb, mélységi ellenőrzést lehetővé tevő módja,[2] hiszen a parlament nincs passzív szerepre kényszerítve, hanem maga is "akcióba léphet", információt gyűjthet, nyomozhat.
A parlamenti vizsgálat formális célját tekintve a tényfeltárás eszköze, jellegét tekintve azonban politikai természetű eljárás. Az eljárás elsődleges célja nem az objektív igazság felderítése sine ira et studio, hanem a politikai ellenfél (az ellenzéknek a kormány, a kormánynak esetleg az előző kormány) felelősségének bemutatása, az ezt alátámasztó tények kiválasztása, és nyilvánosságra hozatala. A vizsgálóbizottsági eljárás során keveredik a politikai "mi-ők" (kormány-ellenzék), és az igazságszolgáltatás "bűnös-ártatlan", vagy "igaz-hamis" ellentétpárja. A vizsgálatnak objektív mércéje nincs, mértékét a mindenkori parlament helyes magatartásra vonatkozó politikai elképzelése határozza meg,[3] a szereplők fő törekvéseit politikai szerepük határozza meg.
A vizsgálóbizottság tehát olyan politikai jellegű eszköz, amely megfelelő jogi szabályozást igényel, hiszen a vizsgálat során valamilyen vád fogalmazódik meg, felelősségi kérdések merülnek fel, és sérülhetnek harmadik személyek jogai is. Az eljárás az alkotmányjog által szabályozott, de a politikum tölti meg tartalommal.
Mindezek alapján a vizsgálóbizottság fogalma az alábbiak szerint határozható meg: a plénum által lét-
- 428/429 -
rehozott olyan parlamenti szerv, amely által a parlament egésze (kisebbségi jog esetén a parlamenti kisebbség is)
- az eseti felhatalmazásban meghatározott, lezárt ügyekben történő információgyűjtés,
- a feltárt tényállás törvényességi, célszerűségi, vagy eredményességi szempontú kivizsgálása, elemzése,
- az adott kérdésben politikai felelősség megállapítása,
- minderről a plénum tájékoztatása, és
- esetleges döntési javaslat kidolgozása
- céljából önállóan, közvetlenül, nyilvános bizonyítási eljárás keretében élhet alkotmányban, vagy törvényben garantált információs jogaival (dokumentumok bekérése, tanúk meghallgatása) a kormány, a közigazgatási szervek, valamint ezekkel összefüggésben harmadik személyek (természetes és jogi személyek) tevékenységét illetően.
Az alábbiakban először a vizsgálóbizottságok néhány politikai sajátosságát, majd a jogi szabályozás nemzetközi gyakorlatát és lehetőségeit tekintjük át egy jövőbeli szabályozás körvonalainak megrajzolása céljából.[4]
A parlamenti ellenőrzés elsősorban az ellenzék tevékenysége, hiszen a kormánypártoknak nem áll érdekében a kormány támadása. A kormány és a parlamenti többség érdekazonosságával, "hatalmi kartelljével"[5] szembeni sikeres fellépéshez fontos, hogy az ellenzék élhessen olyan jogokkal, amelyek által, ha nem is vehet részt a kormányzásban, de elérheti bizonyos ügyek nyilvános megvitatását. Kulcskérdés tehát a parlamenti ellenőrzési eszközök, így a vizsgálóbizottság ellenzék általi hozzáférhetősége.[6] Németországban a weimari alkotmány óta ismert a kötelező kisebbségi indítvány intézménye, mely Max Weber javaslatára került az Alaptörvénybe. A képviselők meghatározott részének (egyötöd, majd a II. világháború óta egynegyed) indítványa esetén kötelező a vizsgálóbizottság létrehozása. A szakirodalom ezért gyakran nevezi a vizsgálóbizottságot az ellenzék legélesebb kardjának (schärfste Schwert der Opposition).[7] Az utóbbi évtizedekben, német mintára, több országban hasonló szabályozás jelent meg.[8]
A kisebbségi jog azonban nem kizárólag a vizsgálóbizottság felállítás körében vethető fel. A kisebbség által létrehozott vizsgálóbizottság mit sem ér, ha nem működhet a kezdeményezők eredeti szándéka szerint, azaz, ha a bizottságon belül a parlamenti többséget adó politikai erő többségben van. A kötelező kisebbségi indítvány által létrehozott vizsgálóbizottság egész eljárása, bizonyítása során a kisebbségi jogoknak megfelelően érvényesülniük kell. Idáig már csak a 2001-ben elfogadott német vizsgálóbizottsági törvény merészkedik, amikor kimondja, hogy a kezdeményezők által indítványozott bizonyítást fel kell venni.
A kisebbségi jog kifejezett elismerése nélkül, a többség-ellenzék hatalmi viszonyainak kialakítására három modell kínálkozik. A vizsgálóbizottság működhet ellenzéki többséggel, paritásosán (kormány és ellenzék azonos arányú tagsása), vagy a plenáris viszonyokat tükröző összetételben. Az első megoldásra a gyakorlatban nem találunk példát, egyetlen alkotmányos rendszer sem merészkedett odáig, hogy egy kormány ellenőrzésére szolgáló eszközt teljes egészében az ellenzék kezébe adjon. A paritásos összetétel előírására az egyedüli példa Európában Magyarország volt, amíg az Alkotmánybíróság meg nem semmisítette a vonatkozó szabályt. Ott, ahol nincs kötelező előírás a bizottság összetételére (pl. Ausztria, Bulgária), elvben lehetséges paritásos felállás, ám a gyakorlatban ilyennel nem találkozunk. A paritásos összetétellel szemben több érv hozható fel. Nem mindig dönthető el egyértelműen, hogy egy parlamenti párt az ellenzéki-, vagy a kormányoldalhoz tartozik-e. A kormányt kívülről támogató pártok, vagy nagykoalíció esetén nehezen értelmezhető a kormány-ellenzék felosztás. Emellett a paritásos vizsgálóbizottság, a belső szavazategyenlőség miatt, döntésképtelenségre van ítélve. Az egyetlen működőképes megoldásnak a harmadik tűnik: a parlamenti többség a vizsgálóbizottságon belül is többségben van, ám ekkor a kisebbségi jogokat garantálni kell. Steiner szerint a kötelező kisebbségi indítvány fennállása mellett elengedhetetlen, hogy a kisebbség a bizottságon belül is önálló bizonyítási joggal rendelkezzen.[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
