A közigazgatás nagy, szerteágazó és átláthatatlan jellegének hangsúlyozása szinte már közhelynek számít a jogirodalomban. A hatalmi ágak között fajsúlyos szerepet képező, a mindenkori politikai irányzatot támogató, s mégis attól független gigantikus rendszer áthatja a mindennapi ember életét születéstől a haláláig, s azelőtt, s az után is. Ezért rendkívül fontos, hogy működése a kor követelményeinek és elvárásainak megfelelő legyen. A családtámogatási ellátások minden gyermeket nevelő családot, személyt, intézményt érintenek. Alanyi jogon járnak a gyermek fejlődésének, nevelésének biztosítására. Széles körű érintettségére tekintettel érdemes megismerni a jogrendszerben elfoglalt helyét, a kialakulásának történetét, illetve a jogosultság megállapításának feltételeit. A családtámogatási ellátások helye a szociális ellátórendszerben és az igényelbíráló szervek változása az állami pénzügyek átláthatóságát kívánják biztosítani. A jogszabályok ismertetésén túl számos gyakorlati példa színesíti és magyarázza a szövevényes rendszert alkotó ellátások körét.
A családtámogatási ellátások az állami szociálpolitika részét képezik. Az állami szociálpolitika a XIX. század végén alakult ki az ipari társadalom megjelenésével és fejlődésével egyidejűleg. Szükségessége a polgári forradalmak egyik vívmánya az egyházi kiváltságok és vagyonok leépítése nyomán merült fel. Megszűnt a tradicionális keret, mely a szegénygondozást ellátta. A szociálpolitika - tágabb felfogásban - a társadalmi újraelosztás egy meghatározott típusát jelenti, azaz a megtermelt javak egy részének centralizált begyűjtését és olyan elosztását, amely nem követi a gazdaságosság, a nyereségesség, az áruviszonyok és a piaci csere logikáját (Ferge Zsuzsa).[1] A központosított újraelosztásba bevont
közösségi szükségleteknek három alaptípusát különböztetjük meg:
- munkalehetőséggel, illetőleg egyéb önálló jövedelemmel nem rendelkező csoportok általános, létük alapját biztosító szükségletei;
- a társadalom valamennyi tagjának meghatározott, elsősorban a munkaerő újratermelését szolgáló szükségletei;
- egyes különösen nehéz helyzetű csoportok olyan szükségletei, melyek kielégítése révén közelebb kerülnek az adott társadalomban általánosan elfogadott életvitelhez.[2]
A családtámogatási ellátások az első típusba sorolhatóak. Az ellátás természete szerint pénzbeli ellátások, a jogosultak a gyerekek, illetve családok, a hozzájutás elve szerint alanyi jogon járó ellátások, az ellátások forrását tekintve adóból finanszírozott a családtámogatás. Az adóbevételekből finanszírozott szociális ellátások kétféle rendeltetést töltenek be: részben a szociális háló "kompenzációs célú" felhasználását jelentik, részben a "rászorultsági szintet" alkotják. Az előbbi rendeltetés - ahova a családtámogatási ellátások is tartoznak - azt jelenti, hogy elsődlegesen jövedelem-kiegészítést vagy ritkábban egyéb társadalmi szolgáltatást nyújtanak meghatározott társadalmi csoportok számára.[3]
A gyermekek védelmét és a gyermeknevelés támogatását elsősorban a gyermekvédelmi törvény[4] rendelkezései másodsorban a családtámogatási törvény hivatott biztosítani. A családtámogatások a gyermeknevelés költségeihez való állami hozzájárulások a központi költségvetésből. A családtámogatási ellátások alanyi jogon járó, fix összegű pénzbeli ellátások.
Az első, maihoz is hasonló családtámogatási eljárás a fix összegű szoptatási segély volt, melyet az 1927. évi XXI. törvény vezetett be. A II. világháború előtt az 1938. évi XXXVI. törvénycikk rendelkezik a gyermeknevelési pótlékról, mely annak jár, aki 14 évesnél fiatalabb gyermek eltartásáról gondoskodik. A törvény az iparban, kereskedelemben, bányászatban, kohászatban dolgozók részére biztosította a családi pótlék eme elődjét.[5] A II. világháború a társadalombiztosítás rendszerét szétzilálta, tönkretette. A régi helyrehozatalához hiányoztak az anyagi, társadalmi-gazdasági feltételek, azonban elengedhetetlen volt mégis a rendszer életre keltése. A II. világháború a születésszám csökkenésével járt. Ratkó Anna egészségügyi miniszter vezette be 1953-ban a művi terhesség-megszakítások jelentős szigorítását a népességszám emelkedése érdekében.[6] Az első egységes törvényi szintű szabályozás csak az egységes társadalombiztosításról rendelkező
- 88/89 -
1975. évi II. törvény volt, amelyben megjelentek az anyasági ellátások és a családi pótlék is. A gyermekek életszínvonala és jóléte az európai országokban a második világháború óta eltelt időszakban ugyan jelentősen javult, de a gyermekes családok támogatásának rendszere közel sem volt olyan hatékony, mint például az időskorhoz kapcsolódó ellátásoké. A gyermekszegénység és a gyermekes családok jövedelmi egyenlőtlenségei az utóbbi évtizedekben folyamatosan növekednek.[7] A gyermekgondozási segélyt 1967-től, a gyermeknevelési díjat 1985-től folyósítják. A Bokros-csomag, melynek a családtámogatási rendszert érintő szabályai 1996. január 1-jén léptek hatályba, jelentősen leépítette a támogatásokat, termékenységösztönző funkciójukat figyelmen kívül hagyta. 1998-tól fokozatosan állították vissza, ami a Bokros-csomaggal megszűnt. 1999-től a családi pótlék állampolgári jogon járó ellátás lett, a biztosítotti jog helyett. 2000. január 1. óta jár újra a gyermeknevelési díj, habár a maximum összegét meghatározták, a gyermekgondozási segély pedig állampolgári jogon járó ellátás lett.[8]
Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár megyei szervei hatáskörébe tartozott egy ezredfordulós reformig a családtámogatási ellátások megállapítása és folyósítása. A módosító, célszerűsítő rendelkezés után, 2001. január 1-jétől az igényelbíráló szerv a Magyar Államkincstár területi szerveinek jogelődjei a Területi Államháztartási Hivatalok, közkeletű nevükön a TÁH-ok[9] lettek. A módosítás oka egyszerű volt. Az Egészségbiztosítási Pénztárak a kifizetéseiket a társadalombiztosítási alrendszerből teljesítik. A családtámogatási ellátásokat azonban nem címkézett befizetések fedezik, tehát nem kell járulékot fizetni. Nem szolidaritási, biztosítási elven működnek, hanem a központi költségvetési alrendszerből kerülnek finanszírozásra. A módosításra azért volt szükség, hogy az állami pénzügyeket átláthatóbbá tegyék.
2001. évtől tehát a családtámogatási ellátásokat a Magyar Államkincstár folyósította a tizenkilenc területi igazgatóságán keresztül. Az Igazgatóságokon működött Családtámogatási és Szociális Ellátási Iroda, javarészt az Egészségbiztosítási Pénztártól átvett dolgozókkal. A Magyar Államkincstár mellett a 200 főnél több dolgozót foglalkoztató cégek is, mint családtámogatási kifizetőhelyek működtek. E kifizetőhelyeket az Igazgatóságokon foglalkoztatott ellenőrök felügyelték. A hatásköri szabályok megosztása a következő volt: ha elsőfokú hatóságként a kifizetőhely járt el, akkor másodfokon az Igazgatóság Családtámogatási Irodája; ha elsőfokon az Igazgatóság hozott határozatot, akkor másodfokon a Magyar Államkincstár Központjában működő Főosztály járt el.
2007. április 1-jétől a Magyar Államkincstár területi szervei régiós rendszerben álltak fel. A korábbi 19 igazgatóságból 7 regionális igazgatóság lett.[10] A régiósítások célja többek között a takarékosság, így régiónként csak egy Családtámogatási Iroda működik, az Iroda székhelyén kívüli megyékben pedig ügyfélszolgálat üzemel. Ez az átalakítás 2008-2009. évben teljesedik ki.
A belső átalakítások mellett a kifizetőhelyek megszüntetése is megtörtént. A 200 fő biztosítotti létszámot meg nem haladó kifizetőhelyek 2008. január 15-ig, az 500 főt meg nem haladóak 2008. február 15-ig, az 500 fő feletti biztosítotti létszámot foglalkoztató kifizetőhelyek pedig 2008. március 15-ig adták át a székhelyük szerinti Regionális Igazgatóságnak a 2007. december 31-ig megállapított ellátásokat tartalmazó adatállományukat elektronikusan, illetve az adott hó végéig papír alapon is. A 2007. december 31-én folyamatban lévő ügyek azonnal átkerültek a lakóhely szerint illetékes Regionális Igazgatósághoz.[11] Családtámogatási kifizetőhelyek,[12] tehát a Magyar Államkincstár mellett igényelbírálók maradtak: az országos, a megyei (budapesti) rendőr-főkapitányságok, az ORFK Köztársasági Őrezred, a Nemzeti Nyomozó Iroda, a Készenléti Rendőrség, a Repülőtéri Rendőr Igazgatóság, a Honvédelmi Minisztérium, az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, a Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ, az Országgyűlés Hivatala.
A Magyar Államkincstár ügyfélköre a módosítások által jelentősen kibővült. Eddig, főleg a családi pótlék tekintetében az ügyfelek jelentős részét a munkahellyel nem rendelkező, alacsony képzettségű emberek tették ki. Az ügyfélkör ellenére a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról rendelkező 223/1998. (XII.30.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése először 2007. január 1-jé-ben jelölte meg az eljárási cselekmények elektronikus ügyintézés keretében való gyakorolhatóságát.[13] Ezen évszámot időközben módosították. A sokrétű átalakítás, átalakulás ellenére az elektronikus ügyintézés 2009-ben részlegesen bevezetésre került. Az ügyfélkör a bővüléssel felkészültebb, de az infrastruktúra nem adott. Az elektronikus ügyintézés bevezetéséhez a humán erőforrást képezni kellene, hogy az új, nem papír alapú gondolkodásmódba bele tudjanak helyezkedni, illetve módosítani szükséges a programokat, az új technikákat, fogalmakat is meg kellene a köztisztviselőkkel ismertetni. A megfelelő felkészítés azért lényeges, mert az elektronikus ügyintézést igénybe vevők valószínűsíthetően magasabban kvalifikáltak, s az elégtelen ügyintézésből sok kellemetlenség, panasz keletkezhet, hiszen ha van egy lehetőség, ami rosszul működik, az az ügyfél szempontjából nagyon bosszantó. Az elektronikus ügyintézés során az eljárást meg lehet indítani az
- 89/90 -
ügyfélkapun és a Kincstár honlapján történő hozzáférés megszerzésével, de a szükséges mellékleteket továbbra is csatolni kell, s például az orvosi igazolásokat eredetiben. Egy lépéssel közelebb áll tehát a rendszer az elektronikus ügyintézéshez, de még sok a tennivaló.
A gazdasági válság hatására a családtámogatási rendszert is át kívánja a Kormány alakítani. 2009. március 19-én a Kormány álláspontja az volt, hogy a családi pótlék 0-15 éves kor között járjon, utána pedig, mint oktatási támogatást folyósítanák csupán. Kérdés, hogy a "megszerzett" jogokat hogy érintené a változás. Fokozottabb figyelmet fordítanának a családi pótlék céljaira, a jegyzők a védelembevétel keretében rendelkezhetnének az ellátás fele összegének természetben való folyósításáról (élelmiszer, ruha, iskolai eszközök vásárlására jogosító jegyek például). Ferge Zsuzsa módosítási javaslata szerint, az egygyermekes családoknál a családi pótlék összegét felére kellene csökkenteni, kivételt képeznek ez alól azok a családok, ahol a gyermek 3-5 évnél fiatalabb, a szülő egyedül neveli, illetve súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg a gyermek.
E módosítások csak hosszú távon jelentenének több pénzt az államkasszában, továbbá a rendszer bonyolítását eredményezik. Az ellenőrzés és az igénylés is nehézkesebbé válik. A javaslatok során mindenképp figyelembe kellene venni, hogy a családtámogatási ellátásokat folyósító rendszer jelentős mértékben átalakult, és azt a tényt is, hogy a közigazgatásban az elmúlt időszakban jelentős létszámcsökkentésre is sor került, mely e részleget sem hagyta érintetlenül, a munka mennyisége pedig a kifizetőhelyek beolvasztásával számottevően növekedett. Az államháztartás bevételének növelése a kiadások csökkentésével érhető el, amelyhez az ellátás igénybevételének egyszerűsítése vezethet. A jogosultság során közelíteni kellene az alanyi jogosultság felé, s a babakötvényhez hasonló rendszerben megoldani a folyósítást.
A családtámogatási ellátásokra jogosultak körét egyrészt a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) az általános rendelkezések között határozza meg, másrészt az egyes ellátásoknál közli a speciális szabályokat, jogosultsági feltételeket.
A törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén élő magyar állampolgárokra; bevándorolt vagy letelepedett jogállású, továbbá a magyar hatóság által menekültként, illetve hontalanként elismert személyekre. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény (a továbbiakban: Szmtv.) szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyekre, amennyiben az ellátás igénylésének időpontjában az Szmtv.-ben meghatározottak szerint a szabad mozgás és a három hónapot meghaladó tartózkodás jogát a Magyar Köztársaság területén gyakorolja és bejelentett lakóhellyel rendelkezik. Ugyanígy megilletik a családtámogatási ellátások - az anyasági támogatás kivételével - azt a személyt, aki a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/ 71/EGK tanácsi rendeletben meghatározott jogosulti körbe tartozó személyekre, amennyiben az ellátás igénylésének az időpontjában az Szmtv.-ben meghatározottak szerint a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát a Magyar Köztársaság területén gyakorolja, és - a határ menti ingázó munkavállalókat kivéve - bejelentett lakóhellyel rendelkezik.[14]
A családtámogatási ellátások a következők:[15]
- családi pótlék
- gyermekgondozási támogatás
• gyermekgondozási segély
• gyermeknevelési támogatás
- anyasági támogatás.
A családi pótlék közvetlen célja a gyermek nevelési, iskoláztatási költségeihez való hozzájárulás.[16] Az ellátásra jogosító személyek a még nem tanköteles gyermekek, a tankötelezettség megszűnéséig a tanköteles gyermekek, illetve az általános iskolai, középiskolai, szakiskolai tanulmányokat folytató saját háztartásban nevelt gyermek 23 éves koráig.[17] Érdekes eset a következő:
Tényállás: A 18 éves lány élettársával szülei házában él, gyermekük születik, aki után a 18 éves anyuka kapja a családi pótlékot és a gyermekgondozási segélyt. A gyermek születése miatt a 18 éves anyuka megszakította a tanulmányait, melyeket folytatni kíván a középiskolában. A gyermekfelügyeletet megoldva, nappali tagozaton tanul tovább. A 18 éves anyuka édesanyja, akinek a házában lakik a pár és az unoka, megigényli a családi pótlékot a lányára tekintettel, arra hivatkozva, hogy még nincs 23 éves, nála lakik, középiskolai tanulmányokat folytat.
Vajon jár-e neki a családi pótlék? Az igényelbíráló szerv azzal érvelt, hogy bár tényleg nincs 23 éves a fiatal anyuka, s középiskolai tanulmányokat folytat, sőt, együtt lakik az édesanyjával, de a családi pótlék a "saját háztartásában nevelt gyermekre tekintettel" jár az ellátás. A törvény meghatározza a saját háztartásban nevelt, gondozott gyermek fogalmát: "az a gyermek, aki a szülővel életvitelszerűen együtt él és annak gondozásából rendszeres jelleggel legfeljebb csak napközbeni időszakra kerül ki".[18] A nagymama, a 18
- 90/91 -
éves lány édesanyjának a kérelmét a családi pótlék folyósítását megalapozó alapelv sem támasztja alá, mely kimondja, hogy az állam egyik legfontosabb feladata többek között a "gyermekvállalás feltételeinek javítása". A 18 éves anyuka, az élettársa és a gyermek külön egységet képez, külön családot, s bár együtt élnek a nagyszülőkkel, a nagymama az anyuka után azért sem jogosult a családi pótlékra, mert a jogszabály alapelveiben kitűzött célok már nem valósulnak meg. Bírósági ügy nem lett az esetből, a másodfokú eljárás után a nagymama tudomásul vette, hogy neki nem jár a lánya után családi pótlék.
Jogosultak:
- a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs, az a személy, aki a saját háztartásában nevelt gyermeket örökbe kívánja fogadni, és az erre irányuló eljárás már folyamatban van; a felsorolt kör együtt: szülő;[19]
- a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám, és az a személy, akinél a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték a gyermeke védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 72. §-a szerint;[20]
- a vagyonkezelői joggal felruházott gyám, illetőleg a vagyonkezelő eseti gondnok a gyermekotthonban, a javítóintézetben nevel vagy a büntetés-végrehajtási intézetben lévő gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermekre (személyre) tekintettel, amennyiben a jogosító feltételek fennállnak.[21] A családi pótlékot gyámhatósági fenntartásos betétben vagy folyószámlán kell elhelyezni;[22]
- a Magyarországon működő szociális intézmény vezetője az intézményben elhelyezett gyerekre tekintettel.[23] A családi pótlékot az intézmény költségvetésétől elkülönítetten kell kezelni, s biztosítani kell a személyre szóló felhasználást;[24]
- a 18. életévét betöltött tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos személy, feltéve, ha utána tizennyolcadik életévének betöltéséig magasabb összegű családi pótlékot folyósítottak.[25] E feltétel azt jelenti, hogy a tartósan beteg vagy súlyosan fogyatékos személy nagykorúvá válása után nem fogyatékossági támogatásban vagy egyéb ellátásban fog részesülni, hanem a magasabb összegű családi pótlékot saját jogán (tehát egy személyben, mint jogosított és jogosult) kapja élete végéig;
- saját jogán jogosult ellátásra a gyámhivatal által a szülői ház elhagyását engedélyező határozatban megjelölt személy, amennyiben tanköteles, vagy általános iskolai, középiskolai, szakiskolai tanulmányokat folytat, egészen 23 éves koráig;[26]
- érdekes, hogy a jogosultsági feltételek teljesülése esetén a szülő részére a családi pótlékot akkor is meg kell állapítani, ha a szülő előzetes letartóztatásban van, vagy szabadságvesztés büntetését tölti.[27] E rendelkezés 2002. november 8. óta hatályos.[28] Korábban megesett, hogy a szabadságvesztés büntetését töltő szülőtől a családi pótlékot jogalap nélküli igénybevétel miatt visszakövetelték. Tényállás: A családi pótlékra az özvegy, büntetésvégrehajtás alatt álló édesapa jogosult a tanköteles gyermeke után. A gyermeket az apai nagymama neveli. A családi pótlék iránti igényt az édesapa nyújtotta be a büntetés-végrehajtás előtt, a folyósítást postán kérte, a lakcímére, mely azonos a gyermeket nevelő nagymamáéval. Az édesapa által igényelt családi pótlék a büntetés-végrehajtás alatt is a nagymama címére érkezett, ő vette át minden hónapban, míg az édesapa szabadságvesztés büntetését töltötte. Az ellátást a gyermekre fordították. Az igényelbíráló szerv a jogszabály alapján a szabadságvesztés büntetés alatt felvett ellátást jogalap nélkülinek minősítette, és visszafizetésre kötelező határozatot bocsátott ki. A jogalap nélküli igénybevétel okán keletkezett határozatokat a bíróság is helybenhagyta;[29]
- a 16. életévét betöltött kiskorú szülő a saját háztartásában nevelt gyermekére, ha a szülői házat vagy a szülők által kijelölt más tartózkodási helyet a gyámhatóság engedélyével a szülők beleegyezése nélkül fontos okból elhagyta;[30]
- saját jogán jogosult családi pótlékra az a 23. életévét be nem töltött nagykorú, aki közoktatási intézményben tanulmányokat folytat és mindkét szülője elhunyt, vagy a vele egy háztartásban élő hajadon, nőtlen, elvált vagy házastársától különélő szülője elhunyt, vagy aki kikerült az átmeneti vagy tartós nevelésből, vagy akinek gyámsága nagykorúvá válása miatt szűnt meg, illetve aki a szülővel nem él egy háztartásban;[31]
Az alapvető célok érvényesítésénél erősebb a gyermek érdeke. A módosítások is alátámasztják, hogy ez az ellátás a gyermeket illeti, az ő nevelési, iskoláztatási költségeihez kíván az állam hozzájárulni. Alátámasztja e jogpolitikai szándékot az is, hogy a családi pótlékból csak a jogalap nélkül felvett családi pótlék miatt lehet végrehajtást kezdeményezni, maximum a folyósított ellátás 33%-áig.[32] Mind bankszámlára folyósítással, mind postai utalással az ellátás összege címkézetten érkezik, azaz a jogcím fel van tűntetve, így megkülönböztethető más ellátásoktól, kifizetésektől. Tényállás: A Romániában élő rokonaikat meglátogatni induló magyar család tagjai: apuka, anyuka és kisgyermekük autóbalesetben elhunytak. A vagyonukat, köztük a bankszámlájukon lévő ösz-szeget többségében a Romániában élő rokonok, illetve egy Magyarországon élő rokon örökölte. A hagyatéki eljárás elhúzódott, valószínűleg a külföldi örökösök miatt. A bankszámlára, annak megszűntéig, tehát közel másfél évig folyósították a jogosultak halála után a családi pótlékot, mivel a folyósító szervhez a halál
- 91/92 -
tényét senki nem jelentette be, illetve a bankszámlát sem zárolták. A számlát a hagyatéki eljárás végén zárták le, s a következő utalás visszament a folyósító szervhez. A bank megkeresésre tájékoztatta a szervet a számla megszüntetését kezdeményező közjegyző nevéről. A közjegyző megkeresésre - hagyatéki határozat megküldésével - közölte a halál időpontját, amiből kiderült, hogy másfél évig jogalap nélkül utalták az ellátást. Az örökösök, miután a folyósító tájékoztatta őket a történtekről, a családi pótlék címén kifizetett összegeket visszafizették.
Gyermekgondozási segélyre jogosító a gyermek 3. életévének betöltéséig, ikergyermekek esetén a tankötelessé válás évének végéig, tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermek 10. életévének betöltéséig.[33]
Gyermekgondozási segélyre jogosult[34]:
- szülő, ideértve a kiskorú szülőt is, ha 16. életévét betöltötte és szüleit a gyámhatóság engedélyével elhagyta
- a nevelőszülő
- a gyám
- a nagyszülő[35] a szülő jogán, ha a gyermek az első életévét betöltötte, gondozása, nevelése a szülő háztartásában történik, szülei írásban nyilatkoznak arról, hogy a gyermekgondozási segélyben a nagyszülő részesülhessen, vagy a nyilatkozatot a gyámhatóság pótolja[36].
Gyermeknevelési támogatásra a szülő, nevelőszülő, gyám jogosult, aki saját háztartásában három vagy több kiskorút nevel, a legfiatalabb gyermek 3. életévének betöltésétől 8. életévének betöltéséig jár.[37] Anyasági támogatásra a szülő nő, az örökbefogadó szülő és a gyám jogosult.[38]
A Cst. a célját a következő módon határozza meg: "E törvény célja, hogy a családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek a csökkentése érdekében meghatározza az állam által nyújtandó családtámogatási ellátások rendszerét (...)."[39]
Alapelvek:[40]
1. A családnak, mint a társadalom alapvető egységének sokoldalú segítése, a családi élet biztonságának és a gyermekvállalás feltételeinek a javítása az állam egyik legfontosabb feladata.
2. A gyermek gondozásához, neveléséhez nyújtott ellátás célja a gyermek egészséges, harmonikus fejlődésének, testi, szellemi, erkölcsi gyarapodásának kiteljesítése.
3. A családnak nyújtott ellátások az állam részéről biztosított olyan támogatások, amelyek elismerve a
család és a gyermekvállalás fontosságát - jövedelmi helyzettől függetlenül - a gyermeket nevelő szülőt illetik meg.
4. A többgyermekes, a gyermeket egyedül nevelő, továbbá a tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermeket nevelő családokra nehezülő terhek ellensúlyozása céljából, továbbá esélyegyenlőségük elősegítése érdekében a családtámogatási rendszer egyes elemei differenciáltak.
Az alapelvek szerint az állam célja a családok védelme, a biztonság megteremtése, a gyerekvállalás ösztönzése. Az ellátások ezért mindenkit megilletnek, nem szociális alapon, hanem alanyi jogon járnak annak, aki gyermeket nevel. Egyrészt kimondja, hogy a szülők jogosultak igénybe venni, másrészt viszont kiemeli, hogy az ellátások célja a gyermek fejlődéséhez, kiteljesítéséhez való hozzájárulás. Az ellátásokat bár a szülő tudja megigényelni, azokat a gyermekre kell fordítani, az ő életét kell vele tökéletesebbé tenni. Az állam tehát mindenki számára elérhetővé teszi a családtámogatási ellátásokat, de a társadalmi esélyegyenlőség esetében négy élethelyzetben lehetővé teszi a magasabb összegű, illetve hosszabb ideig tartó ellátást. Az állam előnyben részesíti a többgyermekes szülőket, a gyermeküket egyedül nevelőket, illetve a tartósan beteg, vagy súlyosan fogyatékos gyermeket gondozókat. E négy kör szintén alanyi jogon, de több, illetve hosszabb idejű ellátásra jogosult. Az alanyi jogosultságot egyes esetekben egészségügyi adatokat tartalmazó irattal kell bizonyítaniuk.
A gyakorlatban felmerülő kérdéseket felvető eset: Tényállás: egy háromgyermekes családban az édesanya igényelte a családi pótlékot a gyermekek után. Az ellátás folyósítása folyamatos volt, a gyerekek még nem tanköteles, illetve még tanköteles korúak. Az édesapa megjelent az ügyfélszolgálaton, és igénylést nyújtott be a családi pótlékra. Az ügyfélszolgálati irodán a rendszerből rögtön kiderült, hogy a gyerekek után már folyósítanak családi pótlékot az édesanyának. Az ügyintéző kérdésére az édesapa azt nyilatkozta írásban, hogy felesége három éve elhagyta, egyedül neveli a gyerekeket, és volt felesége számára a családi pótlékot nem adta át. Az igényelbíráló szerv a gyermekelhelyezést igazoló bírósági ítélet alapján - melyet az édesapa benyújtott - a jogalap nélkül kiutalt ellátást visszakövetelte az édesanyától. A gyermekek anyja azt nyilatkozta, hogy a bírósági ítélettel ellentétben először nála voltak a gyerekek, s a pénzből a férjével felvett hiteleket egyenlítette ki. Érvelését a Kincstár nem fogadta el, egy jogerős ítélettel és az apa nyilatkozatával szemben, valamint a családtámogatási ellátások céljára tekintettel. Az ügy bíróságra került. A bíróságon az édesanya előadta, hogy ő mindennap ott volt a gyerekeknél, még a férje haza nem ért, és ő foglalkozott velük. Nyilatkozata
- 92/93 -
szerint az óvodába és iskolába is ő készítette őket, de az intézmények közelébe nem ment, mert volt férje megtiltotta, illetve azt állította, hogy a három év alatt a volt férjével soha nem találkozott, nem beszéltek. Ő akkor ment, amikor a férfi elindult dolgozni, illetve mire hazajött, elment. Nyilatkozata több okból is kérdéses. Először is több mint száz kilométerre dolgozott a lakóhelyüktől, bejelentett lakcíme is itt volt. A két település között a közlekedés nehézkes. Másodsorban a Kincstár megkereste a gyerekek által látogatott közintézményeket, ahol a pedagógusok kivétel nélkül azt nyilatkozták, hogy az édesapa gondozza a gyerekeket, hozza és viszi őket az iskolába. A gyerekek tiszták, jól neveltek, de az anyagi helyzetük miatt nehéz sorsúak, problémásak. Jelezték, hogy a Családvédelmi Szakszolgálat gondoskodik a családról. Az a családgondozó, aki a kérdéses időszakban foglalkozott a családdal már nem dolgozott a szolgálatnál, azonban a mostani gondozó elmondta, hogy a gyerekeket az édesapjuk neveli, s tudomása szerint az említett időszakban is így volt. A bíróság a Családvédelmi Szakszolgálat megkeresését, illetve a közintézmények dolgozóinak meghallgatását nem tartotta szükségesnek.
A bírósági eljárásra a szülők kibékültek. Az édesapa az édesanya oldalán lépett be a perbe, s azt nyilatkozta, hogy a volt felesége számára átadta a családi pótlékot. A bíróság megállapította, hogy az anyukát visszafizetési kötelezettség nem terheli, a pénzt az apukának átadottnak és a gyerekekre fordítottnak kell tekinteni, annak ellenére, hogy a fenti bizonyítékokon túl az igénybejelentés során külön nyilatkozik az igénylő, hogy a körülményeiben bekövetkező változást a folyósító szerv felé jelzi, s a jogtalanul igénybevett ellátást pedig visszafizetni köteles.
A jogszabályok módosításával a jogalkotó sokszor a gyakorlat igényeit elégíti ki. Előfordulnak azonban meggondolatlan lépések is. Végezetül egy érdekes eset, ami az átgondolatlan módosítások hatását mutatja be.
A jogalap nélkül kifizetett és jogerős határozat alapján visszakövetelt családtámogatási ellátás összegét a magánszemély kérelmére a Kincstár vezetője méltányosságból elengedheti, ha a visszafizetésre kötelezett személy az ellátás teljes összegét az arra jogosult személynek átadta, a felvett ellátás összege nem haladja meg a jogosultat megillető összeget és a jogosult nem részesül egyidejűleg az ellátásban.[41]
E rendelkezés talán válasz a Legfelsőbb Bíróság ítéletére[42]. Mindenesetre elgondolkodtató, ha nem
fellebbezik meg az első fokú határozatot, 15 napon belül jogerőre emelkedik. A visszafizetésre kötelezett kihagyja a másodfokú eljárást, így ha a Kincstár vezetője méltányosságból mégsem engedi el neki a visszafizetendő összeget, akkor elvesztette a jogorvoslati lehetőségeket.
Az elsőfokú határozatot megfellebbezheti az ügyfél, ekkor a másodfokú határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti a határozat kézhezvételét követő harminc napon belül. Az érintett ekkor is előterjesztheti méltányossági kérelmét, de abban az esetben is, ha már a kézhezvétel napján kérelmezi az összeg elengedését, s a Kincstár vezetője is az általános eljárási határidőn belül meghozza a döntését, ami a visszafizetésre kötelezett személy számára kedvezőtlen, már ilyen gyors eljárás esetén is elmulasztja a bírósági utat.
A bíróság jogerős, visszafizetésre kötelező ítélete után pedig abszurd lenne egy méltányosságból elengedő határozat a Kincstár vezetője részéről. Jogosan merülne fel a kérdés, akkor miért dolgozott a bíróság? Megjelent a törvényben egy quasi jogorvoslati forma, amely azonban a jogorvoslati rendszerbe nem lett beépítve, vagy a rendes jogorvoslati formákról marad le a visszafizetésre kötelezett, vagy az állami szervek dolgoznak hiába. Külön kérdés, hogy jogerős ítéletet miként írhat felül bírósági eljáráson kívüli méltányossági kérelem.
E jogszabályi anomália is mutatja, hogy van módosítani és átgondolni való a családtámogatási eljárásokról szóló jogszabályok, belső szabályzatok terültén.
Off-line
Ficzere Lajos - Forgács Imre: Közigazgatási jog különös rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006
Egy évtized az Illetményhivatalok történetéből 1976, készült a Békés megyei Illetményhivatal Sokszorosítójában 1600 pld-ban.
Fazekas Marianna - Ficzere Lajos: Magyar Közigazgatási Jog. Általános rész. Osiris Kiadó, Budapest 2002
Hajdú József és Lőrincsikné Lajkó Dóra: Társadalombiztosítási jog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2005
Chronowski Nóra - Rózsás Eszter: Alkotmányjog és közigazgatási jog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2007
Bartók Zoltán - Sáráné Lukács Ágnes - Sziebert György: A családtámogatási jog és gyakorlata.
On line
Gábos András: A magyar családtámogatási rendszer termékenységi hatásai http://phd.lib.uni-corvinus.hu/79/01/gabos_andras.pdf [2009. 03. 18.]
Darvas Ágnes - Tausz Katalin: Gyermekszegénység és családtámogatások http://eszmelet.freeweb.hu/49/darvas49.html [2009. 03. 18.]
http://www.allamkincstar.gov.hu/rovat/133 [2009.05. 21.]
Jogszabályok
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény
- 93/94 -
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról rendelkező 223/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény.
A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény.
A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény.
LB 39.2008/2007. kelt 2008. február 20-án.
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról rendelkező 223/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet módosításáról 211/1999. (XII. 26.) Korm. rendelet.
A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 315/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet.
A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet.
Egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2007. évi CXXI. törvény.
Az adókra, járulékokra, és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény.
A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény.
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény. ■
JEGYZETEK
[1] Fazekas Marianna: A szociális igazgatás, In.: Ficzere Lajos - Forgács Imre (szerk.) Közigazgatási jog különös rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006. 282. o.
[2] Fazekas Marianna: i. m. 282. o.
[3] Fazekas Marianna: i. m. 283-285. o.
[4] A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény.
[5] Hajdú József és Lőrincsikné Lajkó Dóra: Társadalombiztosítási jog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2005. 16-18. o.
[6] Gábos András: A magyar családtámogatási rendszer termékenységi hatásai.
http://phd.lib.uni-corvinus.hu/79/01/gabos_andras.pdf [2009. 03. 18.] 79-82. o.
[7] Darvas Ágnes - Tausz Katalin: Gyermekszegénység és családtámogatások.
http://eszmelet.freeweb.hu/49/darvas49.html [2009. 03. 18.]
[8] Gábos András: i.m. 92-95. o.
[9] Az adókra, járulékokra, és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény 226. §-a módosította a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 35. §-át.
[10] A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet.
[11] Egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2007. évi CXXI. törvény 81. § (12)-(19) bekezdés.
[12] A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról rendelkező 223/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet (a továbbiakban: R.) 4/B. § (4) bekezdés a)-l) pont.
[13] A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 315/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet 78. § (5) bekezdés.
[14] A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 1. §.
[15] Cst. 5. §
[16] Cst. 6. §
[17] Cst. 7. § (1) bekezdés a) pont aa) - ac) alpont
[18] Cst. 4. § k) pont
[19] Cst. 7. § (1) bek. a) pont első fordulat
[20] Cst. 7. § (1) bek. a) pont második fordulat
[21] Cst. 7. § (1) bek. b) pont
[23] Cst. 7. § (1) bek. c) pont
[25] Cst. 7. § (1) bek. d) pont
[26] Cst. 7. § (1) bekezdés e) pont; 8. § (3) bekezdés b) pont be) alpont
[28] A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról rendelkező 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról 238/2002. (XI. 8.) Korm. rendelet 5. §.
[29] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 339. § (2) bekezdés n) pontja alapján megváltoztathatta volna.
[30] A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény 77. § (2) bekezdése.
[31] Cst. 8. § (3) bekezdés b) pont bf) alpont (A hivatkozás pontosan: "aki a 7. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti személlyel nem él egy háztartásban", tehát a szülő mellett ide tartozik a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám, és az, akinél ideiglenes hatállyal elhelyezték. Ez utóbbi személyek esetén viszont értelmezhetetlen, hogy miért ne élne velük egy háztartásban a gyermek. Ha nem él a megjelölt személlyel, akkor módosítani kell a gyámhatósági határozatot, s más lesz a nevelőszülő, stb. A szülőtől viszont sok esetben a nagyszülőkhöz költöznek a gyerekek, vagy egyéb rokonokhoz. A 2007. évi CXXI. törvény 69. § (1) bekezdése iktatta be a kitételt, 2008. január 1-től hatályos, tehát ez év elejétől kaphat a gyermek családi pótlékot, ha szülőjével nem él egy háztartásban.
[32] A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 69. § (2) bekezdés.
[33] Cst. 20. § (1) bekezdés a)-c) pont
[35] Jogpolitikai indoka e rendelkezés bevezetésének a nyugdíjkorhatár kitolása és a munkanélküliség. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 38. § (1) bekezdés c) pontja szerint a gyermekgondozási segély folyósításának időtartama szolgálati időnek számít, amennyiben az előírt nyugdíjjárulékot megfizették. Így tehát a fiatal, munkáját féltő szülő visszamehet dolgozni, míg az aktív korú, de a munkába belefáradt, vagy épp munkanélküli nagyszülő szolgálati időt szerezhet, s otthon maradhat a gyermekkel.
[36] Cst. 20/A. § (1)-(2) bekezdés; nagyszülő: a gyermek szülőjének vér szerinti, örökbefogadó szülője, továbbá annak együtt élő házastársa.
[37] Cst. 23. §
[38] Cst. 29. §
[39] Cst. 1. §
[40] Cst. 3. §
[42] LB 39.2008/2007. kelt 2008. február 20.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
