2006 június és július hónapjában került sor Németországban a Szövetségi Alaptörvény, a Grundgesetz[1] (a továbbiakban: GG) történetében annak legátfogóbb módosításának, a "szövetségi reformnak" (föderalizmusreformnak) elfogadására. A 2006. szeptember 1-jével hatályba lépett reform nyomán különösen a Szövetség és a tartományok közötti hatáskörmegosztás, a tartományok törvényalkotásban betöltött szerepe, valamint a Szövetség és a tartományok közötti pénzügyi viszonyok egyes elemei változtak meg.[2] A reform politikai célját szorgalmazói Németország gyorsabb és hatékonyabb kormányzásának elősegítésében határozták meg. A reform központi törekvése, hogy csökkentse azoknak a törvényeknek a számát, amelyek a parlament második kamarájának kifejezett hozzájárulását igénylik, ezáltal visszafogja a szövetségi tartományoknak a jogalkotás folyamatára gyakorolt befolyását. A befolyásvesztés ellensúlyozásaként a reform szélesebb törvényhozási hatáskört biztosít a tartományok számára, amelytől a kormánykoalíció azt is várja, hogy a jogalkotásért viselt politikai felelősség egyértelműen megállapíthatóvá válik.[3]
A téma jelenleg is érvényes aktualitását adja az a tény, hogy szövetségi reform 2008-ban a második lépés kidolgozásával (2. szövetségi reform) tovább folytatódik, mivel végső célja a Szövetség és a tartományok viszonyának teljes átrendezése. A bemutatott törvényhozási reform mellett az átalakulás második lépcsője a helyi/tartományi és föderális pénzügyek viszonyát is hosszú távon kívánja rendezni, valamint különös figyelemmel van arra, hogy a Németországon belüli és azon kívüli, megújuló követelményekhez igazítsa a fejlődési és foglalkoztatási politikát.[4]
a) A német föderalizmus jelenlegi formája hosszas fejlődési folyamat eredménye. A német-római császárság 1806-ban bekövetkezett széthullása után, 1815-ben jött létre a Német Szövetség, amely államok laza összefogásaként, ún. államszövetségként működött. A szövetség e formája még nem rendelkezett önálló államisággal, csupán a részes államok voltak közjogi értelemben államnak tekintendők. 1871-ben, az észak- és délnémet államok összefogásával alakult meg a Német Birodalom, amely már szövetségi állami, vagyis föderatív vonásokkal bírt, mivel a szövetség maga is rendelkezett bizonyos állami jellemzőkkel, így például saját szervekkel, önálló hatáskörökkel. Ez az államszerveződési forma maradt fenn egészen a Harmadik Birodalom megjelenéséig, amelynek kiépítéséhez azonban nélkülözhetetlennek tűnt az ország egységesítése,
- 251/252 -
unitarizálása. A teljes centralizáció megteremtéséhez a tartományok önállóságát fokozatosan csökkentették, végül felszámolták, melynek eredményeként az addig önálló szövetségi tagállamként működő tartományok puszta közigazgatási egységekké degradálódtak. Ezzel a Harmadik Birodalom szigorúan központosított unitárius állammá vált.
A második világháború befejeztével a szövetséges hatalmak Németországot négy zónára osztották, és megkezdődött az állam közigazgatásának újjászervezése, amelynek jellegzetessége volt, hogy területi értelemben "alulról", a települések szintjéről indult meg, majd a tartományokkal folytatódott. Ezzel a tartományok ismét nagyobb jelentőségre tettek szert, amelynek eredményeként megkezdődhetett a visszatérés a szövetségi állami berendezkedéshez. 1949-ben a három nyugati nagyhatalom által ellenőrzött területek létrehozták a Német Szövetségi Köztársaságot, amelyhez 1990-ben csatlakoztak a Német Demokratikus Köztársaság tagállamai, amellyel kiteljesedni látszott a szövetségi állami szerveződés.[5]
b) A szövetégi állami berendezkedés a német államszervezés alapelveként, állami struktúraelvként tartható számon. A GG a szövetségi államiság elvét 20. cikkének (1) bekezdésében deklarálja.[6] E cikk megvalósulásának garanciáját jelenti a 79. cikk (3) bekezdésében található "örökérvényűségi klauzula", amely kizárja a szövetségi államberendezkedés alkotmánymódosítás útján történő megváltoztatását.
A GG ugyan nem definiálja a föderalizmus fogalmát, mégis meghatározhatók annak alapvető fogalmi elemei.[7] A fogalom első eleme, hogy a szövetségi államban mind a Szövetség mind a tartományok rendelkeznek önálló államisággal, amely a Német Szövetségi Alkotmánybíróság (a továbbiakban: Alkotmánybíróság) értelmezésében azt jelenti, hogy a tartományok eredeti, originárius, vagyis nem a Szövetség hatalmából levezetett főhatalommal bírnak.[8] Az államhatalom ugyan feladat- és hatáskörök szerint megosztott a Szövetség és a tartományok között, adott feladat- és hatáskört azonban mindegyik saját főhatalma alapján gyakorol. Mintegy a tartományi önállóság ellensúlyozásaként, második elemként érvényesül a homogenitás elve, amely a GG 28. cikk (1) bekezdéséből vezethető le. E bekezdés kimondja, hogy valamennyi tartomány saját, önálló alkotmányos alaprendjének elkötelezettnek kell lennie a GG-ben meghatározott demokratikus köztársasági berendezkedés és a szociális állam alapelve iránt, biztosítania kell továbbá az általános, egyenlő, közvetlen és titkos választásokon alapuló népképviseletet. A homogenitás elve tehát - mindezt figyelembe véve - azt jelenti, hogy bizonyos közös céloknak és alapvető értékdöntéseknek a Szövetség egész területén érvényesülniük kell. A homogenitás elvének megvalósulását segíti elő a GG 31. cikke, amely a szövetségi és tagállami jog viszonyát rögzíti, amikor kimondja: a szövetségi jog megelőzi a tartományi jogot. A föderalizmus egységének fenntartása végett elengedhetetlen, hogy az esetlegesen egymásnak ellentmondó jogi normák között egyértelmű hierarchiát alakítsanak ki. Harmadik fogalmi elemként említhető az egymásra gyakorolt kölcsönös hatás elve, amely lehetővé teszi, sőt elvárja, hogy a tagállamok befolyást gyakorolhassanak a Szövetségre és viszont. A tagállamok elsősorban a Szövetségi Tanács (a továbbiakban: Bundesrat) segítségével gyakorolhatnak befolyást a Szövetségre, a Bundesrat hivatott ugyanis mintegy második parlamenti kamaraként a tagállamok állami döntéshozatalban való részvételének biztosítására. A Szövetség számos módon képes hatást gyakorolni a tagállamokra, így például a szövetségi törvények általi szabályozással, a Szövetség szintjén hozott döntések kikényszerítésével, a szövetségi terület beosztásának meghatározásával stb. A föderalizmus utolsó, negyedik elemeként határozható meg a szövetségi hűség fogalma, amely a Szövetség és tagállamok részéről egyaránt egymás érdekeinek figyelembe vételét, támogatását, segítését, elismerését jelenti. A tartományoknak "szövetségbarát", a Szövetségnek pedig "tartománybarát" módon kell eljárniuk. A szövetségi hűség mindezekre tekintettel értelmezhető úgy is, mint kölcsönös szolidaritás-vállalás a föderáció és az azt alkotó tagállamok között.
c) A Szövetség és a tartományok közötti hatáskörmegosztás a föderalizmus arculatának lényeges vonását adja. Németországban a hatáskörmegosztásra alapvető iránymutatásként érvényesül a GG 30. cikkében megfogalmazott szubszidiaritás elve:[9] az állami hatáskörök gyakorlása és állami feladatok ellátása a tartományok feladata, amennyiben a GG másként nem rendelkezik, vagy ettől eltérő szabályozást nem tesz lehetővé. A feladatok és hatáskörök elsődleges címzettjei tehát a tartományok, figyelemmel azonban arra, hogy bizonyos feladatok és hatáskörök jobban elláthatók/gyakorolhatók szövetségi szinten a GG lehetővé teszi bizonyos hatáskörök átruházását a Szövet-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
