Az önkormányzati tulajdonú holding gyűjtőfogalom. Többféle gazdasági társasági típust takarhat. Közszolgáltatás-szervezési értelemben az állóeszköz-vagyon kezelése és az azokkal való gazdálkodás tevékenységeinek kerete tartozik ide, mikor is mindezeket szélesebb körben végzik az eredményeik kölcsönös optimalizálására tekintettel.
A városi közüzemi szolgáltatások nyújtása körében elterjedtek a többprofilú vállalatok. Eredendően azért, mert az üzemeltetés műszaki-technikai értelemben egységesként célszerűen szervezhető. Egyes rendszereknek sajátossága a különböző tevékenységi körök kormányzati vagy önkormányzati tulajdona alapján a szervezetirányítás egységesítése. A többprofilúság vállalatonkénti megjelenítése, majd tulajdonosi alapon csoportba való rendezése egy válasz az eredményesség javításának kihívására.
1. Az önkormányzati tulajdonú vállalatcsoportok működési sajátosságait többféleképpen csoportosíthatjuk.
(a) Csoportszinten a közfeladatok átvételének szélessége szerint különbséget teszünk vagyonkezelést, illetve ezenkívül egyúttal közszolgáltatást is nyújtó vállalatcsoportok között.
(b) Az irányítást végző tagvállalat általános szerepe szerint a holding-konszern és törzsház-konszern típusa választható el.
(c) A tagvállalatok tevékenységébe való beavatkozás terjedelme alapján szokásosan stratégiai, illetve operatív központ működik.
(d) Az irányító tagvállalat csoporton belüli tevékenysége tekintetében irányító, illetve a belső szolgáltatást is nyújtó konszern-központ típusa határolható el.
a) Az önkormányzat által átadott közfeladatok jellege szerint csoportszinten lehet szó csak a tulajdonosi jogok önálló gyakorlásáról, ami a vagyonkezelés szűkebb felfogásaként is megáll. Ehhez képest van tágabb értelmezésű gyakorlat. A vagyonkezeléssel összefüggésben közvetlenül közszolgáltatási feladatot is elláthatnak Ilyenkor további önálló szakágazati tevékenységi profilja van a vállalatnak.
b) A csoportszintű irányítás módja szerint beszélhetünk törzsház-konszernről, mikor az anyavállalat maga is nyújt szolgáltatásokat külső piaci partnereknek. Míg a holding-konszernben a jogilag önálló holding társaság csak a tagvállalatok irányításával foglalkozik. Az olyan anyavállalat, amelyiknek tevékenységi köre megtartásával, annak bővítésével adja át az irányítási jogokat, akár apportálás útján, jellemzően törzsház-konszernnek minősül. A holdingforma ekkor kifejezetten és kizárólagosan a vállalatcsoporti minőséghez kötődik.
c) A tagvállalatok tevékenységébe való beavatkozás mélysége szerint stratégiai, illetve operatív társaságirányítás között tesznek különbséget. Az előbbi a szigorú értelemben vett tulajdonosi döntések képviseletét, valamint a hatáskörök alapító okiratban való meghatározásának függvényében azok gyakorlását foglalja magában. Az operatív vállalatcsoporti irányítás a közvetlen tevékenységbefolyásolást és az ahhoz kapcsolódó felelősségátvállalást jelenti. A társaságok alapító okiratai és szabályzatai tételesen rögzítik a felelősségelhatárolás részleteit. Fontos szempont a szakterületi-szakmai döntési önállóság biztosítása a tagvállalatoknak.
d) További csoportosítás szerint a központ vállalatcsoporti szinten kizárólag irányít, illetve valóságos szolgáltatásokat nyújt. Egyes közös funkciókat ilyenkor maga alakít ki és működtet. Ez a helyzet például akkor, ha a fejlesztéseket, az informatikai rendszerek szervezését és más konszern-szinten szervezhető funkciókat közvetlenül lát el.
A csoportosításokat összefoglalva az alábbi 1. táblázat mutatja.
1. táblázat
Önkormányzati egységes irányítású vállalatcsoportok tipizálása különböző jellemző szempontok szerint
| az ellátott feladatok szélessége szerint csoport-szinten | az irányítást végző tagvállalat tevékenységi körének szélessége szerint | a tagvállalatok tevékenységébe való irányítási beavatkozás terjedelme szerint | az irányítást végző tagvállalat belső szerepe szerint |
| - vagyonkezelő - közszolgáltató | - törzsház-konszern - holding-konszern | - stratégiai holding - operatív holding | - csak irányító - gazdasági szolgáltatást is nyújtó |
Az önkormányzati tulajdonú vállalatcsoportok tevékenységi köre közfeladat-ellátási szempontból sem homogén. Közszolgáltatásokat nyújtó tevékenységeik mellett gyakran más szolgáltatási, fejlesztési, illetve kifejezetten üzleti tevékenységeket is folytatnak.
2. Az egységes irányítású önkormányzati tulajdonú társaságok elterjedése a hazai környezetben kimutatható. A kiindulópont egyes külföldi gyakorlatokhoz köthető. Az önkormányzati tulajdonú társa-
- 5/6 -
ságok igazgatása azután került főleg a német rendszerekben a szakpolitikai érdeklődés előterébe, hogy kezdtek az ezredforduló tájékától másképp tekinteni ezekre, mint a "még mindig nem sikerült őket privatizálni" akciók átmeneti maradványaira. Ettől kezdve keresték azokat a megoldásokat, amelyek a különböző profilú, 100 százalékosan köztulajdonú társaságokat a tulajdonos jogán, egységes portfólióként képesek igazgatni, azaz vállalati terminológia szerint irányítani. A folyamat Magyarországon is terjedni kezdett. Sokáig csak Debrecenben működött holding, aztán lassan növekedett a számuk. 2012-ben vidéken a 37 darab harmincezer lakosnál nagyobb lélekszámú városokból már 14-ben volt egységes irányítású önkormányzati vállalatcsoport (Békés[1], 2012). Budapesten a kerületek és a főváros szintjén különösen 2010-től a folyamat szintén kiterjedtté vált. (A kerületekben azonban az egységesség átfogóbb profilú vállalatokba vonás útján valósult meg.)
Az egységes irányítású önkormányzati vállalatrendszer azt a várakozást fejezte ki, hogy ilyen módon a tulajdonosi és közszolgáltatási érdek jobban kifejezhető a várospolitika szolgálatában. Már a korábbi válság éveiben erősödött a hajlandóság eziránt, valószínűleg azért, mert az irányítási forma a városvezetéseknek jobban szabad kezet adott a közvetlen testületi kontrollhoz képest. Részben kifejeződött ez a vállalati eredmény fölötti rendelkezésben, ami költségvetésen kívüli források iránti megalapozott várakozásokat kelthetett.
A holdingok és más önkormányzati tulajdonosi rendelkezési formák várospolitikai alkalmazási keretei gyorsan változnak. Csak az utóbbi ciklustól számítva is a következő markáns szakaszokat különíthetjük el.
a) 2010-től úgy tűnt, az egységes vállalatirányítási formák a száz százalékos köztulajdonba kerülés útján biztos helyzeti előnyt jelentenek a helyi közszolgáltatási piacon. Erősítette ezt a folyamatot a nemzeti vagyonról szóló törvény elfogadása, majd a közszolgáltatási ágazati szabályozások átalakítása. Mindenekelőtt gyengült a formaválasztás szabadsága. A törvény erőteljes lökést adott az állami tulajdon kiterjesztéséhez a közüzemi szektorban. Megnyílt az út az átszervezések előtt, ami gyakran magában foglalta a külföldi tulajdonosoktól való visszavásárlást. A fordulat hatására a tulajdonos önkormányzatok osztalék iránti várakozása megalapozottnak tűnt. Lehetőséget kaptak továbbá a különböző városgazdálkodási tevékenységek ellátása tekintetében fölmerülő kapcsolatok, szinergiák költséghatékony kiaknázására.
Az országban az egységes irányításnak volt egy ugyanezen tőről fakadó másik iránya, mely szintén torkollhatott a vállalatirányítás egységesítésébe. Költségvetési intézményeket (iskolákat, szociális létesítményeket és szolgáltatásokat, közművelődési szervezeteket, sport- és szabadidő-központokat) profilonként sok városban összevontak. Eleinte csak kifejezetten a pénzügyi megtakarítások okán. Majd még a kétezres első évtized közepén ezeket a jellemzően humán szolgáltatást nyújtó szervezeteket gyakran gazdasági társaságba szervezték. Őket aztán a szabályozási változások adta lehetőséggel élve közhasznú társaságokká alakították át. Az így immár az egészségügyi, a szociális, az oktatási vagy a sport és kulturális ágazatban is megjelenő közvállalatok szintén tárgyaivá váltak az önkormányzati társaságirányítási egységesítésnek.
Az itt említett két folyamat összekapcsolható. A korábban volt intézményi szolgáltatási oldalon felbukkant a szakmai és a fenntartói irányítás határozott elválasztása. A vállalatok esetében a 2010 utáni egységesülés pedig rámutatott az eredmény fölötti rendelkezés mozgásterének befolyásolhatóságára közhatalmi eszközökkel. Mindez helyi szinten sokat hozott volna a konyhára, ha a helyzet ezen a ponton stabilizálódik, azaz az önkormányzati tulajdonlás kiterjesztése után "újraigazítva" beáll a közszolgáltatási piac. Csakhogy 2012 után - az önkormányzati tapasztalatok birtokában - mindkét irány elérhető eredményeit erőteljesen magához karolta a központi kormányzat.
b) Látható a folyamatból, hogy a holdingok vagy kvázi holdingok esetében fölgyorsultak az események. Az önkormányzatok elvi helyzetbe hozásával egyidejűleg a kormányzati politika egyre inkább a közfeladat-ellátás közvetlen, központilag egységes kialakításának és szervezésének útját építi ki. 2012-től bevezetésre került a közműadó. Majd az egyre kiterjedő hatósági árszabályozás mellett belépett a szolgáltatási díjak központi csökkentése a Kormány rezsicsökkentési politikája keretében. Ilyen módon a holdingok osztaléktermelő képessége egyre inkább csökken.
Korábban a többprofilúság előnyeit oly módon is tágabb körben ki lehetett használni, hogy egyes tevékenységek veszteségét a csoporton belüli eredményből lehetett kompenzálni. A keresztfinanszírozás lehetőségei azonban beszűkültek. Az uniós szabályok e tekintetben szigorodtak. Időnként pedig a hazai rendezés még ehhez képest is korlátozóbb (pl. a hulladékgazdálkodásban).
A tulajdonosi politika mellett a központi gazdálkodási szabályozási politika átvezettetése az üzleti stratégiákba megtörtént úgy, hogy az utóbbi hatása egyre erőteljesebbé vált.
c) Az újabb szakaszt 2014-től az energiaszolgáltató és a hulladékkezelő társaságok közhasznúvá (nonprofittá) alakítása, valamint e körben a szolgáltatók centralizációja nyitja meg. A városi vállalatcsoportok szempontjából egy profiltisztulás lezárulását eredményezheti ez a folyamat. A víziközmű- és a hulladékgazdálkodási közszolgáltatók nagyobb méretű egységekbe szervezéséről az ágazati törvények már gondoskodtak. A többprofilú társaságok fejlődése ezzel új irányba fordulhat, fölerősítve vagy megerősítve működésükben egyes eddig talán kevésbé hangsúlyos vonásokat.
Ennek jellemzéséhez az egységes irányítást érdemes a vagyonkezelők szerepével és helyzetével összehasonlítani. Sokszor nem is lehet pontosan elhatárolni, mivel a holdingok is ezen a néven vannak jegyezve. Ha szűkebb értelemben vesszük, az ebbe a körbe tartozó önkormányzati társaságok csak stratégiai tulajdonosi tevékenységet végeznek. Más vagyonkezelők emellett ellátnak közvetlenül feladatokat a városüzemeltetés, építőipari tevékenységek stb. körében. Ha az utóbbi üzletágak kiterjednek, önálló divíziókká válnak a beruházások, ingatlangazdálkodás, közterület-fenntartás, parkgondozás stb. területén.
Tudatosan épített rendszer esetében nem kizárt kifejezetten a közszolgáltatási feladatok szélesebb körének a társaság tevékenységei közé felvétele. Mint láttuk, ekkor humán szolgáltató feladatok (kulturális, sport- stb. szolgáltatások) is bekerülhetnek a megfelelő intézményátszervezések után. További növekedés, profiltisztítási szándék és nyilvánvalóan eredményszempont alapján, egyes üzletágakra önálló leányvállalatokat alapít a társaság vagy maga az önkormányzat hoz létre új céget. A vagyonkezelői struktúra ilyen jellemző felfejlődése azonban nem feltétlenül járt mindenütt együtt az egységes vállalatirányítás rendszerével. Bizonyára azért, mert a vagyonkezelő bővítése maga is hozni tudta az elérni kívánt előnyöket. Kisebb településméret, vagy a közszolgáltatási felelősség korlátozott volta mellett ez a megoldás kellő
- 6/7 -
rugalmasságot és elégséges mozgásteret biztosított a mindenkori városvezetésnek. Az egységes irányításnak ez az oldala továbbra is fejlődés alatt állhat.
A funkcionális ok mellett van egy felelősségi tényező a változásban. Az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével a társasági vezető tisztségviselők, valamint vezető szerveik felelőssége nagyobb és jobban nevesíthető, mint korábban. A városi közszolgáltató társaságok ezért a képviselő-testülethez képest is jobban számon kérhető szerepkört visznek az állóeszköz- és ingatlanvagyon hasznosítása, valamit a tevékenységi eredményesség szempontjából. Ennek a ténynek mindenképpen van érdemi gyakorlati jelentősége városvezetési oldalról is.
A helyi feladatok ellátását biztosító gazdálkodó szervezetek egységes irányítás alá vétele tehát egy régebb óta kibontakozó jelenség, amelyik az utóbbi ciklusban már kifejezetten nagy hangsúlyt kapott. A kormányzati törekvések azonban 2012-től új irányt szabtak a folyamat kimenetelével kapcsolatos várakozásoknak.
Először a közterhek megállapításának célzottsága juttatta egyértelműen kifejezésre ezt a törekvést. Majd a szabályozás egységessé vált a díjak megállapítására nézve. Így az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok felosztható eredményének nagysága, egyáltalán ennek a jelentősége, fokozatosan csökkent. Egyes relációkban meg is szűnt az eredmény, sőt, kompenzációs igények keletkeznek. A közeljövőben a kormányzati politika iránya a következőket célozza: a közüzemi vállalatok nonprofittá alakításának kötelezettségét, regionális és központi állami vállalatok kijelölését, államigazgatási feladatellátási központ(ok) felállítását. A központi kormányzat érdeklődését különösen kiváltó közüzemi körön kívül, ugyanakkor biztosan marad egy a szervezési megoldások megválasztására is kiterjedően, helyi felelősségi körben maradó városüzemeltetési funkciócsoport.
Mindebből az egységes vállalatirányításra nézve több következtetés származik. Először is a vagyongazdálkodási tevékenység önmagához mért eredményessége egyre kevésbé értékelhető. Másfelől viszont az egységes irányítás megmaradó részében felértékelődhet a közvetlen felelősséggel ellátott tevékenységi kör, illetve a megbízás útján való feladatellátás terjedelme és jelentősége. Az olyan vállalatcsoportok esetében, ahol egy működő, közvetlenül szolgáltató társaság köré szervezik a többit (törzsház-konszern), ez nem jelent problémát. A klasszikus holdingokra nézve, amelyek csak irányítást végeznek, viszont különösen hasznos a működő formák tapasztalatainak számbavétele. Ideértve - vállalatcsoporthoz tartozásuktól függetlenül - a vagyonkezelő társaságokat is.
Aktuális kérdés, milyen többletfeladatok jelennek meg a szűkebb értelemben vett stratégiai szerepkörön túl. A tapasztalatok alapján ilyenek különösen:
(a) az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos koncepcionáló döntések szakmai előkészítése, illetve érvényesítése,
(b) külső, közvetlenül ellátott szolgáltatások fölvállalása és azok nyújtása,
(c) belső (a vállalatcsoport többi tagjától átvett) feladatok egységes szervezése.
a) (Stratégiai szerep) A holdingforma önkormányzati feladatellátással való kapcsolata szokásos a kialakítás alapjául vett külföldi rendszerekben. A vállalatcsoportnak a közüzemi és infrastrukturális politikák megfogalmazásában, majd érvényesítésében való szerepe ott azért magától értetődő, mert az egységes irányítású társasági forma létét nagyban ez a vonás igazolja a közvélemény előtt. Például az energiatakarékosságot, a klímavédelmet, a fenntarthatóságot vagy más általános, az erőforrások felhasználásával kapcsolatos társadalmi érdeket előtérbe állítva, könnyen bizonyítható az egységes szemlélet érvényesítésének szükségessége az amúgy még oly különböző városüzemeltetési ágazatokban is.
A város és a holding stratégiájának összhangja képes ezt kifejezésre juttatni a közüzemi szolgáltatások és azok társadalmi fenntarthatósága összefüggésére hivatkozással. A közös szempontokat, a szinergikus kapcsolatok kihasználásának szükségét az egységes irányítás jól hangsúlyozza, és ez elfogadottságában is tükröződik. Annál is inkább, mert a túl drága magánvállalkozások korlátozása vagy lecserélése számos más országban éppen ezeket az egységesnek értelmezett közösségi szempontokat célozza a korábbinál jobban érvényre juttatni.
Magyarországon ennek a fajta stratégiai szemléletnek az átvétele és érvényesítése önmagában egyelőre kevéssé jellemző. Nyilvánvalóan a legnagyobb kapacitású fővárosban adódna erre leginkább kézenfekvő módon lehetőség - követve ezzel más hasonló nagyságrendű európai metropoliszok példáit. Más hazai, természetesen jóval kisebb városok gyakorlatában azért szintén található, hasznosítható tapasztalat. Leginkább a pályázatokban vitt szerepekben találunk hasonló motívumokat.
A városi holdingoknak több esetben van kifejezetten a projekttámogatások elnyerését célzó menedzser-szerepkörük. Annál is inkább, mert a pályázati pénzek egy része esetében a pályázó csak társaság, illetve vállalkozás lehet. A helyi célok elérését ezért az önkormányzattal való célszerű együttműködések keretében optimalizálják. A most induló hétéves uniós fejlesztési ciklus hazai szervezési rendjében az e szerep iránti szükséglet minden bizonnyal nagyobb lesz.
A pályázati források helyi szintű elérését az integrált település- (város-)fejlesztési stratégiák foglalják rendszerbe. A holdingok vállalatvezetése itt több értelemben is partner szokott lenni. Egyrészt részt vesznek a megfelelő kiírások kiválasztásában és "megcélozásában", azaz a vezetés az elérésben tud segíteni. Másrészt pedig az önkormányzati stratégiai irányok elérésének közvetett szervezésében lehet fontos szerepük, azaz a célok és az erőforrás-felhasználások optimalizálásában.
b) (Külső szolgáltatás) A vagyonkezelő társaságok tulajdonképpen a holdingok "alteregói". Olyannyira, hogy utóbbiak egy része nevében is "vagyonkezelő". Másrészt, ha vállalatcsoportot nem is alakítanak, egy társaságon belül is csírájában sokszor megvannak az effajta feladatellátáshoz szükséges szervezési alapok és formák. Mégpedig azért, mert a vagyonkezelő maga is az egységes irányítás igényének kifejeződése. A tulajdonos (közhatalmi szerv) átfogó, eredményességen és/vagy megtakarításon alapuló kontrollt akar gyakorolni feladatellátási profiljába tartozó szervezetei fölött. A vagyonkezelők profiljának vizsgálata tehát ugyanúgy mutatja azt a gazdálkodási, szervezési és tevékenységi kört, amelyiket a holdingnak a központi és irányítói funkciói átfognak vagy átfoghatnak. Közös jellemzője ezeknek, hogy közvetlenül ellátott gazdasági tevékenységek.
Közvetlen ellátású külső feladatok egyes városi holdingok irányító központjainak tapasztalatait tekintve, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok vagyonkezelő vagy általános közszolgáltató vállalatai számbavételével különösen a következők:
- az üzemeltetés körében (egyes kisebb volumenű ágazati feladatokra szólóan)
= városüzemeltetés egyes feladatai,
= közterületek fenntartása,
= zöldterületek fenntartása;
- a vagyongazdálkodás körében (stratégiai és közvetlen rendelkezésű feladatokként)
= ingatlanhasznosítás,
= egyes beruházások,
= projektek megvalósítása,
= projektekben közreműködői szerep (az önkormányzat mint kedvezményezett szerepe mellett);
- a helyi önkormányzat megrendelésére feladatellátás körében
= intézményi vagyon működtetése,
= önkormányzati feladatok átvétele megbízással;
- más társaságoknak nyújtott szolgáltatások megrendelésre
= bérszámfejtés,
= tb-ügyintézés,
= hr-feladatok,
= könyvelés.
Az utóbbi csoportnak akkor van értelme,
- 7/8 -
ha tagvállalatok tekintetében eleve működnek ilyen belső szolgáltatások. Az önkormányzatnak teljesített megrendelések alapja megbízás, szemben a rendelettel biztosított kizárólagos jogok gyakorlásának többségével. Ebbe a körbe tartozhat a projekt-pályázatok kidolgozása, közszolgáltatási szerződések alapján a nyújtott szolgáltatások színvonalának (tehát nem a szerződés teljesítésének) ellenőrzése stb.
c) (Belső funkciók átvállalása) A holdingok a vállalatcsoporton belül egyes szolgáltatásokat nyújtanak. Ezeket szokták szinergikus kapcsolatoknak nevezni. Ilyen különösen a cash-pool rendszer, a közös pénzgazdálkodás, könyvelés, bérszámfejtés, tb-ügyintézés, hr-feladatok ellátása. A felsoroltaknál bonyolultabb, mert kevésbé standardizált a közös informatika, kontrolling, ügyfélszolgálat stb. kialakítása és működtetése - ezért ezekre a közszolgáltató vállalati körben kevesebb működő példa van. Mindenesetre ez a kör a jövőben tágítható.
A szinergiák értelmezése egy további szinten is fölvetődik. Ezek már nem annyira a vállalatcsoporti léthez kapcsolódnak, hanem inkább a külső gazdasági hatások belsővé tételéhez. A megfelelő méretű városüzemeltetési egység elvileg optimalizálja a ráfordításokat és a hasznokat. A tulajdonjog egységesítésével pedig az eredmények fölötti rendelkezés egy kézbe kerül. A mai hazai helyzetben a problémát csak az okozza, hogy a különböző kormányzati szintek versengenek egymással e pozíció betöltéséért.
A másik nehézség az európai uniós szabályokból és azok aktuális értelmezéséből adódik. A versenyszabályok, mint említettük, nem támogatják a keresztfinanszírozást. Ezzel a tulajdonosi stratégiai döntések mozgástere korlátozottá válik. A szinergiáknak tehát van egy vállalatcsoporti és egy közszolgáltatási megjelenése. Szűkített körben az előbbinek maradhat meg érdemben is a jelentősége az önkormányzati feladatellátással összefüggésben. A közszolgáltatásokkal kapcsolatos szerepeket inkább az előző alpontok (stratégiai közreműködés, külső feladatellátás) foglalják magukban.
Összefoglalva, a holdingok szerepeltolódásának lehetünk tanúi, melynek keretében azonban meghatározott körben pozícióik megmaradnak és még ki is teljesedhetnek a közeli jövőben.
Bühner, R.-Dobák T.-Tari E. (2002) Vállalatcsoportok. Konszern szervezetek, holdingstruktúrák. Budapest, Aula
Horváth M. Tamás (2013) Elefánt... Állam a szerződési és társasági viszonyokban. In: Horváth M. T. (szerk.) Jelenségek. A városi kormányzás köréből. Budapest, Dialóg Campus, 155-172. old. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány a Magyar Tudományos Akadémia és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar közös, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportjának a Területi közszolgáltatások szabályozásai című projektje keretében készült.
[1] Békés Márton (2012) Az önkormányzati vállalatok egységes irányításának átfogó elemzése. BCE Gazdálkodástudományi Kar, Vezetéstudományi Intézet, szakdolgozat, Budapest. Az IFUA egységes irányításra vonatkozó tanácsadási tapasztalatainak feldolgozásával készült.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző DSc., DE-ÁJK tszv. egyetemi tanár, MTA-DE Közszolgáltatási kutatócsoport vezetője.
Visszaugrás
