A Magyar Jogász Egylet azzal tisztelt meg, hogy elmondhattam gondolataimat a 2003. évi konferenciáján. Amikor előadásomat cikk formában is összefoglalom, újra megköszönöm a felkérést, és azt, hogy a jogász társadalom megbocsátotta mérnöki és - ma már talán - közgazdász mivoltomat. írásomban sem vállalkozom elméleti kérdések tisztázására, hiszen aligha mérhetem magam a jogtudomány kiválóságainak felkészültségéhez. Az alma-mater határozza meg gondolkodásmódomat: a biztonság vagy inkább a biztonsági kockázatok súlyának tudata, a mérnöki "nyugodt alvás statikája". Remélve, hogy a társadalom működtetése egy szögletében - a pénzügyi ellenőrzésben - is lehet látni az egyetemességet, egy-két műszaki példát is segítségül hívok majd. Az erők játéka, a tudatos tervezés az állami életben is jelen van. Vagy inkább jelen kellene lenni, hogy a "szerkezet" biztonságos legyen és bírja a terhelést. Erről szeretnék - kollégáim, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete elemzéseit is felhasználva -néhány gyakorlati gondolatot összefoglalni.
A nemzeti versenyképesség kontexusában három témáról szeretnék néhány vállaltan töredékes gondolatcsokrot összefoglalni:
- a világ változásairól, új alkalmazkodást jelentő kihívásairól, a közháztartás új jelenségeiről;
- az államháztartásról, a központi költségvetésről, a közigazgatásról, a közszféra súlyáról;
- a közháztartásról, a közigazgatás rendszerről, és beleértve - befejezésül - néhány ellenőrzést érintő összefüggésről.
Ahhoz, hogy a fentiekben foglaltakról néhány gondolatot összefoglaljak, értelmeznem kell, mit értek versenyképesség alatt, és össze kell foglalnom, hogy nemzeti megítélésünk a statisztikák, pontozásos értékelések, több tényezős indexek tükrében milyen. A versenyképesség értelmezésében többféle megközelítés lehetséges, ennek egyik szélső pontján az üzemgazdasági, míg a másikon az ökonometria megközelítésű, a versenyképességet a különböző tényezők harmóniájában kereső szemlélet áll.
A versenyképesség összegző, üzemgazdasági szemléletű közelítésben tehát úgy is felfogható, hogy az a gazdaság teljesítménymutatója, amelyet általában az egy lakosra jutó GDP színvonalával mérnek.1 A GDP növekményt elérő országokat tartjuk jól prosperáló gazdaságoknak. Magyarország a 30 legfejlettebb OECD ország közül 2001-ben a 12. helyen állt. Az elmúlt 20 évben a hazai termelékenység növekedésének adatai is jó közepesnek tekinthetők, s az EU átlagnál gyorsabban növekednek. Ez a felzárkózásunk jó esélyeit jelzi. Ismert: gazdasági versenyképességünk alakulásában közrejátszik a relatíve alacsony bérszínvo-nal.2 Ez hosszabb távon nem tartható.
A komplexebb megítéléshez pontozásos értékeléseket, több tényezős indexeket készítenek.3 Ezek közös jellemzője, hogy Magyarország kilátásait kedvezőbbnek mutatják, mint az egy, vagy néhány tényezős gazdaságstatisztikai mutatók. Ez új megvilágításba helyezi a közigazgatás szerepét a nemzetgazdaság versenyképességének alakításában.
1. ábra
A versenyképességet meghatározó tényezők és feltételek
Forrás: Dr. Kovács Árpád
Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben, Perfekt, 2003
Közismert, hogy a modern és demokratikus állam gazdasági szerepe, a társadalom működésének komplex biztonsági érdekeihez kapcsolódva, a következő aspektusokban valósul meg: az állam mint a gazdaság szabályozója, az állam mint tulajdonos, az állam mint a közös társadalmi célok és feladatok megvalósítója, szervezője, a többségi akarat érvényesítője. Témám terjedelmi kereteire is gondolva, a továbbiakban az állam szabályzó és tulajdonosi funkciójával csak néhány, témánkat érintő, államháztartási összefüggésében ejtek szót. Noha tudom, minden, mindennel összefügg, és jó lenne a szolgáltatások, a közigazgatás előbbiekhez kapcsolódó összefüggésein is végigmenni.
Az államot és annak finanszírozási vetületét jelentő államháztartást érdekeken nyugvó, azokat megjelenítő, rövid, közép- és hosszú távú megfontolások motiválják. A közép és hosszú távú motivációk dominanciája, nagy súlya pedig a környezet stabilitására és a kormányzás beágyazottságára (konszenzus-készségére, koncepciózusságára) utal. A motivációk célokká formálásában, majd a kapcsolódó döntések előkészítésében és végrehajtásában döntő szerep jut a közigazgatásnak, szélesebb értelemben kormányzati menedzsmentnek. A menedzsmentnek ma szembe kell néznie azzal, hogy
- a globalizációs folyamatok eredményeképpen állandósultak azok a piaci kockázatok, amelyek bár a gazdaság különböző területein jelentkeznek, de egyaránt visszahatnak az államháztartás bevételi (adók, vámok stb.) és kiadási oldalának (a szolgáltatások ára) pozícióira is. A múlt század utolsó évtizedeiben felgyorsuló technikai és főleg információ-technológiai fejlődés, tőkekoncentráció és a globalizáció új helyzetet eredményezett a világgazdaság és az egyes nemzetgazdaságok szempontjából is,
- az egyes nemzetállamokban bejegyzett vállalkozások a világméretű versenybe csak akkor képesek bekapcsolódni, ha államuk maga is valamelyik meghatározó súlyú regionális gazdasági-politikai szerveződéshez csatlakozik, és vonzó feltételeket teremt a globális tőkejavak mozgása számára. Az adott tömbhöz tartozó nemzetállamok gazdasági és politikai rendszerében egyaránt a közös vonások kerülnek előtérbe, helyenként az eljárási, hatásköri sztenderdek alkalmazása előírásával a nemzeti szuverenitást is csorbítva. Ez még akkor is fennáll, ha hatáselemzésekre támaszkodó adaptációról és nem különböző megoldások konglomerátumát hozó másolásról van szó,
- a szükségletek - az újabb és újabb szolgáltatások iránti társadalmi igények - növekedésétől elmaradó jövedelmek a közszektorban a tartalékok megszűnésével jártak, s a jóléti államok válságát idézték elő. Mély változások indultak el, elterjedtek a szolgáltatásszervezés új (piaci) formái, a fejlesztések tőkepiaci forrásokból (is) finanszírozódnak, amelynek profitját azonban kizárólag közpénzek biztosítják. Az a folyamat, amelynek révén az állami szolgáltatásokban nálunk is előtérbe kerültek a vállalkozások, majd a határokon átívelő vállalatbirodalmak, újabb fejezetét hozta a kooperáló állam kialakulásának. Átjárhatóvá válik a határ a "köz" és a "magánk-szféra között. Az állam vállalkozói vagyona értékesítését követően a privatizáció újabb hullámainak vagyunk tanúi, ahol minden eladó. A public-private-partnership célja kettős: egyrészt a forrásbevonás és ezáltal az előbb megvalósítható fejlesztések, szolgáltatások (cserében, lemondás a rendelkezési jogok egy részéről, s előre, évekre vállalt költségvetési determináció, s mondjuk ki a parlamentek döntési kompetenciáit megkerülő eladósodás vállalás), másrészt a modernizáció és hatékonyság javulás (cserében, olcsóbb közösségi szolgáltatás). Ma már nem az érdekes, hogy egy feladatot, szolgáltatást fizikailag ki vagy kik (költségvetési szervek és/vagy az általuk alapított gazdasági társaságok és/vagy bel- és külföldi vállalkozók) látnak el, s ez milyen köz- és magánforrásokból valósul meg, hanem az, hogy a működés a korábbinál hatékonyabb legyen. Erre, hangsúlyozom, elméletileg a választ az adja meg, hogy az új megoldás - amibe az állami vezénylési jogok egy részének kihelyezése is beletartozik - változatlan vagy javuló szolgáltatás mellett az adófizetők terheit csökkenti vagy sem. Sok függ az államháztartás állapotától, ami az állami, önkormányzati menedzsmentek (közösségi) érdekérvényesítő-képességét is meghatározza. Ha a fejlettebb, konszolidált gazdaságú országokat nézzük, úgy tűnik, a köz- és magánfinanszírozásban egyensúlyok alakulnak ki. A tőkehiánnyal küzdő államokban ma (még) nem ez a helyzet! A tőkehiány és fejlesztések előrehozása kényszerében hozott, és nem a komplex elemzésekre, a hosszú távú érdekekre támaszkodó döntések dominálnak, s természetes, a politikai pártokat támogató tőkecsoportok érdeke markánsan itt is jelen van.
Az új helyzet jellemzője, hogy a közszolgáltatásokkal, az államháztartási intézményrendszer működtetésével kapcsolatos kormányzati felelősség nem csökken a szolgáltatások előállításának, sőt a vezénylés egyes elemeinek kormányzati szektoron kívülre helyeződésével. Inkább annak növekedését láthatjuk, miközben döntéseinek, (köz)érdekeinek érvényesítése, igazgatási lépései megvalósításának eszközrendszere áttételesebb és (ma még) ismeretlen utakon valósul meg.
A parlamentek ellenőrző funkciója gyakorlati érvényesülésére hat vissza, hogy többnyire a kormányoknak van parlamenti többsége és nem fordítva. A törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom mellé újabb "egyensúlyozó" intézmények, ún. hatalmi tényezők - a számvevőszékek is - sorakoznak fel, s a média is beleszólást követelő tényező. Az egyensúlyról itthon és külföldön számosan úgy gondolkodnak, hogy az úgy is megteremthető, ha a politika reprezentánsai paritásos alapon bevonulnak az ún. "alkotmányos" intézményekbe, testületekbe és a kiegyensúlyozás ezek vezetői testületein belül valósul meg, vagy magukat az intézményeket osztják fel egymás között.
A korrupció - a vele való vádaskodás is - a politikai, gazdasági érdekérvényesítés, ma már ugyancsak az egyensúlytartás eszköztárába illeszkedik (az ellenlábas "pártközeli" vállalkozások, vagy maguknak politikusok a cselekvőképességének bénítása). Ugyanakkor a nemzeti érdekek - a versenyképesség - ellen hat, ha egy ország elitje rövidtávú belpolitikai érdekeinek engedve, önmagáról s az általa irányított országról a valóságosnál rosszabb kép kialakítását engedi meg. Ebbe az is beletartozik, ha a köz- és magánfinanszírozás hozta új megoldások átláthatóságáról, a partnerek kölcsönös elszámoltathatóságáról az állami menedzsment útján nem gondoskodik, illetve ehhez nem teremti meg a közéleti klímát.
Az államháztartás menedzselése színvonala és a makrogazdasági mutatók alakulásában kölcsönös a meghatározottság. Az államháztartás intézményeinek teljesítménye - versenyképessége - egyrészt úgy érvényesül, mint a bevételekre - a közfinanszírozás elosztható forrásaira - markánsan visszaható tényező, másrészt úgy, mint e források lehetőségei által korlátozott szolgáltatások - felhasználása hatékonyságát befolyásoló fak-tor.4 A tervezés, a szabályozás formálása, az igazgatási tevékenység és annak korszerűsítése, az átláthatóság és az elszámoltathatóság biztosítása - a közszféra és a versenyszféra érintkezési felületeinek határvesztése nyomán - napjainkra mindennél fontosabb, meghatározó (versenyképességi) feltételek lettek.
Ilyenek az államszervezeti működés, az államháztartás hatékony működése végső eredményei olyan területeken is megjelennek, ahol kevésbé lehet paraméterekben mérni. Ilyen a mozgósító erőt jelentő állampolgári bizalom és azonosulás, a gyermekszaporulat, a bűnözés, a korrupció csökkenése, s szinergikus hatásként végül újra csak az üzleti szféra versenyképesebb teljesítménye. Ennek "klímáját", alkalmazkodási kényszereket hozva, a közéleti harmónia állapota - együttműködési készség - határozza meg. Ezért kell külön is szólni az állami költségvetésről, mint versenyképességi faktorról.
2. ábra
Az államháztartási kiadások részletezése a GDP %-ában
Forrás: EU országok: Eurostat, 2003 Magyarország: PM becslés
A költségvetéssel kapcsolatban két összefüggésben lehet gondolkodnunk: egyrészt úgy, hogy az igazgatás, a szolgáltatások finanszírozása milyen súlypontok képzését engedi meg, és közvetve milyen szinergikus hatásokkal jár a gazdaságban, a versenyszférában, milyen hosszabb távon jelentkező bizalmi-biztonsági indexekhez köthető "side-effect"-jei vannak; másrészt a jól átlátható, megalapozott, realitásokat tükröző költségvetés (transzparencia) és annak fegyelmezett végrehajtása (elszámoltathatóság) közvetve és közvetlenül is, önmagában is versenyképességi faktor.
Összehasonlítva a magyar költségvetés szerkezetét az EU országokéval a következőket tapasztaljuk:
- a legfontosabb különbség, hogy az állami működéssel kapcsolatos funkciók - az általános közösségi szolgáltatások, igazgatás - ráfordításai mintegy 3 százalékponttal magasabbak (13,8%), míg a jóléti funkciók kiadásainak hányada ugyanakkor 3-4 százalékponttal alacsonyabb (28,3) az EU átlagnál;
- kedvezőtlen, hogy a jóléti funkciókon belül az egészségügyre fordított kiadások Magyarországon csak 4,6%-ot tesznek ki, míg az EU átlag 5,7%. Lényegesen alacsonyabb a nyugdíjrendszert magában foglaló társadalombiztosítási és szociális kiadások 14,7%-os hányada is, szemben az EU 19,8%-ával;
- kedvező, hogy 2000 és 2002 között javuló tendenciát tapasztalunk minden téren, valamint az is, hogy az oktatásra fordított állami kiadások - itt visszacsatolok a munkaerő versenyképessége ügyére - valamelyest az EU átlag felett vannak. Jellemző ezenkívül, hogy a gazdasági jellegű kiadások lényegesen magasabbak (6,7-11,3) az EU 4,8%-os arányánál, ami részben a csatlakozáshoz szükséges felzárkózással függ össze.5
Látható, bár vannak eltérések az államháztartás kiadási szerkezetében, ezek nem jelentősebbek a többi országnál tapasztalt eltéréseknél, és közeledünk az EU átlaghoz.
A költségvetési tervezés minőségének színvonala a végrehajtás gyengeségében jut érvényre,6 súlyos következményei lehetnek, ha nem számolunk azzal, hogy egy - még oly racionális - változás céljainkkal ellentétesen hathat más területeken. A zárszámadásból és annak ellenőrzéséből, mint sajátos tükörből látszik a konszenzusképtelenség. Ez a szabályozás instabilitásában megjelenő következményein túl, gátolja, hogy megvalósítható döntések szülessenek.
A takarékos állam, a korszerű közigazgatás feltételezi, hogy a korszerűsítés átgondolt folyamat, ami előzetes hatásvizsgálatokra támaszkodik. Ma megfelelő hatástanulmányok általában sem készülnek, és a legkevésbé sem foglalkoznak egy egy lépés megtételekor az átmeneti, átállási időszakának megtervezésével.7
Az államháztartási gazdálkodás legfontosabb elveit és szabályait előíró államháztartási törvény következetlensége, és stabilitásának hiánya ma nem ösztönöz a gondosabb tervezésre. Elmondhatjuk: a jogbiztonság ugyancsak versenyképességi tényező. S itt rögtön kérem, bocsássák meg, hogy részletesebben a bírói, ügyészi szervezet működési feltételeiről nem ejtek szót, annyit jegyzek csak meg, hogy a finanszírozás kérdése egyben annak az ügye is, hogy a hatalmi egyensúlyok valóságosan miként alakulnak. Könnyen belátható: alulfinanszírozott bírói, ügyészi apparátus kapacitásproblémákkal küzd, ami közvetve és közvetlenül a legkülönbözőbb gazdasági versenyképességi hátrányokat okozza.
Az előirányzatok kialakításában, illetve azok módosításában az is kifejezésre jut, hogy a napi ügyek szorításában a hosszú távú érdekek rendszerint alulmaradnak a rövidtávon érvényesíthető előnyökkel szemben.8 Gyakorlattá vált a saláta-törvény alkotás és évről-évre - nevezzük így - sajátos jogtechnikai megoldások is születnek. Ezek jellemzően éppen a zárszámadási törvényekben jelentek meg, ami arra enged következtetni, hogy a tervezés zaklatott körülmények között zajlik. Ráadásul ezek a törvénymódosítások a vita során elvonják a figyelmet a zárszámadás tartalmi kérdéseiről. A "gumi-szabályok" az Áht.-nek a figyelmen kívül hagyását, vagy éppenséggel a tudatos megkerülését jelentik. Ezen jogtechnikai megoldásokkal a mindenkori kormányok előterjesztései nyomán, végső soron az Országgyűlés jóváhagyásával nyílik út a költségvetési törvény pillanatnyi érdekek szerinti átírására.9 Mindez a költségvetési fegyelem fellazítását jelenti, s ellentétes mindazon erőfeszítésekkel, amelyek az államháztartás korszerűsítésére, az átláthatóság és az elszámoltathatóság megerősítésére, a versenyképesség növelésére irányulnak.
A versenyképesség erősítése, a modern és "takarékos" államigazgatás kialakítása, általában a hatékonysági változások megalapozása és megvalósítása rövid és hosszú távon feltételezi és igényli a pénzügyi folyamatok kiszámíthatóságát. A kockázatok súlypontja az összeállítás technikai megvalósításáról egyre inkább tartalmi hiányosságokra, illetve az állami feladatok ellátásában bekövetkező változásokból adódó, költségvetésen kívüli finanszírozási megoldásokra helyeződik át.
A költségvetésben is tükröződik, hogy egyre több az érintkezési pont a közszféra és a versenyszféra között. A kooperáció együtt jár azzal, hogy megváltozik a közpénzek mozgásának útvonala. A minisztériumok - ösz-szefüggésben a költségvetési szolgáltatások államháztartáson kívüli szervezetek általi megvalósításával -egyre több alkalommal adnak át költségvetési pénzeszközöket gazdasági szervezetek, közhasznú társaságok bankszámláira. A finanszírozás nem igazodik a feladatok teljesítéséhez. A társaságok az így keletkezett "szabad" pénzeszközeikből rendszeres kamatjövedelemhez jutnak, hiszen e rájuk bízott közpénzeket, a gazdasági társaságokról szóló törvény jelenlegi előírásai alapján kötetlenül, az általuk legkedvezőbb hasznosítási módnak megfelelően fektethetik be. Az így elért kamatjövedelem burkolt állami támogatásként is felfogható, valójában a versenyszféra működésébe való beavatkozás.
A végrehajtó hatalmi dominancia érvényesítésének eszköze a költségvetés is. Ha a mindenkori kormány nem bocsátja az alkotmányos intézmények feladatellátásához a szükséges forrásokat és ehhez parlamenti többsége asszisztál, akkor azzal saját, törvényhozói kontrolját is csorbítja. Mint ahogy akkor is, ha megengedi, hogy megkerülhető legyen akarata azáltal, hogy mind több közfeladatot államháztartáson kívüli szervezet bevonásával - ellenőrzés nélkül - lássanak el, vagy "gumiszabályokat" jelentő törvényeket passzírozzanak át rajta.
Azt hiszem, nem kell bizonyítanom: minden politikai, hatalmi, társadalmi, szakmai lépésnek vannak anyagi vonzatai. Aki pénzről beszél, az szakmáról és politikáról, s fordítva is így van. Ezek a kölcsönhatások élnek akkor is, amikor egy országra nézve annak fenntartható növekedési pályájáról beszélünk. Ennek alakításában, a gazdasági mozgásirányok befolyásolásában, a kiszámítható "vállalkozásbarát" társadalmi közeg létrehozásában, a jogbiztonságban eminens szerepet játszik a közigazgatás, a központi és a helyi (ön)kormányzatok munkája, a köztisztviselőknek a tevékenysége, s természetesen a pénzügyi ellenőrzés.
3. ábra
A közszektorban dolgozók aránya a foglalkoztatottság teljességéhez viszonyítva
Forrás: OECD, Highlights of public sector pay and employment trends 2003.
A dőlt betűs adatok FEMI számítások, illetve más forrásból származnak.
Az input-output elemzésekben nehézséget jelent, hogy miközben a (köz)igazgatás, menedzselés versenyképességet befolyásoló hatásainak feltárása, a tett intézkedések várható hatásainak körvonalazása bonyolult feladat, igencsak közvetlenül mérhető, mind a közháztartás, mind a közigazgatás tevékenységének költsége.
Az államháztartás kiadási szerkezetében tapasztalt eltérések - ha összehasonlítjuk magunkat Európa más államaival - nem jelentősek és nem adnak kellő magyarázatot a közszektorban foglalkoztatottak relatív magas magyarországi arányára. Ebben nagyobb súlya van a magyarországi foglalkoztatottság általános helyzetének. Az alacsony foglalkoztatottsági, illetve aktivitási ráta ugyanakkor egy súlyos problémára világít rá: az aktív népesség alig több, mint a felének adó- és járulékbefizetéseiből kell finanszírozni a teljes népesség közszolgáltatásait. Ráadásul egyre nő a magasabb szintű ellátások iránti igény, miközben az államháztartás bevételi oldalán az adók csökkentése fogalmazódik meg. Ez az ellent-
mondás korlátot szab az állami kiadások "fűnyíró''-elvű csökkentésének, mivel az adóterhek mérséklésének verseny-előnye áll szemben az ellátási színvonal romlásának egész népességre kiható közvetett hátrányával. Ezért kell egyidejűleg súlyt helyezni a foglalkoztatottság növelésére (ami kellő adóbevételt hoz alacsonyabb adókulcsok mellett), és a közszolgáltatások hatékonyságának növelésére: az ellátó rendszerek reformjára.10
A közigazgatás modernizálásának, az állam karcsúsításának talán legérzékenyebb és legkritikusabb pontja a köztisztviselői létszámok alakulása, alakítása. Hazai dolgaink értékeléséhez érdemes bizonyos nemzetközi trendekre figyelni.
- A közszférában alkalmazottaknak a teljes népességhez viszonyított arányát és az egy főre jutó GDP-t tekintve, látjuk, több közalkalmazottat a magasabb jövedelmű országok engedhetnek meg maguknak. A közigazgatás tekintetében jóval nagyobb a szóródás, de itt is kifejezésre jut, hogy a fejlettebb országokban viszonylag szélesebb a közigazgatás, mint a kevésbé fejlettekben.
4. ábra
A közszektorban foglalkoztatottak és az egy főre eső GDP PPS 2001-ben
Forrás: ÁSZ FEMI
Az átlagnál alacsonyabb és a jóval magasabb fejlettségű országokra jellemző a magasabb foglalkoztatási arány a közszektorban, míg a közepes fejlettségű országoknál általában alacsonyabb a közszektorban foglalkoztatottak aránya. Kiemelendő, hogy Magyarország 20%-os közszektorbeli foglalkoztatottsága a legmagasabbak közé tartozik, csupán Dánia és Franciaország előz meg minket, miközben a közepes fejlettségű országok körébe tartozunk. A magyarázatot az államháztartási kiadások szerkezetének eltéréseiben kell keresnünk, valamint abban, hogy az intézményrendszer (történeti, kulturális és politikai gyökerekkel is összefüggő) decentralizáltsága és strukturáltsága igen eltérő lehet.
- Nem is hagyható figyelmen kívül, hogy a legutóbbi évek mintegy 30 ezer főnyi létszámemelkedése a teljes költségvetési szférát - tehát az iskolarendszert, egészségügyet stb. is - érintette. A közigazgatás belső struktúrájában, a feladatok és erőforrások elosztásában lévő permanens zavart tükrözi, hogy miközben minden előkészítés nélkül most létszámcsökkentés szükségességéről hallunk, az EU-csatlakozással összefüggő feladatokra hiányos a szervezeti kapacitás, s a pénzügyi ellenőrzés erőforrásai messze elmaradnak a belső ellenőrzés területén az összes létszámhoz viszonyított 5%-os szinttől.
- A kormányzati szerepvállalásban egyszerre és rövid távú érdekeket követve van jelen a centralizáció és a decentralizáció. A különböző államháztartási rendszerekben lényeges különbségek vannak a feladatellátás decentralizáltságát, szervezeti kereteit és a finanszírozás módját tekintve. E különbségek elemzése során az államháztartási rendszerek különböző modelljei (mint például az angolszász, a kontinentális) írhatók le. Tendenciaként csak az figyelhető meg, hogy az állami feladatellátás terén a XX. század harmadik harmadában jelentősen megnőtt a szubnacionális kormányzati szintek felelőssége és ezzel az e szinten felhasznált erőforrások tömege. Modernizációs problémáink mélyebb oka a német-francia (kontinentális) és az angol típusú közigazgatási (ellenőrzési) modellek párhuzamos adaptációjának kísérlete. Az utóbbi években a közigazgatás feladatstruktúrájának változása, tevékenységek egész sorának kihelyezése, a versenyszférával való kapcsolatok átformálódása folytán a legtöbb OECD országban a köztisztviselők létszámának növekedési irányzata megállt, esetenként a tendencia megfordult. A korábbi létszámnövekedés a nyugat-európai országokban összefüggött az EU tagságból adódó kötelezettségekkel is. Nálunk most következik ez periódus.
Az államszervezet követi a jogrendet, a történelmi tradíciókat, az ország kapcsolati elkötelezettségeiből (EU, NATO) adódó igényeket, sőt kölcsönhatásban van a jövedelmek centralizációjával, az újraelosztási rátákkal stb. Magyarország tekintetében egyetértés volt a 90-es évek elején abban, hogy a rendszerváltás idején jellemző 60% feletti újraelosztási mérték nagy, az állam gazdasági szerepét jelentősen csökkenteni kell. Ez a 90-es évek közepére megtörtént, ma már a centralizáció, illetve az újraelosztás mértéke illeszkedik az EU átlagába.
Elméletileg az állam méretének meghatározása több mutató együttes vizsgálatával járható körül. A legáltalánosabb mutatószám a jövedelemcentralizáció mértéke (az államháztartás összes konszolidált bevétele / GDP), illetve az újraelosztás mértéke (az államháztartás összes konszolidált kiadása a GDP %-ában). Az ezzel kapcsolatos kutatások és nemzetközi összehasonlítások alapján az alábbi megállapítások tehetők:
- Az ipari országokban a gazdasági fejlődést a közkiadások GDP-hez viszonyított növekvő aránya kíséri, s ez az összefüggés a '70-es évek közepéig jellemző volt.11 Az országok többségében 1960-1995 között szoros korreláció volt tapasztalható a gazdasági fejlődés (GDP/fő) és az állam szerepének (újraelosztási hányad) növekedése között. A '90-es évektől kezdve megváltozik a fenti összefüggés. Egyrészt nyilvánvalóvá vált, hogy a kormányzati szektor súlya nem nőhet a végtelenségig, így különféle erőfeszítések váltak jellemzővé minden országban a költségvetések lefaragására, amelyeket "reformok"-nak neveztek el, másrészt a PPP. programokkal igazgatási funkciók is kikerülnek a kormányzati körből. Az utolsó 10 évben tehát a gazdasági fejlődés és az állam súlya között a legtöbb országban negatív korreláció tapasztalható. Nálunk ez tíz-tizenöt év késéssel következett be. Az országok gazdasági fejlettsége és az állam súlya között nagyon gyenge az összefüggés. A kevésbé fejlett országok és a fejlettebb országok között ugyanúgy találunk alacsony állami szerepvállalást, mint magasat. Mindez azt erősíti meg, hogy a gazdasági fejlődés mellett az egyes országok történelmileg kialakult hagyományai is jelentős hatást gyakorolnak az állam súlyára, és ezt csak hosszú idő alatt lehet megváltoztatni.
- Magyarország leépítette az államszocializmus idején kialakult struktúrákat. Ennek eredményeként az államháztartás kiadásainak aránya a '90-es évek elejére jellemző 60%-ról 40% alá csökkent, majd 2001-2002. évben - a remélhetőleg átmenetileg - kialakult állami túlköltekezés nyomán 50% fölé emelkedett. A magyar újraelosztási hányad alig haladja meg az EU átlagát, a mezőny közepén helyezkedünk el.12
A '80-as '90-es évtizedben az állam funkciói annyira kiszélesedtek, hogy nem egy országban a nemzeti össztermék felét is felhasználták és az emberek mindennapi életének alig akadtak olyan területei, amelyet az államigazgatással kialakult kapcsolat valamilyen formája ne befolyásolt volna. Az államnak ez a funkcionális túlterhelése a bürokrácia növekedéséhez, a költségvetés fokozott igénybevételéhez, ugyanakkor a működési hatásfok stagnálásához és esetenként csökkenéséhez vezetett. Ezek a tényezők és hatások váltották ki a közigazgatás modernizálására, az állam karcsúsítására, s ami lényeges, az újszerű szerepe kialakítására irányuló törekvéseket.
Mindinkább teret nyert a radikális előrelépést célzó New Public Management elveinek, megoldásainak alkalmazása.13 Ezzel együtt jár az állami szolgáltatások körében a szabályozott verseny kibontakoztatása, a több és sokoldalú információ és a közigazgatás teljesebb ellenőrzése. A közigazgatás - eddig - hagyományosan zárt rendszer volt. A közszolgálatban az általános munkaviszonytól számottevően eltérő feltételekkel foglalkoztattak és foglalkoztatnak köztisztviselőket, sajátos életpályát rajzolnak ki. A köz- és magánpénzekből finanszírozott, vegyes szervezeti keretekben ellátott közszolgáltatások, az állami és a magán pénzek világának átjárhatóvá válása, a már emlegetett PPP hozta az újabb szisztémát, az ún. nyílt rendszert, amelynek keretében a közfeladatok ellátására az általános munkajogi szabályok alapján alkalmazzák a munkavállalókat.
A demokráciának az a klasszikus elve, mi szerint a közigazgatás "helyén marad" és ez stabilitást, kiszámíthatóságot ad, manapság nem olyan egyértelmű. A közigazgatás változik, inkább a politikai oldal szereplői stabilabbak. Ezt legújabban az is színezi, hogy az említett "nyílt rendszerű" közigazgatás, vagy inkább menedzselés indukálja, hogy a vállalkozói szféra ilyen ambícióval rendelkező reprezentánsai is közigazgatási funkciót vállaljon. Mondván: jobban és hatékonyabban működik a kormányzás, ha a menedzselést nem közvetítők, karrier-bürokraták, "megélhetési politikusok" látják el, hanem azok, akik saját erejükből azzá lettek akik. Anélkül, hogy ezen nemzetközi "jelenség" veszélyeiről és előnyeiről véleményt formálnék, megemlítem:
- Egyrészt világjelenség, s ez a köz- és magánfinanszírozás együttműködésével, az állam gazdasági szerepe átalakulásával ez mindinkább előretör: a kormányzati csúcsokon nem húzható merev cezúra, hogy ki a közigazgatási (csúcs)alkalmazott, bérből, fizetésből élő bürokrata, és ki az, aki az egykori arisztoktratákhoz hasonlóan, nyíltan is "beszáll". A történelem "spirálja" visszatér!
- Másrészt tudomásul kell venni, hogy a politikai váltógazdaság két oldalának - s ez is világjelentés - fokozatosan kialakulnak a maga közigazgatási csapatai a kulcspozíciókra. Egyre kevésbé értelmezhető, hogy csak egy, vagy egységes közigazgatási elit van. A modern humánerőforrás-gazdálkodás, az oktatás és továbbképzés, az emberi erőforrás, a tudás hatékony hasznosítása külön-külön és együtt versenyképességi tényezők. A mindenre kiterjedő versenyképességi kihívások az eddigiektől eltérő készségű és képzettségű köztisztviselőket igényelnek. A tudásmenedzsment kihat a közszolgálati értékrend változásaira. Meghatározó jelentőségű a köztisztviselők széleskörű, komplex és szinte folyamatos továbbképzése. Erre a fejlett országban megkülönböztetett figyelmet fordítanak és többnyire bőkezűbben finanszírozzák, mint nálunk. Mivel a legfontosabb cél a közszolgálat és versenyképességének erősítése, egyre inkább teret nyer az olyan piaci módszerek alkalmazása, mint a hatékonyság vizsgálat, a minőségbiztosítás, a teljesítményértékelés. Egyidejűleg emelkednek a közszolgálatban a szakmai és az erkölcsi követelmények, terjed az etikai kódex, a kötelező vagyonnyilatkozat. A nemzetközi gyakorlatban a teljesítmény-centrikus javadalmazás kerül előtérbe. Nálunk eltérő a gyakorlat, ami nem kedvez a versenyképességi követelmények érvényesítésének.
Befejezésül néhány kapcsolódó megjegyzés szűkebb szakmámról. Bármely ellenőrzés alapvető, közvetlen céljai: a prevenció, a szankció és a hibajavítás. Tartalmi, végső szándéka pedig a társadalom működési biztonságának szolgálata. Úgy is fogalmazhatok, hogy az emberek biztosítani szeretnék magukat a jogsérelem, az alapvető megélhetési és lakhatási, a háborús vagy bűnügyi (terror) kockázatok, a természeti és környezeti károk ellen. Az ellenőrzés pedig ezt a fundamentális társadalmi érdeket, a biztonságot szolgálja. így a versenyképesség legalapvetőbb feltételeihez járul hozzá, mert bizonyítja, hogy ez a biztonság fennáll, illetve beavatkozást indukál, ha nem.
A földre szállva, egy szűkebb dimenzióban: a megbízható, végrehajtható költségvetés, a stabil államháztartás szempontjából kiemelten fontos működési (és együttműködési) kritérium a szélesebb értelemben vett és a pénzügyekre értelmezett átláthatóság és elszámoltathatóság. Ennek alapján alakítható ki az a sajátos tükörkép, ami az egyes országok gazdasági és pénzügyi "egészségi állapotát" mutatja, s ahol a "diagnoszta" az államháztartásra nézve a számvevőszék. A számvevőszéki szerep tehát nem csak a hitelességhez, a bizalomnöveléshez (a biztonság tanúsításához) kapcsolódik (miközben, természetesen a pénzügyi ellenőrzés más elemeihez hasonlóan az államháztartási működés zavarainak elhárításában a megelőzés, a szankció, a hibajavítás útján is segít), hanem megállapításaival és korrekciós kezdeményezéseivel részt vesz a "terápiában". Előmozdítója annak, hogy a "kondíciók" erőteljesebbek legyenek, egy ország versenyképessége javuljon.
Közigazgatás, akár a miniszteri munka - utóbbinál a szó szerinti fordítást követve - szolgálatot jelent. Nem mindegy azonban, hogy ez a szolgálat kinek az érdekében, milyen hatásfokkal, milyen területeken, milyen formális és informális csatornákon keresztül valósul meg. Az igazodási kényszerek kiküszöbölése (visszautasítása), a feltétlen pontosság és tárgyilagosság (a szervezet hitelessége) ugyancsak versenyképességi tényező. Egyrészt azért, mert közvetlenül is képes ezáltal elkerülni azokat a veszteségeket, amelyek a jelentések esetleges pontatlanságai, esetleges beállítódottsági motívumai okoznak (például egy bank eladása esetében tízmilliárdos kárt okozhat a valóságosnál sarkítottabb kép). Másrészt azért, mert nemzetközi bizalmat teremt.
Írásomban, akár csak előadásomban, talán túlzottan kritikus voltam, hiszen a Lausanne-ban működő Vezetésfejlesztési INTÉZET közreadott egy Nemzetközi Versenyképesség évkönyvet, amely több száz kritérium alapján rangsorol 49 országot.
Magyarországot a gazdasági teljesítmény alapján a 18., az üzleti hatékonyság szerint a 29., az infrastruktúra körében a 27. és a kormányzat hatékonysága oldaláról a 22. helyre tették. Nem rossz! Ez azonban már megengedi, és megköveteli, hogy őszinték és a jobbítás szándékával kritikusak legyünk. Az ellenőrzési tapasztalatok hasznosítása, figyelembevétele - az ellenőr "morgása" is - a demokrácia része. Ezért volt fontos és igen megtisztelő számomra, hogy mindezt elmondhattam, leírhattam. ■
JEGYZETEK
1 Az egyes országok, nemzetgazdaságok versenyképességének megítélésére az előbbi - összegező jellegű - mutató mellett elsősorban a munkatermelékenységet, az egy foglalkoztatottra, vagy az egy munkaórára jutó GDP nagyságát használják.
2 Közel évtizedes trend, hogy nálunk a GDP növekedési üteme mintegy kétszerese az EU átlagának. A honi munkaerő képzettsége önmagában is versenyképes, könnyű (és olcsó) a betanítás és átképzés. A World Competitiveness Report szerint 47 ország között 1994-ben a 15., 2000-ben e tekintetben már a 4. helyet foglaltuk el.
3 Például: A Growth Competitiveness a középtávú növekedés kilátásait mutatja, figyelemmel a technológiai fejlettségre, a közintézmények működésére, az információs és technológia és az innováció fejlettségére, a jogbiztonságra és a korrupciós indexre, az ország hitelminősítésére és makrogazdasági stabilitására - utóbbiban kitüntetett szerepe van a költségvetési politikának is. A megfigyelt 75 ország közül a 28. helyet foglaljuk el.3 A Current Competitiveness az innovációs kapacitásokat, a termékek minőségét, a vállalati kooperáció fejlettségét, az infrastruktúrát és a versenyt torzító állami beavatkozások mértékét pontozza. Magyarország a 26. helyen található.3 Az Environmental Sustain-ability azt tükrözi hogyan tartható fenn a gazdasági növekedés a természeti környezet jelentősebb károsodása nélkül. 2002-ben 142 ország közül Magyarország az igen jó, 11. helyen állt.
4 Jól mutatja, hogy a gyenge hatékonyságú működésnek melyen brutális hatásai vannak az a jelenség, hogy nálunk lassan "iparággá" alakul azoknak a pénzeknek a faktorálása, amelyek az EU és az állami támogatások köréből érkeznek. E cégek abból élnek, hogy a vállalkozói partnerek késve jutnak hozzá szerződéses járandóságaikhoz, s cahs-flow problémáik miatt inkább lemondanak a nekik járó pénz egy - nem is elhanyagolható - részéről.
5 Kiemelhető még a közszektor kiadásai közül a beruházási kiadások relatív magas Magyarországi aránya, mely 2002-ben több, mint a duplája (5,6%) az EU 2001. évre vonatkozó 2,3%-os arányának. Ez a már említett - részben a csatlakozási felzárkózással összefüggő - infrastrukturális beruházások élénkülésével és a vállalkozóknak nyújtott fejlesztési támogatások növekedésével magyarázható.
6 A költségvetés minőségére visszaható ellentmondás, ha a tervezési körirat megpróbál prioritásokat kiemelni, oldani a báziselvű tervezést, de erre végül a pártbeli és/vagy koalíciós alkumechanizmusok, vagy éppen a törvénymódosításokat kizáró politikai szembenállás miatt nem kerül sor.
7 Nyugtalanító, hogy az EU csatlakozás kapcsán kialakuló négyszintű kormányzás bevezetésének lépéssorozata és a költségvetési tervezés nem "köszön" egymásnak. Olyan ez, mintha egy háznak nem lenne építési folyamata, csak a kész mű állna valamilyen varázslat folytán. Noha éppen az építés időszaka az, amikor az építmény - ami még nincs összedrótozva - instabil, akkor történnek leginkább a katasztrófák.
8 A politikai, közéleti szereplők felelősségét mutatja, az amit a 2002. év zárszámadási vitájában mondott az egyik meghatározó politikusunk: "A költségvetés komolyabb annál, hogy napi politikai érdekeknek rendelje alá bármelyik kormányzat. Jobban kell segítenie a költségvetésnek a gazdaság működését; képes ugyanis arra, hogy megszabja a kereteket, hogy fejlődjön a gazdaság, de alkalmas arra is, hogy elrontsa ezeket a kereteket és bénítsa a gazdaságot".
9 Közelebbről és konkrétabban a visszatérően megvalósuló adósság-átvállalásokra, adósság-elengedésekre, a befizetések elengedésére, illetve egy-egy esetben a pótköltségvetés benyújtásának elmaradására gondolok.
10 A közszektorban foglalkoztatottak magas arányát tehát részben az összes foglalkoztatottak alacsony száma is befolyásolja. Az összehasonlítás kedvezőbb képet mutatna, ha az összes népesség százalékában végeznénk az összehasonlítást. Annak ellenére ugyanis, hogy a munkanélküliségi ráta önmagában már nem olyan kiemelkedően magas Magyarországon, mint a '90-es évek elején volt, mégis, nagy problémát jelent a foglalkoztatási ráta (foglalkoztatottak száma az aktív a 15-64 éves korú népességhez) rendkívül alacsony, 56,2%-os szintje az EU 64,2%-os átlagához mérve. (Ausztriában ez a szám 68,2, Finnországban 69,1 és talán csak Görögországban találunk hasonlóan alacsony (56,9) értéket mint nálunk.
11 A konkrét adatokat nézve látható, hogy a 1920-as 1930-as években a nemzetállamok a megtermelt jövedelmek 10-20%-át centralizálták, az ötvenes években ez az arány 30-35%-ra nőtt, a '70-es évek közepére már általános volt a 40%-os mérték, de a '80-as években egyes estekben a 60%-ot is meghaladta az újraelosztásba bevont jövedelmek aránya.
12 Vannak nálunk sokkal fejlettebb országok, ahol magasabb állami szerepvállalás jellemző (Franciaország, Svédország, Dánia stb.), de vannak szintén fejlettebb országok alacsony állami szerepvállalással (Egyesült Királyság, Írország, Spanyolország).
13 Lényege, hogy a közigazgatásban is a menedzsment szemlélet legyen alapvető, tisztában kell lenni a tevékenységek költségeivel, át kell térni az eredményorientált igazgatásra, a minőségi teljesítményre, a teljesítmény értékelésére, és a value for money, a pénzért értéket kell alapvető rendező elvvé emelni.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevőszék elnöke, Budapest
Visszaugrás
