https://doi.org/10.55194/GI.2026.3-4.10
A tanulmány a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködés jogi kereteit, jellemző nehézségeit és azok kezelésének lehetőségeit vizsgálja a nemzetiségi ombudsmanhelyettes gyakorlatán keresztül. Konkrét ügyek elemzésével bemutatja, hogy a konfliktusok hátterében leggyakrabban hatásköri viták, jogismereti hiányosságok, személyes vagy politikai ellentétek, valamint intézményes diszkrimináció állnak. A tanulmány rámutat, hogy a törvényességi felügyelet, a jogtudatosság erősítése és a jóhiszemű együttműködés elengedhetetlen a nemzetiségi jogok hatékony érvényesítéséhez.
Kulcsszavak: roma nemzetiségi önkormányzat, települési önkormányzat, együttműködés, nemzetiségi ombudsmanhelyettes, törvényességi felügyelet
The study examines the legal framework, the main challenges, and possible solutions concerning cooperation between local Roma national minority self-governments and municipal governments, drawing on the practice of the Deputy Commissioner for Fundamental Rights responsible for the rights of national minorities. Through the analysis of selected cases, it
- 175/176 -
demonstrates that conflicts most commonly arise from disputes over competences, insufficient legal awareness, personal or political tensions, and institutional discrimination. The study concludes that effective legal supervision, enhanced legal awareness, and a culture of good-faith cooperation are essential for the effective protection and enforcement of minority rights.
Keywords: Roma national minority self-government, municipal government, cooperation, Deputy Commissioner for Fundamental Rights responsible for the rights of national minorities, legal supervision
A roma nemzetiség Magyarország legnagyobb lélekszámú nemzetiségi közössége. A 2022. évi népszámlálás adatai szerint 209 909 fő vallotta magát roma nemzetiségűnek,[1] amely a teljes népesség 2,2%-a; a szakirodalmi becslések azonban a közösség tényleges létszámát 600-900 ezer fő közé teszik,[2] amely a teljes népesség 6-9%-a.
A roma közösség társadalmi súlyát lélekszáma mellett az is jól jelzi, hogy a 3 155 magyarországi település közül 1 108-ban, azaz valamivel több mint 35%-ában működik települési roma nemzetiségi önkormányzat.[3] A települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködés minőségének és a felmerülő együttműködési nehézségeknek a vizsgálata az államszervezet működése és a nemzetiségi jogok érvényesülése szempontjából kiemelt jelentőségű kérdés.
A tanulmány célja a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek feltárása és megoldási lehetőségeinek bemutatása, különös tekintettel a nemzetiségi ombudsmanhelyettes gyakorlatában megjelenő tapasztalatokra.
E cél érdekében a tanulmány elsőként röviden bemutatja a helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok közötti együttműködés alkotmányos és törvényi kereteit. A tanulmány három, a nemzetiségi
- 176/177 -
ombudsmanhelyettes gyakorlatából vett konkrét ügy alapján szemlélteti a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek tipikus okait, majd áttekinti azok nemzetiségi ombudsmanhelyettesi eszközökkel való kezelésének lehetőségeit, valamint a nemzetiségi ombudsmanhelyettes fellépésének eredményeit.[4]
Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése értelmében Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzás leggyakrabban hivatkozott fogalma a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának fogalma,[5] amely szerint "[a] helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében."[6]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésében biztosított önkormányzati autonómia alkotmányos tartalmát az Alaptörvény 32. cikkében garantált alkotmányosan védett hatáskörök, hatáskörcsoportok töltik meg tartalommal.[7]
Megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok az államszervezet részeként[8] önálló feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek, amelyek a Magyarország helyi önkormányzatiról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 5. §-a alapján alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesülnek.
Magyarországon a helyi önkormányzatok mellett 1994 óta működik a kulturális autonómia megvalósítását szolgáló személyi elven alapuló nemzetiségi önkormányzati rendszer. Az Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdése szerint a Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők. Minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez.
- 177/178 -
A nemzetiségek kiemelt jelentőségű alapjoga, hogy az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése értelmében helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. A nemzetiségi önkormányzatok létrehozásához való jog tartalmával az Alkotmánybíróság több alkalommal is foglalkozott. Működésének kezdeti időszakában elvi éllel mondta ki, hogy a nemzetiségi önkormányzatok létrehozása szükséges előfeltétele annak, hogy a nemzetiségek államalkotó tényezői szerepüket betölthessék.[9] Az Alaptörvény a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának lehetőségével kifejezésre juttatja, hogy ezek a képviseleti szervek egyes közjogi jogosultságok alanyai lehetnek.
A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) 2. § 2. pontja értelmében a nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő, jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján az Njtv. alapján létrehozott szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a nemzetiségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön létre. Az Njtv. 10. § (1) bekezdése alapján a nemzetiségi önkormányzatok alapvető feladata a nemzetiségi érdekek védelme és képviselete a nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörének gyakorlásával.
Nemzetiségi közügy az Njtv. 2. § (1) bekezdés a)-b) pontjai alapján a) az Njtv.-ben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a nemzetiséghez tartozók érdekeinek kifejezésre juttatása - különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a nemzetiségek kulturális autonómiájának a nemzetiségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése - érdekében a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek önálló vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy; b) a közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati szervekben, továbbá a nemzetiségi önkormányzati szervekben való nemzetiségi képviselethez és mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek biztosításához kapcsolódó ügy.
Az Njtv. 10. § (2) bekezdése értelmében a nemzetiségi önkormányzatok által ellátott feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében
- 178/179 -
foglalt jogállamiság elvéből az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében - más követelmények mellett - következik "az [Alaptörvényben] szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják."[10]
A helyi önkormányzatokat és nemzetiségi önkormányzatokat mint alkotmányos szerveket terhelő együttműködési kötelezettség[11] az Alkotmánybíróság megítélése szerint egyértelműen magában foglalja, hogy azok többszöri egyeztetéssel, a különböző érdekek kölcsönös figyelembevételével egyetértésre jussanak.[12]
Megállapítható, hogy fontos alapelve a helyi önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati működésnek és az e szervek közötti együttműködésnek a jogállamiság alapelvéből következő, és az Mötv. 9. §-ában és az Njtv. 10. § (3) bekezdésében egyaránt rögzített jóhiszemű és kölcsönös együttműködés elve.
A helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok viszonyrendszerének alapjaként az Njtv. 76. § (5) bekezdése rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok között nincs alá- és fölérendeltségi viszony (mellérendeltség elve). Az Njtv. 78. § (2) bekezdése értelmében a nemzetiségi önkormányzatok a feladat- és hatáskörükbe tartozó nemzetiségi közügyekben - a törvény keretei között - önállóan vagy más szervekkel együttesen járhatnak el. A nemzetiségi önigazgatás szorosan kapcsolódik a helyi önkormányzati rendszerhez, a települési nemzetiségi önkormányzatok ugyanis sajátos helyzetben vannak, mert bár a nemzetiségi közügyeket érintő feladataikat az Njtv. meghatározza, és azok ellátásához állami támogatást is kapnak, önálló hivatal fenntartásához már nem rendelkeznek elegendő forrással. A települési nemzetiségi önkormányzat a települési önkormányzat segítésével és támogatásával léphet fel eredményesen a nemzetiségi jogok minél teljesebb körű érvényesítése érdekében.
Ennek elősegítésére az Njtv. 80. § (1) bekezdése kimondja, hogy a települési önkormányzat biztosítja a települési nemzetiségi önkormányzat részére az önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, szakmai segítséget nyújt, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos gazdálkodási és adminisztratív végrehajtási feladatok ellátásáról.
- 179/180 -
Az önkormányzati működés feltételeit és az ezzel kapcsolatos végrehajtási feladatokat az Njtv. 80. § (1) bekezdés a)-g) pontjai tartalmazzák, ezek:
a) a helyi nemzetiségi önkormányzat részére annak saját székhelyén havonta igény szerint, de legalább harminckét órában, az önkormányzati feladat ellátásához szükséges tárgyi, technikai eszközökkel felszerelt helyiség ingyenes használatának biztosítása, a helyiséghez, továbbá a helyiség infrastruktúrájához kapcsolódó rezsiköltségek és fenntartási költségek viselése;
b) a helyi nemzetiségi önkormányzat működéséhez (a testületi, tisztségviselői, képviselői feladatok ellátásához) szükséges tárgyi és személyi feltételek biztosítása;
c) a testületi ülések előkészítése, különösen a meghívók, az előterjesztések, valamint a testületi ülések jegyzőkönyvei esetében, továbbá a jegyzőkönyvek benyújtásában való közreműködés és valamennyi hivatalos levelezés előkészítése és postázása;
d) a testületi döntések és a tisztségviselők döntéseinek előkészítése, a testületi és tisztségviselői döntéshozatalhoz kapcsolódó nyilvántartási, sokszorosítási, postázási feladatok ellátása;
e) a helyi nemzetiségi önkormányzat működésével, gazdálkodásával kapcsolatos nyilvántartási, adatszolgáltatási, iratkezelési feladatok ellátása;
f) a jelnyelv és a speciális kommunikációs rendszer használatának biztosítása, és
g) az a)-f) pontban meghatározott feladatellátáshoz kapcsolódó költségek viselése (a helyi nemzetiségi önkormányzat tagja és tisztségviselője telefonhasználata költségeinek kivételével).
Az Njtv. 80. § (2) bekezdése értelmében a települési önkormányzat a települési nemzetiségi önkormányzattal a helyiséghasználatra, a további feltételek biztosítására és a feladatok ellátására vonatkozóan közigazgatási szerződésben állapodik meg. A települési önkormányzat és a települési nemzetiségi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában rögzíti a megállapodás szerinti működési feltételeket.
Kiemelendő, hogy amennyiben az Njtv. 80. § (2) bekezdése szerinti megállapodás megkötésére határidőben nem kerül sor, az Njtv. 80. § (6) bekezdése értelmében a fővárosi és a vármegyei kormányhivatal eljárást folytat le, ennek keretében egyeztetést tart a felek között. Az egyeztetés eredménytelensége esetén a nemzetiségi jogok sérelmére hivatkozással a települési nemzetiségi önkormányzat közigazgatási pert indíthat.
- 180/181 -
Az Njtv. 10. § (6) bekezdés a) pontja azt is rögzíti, hogy a települési önkormányzat szervezeti és működési szabályzata részletesen szabályozza a települési önkormányzat képviselő-testületének feladatait a településen működő települési nemzetiségi önkormányzattal történő együttműködés során, ideértve a javaslatok, kezdeményezések kezelését, a véleményezési és egyetértési jog gyakorlásának részletes rendjét.
Az Njtv. alapján számos jog és kötelezettség elősegíti a települési nemzetiségi önkormányzatok más szervekkel, különösen a települési önkormányzatokkal való együttműködését. E jogosultságok közé tartoznak a települési nemzetiségi önkormányzatokat megillető felvilágosításkérési, tájékoztatáskérési, kezdeményezési, tanácskozási, véleményezési és egyetértési jogok.[13] A felvilágosításkérési, tájékoztatáskérési, kezdeményezési, tanácskozási jogosultságok teszik lehetővé, hogy a települési nemzetiségi önkormányzat elnöke a települési önkormányzat képviselő-testületi és bizottsági ülésein a nemzetiségi közügyek intézése és a nemzetiségi jogok érvényesítése érdekében eredményesen felléphessen. A véleményezési és egyetértési jog célja, hogy a települési nemzetiségi önkormányzatok megkerülhetetlenek legyenek, és az álláspontjukat a döntéshozó szervek kötelesek legyenek figyelembe venni az összes olyan lényeges kérdésben, amelyek az általuk képviselt közösségeket érintik vagy érinthetik, de az azokról történő döntések más szervek hatáskörébe tartoznak.
A települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek változatos okokra vezethetőek vissza.
Az együttműködési nehézségek hátterében gyakran állnak a települési roma nemzetiségi önkormányzatot vagy annak elnökét, illetve a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatáskörök gyakorlását érintő (jog)viták, azaz kompetenciaharc. E jelenség sok esetben párosul a települési nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörökkel kapcsolatos jogismeret, jogtudatosság hiányával vagy elégtelenségével. Jellemző oka az együttműködési nehézségeknek a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnöke és a település polgármestere, polgármesteri vagy közös önkormányzati hivatalának vezető beosztású alkalmazottja (jegyző, aljegyző) közötti személyes vagy politikai konfliktus, amely gyakran az előbbi okokra is visszavezethető. Számos esetben előfordul az is, hogy az
- 181/182 -
együttműködési nehézségek mögött a településen élő roma nemzetiségi közösséggel vagy annak választott képviselőivel szembeni előítéletesség, azaz intézményes diszkrimináció húzódik meg. Előfordul továbbá, hogy az együttműködési nehézségek okaként valamely vélt vagy valós jogsértéssel szembeni, a települési roma nemzetiségi önkormányzat vagy annak elnöke, tagja általi korábbi fellépés, valamely jogi eljárás megindítása miatti megtorlás azonosítható.
A nemzetiségi ombudsmanhelyettes gyakorlatából származó alábbi esetek jól szemléltetik ezeknek az együttműködési nehézségeknek a változatos okait. E joggyakorlatból származó esetek rámutatnak egyben arra is, hogy a nehézségek mögött komplex, gyakran párhuzamosan több okra is visszavezethető egyedi helyzetek állnak.
Az AJB-3728/2024. ügyben egy Somogy vármegyei város települési roma nemzetiségi önkormányzatának elnöke szerint az önkormányzatok közötti együttműködés hiánya különösen abban mutatkozott meg, hogy a település polgármestere nem tett előterjesztést arra vonatkozóan, hogy az önkormányzat képviselő-testülete a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnökét a képviselő-testület Humán és Sport Bizottságának tagjává válassza. A beadvány alapján az együttműködési nehézség okai a kompetenciaharcra és a jogismeret, jogtudatosság hiányára vagy elégtelenségére vezethetőek vissza.
Az AJB-118/2025. és AJB-676/2025. ügyek alapja a Baranya vármegyei község roma nemzetiségi önkormányzatának elnökét az Njtv. 105. §-a alapján megillető tanácskozási jog és a települési roma nemzetiségi önkormányzatot az Njtv. 80. §-a szerint megillető helyiséghasználati jog gyakorlásával összefüggésben a települési roma nemzetiségi önkormányzat és a település polgármestere között kialakult és elhúzódó (jog)vita volt. Ennek oka, hogy a település roma nemzetiségi önkormányzatának elnöke és a polgármester a községben több alkalommal is egymás versenytársai voltak a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános és időközi választásai során. A beadványok alapján az együttműködési nehézségek szintúgy a kompetenciaharcra, a jogismeret, jogtudatosság hiányára vagy elégtelenségére, illetve személyes vagy politikai konfliktusra vezethetőek vissza.
Az AJB-721/2025. ügy alapja a Szabolcs-Szatmár-Bereg vármegyei község települési roma nemzetiségi önkormányzata és a települési önkormányzata között, az Njtv. 80. §-a szerinti közigazgatási szerződés megkötésének elmaradása volt, amelytől a polgármester elzárkózott. A
- 182/183 -
polgármester szerint ugyanis egy, a településen folyó közfoglalkoztatási programot érintően a község roma nemzetiségi önkormányzatának elnöke felügyeleti eljárást kezdeményezett, amely végül szabálytalanság feltárása nélkül zárult le. A beadvány alapján az együttműködés terén tapasztalt problémák a jogismeret hiányából, személyes, illetve politikai konfliktusból, intézményes diszkrimináció alapján, illetve a vélt vagy valós jogsértéssel szembeni korábbi fellépés és valamely jogi eljárás megindítása miatti megtorlás okán jelentkeztek.
A Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó ombudsmanhelyettes feladat- és hatáskörét az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) szabályozza. Az Ajbt. 3. § (2) bekezdés d) pontja szerint a nemzetiségi ombudsmanhelyettes figyelemmel kíséri a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak érvényesülését, és közreműködik az alapvető jogok biztosának vizsgálatában.
A nemzetiségi ombudsmanhelyetteshez az Ajbt. 18. § (1) bekezdése alapján bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti, vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási pert - már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 20. § (1) bekezdése értelmében a nemzetiségi ombudsmanhelyettes a hozzá benyújtott beadvány alapján vizsgálatot folytat, és az Ajbt.-ben meghatározott intézkedést alkalmazza. A vizsgálat keretében a nemzetiségi ombudsmanhelyettes az Ajbt. 21. § (1) bekezdés a)-b) pontjai alapján - elsődlegesen - a vizsgált hatóságtól kérhet adatokat és felvilágosítást az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban, vagy vizsgálat lefolytatására kérheti fel a vizsgált hatóság vezetőjét, felügyeleti szervének vezetőjét, vagy az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét.
A vizsgált hatóság vagy a vizsgált hatóság felügyeleti szerve vezetőjének megkeresését követően az ügy háromféleképpen zárulhat: a) nemzetiségi biztoshelyettes a beadványozó és a megkeresett szerv(ek) egyidejű tájékoztatása mellett lezárja az eljárását, amennyiben a beérkezett tájékoz-
- 183/184 -
tatás alapján a visszásság megoldódott, b) az alapvető jogok biztosa és a nemzetiségi ombudsmanhelyettes az Ajbt. 28. § (1) bekezdése alapján a lefolytatott vizsgálatról a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket tartalmazó közös jelentést készítenek, vagy c) a nemzetiségi ombudsmanhelyettes az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2023. (VI. 16.) AJB utasítás (a továbbiakban: AJB utasítás) 9. § (2) bekezdés a) pontja és 12. § p) pontja alapján elvi állásfoglalást ad ki.
A beadvány elemzése alapján a nemzetiségi ombudsmanhelyettes juthat arra a megállapításra is, hogy a beadvány nyilvánvalóan alaptalan vagy a beadványban szereplő visszásság csekély jelentőségű. Ebben az esetben - a fennálló gyakorlat alapján a beadványozó részletes tájékoztatása és a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek ismertetése mellett - a nemzetiségi biztoshelyettes a beadványt az Ajbt. 20. § (2) bekezdés b) pontja, illetve (3) bekezdés b) pontja alapján elutasítja, illetve elutasíthatja.
A települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségeket érintő ügyekben a nemzetiségi ombudsmanhelyettes elsődlegesen az érintett önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó fővárosi vagy vármegyei kormányhivatalokat keresi meg, amelyek az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése és az Njtv. 146. § (1) bekezdése alapján biztosítják a helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Figyelemmel erre, a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok meghatározó szerepet játszanak a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok jogszerű működésének biztosításában és hatékony egyműködésének előmozdításában. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes főszabály szerint a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok feladat- és hatásköréről részletesen tájékoztatja a beadványozókat.
Az Mötv. 132. § (2) bekezdése szerint a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, vármegyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője működése jogszerűségének biztosítása. Az Mötv. 132. § (3) bekezdés rögzíti, hogy a törvényességi felügyeleti eljárás során a vizsgálat kiterjed a helyi önkormányzat szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségére, a döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségére, illetve a törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítésére. Az Mötv. 132. § (4) bekezdés c) pontja szerint a
- 184/185 -
vizsgálat nem terjed ki azokra a döntésekre, amelyeket a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott. A mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali
eljárás jogszerűségét vizsgálhatja. Az Mötv. 132. § (1) bekezdése értelmében a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl többek között törvényességi felhívással élhet; az önkormányzati határozatot közigazgatási perben megtámadhatja; törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az Mötv.-ben meghatározott esetekben.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. § (1) bekezdése szerint a vizsgálati szakasz a fővárosi és vármegyei kormányhivatal hivatali hatáskörében tudomására jutott adatok alapján vagy bejelentésre indul meg. A Korm. rendelet 1. § (3) bekezdése rögzíti, amennyiben a lefolytatott vizsgálat során a fővárosi és vármegyei kormányhivatal jogszabálysértést nem észlel, a vizsgálati szakasz külön döntés meghozatala nélkül lezárul. A Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése arról rendelkezik, amennyiben a fővárosi és vármegyei kormányhivatal egy önkormányzati intézkedéssel összefüggésben egy vagy több jogszabálysértést észlel, vagy az Mötv. 132. § (2) bekezdése szerinti érintett nem tesz eleget a fővárosi és vármegyei kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének, haladéktalanul megkezdi a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazását.
A fentiek alapján a települési nemzetiségi önkormányzatok az Njtv.-ban vagy Mötv.-ben biztosított jogaik sérelmével összefüggésben bejelentést tehetnek az érintett települési önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó fővárosi vagy vármegyei kormányhivataloknál.
A fővárosi és vármegyei kormányhivatalok fontos szerepet töltenek be a nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörökkel kapcsolatos jogismeret, jogtudatosság növelése szempontjából is. A törvényességi felügyeleti eljárás keretében az Mötv. 133. § (3) bekezdése alapján ugyanis a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok szakmai segítséget nyújtanak az érintett szerv részére az általa alkalmazandó jogszabályok tartalmával összefüggésben a jogszerű működés elősegítése céljából. Ennek megfelelően mind a települési roma nemzetiségi önkormányzatok, mind a települési önkormányzatok állásfoglalást, az alkalmazandó jogszabályok tartalmával összefüggésben szakmai segítséget kérhetnek, illetve konzultációt kezdeményezhetnek törvényességi felügyeletét ellátó fővárosi vagy vármegyei kormányhivataloknál.
- 185/186 -
Az AJB-3728/2024. számú ügyben egy Somogy vármegyei város települési roma nemzetiségi önkormányzatának elnöke fordult beadvánnyal a nemzetiségi ombudsmanhelyetteshez. A beadvány szerint sérelmezte, hogy a település polgármestere nem tett előterjesztést annak érdekében, hogy az önkormányzat képviselő-testülete őt a Humán és Sport Bizottság tagjává válassza. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes megállapította, hogy a beadvány nyilvánvalóan alaptalan. Ennek megfelelően nem indított érdemi vizsgálatot, hanem a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnökének figyelmét az ügy szempontjából releváns jogszabályi rendelkezésekre hívta fel. Tájékoztatásában külön kitért a nemzetiségi önkormányzatok funkciójára, valamint az őket megillető részvételi jogosítványokra. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes rámutatott, hogy a nemzetiségi önkormányzati jogok az Njtv. 76. § (1) bekezdése alapján a nemzetiséghez tartozó választópolgárok közösségét illetik meg, akik ezeket a jogaikat törvényben meghatározott módon, választott képviselőik útján gyakorolják. A nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörök az Njtv. 76. § (3) bekezdése szerint a nemzetiségi önkormányzat testületét illetik meg, a nemzetiségi önkormányzatot az elnök képviseli.
Az Njtv. alapján számos jog és kötelezettség segíti elő a települési nemzetiségi önkormányzatok más szervekkel, különösen a települési önkormányzatokkal való együttműködését. A települési nemzetiségi önkormányzat elnöke az Njtv. 105. § (1) bekezdése alapján tanácskozási joggal részt vesz a települési önkormányzat képviselő-testületi és bizottsági ülésén. E jogosultsággal összefüggésben a nemzetiségi ombudsmanhelyettes rámutatott, hogy az nem köthető feltételhez, a bizottsági üléseken tanácskozási joggal való részvétel attól függetlenül gyakorolható, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnökét a képviselő-testület az érintett bizottság tagjává választotta-e. Az Njtv. 105. § (3) bekezdése rögzíti, hogy települési nemzetiségi önkormányzat elnöke tanácskozási joga gyakorlása során javaslatot tehet a települési önkormányzat feladatkörébe tartozó, a nemzetiségi jogokat közvetlenül érintő ügy megtárgyalására. A települési önkormányzati képviselő-testület, bizottság soron következő ülésén köteles a javaslatot, kezdeményezést megtárgyalni, a tárgyban döntést hozni, és annak eredményéről a kezdeményezés, javaslat benyújtásától számított negyvenöt napon belül értesíteni a települési nemzetiségi önkormányzatot. Fontos, hogy amennyiben az Njtv. 105. § (3) bekezdésében meghatározott
- 186/187 -
ügy megtárgyalására nem kerül sor, a települési nemzetiségi önkormányzat
- a mulasztásról való tudomásszerzéstől számított harminc napon belül
- a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárását kezdeményezheti. A nemzetiségi jogok sérelmére hivatkozással a települési nemzetiségi önkormányzat közigazgatási pert indíthat.
A települési nemzetiségi önkormányzat elnöke az Njtv. 105. § (4) bekezdése értelmében a fentieken túl jogosult továbbá:
a) felvilágosítást kérni a képviselő-testület szerveitől a nemzetiség helyzetét érintő, önkormányzati hatáskörbe tartozó ügyekben;
b) feladata ellátásához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést igényelni a képviselőtestület szerveitől;
c) kezdeményezni, hogy a képviselő-testület saját hatáskörben tegye meg a szükséges intézkedéseket, hatáskör hiányában kezdeményezze a hatáskörrel rendelkező szerv intézkedését a nemzetiséget e minőségében érintő ügyekben.
Az Njtv. 105. § (5) bekezdése garanciális szabályként rögzíti, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete, vagy annak szerve a kötelezettségei teljesítése során
a) a testületi döntést igénylő kezdeményezést a soron következő testületi ülésen érdemben megtárgyalja, a nemzetiségi önkormányzat elnökének hozzászólását az ülésről készített jegyzőkönyvben rögzíti, és a testületi döntéséről írásban értesíti;
b) a felvilágosítás-kérés, kezdeményezés alapján - annak kézhezvételétől számított harminc napon belül - írásban, az ügy érdemében tájékoztatja a nemzetiségi önkormányzat elnökét a megtett intézkedésről.
A nemzetiségi ombudsmanhelyettes az ügyben adott tájékoztatásában hangsúlyozta, hogy e hivatkozott jogosultságok teszik lehetővé, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnöke a képviselő-testületi és bizottsági üléseken a nemzetiségi közügyek intézése és a nemzetiségi jogok érvényesítése érdekében eredményesen felléphessen.
A tájékoztatásában a nemzetiségi ombudsmanhelyettes arra is rámutatott, hogy az Njtv. 10. § (9) bekezdése alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete a települési roma nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete kezdeményezésére a nemzetiségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre, vagy e feladattal megbízza valamely bizottságát, amelyben a települési roma nemzetiségi önkormányzat képviselő-testü-
- 187/188 -
letének kijelölt tagja tanácskozási jogú állandó meghívottként a napirendi pontokhoz hozzászólhat.
A beadványozó települési roma nemzetiségi önkormányzati elnököt a nemzetiségi ombudsmanhelyettes a települési önkormányzat képviselőtestülete mellett működő bizottságokra vonatkozó főbb szabályokról is tájékoztatta. Az Mötv. 57. § (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg a bizottságait, a bizottságok tagjainak számát, a bizottságok feladat- és hatáskörét, működésük alapvető szabályait. Ennek alapján a képviselő-testület önállóan, saját döntése alapján alakíthatja ki bizottsági struktúráját, amelynek szervezete, feladata településenként eltérő lehet, a helyi igényekhez igazodóan.
Az Mötv. 57. § (2)-(3) bekezdései alapján a kétezernél több lakosú településen kötelező létrehozni pénzügyi bizottságot. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti, amelynek feladat- és hatáskört állapíthat meg. Lehetőség van arra is, hogy a testület egyes önkormányzati feladatok ellátásának időtartamára ideiglenes bizottságot hozzon létre.
A személyi összetételt tekintve az Mötv. 57. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható, akinek jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. Az Mötv. 58. § (1) bekezdése szerint a bizottság elnökének és tagjainak megbízatása a képviselő-testület által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára. A bizottság elnökét és - az elnökkel együtt számított - tagjainak több mint a felét az önkormányzati képviselők közül kell választani.
A beadvánnyal közvetlenül összefüggő rendelkezéseket az Mötv. 43. § (3) bekezdése és 58. § (2) bekezdése tartalmaznak, amelyek szerint a képviselő-testület az alakuló vagy az azt követő ülésen a polgármester előterjesztése alapján megválasztja a bizottság vagy bizottságok tagjait. A vonatkozó rendelkezések alapján a képviselő-testület a bizottság személyi összetételét, létszámát a polgármester előterjesztésére bármikor megváltoztathatja, a kötelezően létrehozandó bizottság kivételével a bizottságot megszüntetheti. Ennek megfelelően a képviselő-testület mellett működő bizottság összetételére a polgármester tesz javaslatot, annak összetétele, létszáma a képviselő-testület döntése alapján bármikor megváltoztatható, az adott esetben megszüntethető.
A konkrét ügyben a vonatkozó törvényi rendelkezések alapján a nemzetiségi ombudsmanhelyettes megállapította, hogy a települési nemzetiségi
- 188/189 -
önkormányzat elnökének vagy képviselőinek a települési önkormányzat bizottságaiban való kötelező részvételére vonatkozó szabályt sem az Njtv., sem a Mötv. nem tartalmaz, a települési önkormányzat képviselő-testülete így szabadon dönthet ebben a kérdésben. Rámutatott azonban arra is, hogy az Njtv. a települési roma nemzetiségi önkormányzatnak és az elnöknek számos tájékozódási, kezdeményezési, részvételi jogosultságot biztosít, amelyek gyakorlása lehetőséget teremthetnek a települési önkormányzat működésében való hatékony részvételre.
Az AJB-118/2025. és AJB-676/2025. ügyekben a Baranya vármegyei község roma nemzetiségi önkormányzatának elnökét az Njtv. 105. §-a alapján megillető tanácskozási jog és a települési roma nemzetiségi önkormányzatot az Njtv. 80. §-a szerint megillető helyiséghasználati jog gyakorlásával összefüggésben a települési roma nemzetiségi önkormányzat és a település polgármestere között kialakult és elhúzódó (jog)vitát érintő beadványok alapján a nemzetiségi ombudsmanhelyettes megítélése szerint a nemzetiségi jogok érvényesülésével összefüggő visszásság gyanúja merült fel. Tekintettel erre, az Ajbt. 18. § (1) bekezdése, 20. § (1) bekezdése és 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján - figyelemmel az Ajbt. 41. § (5) bekezdésére és az AJB utasítás 36. § (4) bekezdés b) pontjára is - az ügy hátterének minél teljesebb megismerése érdekében arra kérte a Baranya Vármegyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy az Mötv. és az Njtv. alapján folytasson le az érintett önkormányzatok működésének, döntéshozatali eljárásának, valamint döntései jogszerűségére, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladatellátási kötelezettségeinek teljesítésére is kiterjedő - törvényességi felügyeleti eljárás keretében végzett - vizsgálatot. A vizsgálat keretében kérte, hogy a Baranya Vármegyei Kormányhivatal vezetője az érintettek között az Mötv. 133. § (1) bekezdése alapján lehetőség szerint kezdeményezzen konzultációt a felmerült együttműködési nehézségek megnyugtató rendezése érdekében.
A Baranya Vármegyei Kormányhivatal vezetője válaszlevelében arról tájékoztatta a nemzetiségi ombudsmanhelyettest, hogy a törvényességi felügyeleti eljárás keretében Baranya Vármegyei Kormányhivatal a települési roma nemzetiségi önkormányzat helyiséghasználatával, az elnök tanácskozási joga gyakorlásának kérdésével és az önkormányzatok közötti együttműködési megállapodás, valamint az önkormányzatok szervezeti és
- 189/190 -
működési szabályzatainak tartalmával összefüggésben számos csekélyebb jelentőségű, azonban az önkormányzatok közötti együttműködést nehezítő jogsértést állapított meg. Pozitívum azonban, hogy az önkormányzatoknak több korábban vitás kérdésben sikerült megállapodásra jutnia, illetve az község polgármestere és a községi roma nemzetiségi önkormányzat elnöke - a nemzetiségi ombudsmanhelyettes által kezdeményezett- a törvényességi felügyeleti eljárás keretében tartott személyes konzultáció, egyeztető megbeszélés során megfogalmazott szakmai javaslatokat elfogadták.
A Baranya Vármegyei Kormányhivatal vezetője arról is tájékoztatta a nemzetiségi ombudsmanhelyettest, hogy szakmai segítségnyújtás keretében egyeztetést folytatott a község aljegyzőjével. Az egyeztetésre azért került sor, mert szükségessé vált a települési önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendelet, a települési roma nemzetiségi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata, valamint az önkormányzatok közötti együttműködési megállapodás átfogó felülvizsgálata és módosítása.
Az AJB-721/2025. számú ügyben egy Szabolcs-Szatmár-Bereg vármegyei község települési roma nemzetiségi önkormányzata azt kifogásolta, hogy a települési önkormányzattal nem került sor az Njtv. 80. §-a szerinti közigazgatási szerződés megkötésére. A beadvány alapján a nemzetiségi ombudsmanhelyettes az Ajbt. 18. § (1) bekezdése, 20. § (1) bekezdése és 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján - figyelemmel az Ajbt. 41. § (5) bekezdésére, valamint az AJB utasítás 36. § (4) bekezdés b) pontjára is - a Szabolcs-Szatmár-Bereg Vármegyei Kormányhivatal vezetőjéhez fordult. Megkeresésében arra kérte a kormányhivatal vezetőjét, hogy törvényességi felügyeleti eljárás keretében vizsgálja meg az érintett önkormányzatok működését. A vizsgálat terjedjen ki a döntéshozatali eljárásokra, a meghozott döntések jogszerűségére, valamint arra is, hogy az önkormányzatok teljesítették-e a jogszabályon alapuló döntési és feladatellátási kötelezettségeiket az Mötv. és az Njtv. rendelkezéseinek megfelelően. A vizsgálat keretében kérte, hogy az érintettek között az Njtv. 80. § (6) bekezdése és az Mötv. 133. § (1) bekezdése alapján lehetőség szerint kezdeményezzen egyeztetést, konzultációt az Njtv. 80. § (2) bekezdése szerinti közigazgatási szerződés megkötése és a felmerült együttműködési nehézségek megnyugtató rendezése érdekében. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes tájékoztatást
- 190/191 -
kért arról is, hogy a kormányhivatal a közigazgatási szerződés megkötése, valamint az érintett önkormányzatok közötti együttműködés helyreállítása érdekében milyen intézkedéseket tett, illetve tervezett megtenni.
A nemzetiségi ombudsmanhelyettes megkeresése alapján a Szabolcs-Szatmár Vármegyei Kormányhivatal vezetője a települési roma nemzetiségi önkormányzat elnöke és a polgármester együttműködésének és a közigazgatási szerződés megkötésének elősegítése érdekében az Njtv. 80. § (6) bekezdése alapján egyeztetést tartott. A Szabolcs-Szatmár Vármegyei Kormányhivatal az egyeztetést követően törvényességi felhívást bocsátott ki a települési önkormányzat képviselő-testülete részére.
Az üggyel összefüggésben pozitívumként értékelhető, hogy az egyeztetés és a törvényességi felhívás eredményeként a települési önkormányzat képviselő-testülete visszavonta azt a korábbi határozatát, amelyben úgy foglalt állást, hogy a jövőben sem kíván közigazgatási szerződést kötni a települési roma nemzetiségi önkormányzattal.
Fontos eredménye a nemzetiségi ombudsmanhelyettesi fellépésnek, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete már nem zárkózik el egyértelműen a települési roma nemzetiségi önkormányzattal való együttműködéstől, amely törvényen alapuló kötelezettsége.
A tanulmány rámutat arra, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködés alkotmányos és törvényi kötelezettség, amelynek minősége a nemzetiségi jogok gyakorlati érvényesülésének egyik kulcskérdése. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes gyakorlatából bemutatott konkrét esetek azt igazolják, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek mögött rendszerint komplex, egymással összefonódó okok állnak. A vizsgált ügyek azt is szemléltetik, hogy a nemzetiségi ombudsmanhelyettesi fellépés elsősorban kezdeményező jellegű: a nemzetiségi ombudsmanhelyettes jellemzően a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok törvényességi felügyeleti eljárását kezdeményezi. E nemzetiségi ombudsmanhelyettesi fellépés oka az, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek megoldása leghatékonyabban helyi szinten kezelhetőek. Tevékenysége során a nemzetiségi ombudsmanhelyettes emellett kiemelt figyelmet fordít a települési nemzetiségi önkormányzati
- 191/192 -
feladat- és hatáskörökkel kapcsolatos jogismeretének, jogtudatosságának növelésére.
A tanulmányban bemutatott konkrét esetek rámutatnak arra, hogy a törvényességi felügyelet hatékony működése kettős jelentőséggel bír: egyrészt biztosítja a törvényes működést, másrészt hozzájárul(hat) a felek közötti együttműködés helyreállításához és annak hosszabb távon való fennmaradásához. E szempontokra figyelemmel a nemzetiségi ombudsmanhelyettesi beavatkozás több alkalommal konkrét, mérhető eredményekhez vezetett, így különösen a vitás kérdések rendezéséhez, illetve az együttműködési megállapodás megkötésének, felülvizsgálatának előmozdításához. A nemzetiségi ombudsmanhelyettesi gyakorlat tapasztalatainak vizsgálata alapján az a következtetés vonható le, hogy a települési roma nemzetiségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködési nehézségek kezelése érdekében kulcsfontosságú a vonatkozó alkotmányos alapelvek és jogi keretek ismerete, illetve azok következetes érvényesítése, mindemellett a törvényességi felügyeleti mechanizmusok hatékony működése, valamint a jóhiszemű és kölcsönös együttműködés kultúrájának erősítése. ■
JEGYZETEK
[1] www.nepszamlalas2022.ksh.hu/adatbazis/ (2026. 02. 15.)
[2] Pénzes János - Pásztor István Zoltán - Balázs Dóra - Kovács Dávid: Trendforduló vagy mérési dilemma? - A magyarországi roma népesség számának alakulása és területi sajátosságai. Területi statisztika, 2026, 66 (2), 274-296.
[3] A települési roma nemzetiségi önkormányzatok száma 2025. január 1-jén. www.ksh.hu/stadat_files/fol/hu/fol0012.html (2026. 02. 15.)
[4] A tanulmány a Szalayné Sándor Erzsébet nemzetiségi ombudsmanhelyettes mandátuma idején (2013-2025) követett nemzetiségi ombudsmanhelyettesi gyakorlatot és az ebben az időszakban lezárt, anonimizált ügyeket mutat be. A bemutatott ügyek ügyintézője jelen tanulmány szerzője volt.
[5] Kihirdetve: 1997. évi XV. törvény.
[6] Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 3. cikk 1. bekezdés.
[7] 8/2021. (III. 2.) AB határozat, Indokolás [162].
[8] Pálné Kovács Ilona: Helyi önkormányzatok. In: Bodnár Eszter - Jakab András (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia, 2017, [42].
[9] 35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 205. 178
[10] 8/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992, 51, 54.; 657/B/2004. AB határozat, ABH 2009. 1692, 1702.
[11] 657/B/2004. AB határozat, ABH 2009. 1692, 1702.
[12] 792/B/1998. AB határozat, ABH 2004. 1255, 1261.
[13] Lásd különösen Njtv. 27. §, 35. §, 81-82. §, 105. §, 118. §
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd (ELTE ÁJK) vezető-főtanácsos (AJBH NBHT).
Visszaugrás
