A köz érdekében való cselekvés az alapideológiája minden magánszférába való beavatkozási kísérletnek, minden olyan fellépésnek, mely az egyént, annak szabadságát korlátozza. A tevékenységeik összehangolása érdekében csoportokba szerveződő emberi társadalom kezdetei óta arra hivatott, hogy az egyének mozgásait, cselekvéseit a közösség céljaihoz igazítja. Ez a közösségi érdek tehát már az állami keretek kialakulása előtt létrejött, az állammá szerveződéssel pedig új momentummal gazdagodott, nevezetesen kitermelt egy olyan elemet, amelyhez fogalmilag tapad hozzá az, hogy a köz érdekében léphet fel, méghozzá legális (köz)hatalom birtokában.[1]
Bár látensen a közérdek húzódott meg lényegében minden jogi szabályozás hátterében is (méghozzá akkor is, ha magán, vagy épp személyes érdekeket részeszesített védelemben),[2] a törvényalkotás közérdekkel való ideológiai megalapozása mégis csak az európai filozófiai fejlődés egy
- 363/364 -
meghatározott szakaszában ment végbe, nevezetesen akkor, amikor egyértelműen tért hódított, hogy a jogalkotás nem egyenlő az isteni akarat, vagy a természet törvényeinek felismerésével, hanem egy olyan folyamat, amely társadalmi folyamatokat regulál, tehát azokra kell reagálnia.
A jogalkotás azon fogalmak közé tartozik, amely alatt - többé kevésbé önkényesen - mindenki azt ért, amit akar. A jog felfogásának különbözőségei a legtágabb értelmezésre éppúgy alapot adhatnak, mint határok közé szorítására. A dolog megítélése ezen a szinten már onnan kezdve különbségeket okoz, hogy a jogalkotást a helyes, az igazságos jog megtalálásának részeként fogjuk-e fel, s ilyen értelemben egy olyan folyamatként értelmezzük, amely az egyedi döntésekben végződik, avagy szigorúan a jogi norma, az általános jogtételek megszövegezésére vonatkoztatjuk. Hazánkban a jogalkotás fogalma alatt többnyire csak ez az utóbbi értendő, nem tagadható azonban, hogy az előbbi felfogásnak létjogosultsága, méghozzá nem pusztán elméleti létjogosultsága van, különösen ha tekintetbe vesszük, hogy e szűkebb értelemben vett jog-, illetve normaalkotás nem öncél, hanem része, feltétele az egyedi döntések meghozatalának.
Ez a kettősség a jogfilozófia egészén végigvonul, mert akár idealista módon isteni eredetűként fogjuk fel a jogot, akár természetjogi alapra helyezkedünk, vagy kizárólag társadalmi termékként értelmezzük a jogi normákat, az előírásokat, az semmiképp sem változik, hogy azokat embereknek kell alkalmazniuk, s a jog alapján ítélkezniük, konkrét esetekben dönteniük. A ‘helyes' (jó, megfelelő, végrehajtható, erkölcsös, vagyis a közérdeknek megfelelő) normák felismerésének tehát aligha lehet más valódi értelme, mint épp az, hogy a normatív felismeréseket az egyedi döntések is visszatükrözzék.[3]
E felfogás létjogosultságát az is bizonyítja, hogy az írott jog primátusára építő jogrendszereken kívül olyan rendszerek is léteznek (common law rendszerek), amelyekben a "jogtalálás" távolról sem azonosítható a jogi norma megalkotásával, hanem sajátosságuk, hogy a jog épp az ítéletalkotásban keletkezik, abból áll elő. Történelmi példák (pl. a római magánjog) is hozhatók fel arra, hogy addig, amíg az európai kontinentális jogfejlődés a jogalkalmazó által "csak" alkalmazandó általánosan kötelező normák írott rendszerét ki nem dolgozta, a jog alkotása annak alkalmazásától el sem volt különíthető. A "jogkeletkezés"[4] különböző lehetőségei
- 364/365 -
azonban még korántsem szolgálhatnak indokául annak, hogy fogalmilag összemossuk őket.
Montesqieu óta a kontinentális rendszerek logikája alapvetően megváltozott, mert általános elfogadást nyert az a tétel, mely szerint a törvény a bíró által szól hozzánk, a bíró tehát a törvény "szolgája", "szája",[5] s ez ugyancsak nagy felelősséget hárít a törvények megalkotóira épp azáltal, hogy a törvényalkotónak nem elég egyszerűen a tartalmi kérdésekre koncentrálnia, hanem "a jogot (tartalmától teljesen függetlenül) úgy kell kialakítania, felépítenie, hogy az a jog mechanizmusának módja által a jogi tételek konkrét esetre történő alkalmazását - amennyire lehetséges - leegyszerűsítse, megkönnyítse, biztosítsa."[6] Végső soron ugyanez a gondolat jelenik meg Jürgen Rödig gondolatrendszerében, amikor a jogi szabályozási törekvések középpontjába azt követelményt helyezi, hogy a jogszabályok több olyan magatartási alternatívát állítsanak, melyek között a jogalkalmazó mint értéktartalmak között választhat. Ezek az alternatívák tehát a jogalkalmazó munkáját hivatottak elősegíteni.[7]
Bár bizonyos aspektusból az angolszász bírói döntés elsőbbségét valló felfogás és a kontinentális jogfelfogás írott jogot előtérbe helyező rendszere között a jog lényege szempontjából nem nagy a differencia, (legfeljebb az írott szabály, illetőleg az elvek előbbre sorolása jelzi a felfogásbeli különbözőséget),[8] az írott jog alkotására koncentrálva ez a különbség mégis fölöttébb lényegessé válik, s megkerülhetetlenné teszi annak leszögezését, hogy bár természetesen a bíró alkotta jog a jogalkotás fogalmából elméletileg nem rekeszthető ki, a kontinentális jogrendszerek logikáját követve jogalkotáson mi elsődlegesen mégis az írott jog alkotását (tehát normatív keretek jogszabályokban történő rögzítését) értjük. E - sokak által legmagasabb színtű jogászi munkának minősített - feladat egyik részkövetelményének tekintjük, hogy az írott jog alkotása a jogalkalmazás szempontjait mindenkor tartsa szem előtt, arra legyen tekintettel. Ilyen értelemben pedig "a jogalkotás nem egyéb, mint a jog előállítása a jogi tartalom objektiválásán keresztül egy meghatározott jogi formában, vagyis a jogi tartal-
- 365/366 -
mak jogi fordulatokba (paragrafusokba), intézményekbe, végső soron jogrendszerbe való foglalása, vagyis pozitív joggá tétele."[9]
E definíció azon eleménél, mely szerint a pozitív jog megalkotása végső soron a jogrendszer létrehozására irányul, érdemes még néhány pillanatig elidőznünk, mert ebben a megfogalmazásban a modern jogrendszerekben nélkülözhetetlen pozitív jog[10] kritériumaként szerepel, hogy a megalkotott jogszabályok rendezett összességet, koherens rendszert alkossanak. Ez a jogalkotás spontaneitásával szemben eleve egy adott logikát követő olyan tudatosságot feltételez, mely egy-egy konkrét jogintézmény megteremtésekor is számol a rendszer egészével, az intézmény azokra gyakorolt hatásaival, illetőleg a rendszer bizonyos elemeit egyáltalában nem, vagy csak akkor érinti, ha annak tágabb következményeit is felmérte.
A terminológiai rendteremtésen buzgólkodván, egy problémát feltétlenül fel kell vetnünk: nevezetesen, hogy a jogalkotás problémáival foglalkozók milyen alapon különítik el egymástól a "törvényalkotás", illetőleg a "jogalkotás" kifejezéseket.
Mindenesetre le kell szögeznünk, hogy a jogelmélet e fogalmakat gyakran szinonimákként használja, vagyis amikor törvényalkotásról beszélnek, úgy az alatt valójában a jogalkotás alacsonyabb szintjeit is értik. E terminológiai "összemosás" nyilván arra vezethető vissza, hogy a jogalkotás évszázadokon keresztül lényegében azonos volt a törvényalkotással, vagyis a jogforrások hierarchizáltsága nem volt olyan mértékű, mint napjainkban. Végül is a jogalkotás esetében is hasonló jelenségről, valamiféle "archaikus" hagyományokon nyugvó fordulathasználatról van szó, mintegy a bírák függetlenségének definíciójában használatos törvényfogalom analógiájára, mely szerint a bírák úgymond a törvénynek vannak alávetve, értve ez alatt természetesen valamennyi jogszabályt, s közülük nem kizárólagosan a törvényi szintű jogforrásokat.
Mégis a különbségtételnek bizonyos esetekben elvi jelentősége lehet, mert egyfelől a törvényalkotással szemben speciális tartalmi és formai, valamint processzuális (törvényalkotás-eljárási) követelmények érvényesülhetnek, megalkotásuk garanciális jelentőségő szabályokhoz kötött, így tehát ott, ahol nem általában a jogalkotásról van szó, hanem a törvényalkotás
- 366/367 -
említett kötöttségeiről, indokolt lehet a törvényi színtű jogalkotás külön hangsúlyozása.
Ettől merőben eltérő az értékfilozófiai közelítésmód, mely Arisztotelésztől, Aquinói Szent Tamáson és Kanton át Habermasig húzódik, s a joggal szembeni követelményként a jog működésén erkölcsi értékek megvalósítását is számon kéri.[11] Az értékfilozófia elismeri a közjó, a jólét és a bitonság alapvető társadalmi értékeit, ehhez pedig a jog nélkülözhetetlen biztosítékát, ám nem tudja megoldani azt a dilemmát, hogy az értékként felfogott szabadság alapján a köz és magánérdek egyaránt képviselhető.
Az emberiség valamikor a középkor vége felé elvesztette egyensúlyát, bizonyosság-érzését, és azt az újkorban nem tudta helyreállítani. A világháborút közvetlenül követő években mindez csak tovább romlott, annak ellenére, hogy az értékkeresés szüntelen volt, de gyakran vezetett egymással merőben ellentétes következtetésekre. A nyers, brutális és spontán hatalom-megnyilvánulásokat igyekszik tehát korlátok közé szorítani a köz érdekében fellépő minden emberi szerveződés, amely vezetővé teszi azokat, akiknek uralmát elfogadja (ha csak ideig-óráig is) mint őket közösséggé szervezőket, illetőleg mint olyan hatalmat, amely számára normákat állapíthat meg, s azoknak (akár kényszerrel is) érvényt szerezhet.[12]
Vagyis a közjó keresése a jog történetének egyik központi kategóriája, amely köré az egész jogrend szerveződik. Filozófiai alapkérdés is egyben, mint válaszkeresés arra, hogy a hatalom, az uralom miként tehető legitimmé,[13] s hogy az emberi együttélésnek mik a normái, leírható sajátosságai, mozgatói.
Ebben az értelemben a társadalomtudományok számos ága (politikatudomány, szociológia, szociálpszichológia, pszichológia) szempontjából alapvető kérdéseket érintő kategóriáról van szó. A köz érdekének, amely minden beavatkozás alapja, (vagy legalábbis az kellene legyen) egyértelmű definiálására mégsem került sor. A jogtudomány és a jogi gyakorlat egyaránt kvázi axiómaként kezeli e fogalmat, miközben jogi intézmények sokaságát hozza létre annak érdekében, hogy az egymással ütköző érdekek tengerében rendet teremtsen. Minden jogterület a maga sajátos eszközeivel teszi ezt.[14] A magánjog például alapideológiáját tekintve a szerződési szabadságra, tehát elvben
- 367/368 -
az egyén magánérdekének érvényesíthetőségére alapít, miközben evidens, hogy ez nem lehetséges maradéktalanul.
A magánérdekek maradéktalan érvényesülésének tarthatatlansága nyilvánul meg a tudománytörténetben a "fogolydilemma"[15] néven közismertté vált problémának, mely szerint ha mindenki magánérdekének (hasznának) maximalizálására törekszik, úgy előbb-utóbb annak csökkenését fogja előidézni, hisz az erőforrások végessége olyan korlátot jelent, mely nem tesz mást lehetővé, mint épp azt, hogy az egyéni, magán-haszonszerzési szándékot ésszerű korlátok közé kell szorítani.
A jog egész világában ez a kényszerű egyensúlykeresés a legfőbb kérdés. A büntetőjogban például az, hogy mit és mennyire érdemes ahhoz tiltani, hogy a társadalom tagjai még megtartsák e tilalmakat.
Épp ez az alapdilemma hozta létre az olyan jogi intézményeket, mint amilyen a közérdekű kereset (már a római jogban), vagy a semmisség megállapíthatóságát ugyancsak a köz érdekében, de végső soron azt is, hogy a verseny fenntarthatósága érdekében versenykorlátozó intézkedéseket kell hozni. A legeklatánsabban és legszélesebb-körűen azonban a környezetvédelem által felszínre került egyre súlyosbodó problémák vetették fel a közérdek érdekében való, magánérdekkel szembefutó közérdek-érvényesítés jogi megjelenítését.
A köz és privát érdekek közötti egyensúlykeresés elsősorban a jogi szabályozásra háruló feladat, amely alkalmasint nem csak a köz érdekében megállapítandó fő-szabályokat állapít meg, hanem főleg egyes csoportok érdekében az az alóli kivételeket is (hisz azok figyelmen kívül hagyása társadalmilag legalább olyan veszélyes, mint korlátlan érvényesülésük engedélyezése). A jogalkotás azonban nem vállalhatja magára kizárólagosan e feladat betöltését, legfeljebb csak törekedhet a minél nagyobb fokú precizitásra. Ezzel együtt sem hagyható figyelmen kívül a jogalkalmazók, ezen belül kiemelt helyen az igazságszolgáltatás szerepe, melyre épp az egyedi esetekben hárul az alapdilemma mérlegelése alapján a döntés meghozatala.
Kétségtelen tény, hogy a közjó nevében és a közérdek érvényesítése érdekében fellépő és befolyását mintegy erre alapítva működő legfőbb társadalmi alrendszer a közigazgatás, pontosabban a modern korban immáron alkotmányos keretek között működő állam. A XIX. század végének legmeghatározóbb tendenciája épp az, hogy a liberális (beavatkozás-mentes) állam feladja korábbi be nem avatkozó álláspontját, s állami eszközökkel próbál meg a
- 368/369 -
nagyobb társadalmi megrázkódtatások elkerülése érdekében fellépni. Ebben a korszakban válik meghatározó jelentőségűvé közigazgatási apparátusa, amely a társadalmi élet újabb és újabb területeit vonja fennhatósága alá, s lép föl azokon előbb jogi szabályozóként, majd annak alapján olyan legfőbb hatóságként, amely tilt, engedélyez. Beavatkozása újabb, korábban nem létezett szükségleteket hív életre, s öngerjesztő voltánál fogva ezek kielégítésnek megszervezésére irányuló törekvése egyre jelentősebbé duzzasztja társadalmi befolyását és hatalmát. Érthető, ha ilyen körülmények között e növekvő hatalom láttán a társadalom igényelni kezdi azon garanciák megteremtését, melyek az egyenlőtlen hatalmi helyzetből döntéseket hozó közigazgatási apparátussal szemben azoknak is garanciát igyekszik nyújtani, akikre annak döntései vonatkoznak.
A köz érdekében korlátozó hatalomként fellépő állam tehát maga is egyre inkább korlátok közé kényszerül, megpróbálja működését objektív alapokra helyezni, vagyis döntéseit tudományos alapokon racionalizálni, majd mikor végül ennek lehetetlensége nyilvánvalóvá válik, kénytelen feladni azt az elvet, mely a közérdeket objektivizálhatóként kívánja megragadni, és belátja, hogy az egyensúlyt nem felsőbbséggel, hanem az érdekeltek illetve érintettek olykor nagyon is szubjektív értékeléseinek figyelembevételével kell megteremtenie, vagyis a közérdeket megtestesítő jogi keretek között maradva maximálisan törekednie kell az egyének, csoportok, illetve a magánszféra maximális tiszteletben tartására.[16]
A közérdeket egyértelműen definiálni nem tudó vagy nem akaró jogalkotás hiányosságait igyekeznek pótolni az államhatalom korlátozását megtestesítő alkotmányjogi intézmények, az olyanok, mint az alkotmánybíróságok, ombudsmanok, a közigazgatás működésének bírói kontroll alá helyezése, az ügyész közérdek képviseletében játszott szerepe, mi több egyes résztvevő csoportok számára biztosított olyan jogi lehetőségek, amelyek a szélesebb értelemben vett, csoportérdekek fölé igyekeznek emelni a nemzeti határokon is túlmutató, tehát az alkalmasint az egész emberiség ügyét megtestesítő közérdeket, vagy annak érvényesíthetőségét.
Hagyományosan mindez állami keretek között valósult meg, a jog egészében azonban egyre jelentősebb közérdeket megtestesítő elemként jön számításba a nemzetközi jog, amely az állammal szemben is korlátozó tényezőként lép fel, az állami szuverenitást is keretek közé szorítja (igaz
- 369/370 -
önkéntes alapon). Ez új dimenziókat nyit a közérdek felfogásában, mert államnál nagyobb közösségek érdekeit is érvényesíteni törekszik.
A közérdek-fogalom tehát a jog, illetve a jogtudomány központi kategóriája, amelynek meghatározására a tudomány mindig is törekedett. A szkeptikusok - nem alaptalanul - a fogalom kidolgozatlanságát a jogi gondolkodásmód egyik áthidalhatatlannak tűnő problémájának tekintik.[17] Jóllehet végérvényes megoldás a fogalom meghatározására nem lehetséges, semmiképp sem lehet letenni arról az igényről, hogy a fogalom finomítását minél inkább elvégezzük, vagy legalább alaposan áttekintsük, hogy az eddigiek során az emberiség milyen megoldási módozatokkal kísérletezett.[18]
A közigazgatás mint köz érdekében végzett igazgatási tevékenység lényegéhez per definitionem hozzátartozik, hogy a köz érdekét kell megtestesítenie, annak érdekében kell működnie. Minden megnyilvánulásához, cselekvéséhez hozzátapad annak képzete, működését az legitimálja, hogy valami elvont, magasabb-rendűként tételezett közjót képvisel, s azt érvényesíti. Közhatalommal felruházva közszolgáltatásokat nyújt, illetve az azokhoz való hozzáférést teszi lehetővé, segíti elő a maga sajátos, történetileg is változó, de a közösségi elemet soha nem nélkülöző eszközeivel.
Történetileg vizsgálva leginkább a francia jogrendszer kezeli központi kategóriaként a közérdeket e kategória köré építve fel az egész közigazgatás tárgyalását.[19] Nem kevésbé jelentős szerepet tölt be ez a fogalom a német mintákat követő jogrendszerekben, köztük hazánkban is.[20] A közüzem, közvállalat, közintézet elnevezések eleve feltételezték azt, hogy ezek a köz érdekében tevékenykedtek, mondhatni ez fogalmuk lényegéhez tartozik.
A közigazgatás újabb fejlődési trendvonalai azonban azt mutatják, hogy közfunkciók ellátásának jogával (közjogi jogi személyek) más, nem állami szervezetek is felruházhatók, magánjogi vagy akár civil-szervezetek is, s
- 370/371 -
ezekkel kapcsolatban új közigazgatási funkciók keletkeznek, vagyis a közigazgatás közvetlen szolgáltató jellege kezd háttérbe szorulni. Ez velejárója az állami költségek szükségszerű csökkentésének, s egyben a közigazgatás azon feladatmodifikálójának, mely a közfeladatok sokasodásának, és szakmai differenciálódásának következménye. A kontinentális jogrendszerekben a közérdek a legtöbbször mint határozatlan jogfogalom merül fel a jogban miközben a jogi szabályozás feladata épp a fogalom pontosítása lenne, amivel egyben a jogalkalmazás, mi több a bírói gyakorlat egységes fogalomkezelését is elősegítené.
A közigazgatás közérdekhez fűződő viszonyát, közérdeket megtestesítő voltát illető vizsgálatok értelemszerűen legalább annyi szinten, síkon kell történjenek, mint ahány féle képpen magának a közigazgatásnak a tudományos vizsgálata lehetséges, illetve kialakult.
A közigazgatás létezéséhez és működéséhez kapcsolódó legalapvetőbb axióma épp az, hogy maga a közigazgatás nem egyéb mint köz, a közösség, a társadalom érdekében, és az egész társadalom irányában végzett szervező és adminisztratív tevékenység. A közigazgatás létéhez tehát szinte automatikusan hozzákapcsolódó képzettársítás az, hogy minden tevékenységében látensen vagy kimondottan megjelenik a köz érdekének képviselete, az tehát, hogy ez az a szervezetrendszer, amely megtestesíti, hordozza, képviseli a köz érdekét, ennek - mintegy magától értetődően - a képviseletében lép fel. Ahhoz, hogy e szerepét betölthesse, közhatalommal kell legyen felruházva, vagyis arra kell feljogosítva legyen, hogy a köz érdekét, vagy a közérdekként feltüntetett szűkebb vagy tágabb közösség (netán egyén) érdekét az államhatalom legitimációjával a háta mögött érvényesíteni tudja, el tudja érni.
A közigazgatás filozófiai aspektusú vizsgálata lényegében a közigazgatás axiómáinak tárgyalása.[21] Ettől eltérő problematika, hogy a közigazgatás elkülönült megjelenése körüli időkben a filozófusok miként alapozták meg a végrehajtó hatalom elkülönülésének doktrináját, s megint egy újabb, hogy maga a végrehajtó funkció a hatalmi ágak szétválasztásának alkotmányos kimondása nélkül is létezett mintegy állami funkcióként, vagyis hogy az állam közérdek-hordozó szerepe az elkülönült végrehajtó hata-
- 371/372 -
lom nélkül is vizsgálat tárgyává tehető. Mindez annyiban érdekes a számunkra, hogy amíg a mai értelem vett modern közigazgatás, illetve közigazgatás-elmélet XIX. századi jelenség, addig sem maga a közigazgatási funkció sem az állam közérdekek kifejezéséhez való kötöttsége nem az.[22]
A hatalomgyakorlás módszereinek vizsgálata önálló, közigazgatástól függetlenül felvetődő kérdés, amely a filozófiai gondolkodás történetének alapkérdései közé tartozik. Elég arra gondolnunk, hogy a hatalomgyakorlás egyik leglényegesebb kérdése a jogi szabályozás legitimációjának megalapozása, amely a polgárosodás előtt uralkodói jogkör, s amely az ugyancsak uralkodói jogosultságok végrehajtásaként megjelenő végrehajtó apparátust is kézben tartja, és mozgatja.
Talán feledésbe merült már, hogy nem csupán a hatalmi ágak (hatalmak) munkamegosztás-szerű szétválasztásáról van itt szó (mint Aristotelésnél), hanem egy Biblián alapuló, és az egyházi tanokban is megjelenő erkölcsi követelményről, amely szerint a hatalom a bűn megnyilvánulása, amely csak korlátozottsága, s az erkölcsi jó megvalósítására irányuló célkitűzése által igazolható, s mint ilyen szent Ágostonnál jelent meg, a "Civitate dei"-ben, amely az isteni uralmat állítja szembe a földi uralommal.
A római birodalom széthullása után a nyugati Európában hatalomra került barbárság a klérustól várta - mondja Bibó az egyik szellemi példaképeként számon tartott Ferrero nyomán -, hogy (mintegy annak a tudásnak a letéteményesként, amely a barbár fejedelmekből hiányzott) a társadalom életét rendezni képes tanokkal álljon elő (egyébként természetétől idegen módon). Így válik a hatalom által értékmérővé tett absztrakt jó és rossz a hatalom kritikai megítélőjévé, és gyakorlati mércéjévé. (Gyökeres ellentéte ez a machiavellista, az egyeduralmat a népnek való megfelelésben látó, és azzal igazoló tannak). Talán nem véletlen, hogy azután az uralkodón épp erkölcsi legitimitásának hiánya alapján mondható ki az az erkölcsi ítélet, mely a zsarnok uralkodó fölött törvényt ül, s uralmával együtt meggyilkolására is feljogosít. A reformáció érlelte ki azt a gondolatot, hogy az alattvalók az uralkodó felett ítéletet mondhatnak. A reformációval születik a hatalmak elválasztásának modern elve, mely nem egyéb, mint az, hogy "...a hatalomgyakorlást a szuverenitásnak, a hatalomkoncentrációnak a megbontásával, belső szervi tagozódással arra
- 372/373 -
kell kényszeríteni, hogy a maga feletti ítélkezésnek tényleg alávesse magát."[23] Nem ismeretlen gondolat ez, csak nem árt néha emlékezetünkbe idézni!
Nem kívánok most végighaladni Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau nézetein, vagy az Egyesült Államok alkotmányfejlődésének azon történelmi sajátosságán elelmélkedni, hogy ott nem a saját, hanem az angol fennhatóságot megtestesítő uralkodótól kellett függetlenedni, ez hozta végül létre az elnöki rendszert, amely a hatalommegosztásnak egy olyan sajátos konstrukciója, amely az egyensúlyi állapotot képes volt viszonylag hosszabb időn keresztül stabilan meg is tartani.
A közérdek a hatalom szájában mindig önkényes célkitűzést jelent, mely magában egyaránt lehet áldás, ötlet, erőszak vagy átok. Ha a hatalom a hivatallal és az élettel nincs jól rendezett organikus kapcsolatban, akkor célkitűzéseinek a közérdekűsége és eredményessége akkor is eleve kétséges, ha maguk a célkitűzések helyessége elvileg nem vitás.
A mai filozófia alapkérdései közül sem hiányzik az érdek (Habermas) kategóriájának vizsgálata, a filozófia absztrakciós szintjén megfogalmazott igazságok jellemzője azonban éppen az, hogy a mindennapi cselekvések kiindulópontjául közvetlenül nem szolgálhatnak, annál inkább a társadalomban zajló jelenségek összefüggéseinek megértésében játszanak szerepet. Új jelenség a pszichológiai-társadalomlélektani elemek bevonása a vizsgálatok körébe.[24]
A politikatudomány ennél jóval pragmatikusabb, s e tudományos diszciplína egyik központi kérdésköre épp az, hogy miként lehet "... a közérdek fogalmát meghatározni, és hogyan kell a közigazgatás szervezetét úgy felépíteni, hogy ténylegesen kifejezze és kiszolgálja a közérdeket".[25] Almond munkássága által az összehasonlító vizsgálatok középpontjába is a politikai funkció kerül, ezek között az érdektagozódás kifejezésre juttatása, az érdekek egyesítésére való törekvés és a politikai kommunikáció.[26] Ezek szerint tehát a politika funkciója az érdekek kifejezésre juttatása az érdekek összhangjának megteremtése. Ezt elfogadva kutatott témánk szempontjából azt kell mondanunk, hogy politikai szempontból az a közérdek, hogy
- 373/374 -
az érdekek kiegyenlítésére való törekvés során a társadalmi kiegyenlítettség azon állapotát célozza meg, amely az érdekek kielégítése által társadalmi nyugalmat teremtsen.[27]
A döntéshozatal mechanizmusával foglalkozók azonban eljutnak odáig, hogy a döntéseket (elsősorban a politikaiakat) nem az érdekek érvényrejuttatása, az érdekek kompromisszumának megteremtése vezérli, hanem a minél kisebb energia-befektetés árán való döntéshozatal, amely az által éri el a nyugalmi állapotot (status quot), hogy saját már meghozott döntéseit próbálja meg elfogadtatni.
A kérdés ezzel kapcsolatosan az, vajon az érdek-egyeztetésben, illetve a döntések társadalmi kommunikációjában mennyiben és milyen hatásfokkal képes részt venni a közigazgatás. Valójában a döntéseknek itt is többféle fajtáját kell megkülönböztetni:
Merőben más a közigazgatás szerepe akkor, amikor mintegy a politikai döntések előkészítőjeként feltárja a döntések meghozatalához szükséges paramétereket, illetőleg alternatívákat terjeszt elő a döntéshozók számára. Az első esetben voltaképpen tényekkel dolgozik, a tények összegyűjtése által arról formál képet, hogy egyáltalán mi indokolja a döntést (változtatást, beavatkozást), a második esetben már maga is értékel, feltételezi hogy valamely megoldás alkalmas lehet a fennálló társadalmi feszültségek enyhítésére, vagy épp megnyugtató rendezésére. Ezen belül is léteznek hosszú távú és rövid távú elképzelések, illetve érdekek: ami hosszú távon pozitíve értékelhető érdek, az rövid távon tökéletes kudarchoz vezethet, és a rövid távú érdekek figyelmen kívül hagyása kockáztathatja a hosszabb távú elképzelések megvalósíthatóságát.[28]
Más a vonatkozási pontja a közigazgatás azon egyedi döntéseinek, amelyeket jogalkalmazói döntéseknek nevezünk, s ahol az érdekek érvényesíthetőségének a jogi szabályok már eleve korlátot szabnak. A jogalkalmazás e területének jogi kereteit az eljárási törvény adja, mely a közérdek érvényesíthetőségét fontos alapelvének, s egyben kifejezetten szabályozási tárgyának is tekinti.[29]
- 374/375 -
Kiindulópontunk és kutatásunk célja az volt, hogy a közérdek relativitásából kiindulva próbáljunk meg a közigazgatás egyes területei számára iránymutatást nyújtani a tekintetben, hogy hogyan minimalizálható a közigazgatás hatalmi pozíciója a közérdek szabad interpretációja által.
A közérdek filozófiai és társadalomtudományi vizsgálata az absztrakció olyan szintjén mozog, hogy a jogi gyakorlat számára szinte semmilyen eligazítást, támpontot nem nyújt, a jogalkalmazás szempontjából ugyanis kevéssé érdekes, hogy a hatalom isteni eredetű, vagy választásokon nyugszik, csak legitimitása érdekes. Az, hogy jogában áll olyan előírásokat alkotni, amelyet a társadalom tagjai követni kötelesek, s amely olyan mértékig azért elfogadható a számukra, hogy a jogalkotó hatalom forrását ne kérdőjelezzék meg annyira, hogy eleve szembehelyezkedjenek vele.
Végső soron azt mondhatjuk, hogy miközben nagyon gyakori és bevett gyakorlat, hogy a jogi szabályok a közérdekre hivatkoznak, viszonylag kevés azon munkák száma, melyek a közérdekről általában szólnának. Az egyes jogi vagy közigazgatási területen végzett vizsgálatok rendre megkerülik, mintegy adottnak veszik ezt a kérdést, s egyáltalán nem törekszenek egy általános fogalomalkotásra. Ez még akkor is így van, ha olyan területeken vizsgálódnak, mint a kisajátítás, a környezetvédelem, a közrend, a közérdek képviselete, vagy a fogyasztóvédelem, amely területek közérdekkel való kapcsolata szinte evidens.
Az a jogi szakirodalom, amely a közérdeket, a közjót vagy más hasonló, ámde lényegében rokon fogalmakat érint, magát a közérdek-fogalmat kri-
- 375/376 -
tikátlanul, mintegy problémamentesként fogja fel. S valóban igaz, hogy maga a probléma annyira diffúz, hogy a jogalkotás éppúgy mint a jogalkalmazás - miközben persze az alapkérdés nehézségeit felismeri - kilátástalannak tekinti magának a közérdekfogalomnak a definiálását.[30]
Aki jogász, netán jogszociológus vagy jogfilozófus létére mégis belevág, kénytelen arra a konklúzióra jutni, hogy a közérdek fogalmával való operálás, a fogalom bizonytalansága és határainak megvonhatatlansága által nem eredményezi azt a jogbiztonságot, ami egy ilyen alapvető, és széles körben alkalmazott fogalom esetében elvárható lenne, pláne akkor, ha az - mint az a liberális eszmével szakított állam után gyakorlattá vált - a közérdeket tartja annak az eszmének, amely az államot feljogosítja arra, hogy ezen a közérdek-eszme jegyében akár alapjogokat is korlátozhasson.[31]
A közérdek legalapvetőbb problémáját a magunk számra úgy fogalmaztuk meg, hogy ha nincs is általános érvénnyel definiálható közérdek, vannak köz-érdekek, vagyis különféle közösségek, amelyek érdekei általános társadalmi érdekként tüntethetők fel. A közösségek szempontjából pedig méltányolható, elfogadható érdek lehet az, hogy annak érvényesülése a csoport tagjait jobb körülmények közé juttatja, és - legalább elvben - nincsenek negatív externális hatások, feltéve, hogy az elért előnyök (ha nem is eredményezik az azokból való egyenlő részesedést a csoport tagjai számára) kifejezett hátrányokkal sem jár a számukra. Ez az a maximum, amit egy empirikus közérdekhez való közelítés hozhat.
Feltételezve, hogy ez az empirikus vizsgálat, és a hátrányok minimalizálása minden jogalkotási helyzetben elvégezhető, és el is végzik, még akkor is kétséges, hogy valóban az-e a közérdek, hogy anyagi értelemben hátrány senkit ne érjen. Ez közeledést jelenthetne az objektíve mérhető közérdekhez, amely azonban csakis abban az esetben lehetne igaz, ha az emberek, vagy azok csoportjai objektív érdekeiket képesek lennének objektíve is értékelni, s nem egy meglehetősen szubjektív mércét alkalmaznának saját helyzetük megítélésére.[32]
A ténylegesen működő jog (a jogalkotás és a jogalkalmazás) azonban a mércét lényegesen alacsonyabbra helyezi, s a közérdekek konfliktusa esetében a konkuráló közérdekeket legfeljebb egy arányossági tesztnek veti alá pl. annak, hogy az
- 376/377 -
adott esetben a kisajátításhoz, vagy a környezet védelméhez fűződő érdek valóban nagyobb súlyú-e, mint mondjuk a tulajdonhoz való jog. A döntés egyedi esetben változó lehet: vezethet a jogszabály megsemmisítéséhez is akár. (Vonatkoztassunk most el attól, hogy már maga a tulajdonhoz való jog szinte feltétlen elfogadása is értékkategória, s nincsen abszolút érvényessége, továbbá felejtsük el, hogy a környezet védelméhez fűződő meglehetősen objektívnek tűnő közérdek korántsem sem abszolút.)
A közérdekfogalom megítélésének ellentmondásosságát fokozza a közérdekfogalommal szembeni szkepszis, amely - mint például Ridder - kissé gúnyosan "arany közjónak" titulálja, miközben a természet-jogias felfogás olyan jogi alapelvnek tekinti, amelynek bázisán a jogrend harmonizálható, vagyis összhangja megteremthető. Megint mások a közérdeket üres kategóriának titulálják, "programmá vált tévedésnek". Wolf a közérdeket olyan jogi fogalomnak tekinti, amely annak áthidalására használható, hogy a nyers magánérdekek és a jog alapelvei ellentmondásban vannak egymással, vagyis egyáltalában nem tiszta, hogy ténylegesen mi is a közérdek. Otto Mayer számára viszont az állam nélküli közügy - az ‘Öffentlichkeit' értelmében - elképzelhetetlen, vagyis semmilyen olyan magyarázatot nem tud elfogadni, amely államon kívüli tényezőkből magyarázná a köz ügyeit, s ebben valószínűleg (a saját gondolati körében persze) igaza volt, mert ha ‘közügy' és ‘nem-közügy' között az állami szabályozottság a határvonal, akkor nem tekinthető közügynek az, ami nem jogi, vagyis nem kötődik az államhoz. Az érdekek pluralizmusa azonban a ‘res publica' értelmében felfogott közügyekkel fér össze nehezen.[33]
E felfogások alapjában véve valamennyien monarchikus eredetűek, vagyis azt tekintik közérdeknek, amit az állam, mint szuverén és semleges hatalom szabályoz, s ebben a felfogásban a közérdektől mindenféle nyilvánosság és demokratizmus idegen. (Csak emlékeztetünk arra, hogy a monarchikus hatalom Szent Ágostontól származó, mintegy isten-mentes ideológiai megalapozása épp a közjó megtestesítőjeként való felfogás volt. A közjó képviselete legitimálhat tehát erkölcsileg egy világi hatalmat.)
Rupp szerint a közérdek három területen nem az eredetileg neki rendelt szerepet tölti be, vagyis azt az államon belül maradó közérdekfogalmat testesíti meg, amely alá-fölérendeltségi helyzeteket feltételez, és a közérdek képviseletének nevében rendeli el, hogy mi a "törvényes közjó".
- 377/378 -
Ez a három helyzet: a mérlegelésnél, a törvényi feltételeknél, és a hatalomhoz való általános és különös viszonynál jelenik meg.
Häberle szerint[34] a közérdek egyenesen egy jogi fikciónak tekinthető, vagyis közérdeket ott emlegetünk, ahol valótlant fogadunk el valósnak. De vajon valóban igaz lenne, hogy a közérdek egy olyan kifejezés, amelyet csak rossz lelkiismerettel lehet emlegetni?
A jogalkalmazás új dimenziót ad ennek az egész problematikának. Az ítélkező bíró, illetve a jogalkalmazó közigazgatás mint ugyancsak a közhatalom képviselője a törvényt ugyancsak a közjónak megfelelően interpretálja. Ez közelebbről azt jelenti, hogy a közérdeket jogi aspektusból kell szemlélnie, és ily módon kell az egyensúlyt megtalálnia. Ebben a folyamatban egy újabb ellentmondás keletkezik, amelyben a jog, a jogszerűség áll az egyik oldalon, és a közjó, illetve a közérdek a másikon, és meg kell találni a közös pontot: a törvényes közjót.
Ez a probléma különösen élesen vetődik fel az alkotmánybírák, az alkotmánybíráskodás esetében. Közjogi státusuk és alkotmányos eljárásuk predesztinálja őket arra, hogy ténykedésükben a köz, illetve a közjó különösen hangsúlyosan jelenjen meg. Minthogy az alkotmánybíróságok arról is dönthetnek, hogy valamely törvény, illetve jogszabály nem alkotmánysértő-e, s ily módon a már említett módon az alkotmányos elvek között is preferálhatják a köz érdekét az adott esetben jobban kifejezőket, mi több, dönthetnek jogszabályok (köztük törvények) megsemmisítéséről is. Bizonyos értelemben az alkotmányhoz persze kötve vannak, de azt értelmezhetik is. (Más kérdés azután, hogy e mérlegelésük során többnyire maguk is támaszkodnak azokra a jogszabályokra, amelyek a közérdeket valamennyire pontosabb tartalmi elemekkel ruházzák fel, mint például a kisajátításról szóló jogszabály, illetve a környezetvédelmi és a fogyasztóvédelmi szabályok.)
Az általános államelméletek, a szociológia és a politikai utópiák kevés támpontot adnak a jogászoknak, vagyis közvetlenül a közérdek tartalma nem vezethető le ebből. Így nem tűnik teljesen megalapozatlannak az a feltételezésünk, hogy a közérdek mint jogi valóság megragadása mégiscsak jogászi feladat, méghozzá kettős értelemben is.
Egyfelől a jogalkotónak a megfelelő mértékben részletezett jogi szabályok megalkotásával, másfelől a jogalkalmazónak a normatív alapon nyugvó közjóértékeléssel.
Ha a megfelelő támpontot nyújtó jogi szabályozás elmarad, hiányzik, úgy a jogalkalmazó támpont nélkül marad, s végül is saját értékelése ke-
- 378/379 -
rül a normatív értékelés helyébe. Ez lényegében mérlegelésen alapuló konkretizálást jelent, amelynek során végső soron az összes tradicionális jogászi technika alkalmazható.
Legfeljebb csak kritikai elemzés alapján mondhatunk ítéletet arról, hogy a jogalkotásban és a jogalkalmazásban milyen - az egyébként korántsem objektív, s ezért nem is tökéletesen megbízható - konszenzusteremtési lehetőségek rejlenek benne. (Korántsem bizonyos azonban, hogy attól, hogy a társadalom egésze vagy egy része egyetért valamivel, attól az valóban az objektív közérdeket fejezné ki. Ennek azonban az ellenkezője sem állítható a jog valóságában.)
Kérdés az is, hogy milyen közérdek húzódik meg a konszenzusteremtés mögött? Lényegében nem több, mint annyi, hogy a lényeges érdekeket nem (durván) sértő jogi megoldások nagyobb eséllyel startolhatnak abban a küzdelemben, amely a társadalom nagyobb megrázkódtatások nélküli működését, végső soron fennmaradását eredményezi, ha vehetjük ezt közérdeknek. Valójában ennél általánosabb cél is megfogalmazható közérdekként, s ez a "fenntartható életminőség" kategóriájában ragadható meg, ami környezetvédelmi kategóriaként keletkezett, ámde valójában általános, méghozzá országhatárokon átívelő jelentőséggel fogalmazza meg az emberiség legjelentősebb közös érdekét.
Ezzel el is jutottunk egy valójában kiinduló hipotézisként már megfogalmazott másik kérdéshez, vajon a közérdek felfogható-e nemzeti, vagy állami érdekként, vagyis nem túlhaladott-e ez a kizárólag állami keretek közé szorított közérdek-értelmezés? A válasz annyira evidens, hogy szinte nem is érdemes foglalkozni vele. A globalizáció peremfeltételei között és az Európai Unió tagjaként nyilvánvaló, hogy jogrendszerünk az állami főhatalom érvényesítését nem gyakorolhatja korlátlanul befelé sem. Ez persze az önkorlátozás elvi bázisán nyugszik, ám ennek a belső működésre is kihatása van, bármelyik jogi területet nézzük is. Így jogos, hogy a közérdek nemzetközi és különösen Európai Uniós dimenzióit is vizsgálnunk kell, annál is inkább, mert épp a közérdek kitágult fogalmához vezetnek, méghozzá a közigazgatás tartalmi működését tekintve is. Kutatásaink közvetlenül is igazolták ezt a hatást, bár nem csupán pozitív értelemben. Az Európai Unió bírósági gyakorlatának vizsgálata azt mutatja, hogy az lényegében azon a bázison nyugszik, hogy a konkuráló érdekeket arányossági tesztnek vetve egy adott helyzetben mely közérdek előbbre való.[35] Más dimen-
- 379/380 -
ziója is van a kérdésnek, amely azonban a definiálatlan közérdek kategóriával való jogi operálást még elterjedtebbé teszi, ez pedig az, hogy miután az unió közérdekre való hivatkozással enged kivételt bizonyos tartalmi szabályozások alól, a jogszabályok egyre gyakrabban élnek ezzel a jogi lehetőséggel.
Ez a keletkezési eredetét tekintve mára mindenképpen anakronizmussá vált közérdekszemlélet, amelyet a jogi hagyományok látszólag tovább éltetnek, jogi funkcióját tekintve valójában mégis egy hasznos fogalom. A közérdek ugyanis egy olyan fogalom, mely működőképes a jogalkotás és a jogalkalmazás kölcsönhatása alapján, netán a kettő konfrontálódása alapján legalább vitathatóvá tenni hogy mi közérdek, mi előbbre való az adott esetben. Ezt biztosítja mindenekelőtt a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata, s legfőképpen a közigazgatás feletti minden egyéb kontroll, beleértve az ombudsmani, az ügyészi, az alkotmánybírósági és végső soron a társadalom egyfajta kontrollját, melyet a nyilvánosság és részvételi, végső soron a jogi eljárásokban a köz érdekében való fellépéssel is lehetővé tesznek a korszerű jogrendszerek.
Aligha lehet egy kutatásnak nagyobb közjogi hozadéka, mint az alkotmány és az alkotmányon alapuló folyamatoknak a nyilvánosság és a közérdekűség szempontjából való végiggondolása., mert ezek végül is rámutathatnak arra, hogy a közjogi, uram bocsá' alkotmányos és közigazgatási intézményrendszerünknek épp legfőbb igazolója, a közérdekek érvényesítése szempontjából nagy a deficitje. Ezt épp a közérdekre való - látszólag haszontalan - hivatkozás által még a gazdasági érdekek korlátok közé szorításával is enyhíteni lehet, s még inkább így van ez a közigazgatás működését illetően. (Ez még azokon a területeken is jelentős, ahol látszólag a közérdekfogalom a jogi szabályozásban sincs jelen.)
A közérdek érvényesülésének tehát demokratikus, szabadságjogi, jogállami dimenziói vannak, ezek a fogalmak pedig nem üres halmazok, hanem a lényeges társadalmi mozgások tartalmi keretéül szolgálnak. A nyilvánosság és a részvétel ugyanis bennük foglaltatik, ezeken keresztül pedig elérhető, hogy ha nem is egy absztrakt és örök érvényű közérdek, ámde egy kritikus, demonstratív, és reformszándékú, és legfőképpen konszenzuális elemeket is hordozó, tehát változó tartalmú közérdek-érvényesítés társadalmi esélyt kaphasson. Más szavakkal: egy nyitott társadalomban a közérdek kielégítése mindig hiányos marad, mert ez természetéből fakad, ámde hiányosságai mindenkor korrigálhatók maradnak. A közérdekkutatások mutathatnak rá arra, hogy az állam nem monopolizálhatja a közérdeket, már csak azért sem, mert a tár-
- 380/381 -
sadalom szempontjából a legnagyobb veszélyt az ideologizált, s azután állami eszközökkel monopolizált közérdek-meghatározás jelenti.
A jogi közelítésmódnak azonban kétség kívül van egy óriási buktatója. Az nevezetesen, hogy mintegy azt sugallja, hogy a közérdek értelmezésének lenne, lehetne egy kész receptje. Ilyen minden esetre kiterjedő értelmezés nem lehetséges, hisz - mint mondottuk - a közérdek határozatlan jogfogalomként való gyakorlati használhatóságát épp az adja, hogy az adott esetben való mérlegelés lehetősége által tartja mozgásban, életben a jogrendet. Az, hogy a közigazgatás ilyen szerepkörbe helyeződik, nem csak hatalmat, ámde felelősséget is ruház rá, hisz a szabadságok közérdekre való hivatkozással való korlátozására azért kapott felhatalmazást, hogy - akár konfliktusok árán is - de egy törvényes közérdeket érvényesítsen a döntéseiben. Tovább növeli a közigazgatás tényleges felelősségét az a tény, hogy az állampolgárok szabadságai (közéletre vonatkozó szabadságai is) éppúgy határozatlan tartalommal bírnak Ezt a felelősséget az sem veszi le a válláról, hogy a közigazgatás feletti bírói kontroll működik. Az eljárási garanciák azonban a közigazgatási döntésekért való anyagi jogi felelősségét nem csökkentik.
S ezt már csak azért azt sem szabad elfelejteni, mert a közigazgatás nem kizárólag a bíróilag felülvizsgálható döntések meghozatalából áll. A helyi közügyek távolról sem csak végrehajtási jellegűek, s a közigazgatás működésének van központi szinten is egy olyan része, mely összefoglalóan politikai döntéselőkészítő jellegűnek tekinthető. Erre a szférára még a szakembereknek is jóval kisebb a rálátása, a döntésekkel jó esetben jogszabályokként találkoznak, rosszabb esetekben azonban rejtve maradnak, s csak valamely botrány esetén derül rájuk fény. Ez a szféra sem maradhat ki, ha a közigazgatás működéséről teljes képet akarunk kapni. (Itt a nyilvánosság és ombudsman a kínálat hozhat megoldást, legalábbis elméletileg.)
Az alkotmányos és nemzetközi szabályokba foglalt, évszázadok óta formálódó jogelvekről és garanciákról tehát még akkor sem szabad lemondani, ha úgy tűnik is, hogy az érdekérvényesítő törekvések rendre megpróbálják felülírni azokat.
Valójában tehát arról van szó, hogy sem a politika, sem a jogalkotás, sem a jogalkalmazás nem képes egy tartalmi értelemben vett közjó megfogalmazására és érvényesítésére, ám ehhez mindenki hozzáteszi a magáét a saját működési területén.
* * *
- 381/382 -
by Katalin Szamel
The essay examines the relationship between effective and just public administration and the notion of public interest. It is hard to define public interest, a content based idea as a concept of sociology, political studies, legislation or adjudication. Many attempts have failed but the effort to find a good definition should not diminish. The author's emphasis is on the dangers that the present unclear practice may generate in the field of public administration. Especially can this phenomenon allow a much too great place for discretion in concrete administrative matters. The study draws the conclusion that it is of high importance and legislative interest to develop a better definition of public interest in order to construct reliable boundaries for administrative matters.■
- 382 -
JEGYZETEK
* A tanulmány a T 046289 sz. "Közérdek és közigazgatás" c. OTKA kutatás keretében készült.
[1] PONTIER, J.-M.: L'interêt général existe-t-il encore? Recueil Dalloz Sirey, 1998/35. 327-333.
[2] Ld. erről: KUBE©, V.: Theorie der Gesetzgebung. Springer-Verlag. Wien-New York, 1987. 299.
[3] LANGER, V.: Public interest in civil law, socialist law and common law systems: the role of the public prosecutor. American Journal of Comparative Law. 36. évf. (1988) 2. sz. 279-305.
[4] A kifejezést PESCHKA V.: Jogforrás és jogalkotás című munkájából kölcsönöztük. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965.
[5] Ld. MONTESQIEU Ch.: A törvények szelleméről. Akadémiai, Budapest, l962. 312-322.
[6] Ld. von JHERING, R.: Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung. 2. Aufl. Leipzig, 1866. 1. Teil. 322.
[7] Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung (Hrsg.: Rödig, J.). Springer, Berlin-Heidelberg-New York, 1976. 258.
[8] Erre a következtetésre jut VARGA Cs.: A jogállamiság és jog. Magyar Tudomány, 1993/8. 949.
[9] Ld. EICHENBERGER, K.: Der Staat der Gegenwart. (Ausgwählte Schriften). Helbing & Lichtenhalm, Basel, 1980. 251.
[10] Niclas Luhmannal egyetértve a pozitív jogot mi is a modern társadalom működése előfeltételének tekintjük. Ld. LUHMANN, N.: Positivität des Rechts, als Voaussaetzung einer modernen Gesellschaft. Jahrbuch für Rechsoziologie u. Rechtstheorie. Bielefeld, 1970.
[11] Vö: BODA L.: Értékek és szabadság? Magyar Tudomány, 2002/2. sz.
[12] BODA I.: Az "igazság" problémája és a modern kultúra válsága. http://www.korunk.org/oldal.php?ev=1927&honap=7&cikk=2193
[13] RUSSEL, B.: A hatalom és az egyén. Kossuth Kiadó, Budapest, 1997. 55. skk.
[14] Ld. bővebben KOI Gy.: Lehetséges értelmezési tartományok a közérdek köréből. Állam- és Jogtudomány, XLVI. évf. (2005) 1-2. sz. 77-106.
[15] Ld. erre TÓTH J.: A hatalom mint a fogolydilemma egy megoldása. Valóság, 1991/8. sz. 83-88.
[16] Ld. HANKISS E.: Állam és Közérdek c. tanulmányát. In: Tanulmányok az államról a 20. század végén (szerk.: Gombár Cs.-Hankiss E.-Lengyel L.). Helikon, Budapest, 1997. 62-83.
[17] Ld. SAJÓ A.: Közérdekfogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban -Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára (szerk.: Lamm V.). KJK-MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1999. 239-269.
[18] HART, H. L. A.: A jog fogalma. [1961] Osiris Kiadó, Budapest, 1995. 66-147.
[19] LAUBADÉRE, A. de la-VENEZIA, J.-C.-GAUDEMET, Y.: Traité de droit admimistratif. 12. ed. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence (L.G.D.J.), Paris, 1992. Tome I. 725-764. Ld. még LŐRINCZ L.: Irányzatok a francia közigazgatás vizsgálatában. In. Közigazgatás-tudományi Antológia (szerk.: Lőrincz L.) I. kötet. Unió kiadó, Budapest, 1996. 153., 165., 169.
[20] Ld. LENKOVICS B.: Közdolgok joga, avagy a közjog magánjogiasodása. Jogállam, 1994/1. 18-34. Ld. még: LŐVÉTEI I.: A közigazgatási szervek jogalanyiságáról. In: Közigazgatási jog (szerk.: Lőrincz L.). HVG-ORAC, Budapest, 2007. 79-84.
[21] Ld. TAMÁS A.: A közigazgatási jog elmélete. Szent István Társulat, Budapest, 1997. 201-229.
[22] Ld. TAKÁCS A.: A közigazgatás tevékenységének rendszerszervezésére és elemzésére szolgáló kategóriák. In: A közigazgatástudomány alapjai (szerk.: Lőrincz L.). Rejtjel, Budapest, 1997. 92-96.
[23] Ld.: BIBÓ I.: A jó közigazgatásról. In: Válogatott tanulmányok. Magvető, Budapest, 1994. 219-220.
[24] Vö. HABERMAS, J.: Megismerés és érdek. Jelenkor, Pécs, 2005. 188. skk.
[25] Közigazgatástudományi antológia (szerk.: Lőrincz L.). Államigazgatási Főiskola-ELTE, Budapest, 1993. I. köt. 23.
[26] ALMOND, G.: A Development Approach to Political Systems. World politics, 1965/2. 182-214.
[27] PARSONS, D.: The meaning of ‘public interest'. Tolley's Communications Law, Vol. 6. (2001) No. 6. 191-194.
[28] Vö. MOLNÁR M.: A közigazgatás döntési szabadsága. KJK, Budapest, 1994. 85. skk.
[29] Így nyertek ügyféli jogállást a köz érdekében társadalmi szervezetek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. [A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL törvény (Ket.) 5. § (5) bek.] Ez az actio popularis közigazgatásra vonatkoztatott megjelenítése, melyet a környezetvédelem tapasztalataira építve általánosabb érvénnyel fogalmazott meg a törvényalkotó.
Közérdekből lehetséges a hatósági szerződés [Ket. 76. § (1) bek.] megkötése is, melynek - külföldi tapasztalatok alapján - különösen az építésügyi igazgatásban, a településfejlesztés és településrendezés körében, valamint a környezetvédelemben bizonyulhat sikeresnek, ám nem kizárt, hogy képes lesz egyéb, különösen fejlesztéssel kapcsolatos területeken is kifejteni hatását.
Az alapelvi rendelkezések körében került megfogalmazásra, hogy "A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek és az ellenérdekű ügyfél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozza." Ez tehát már egy jogértelmezési elv, amely orientációt, és egyben értelmezési lehetőséget nyújt a jogalkalmazó számára.
Az eljárás hivatalból történő megindítására vagy folytatására is csak az anyagi jogszabályokban kifejezésre juttatott közérdek érvényesítése céljából kerül sor, amivel - legalábbis elvileg - elkerülhető a lakosság fölösleges zaklatása.
[30] TAMÁS, A.: Public Interest and Rechtsstaat.; In: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére (szerk.: Imre M.-Lamm V.-Máthé G.). Budapest, 2006. 395.
[31] REILING, M.: Interesse als Rechtsbegriff? Zur Fragwürdigkeit abstrakter Interessenqualifikation als basis subjektiv-öffentlicher Rechte. Die Öffentliche Verwaltung, Bd. 57. (2004) No 5. 181-189.
[32] BERNE, E.: Sorskönyv. 3. kiad. Háttér kiadó, Budapest, 1977. 513.
[33] Az itt idézett szerzőkre nézve ld. HÄBERLE, P.: Öffentliches Interesse als juristische Problem. Atheneum, Bad Homburg, 1970. 21. skk
[34] Uo. 27.
[35] Vö.: TÓTH J.: Közérdek az Európai Bíróság előtt. Európai Tükör, XII. évf. (2007) 1. sz. 31-55.
Lábjegyzetek:
[1] Szamel Katalin, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014. Országház u. 30., E-mail: szamel@jog.mta.hu
Visszaugrás
