Petrétei József: Recenzió Szentgáli-Tóth Boldizsár - Hogyan tovább kétharmad? A minősített többségű törvényalkotás múltja, jelene, jövője Magyarországon című művéről* (PSz, 2020/1., 185-188. o.)

Aki a minősített többségű törvényalkotás jellegzetességeinek vizsgálatára szánja rá magát, olyan problémához nyúl, amely egyfelől aktuálisnak mondható, másfelől számos, politikai és szakmai szempontból vitatott kérdés megválaszolására törekszik, harmadrészt pedig olyan tárgykört elemez, amelynek sem Magyarországon, sem külföldön átfogó szemléletű, szisztematikus, monografikus feldolgozása még nem történt meg. Szentgáli-Tóth Boldizsár műve, amely - a szerző doktori disszertációjaként - a címének megfelelően jól körülhatárolt, tudományosan értelmezhető problémakört dolgozott fel, ezt a hiányt pótolja, és a kitűzött feladatot magas szakmai színvonalon, alapvetően sikeresen teljesíteti. Ez már önmagában is dicsérendő és elismerésre méltó eredmény, mivel a minősített törvényekkel összefüggésben meglehetősen sokféle, az egyes alkotmányos berendezkedésekhez igazodó, így számos jellegzetességet felmutató megoldás található, amely mind alkotmánytani, mind alkotmányjogi szempontból izgalmas kutatási témának tekinthető. Ezek a megoldások azonban nehezen hozhatók közös nevezőre, és nemigen tesznek lehetővé általánosítható, tipizálható megállapításokat. Minden alkotmány ugyanis a saját állama konkrét viszonyait szabályozza, és ennek keretében határozza meg törvényei sajátosságait is. Ebből az is következik, hogy nincs tértől és időtől független - valamiféle általános - törvényfogalom, vagyis a minősített többségű törvények, de az egyéb jogszabályok sem vizsgálhatók általában valamely "általános" alkotmányfogalom tükrében, hanem csak mindig adott, konkrét alkotmány szemszögéből. Arra a kérdésre, hogy a minősített törvény rendelkezik-e alkotmányerővel vagy nem, része-e az alkotmánynak vagy nem, az egyszerű törvények felett áll-e hierarchiailag vagy sem stb., csak a mindenkor hatályos alkotmányból kiindulva adható válasz. Chartális alkotmányok esetében az egyik alapvető szabályozási kérdés a jogforrási rendszer, ezen belül az alkotmány elhelyezése, és a többi jogforrás ehhez, illetve egymáshoz való viszonya. A jogforrások konkrét normatív rendszere ugyanis a mindenkori alkotmányi szabályozás kö-

- 185/186 -

vetkeztében alakul ki, mivel az alkotmányok az adott rendszer jellegzetes, önálló koncepcióját alkotják meg, aminek következtében az egyes államok jogforrási rendszere eltérő jellegzetességeket mutat. (Nyilvánvalóan más a helyzet a történeti alkotmánnyal rendelkező államokban, illetve ott, ahol a chartális alkotmány tartalma egzakt módon nehezen meghatározható.) Az akár azonos elnevezésű ún. minősített törvények teljesen más szerepet játszhatnak a különböző országok alkotmányos rendszerében, és ezek nem keverhetők össze, illetve nem helyettesíthetők egymással. A minősített törvények lehetnek alkotmánymódosító törvények, alkotmányerejű törvények, sarkalatos vagy organikus törvények stb., vagyis sokfélék mind az elnevezés, mind a funkciójuk szempontjából, de hogy adott alkotmányos berendezkedésben mi a tényleges szerepük, azt viszont csak a konkrét alkotmány szabályozása alapján lehet megállapítani. Így például Magyarországon a sarkalatos törvények semmiképpen sem foghatók fel az Alaptörvény "meghosszabbításaként". A sarkalatos törvények a jogszabályok körébe tartozó törvénynek minősülnek, és nincs alkotmányi rangjuk: az Alaptörvény ugyanis egyértelműen elválasztja a törvényeket - mint jogszabályokat - az Alaptörvénytől és ennek módosításától mind tartalmi, mind eljárási, mind pedig hatásköri szempontból. Annak akár csak a sejtetése, hogy a sarkalatos törvények az Alaptörvény meghosszabbításai volnának, a magyar chartális alkotmány határainak képlékennyé válását, és így normativitásának feloldását eredményezheti. A sarkalatos törvényeket az Alaptörvény csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az egyéb törvényektől, így a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A minősített többség megléte vagy hiánya azonban eljárási feltételként a törvény közjogi érvényességének, illetve érvénytelenségének eleme, vagyis alkotmányos követelmény, amelynek megsértése alaptörvény-ellenességet eredményez.

A szerző hétéves kutatómunkája eredményeként elkészített, tíz fejezetre osztott, logikusan felépített, áttekinthető és tagolt munkája az előbb vázolt problémákat, felfogásokat és megközelítési módokat sikeresen vázolja fel, illetve markáns szakmai véleményt kifejtve törekszik megoldási javaslatokat megfogalmazni. A kutatási célok és módszerek ismertetését követően a szerző áttekinti a mai magyar sarkalatos törvénykoncepció elméleti megalapozását és ennek hazai előzményeit, majd a nemzetközi összehasonlítást követően behatóan elemzi az alkotmány és a minősített törvények kapcsolatát. Szentgáli-Tóth Boldizsár a minősített törvények szerepének magyar és nemzetközi kontextusba helyezésére, továbbá az alátámasztásukra szolgáló paradigmák átfogó felvázolására, valamint az alkalmazott megoldások és a vonatkozó szakirodalom ismertetésére törekedve hézagpótló munkát végzett. Feldolgozta és rendszerezte a minősített törvények nemzetközi (francia, spanyol, német, román, angol és más nyelvű) főbb forrásait, amelyek jelentős része mindeddig ismeretlen volt a magyar szakmai közvélemény számára, továbbá ismertette és értékelte az Alkotmánybíróság releváns gyakorlatát. A történeti fejtegetések és a nemzetközi összehasonlítás rendkívül hasznosnak, kifejezetten informatívnak mondható, mert folyamatba ágyazottan végzi el a mi-

- 186/187 -

nősített törvények tárgyalását. Nemcsak jogi, hanem politológiai megközelítéseket is alkalmaz, nagy hangsúlyt helyezve a minősített törvények politikai-társadalmi hatásaira. Ezek felvázolásához elsősorban az összehasonlító jogi módszert veszi igénybe, de nem kizárólagos jelleggel. Helyesen mutatott rá arra is, hogy konkrét körülmények - mint pl. a rendszerváltozás következményei - szintén szerepet játszanak abban, hogy ilyen típusú törvények az egyes államokban létrejöjjenek. Megállapítja, hogy a minősített többségű törvények célja gyakran a gazdasági, politikai, társadalmi átmenetek stabilizálása, de patthelyzetet, kormányozhatatlanságot is eredményezhetnek, és hozzájárulhatnak a kormányzati felelősség elmosásához is. Az arra a kérdésre adott válasz, hogy hol húzható meg a határ az alkotmányba, illetve a minősített törvényekbe kerülő szabályok között, függ az adott állam alkotmányfelfogásától, a politikai és jogi kultúrától, az alkotmányvédelem szintjétől, szervezeti megoldásaitól és tényleges működésétől, valamint az egyes szabályozási tárgykörök struktúrájától. A szerző egyértelműen rámutat arra, hogy az alkotmánynak az alkotmányerejű törvényekkel való ún. "kitágítása" veszélyeket hord magában.

Szentgáli-Tóth Boldizsár a minősített törvények létjogosultságának öt elméletét nevesíti: elsőként az alkotmány meghosszabbításának, majd az alkotmány stabilitását szolgáló eszköznek, továbbá a politikai konszenzusteremtésnek, valamint az alapvető jogokat védő garanciának, és végül a hatalommegosztást befolyásoló tényezőnek a paradigmáját határozza meg. A minősített törvények igazolására szolgáló főbb paradigmák érdekes és értékes részei a munkának, mivel a szerző nemcsak ismerteti az egyes értelmezési lehetőségeket és teóriákat, hanem érvekkel alátámasztva vonja le következtetéseit az egyes igazolások pozitív és negatív szempontjairól. Az előnyök és hátrányok mérlegelése alapján törekszik arra, hogy olyan megoldásokat keressen, amelyek a minősített törvények előnyeit biztosítják, de a hátrányokat kiküszöbölik.