164/2011. (XII. 20.) AB határozat
• Alkotmány 2. § (1) bekezdés - a jogállamiság elve
• Alkotmány 20. § (2) bekezdés - az országgyűlési képviselői tevékenység funkciója
165/2011. (XII. 20.) AB határozat
• Alkotmány 2. § (1) bekezdés - a jogállamiság elve
• Alkotmány 57. § (5) bekezdés - a jogorvoslathoz való jog
• Alkotmány 61. § - a sajtószabadság joga
166/2011. (XII. 20.) AB határozat
• Alkotmány 2. § (1) bekezdés - a kellő felkészülési idő követelménye
• Alkotmány 45. § (1) bekezdés - a pártatlan bíróhoz való jog
• Alkotmány 55. § (2) bekezdés - a bíró elé állítás haladéktalanságának elve
• Alkotmány 57. § (1) bekezdés - a bíróság előtti egyenlőség elve
• Alkotmány 57. § (3) bekezdés - a hatékony védelemhez való jog
• Alkotmány 57. § (5) bekezdés - a jogorvoslathoz való jog
• Alkotmány 59. § (1) bekezdés - a személyes adatok védelméhez való jog
175/2011. (XII. 29.) AB határozat
• Alkotmány 59. § (1) bekezdés - a személyes adatok védelméhez való jog
176/2011. (XII. 29.) AB határozat
• Alkotmány 2. § (1) bekezdés - a jogállamiság elve
• Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés - az önkormányzati rendelet jogforrási hierarchiában elfoglalt helye
• Alkotmány 54. § (1) bekezdés - az emberi méltósághoz való jog
• Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés - a diszkrimináció tilalma
181/2011. (XII. 29.) AB határozat
• Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés - az önkormányzati rendelet jogforrási hierarchiában elfoglalt helye
• Alkotmány 59. § (1) bekezdés - a személyes adatok védelméhez való jog
Több indítványozó, köztük egyházak kezdeményezték a lelkiismereti és vallásszabadságjogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény (Eht.) alkotmányosságának vizsgálatát. Véleményük szerint a törvény mind tartalmi, mind formai szempontból alkotmányellenes. Az ügy előadó bírája Stumpf István volt.
Az Alkotmánybíróság első lépésként az Eht. közjogi érvénytelenségére alapozott indítványokat vizsgálta meg. E szerint a törvényhez az Országgyűlés Házszabályával ellentétesen nyújtották be, majd fogadták el a T/3507/98. számú zárószavazás előtti módosító javaslatot. E módosító javaslat az indítványozók szerint gyakorlatilag teljesen átírta a már megvitatott, zárószavazás előtt álló törvényjavaslatot. A zárószavazás előtti módosító javaslat többek között 45-ről 14-re csökkentette a törvény által elismert egyházak számát, és úgy rendelkezett, hogy az egyházakat a bíróságok helyett az egyházakkal való kapcsolattartásért felelős miniszter veszi nyilvántartásba. A törvényjavaslat szabályozási koncepciójának jelentős megváltoztatása az indítványozói érvelés szerint ellentétes a Házszabály 107. § (1) bekezdésével, amely zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtását csak úgynevezett koherenciazavar kiküszöbölése céljából teszi lehetővé. Ilyen koherenciazavarnak minősül, ha a törvényjavaslat rendelkezése nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével vagy módosítással nem érintett valamely rendelkezésével.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a Házszabály valamely rendelkezésének megsértése nem eredményezi ipso facto a jogállamiság elvének sérelmét és a törvény alkotmányellenességét. Azonban ha a házszabályi rendelkezés sérelme a jogalkotási eljárás alkotmányos szabályainak megszegését is jelenti, akkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján kimondható a törvény közjogi érvénytelensége, ami visszamenőleges hatályú megsemmisítését vonhatja maga után. Az Alkotmánybíróságnak ezért abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a zárószavazás előtti módosító javaslatok benyújtását szabályozó házszabályi rendelkezések sérelme eredményezheti-e a törvény alkotmányellenességét. A Házszabály a törvényjavaslat tárgyalásának egyes vitaszakaszai esetében (általános vita, részletes vita és záró vita) a módosító javaslatok benyújtására különböző és egyre szigorúbb feltételeket ír elő. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e rendelkezések teszik lehetővé az országgyűlési képviselők megfontolt és szakmailag megalapozott részvételét a döntéshozatali folyamatban, ezért a köz érdekében végzendő képviselői tevékenység garanciális szabályainak tekinthetők. Így e rendelkezések szoros összefüggésben állnak a demokratikus jogállamiság elvével, a népszuverenitás választott képviselők útján történő gyakorlásának elvével (Alkotmány 2. §) és az Alkotmány 20. § (2) bekezdésével, mely szerint az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. Mindezen alkotmányos elvek érvényesülésének előfeltétele, hogy az országgyűlési képviselők érdemben, a kellő információk birtokában vehessenek részt a politikai diskurzusban. Tehát az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a zárószavazás előtti módosító javaslatok benyújtására vonatkozó házszabályi rendelkezések megsértése olyan súlyos eljárási szabálytalanságnak tekintendő, amely a törvény részének vagy egészének közjogi érvénytelenségét idézheti elő.
Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vette górcső alá, hogy a kifogásolt zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtására valóban a Házszabály rendelkezéseinek megsértésével került-e sor. Ennek eredményeként arra a megállapításra jutott, hogy a zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtását valódi koherenciazavar nem indokolta, ugyanakkor az koncepcionális változtatást hajtott végre a törvényjavaslaton, tekintettel arra, hogy az egyházi jogállás megszerzésének szabályozása alapvető jelentőségű, elvi kérdésnek minősül. Ennek következtében a testület megállapította, hogy a zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtására a Házszabály 107. §-ával ellentétes módon került sor, ami egyben
- 127/128 -
az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésének, valamint 20. § (2) bekezdésének sérelmét eredményezte.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy pusztán a kifogásolt módosító javaslatok által érintett törvényi rendelkezések megsemmisítése a jogbiztonság súlyos sérelméhez vezetne, ezért közjogi érvénytelenség miatt az egész Eht.-t megsemmisítette. A testület gyakorlatának megfelelően az alkotmányellenesség megállapítását követően a további indítványozói kifogásokat érdemben nem bírálta el.
Bragyova András alkotmánybíró egyetértett mind a határozat rendelkező részével, mind annak indokolásával. Párhuzamos indokolást az általa alapvetőnek tartott alkotmányjogi kérdések nyomatékosítására csatolt a határozathoz. Ebben hangsúlyozta, hogy a törvény nem akármilyen jogszabály, hanem a politikai képviseletben és így a közvélemény nyilvánossága előtt előzetesen igazolt norma. Álláspontja szerint a törvényhozás fogalmi kelléke, hogy a törvényt az Országgyűlés vitával - érvek és ellenérvek megtárgyalásával - fogadja el. Ha a vita minimális lehetősége is hiányzik, mint az itt vizsgált esetben, akkor a törvény érvényesen nem jöhet létre.
Holló András szintén egyetértett a határozattal és annak indokolásával, párhuzamos indokolásában csupán kiegészítette azt. Kifejtette, hogy a házszabályellenes módosító javaslat benyújtásának eredményeként sérült az Alkotmány 20. § (2) bekezdése által védett parlamenti beszédjog. A szabálytalanul előterjesztett és elfogadott, a törvény lényegét megváltoztató zárószavazás előtti módosító javaslat mind a képviselői felszólalási jogot, mind pedig a parlamenti vitában megtestesülő demokratikus döntéshozatali akaratképzés lehetőségét kiüresíti.
Paczolay Péter alkotmánybíró nem értett egyet a többségi határozat indokolásával, és érveit különvéleményben foglalta össze. Ebben rámutatott, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban eddig nem volt példa a Házszabály rendelkezéseinek alkotmányos rangra emelésére. A testület az alkotmányellenességet megállapító döntéseit eddig az Alkotmány rendelkezéseire, és nem önmagában a Házszabály megsértésére vezette vissza. Paczolay Péter álláspontja szerint az Eht. megalkotásakor alkotmánysértés nem állt fenn, ezért annak alkotmányosságát az Alkotmánybíróságnak érdemben kellett volna elbírálnia. A különvéleményhez Szalay Péter és Szívós Mária is csatlakozott.
Pokol Béla szintén nem értett egyet a határozattal, mert az szerinte indokolatlan beavatkozást jelent a törvényhozás során keletkező különböző politikai és szakmai egyezetések sorozatába, amelyek mindig az egyes társadalmi csoportok érdeksérelmeit és politikai küzdelmeit takarják. Rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság eddigi történetében mindig is tartózkodó volt az Országgyűlés belső döntési folyamait illetően, és csak egyetlen törvény esetében lépett fel az eljárási kérdések miatt megsemmisítéssel, 2003-ban, ám akkor nemcsak képviselőcsoportok belső politikai küzdelmei merültek fel, hanem a köztársasági elnök törvényhozásban játszott szerepe került a középpontba [63/2003. (XII. 15.) AB határozat]. Az alkotmánybíró továbbra is óva inti a testületet a több millió állampolgár által megválasztott törvényhozó ilyen mértékű ellenőrzésétől. Továbbá javasolta, hogy a "közjogi érvénytelenség" kifejezés helyett, amely szerinte megtévesztő, az Alkotmánybíróság az "eljárási érvénytelenség" elnevezést használja.
Dienes-Oehm Egon egyetértett Paczolay Péter és Pokol Béla alkotmánybírók azon álláspontjával, hogy az Alkotmánybíróságnak az Eht.-t tartalmilag kellett volna elbírálnia. Különvéleményében rámutatott továbbá arra, hogy az indítványok által legsérelmesebbnek talált jogi megoldások már az eredeti egységes javaslatban is szerepeltek.
Az Országgyűlés 2010-ben több lépésben szabályozta újra az írott és elektronikus média működését. A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvénnyel (Smtv.), valamint a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvénnyel (Mttv.) váltotta fel a korábbi sajtótörvényt és médiatörvényt. Ezzel a teljes médiára kiterjedő egységes szabályozást vezetett be. Az egységesen kezelt és szabályozott médiatartalom gyűjtőfogalmába immár beletartoznak a nyomtatott és az internetes sajtótermékek is. Az új médiaszabályozással szemben számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, a legkülönbözőbb alkotmányossági érvek alapján az új törvények szinte minden rendelkezése tekintetében kezdeményeztek utólagos normakontrollt. Az Alkotmánybíróság e határozatában a nyomtatott és az internetes sajtótermékek, valamint egyéb médiaszolgáltatások egységes szabályozásával kapcsolatban megfogalmazott, valamint az Mttv. közjogi érvénytelenségének megállapítását kezdeményező indítványokat bírálta el. Az ügy előadója az Alkotmánybíróság elnöke, Paczolay Péter volt.
A bevett eljárási rendnek megfelelően az Alkotmánybíróság először az Mttv. formai alkotmányelle-
- 128/129 -
nességére hivatkozó indítványokat bírálta el. E formai kifogások szerint a jogalkotó az Mttv. hatályba lépésének meghatározásakor nem biztosította a kellő felkészülési időt, megsértette a Házszabályt, és nem került sor a szükséges egyeztetések, véleményeztetések lefolytatására. Ezekkel az indítványokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - bár a törvény kihirdetése és hatályba lépése két egymást követő napra esett - a többletkötelezettségek teljesítésére az Mttv. egyes rendelkezéseinek differenciált hatályba léptetése révén megfelelő felkészülési időt biztosított a jogalkotó. Mivel az Mttv.-t országgyűlési képviselő önálló indítványaként fogadta el az Országgyűlés, így a kormányt a jogszabály előkészítése kapcsán nem terhelték egyeztetési kötelezettségek. Az egyik indítványozó szerint az Mttv. formai alkotmányellenessége azért állapítható meg, mert az Országgyűlés Házszabályával ellentétesen a zárószavazás előtti módosító javaslatok a már megvitatott, elfogadás előtt álló törvényjavaslatot több mint száz ponton módosították. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban megjelölt, zárószavazás előtti módosító javaslat a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi CLIV. törvény egyes rendelkezéseit módosította. E rendelkezések beépültek a törvénybe, ezért az Mttv. 204. § (3) bekezdése értelmében azok 2011. január 3-án hatályukat vesztették. Az Alkotmánybíróság következetesen követett gyakorlata értelmében hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát utólagos normakontroll eljárásban nem vizsgálja. Tehát az Mttv. formai alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat a testület elutasította, és lefolytatta a törvény egyes rendelkezéseinek érdemi vizsgálatát.
Az indítványozók szerint a sajtótermékek esetében a szabályozás több eleme szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a sajtószabadságot. Ugyanis a nyomtatott sajtó és a világhálón elérhető sajtótermékek esetében a kontrollt megfelelően biztosítja az egyéni jogsérelmekhez kötődő magánjogi és büntetőjogi védelem, nincs olyan ok, amely a hatósági tartalomkontrollt alkotmányosan alátámasztaná. Az Alkotmánybíróság egyetértett azzal a megállapítással, mely szerint az új médiaszabályozás rendszerében meghatározott körben általánossá válik a médiatartalmak hatósági kontrollja. Ám ennek puszta lehetősége hatékony és érdemi bírói kontroll mellett nem tekinthető eleve alkotmányellenesnek, azonban meg kell felelnie a szükséges és arányos alapjog-korlátozás alkotmányos követelményének. Az Mttv. 109. § (3) bekezdése szerint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH) az Smtv. 1320. §-ában meghatározott követelmények betartását ellenőrzi, és megsértésük esetén lefolytatja az Mttv. szerinti eljárásokat. Ezért az Alkotmánybíróságnak azt kellett megítélnie, hogy az Smtv. 13-20. §-ában megjelenő tartalmi korlátok a sajtószabadság fényében szükségesek és arányosak-e a nyomtatott és az internetes tartalmak esetében.
A korábbi AB határozatokban kifejtettek alapján a sajtószabadság korlátozása alkotmányos indokaként fogadta el a testület az alkotmányos rend tiszteletben tartását, a gyűlöletkeltés és a bűncselekményre felhívás tilalmát. Az audiovizuális média esetében az Mttv. szerinti tartalomellenőrzést az emberi jogok és az emberi méltóság [Smtv. 14. § (1) bekezdés és 16. § második fordulat] védelmében is elfogadhatónak ítélte. Azonban a kisebb hatással bíró nyomtatott és internetes sajtónál az Mttv.-ben szabályozott eszközök alkalmazása az emberi jogokra történő generális hivatkozással már a sajtószabadság aránytalan korlátozásának minősül. Hasonlóképpen nem elégséges igazolás a nyilatkozatot tevő személy jogainak és magánéletének a védelme. Bár ezen alanyi jogok a véleményszabadság alkotmányos korlátai, az ilyen jogsértések esetén igénybe vehető eljárások rendelkezésre állnak, így a kiegészítő hatósági eljárás alkotmányosan nem indokolható. Ezzel szemben arányosnak tekinthető a hatósági jogvédelem a kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek öncélú és sérelmes bemutatásával szemben [Smtv. 14. § (2) bekezdés] csakúgy, mint a kiskorúak szellemi, lelki, erkölcsi és fizikai fejlődése érdekében. Az Smtv. 20. §-ában meghatározott kereskedelmi közlésekre vonatkozó korlátozásokat szintén alkotmányosnak ítélte a testület.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint tehát a nyomtatott és az internetes sajtótermékek esetében az emberi méltóságra, a nyilatkozatot adó személy jogaira, az emberi jogokra, valamint a magánélet védelmére alapított hatósági fellépés a sajtószabadság szükségtelen, illetve aránytalan korlátozását valósítja meg. Azonban az alkotmányellenesség jogkövetkezményeinek levonása során figyelemmel kellett lennie arra, hogy az az audiovizuális (és rádiós) médiára vonatkozó szabályozást ne érintse. Tekintettel arra, hogy az Smtv. e rendelkezései minden médiatartalomra vonatkoznak, ezért azok megsemmisítésének lehetőségét elvetették az alkotmánybírák. Az alkotmányellenességet úgy orvosolták, hogy a nyomtatott és internetes sajtótermékeket kivonták az Smtv. hatálya alól. Mivel a sajtó-helyreigazítás szabályait is az Smtv. tartalmazza, így a megsemmisítés a sajtótermékek esetén a helyreigazítás lehetőségét is megszünteti. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság 2012. május 31. napjával semmisítette meg az Smtv. 2. § (1) bekezdésének "kiadott sajtótermékre fordulatát".
- 129/130 -
Több indítványozó véleménye szerint a sajtótermékek nyilvántartásba vételére vonatkozó rendelkezések is sértik a sajtószabadságot [Smtv. 5. § (1) bekezdés, Mttv. 41. § (4) bekezdés és 46. §]. Vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hatóságot nyilvántartásba vételi kötelezettség terheli, és csak utólag, formai, illetve a piaci szereplőket védő okok alapján vonhatja vissza a nyilvántartásba vételt. Garanciális szabály, hogy a hatóság visszautasító határozatával szemben bírósághoz lehet fordulni. Ezért a testület arra a következtetésre jutott, hogy a bejelentési kötelezettség teljesítése, a nyilvántartás ténye nem nehezíti, nem korlátozza és kiváltképpen nem gátolja a sajtótermék kiadását, ezért ezeket az indítványokat elutasította.
Az indítványozók kifogásolták az Smtv. 6. §-át is, amely bizonyos esetekben a média munkatársait információforrásaik felfedésére kötelezi. Így fel kell fedni az információforrás kilétét, ha minősített adatot illetéktelenül adott át, ha erre a nemzetbiztonság, a közrend védelme, bűncselekmény megelőzése vagy felderítése érdekében bíróság és a nyomozó hatóság kötelezi. Bírósági és hatósági eljárások során akkor van lehetőség az információforrás titokban tartására, ha az átadott információ közzétételéhez közérdek fűződött. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az információt átadó személy és az újságíró között fennálló bizalmi viszony követel meg alkotmányos védelmet, amelynek révén a közügyekkel kapcsolatos tények és vélemények a nyilvánosság elé kerülhetnek. Az információforrás felfedésére kötelezés csak kivételes és megfelelően körülhatárolt esetekben fogadható el, és a feltételek fennállását a hatóságoknak kell igazolniuk. Az Smtv. ezzel ellentétesen a médiatartalom-szolgáltató kötelezettségévé teszi annak bizonyítását, hogy az átadott információ közzétételéhez közérdek fűződött. Ez a testület megítélése szerint a sajtószabadság szükségtelen korlátozása, ezért megsemmisítette az Smtv. 6. § (2) bekezdésének utolsó fordulatát.
Az Alkotmánybíróság a minősített adatok átadása kapcsán is érvényesnek tartotta azt a megállapítást, mely szerint a közélet dolgaiban való tisztánlátáshoz fűződő közérdek azt a kötelezettséget támasztja a jogalkotóval szemben, hogy tegye mérlegelés tárgyává, kösse az egyedi ügy körülményeihez és a nyomozó hatóság véleményétől független bírói felülvizsgálathoz annak eldöntését, hogy a minősített iratokhoz köthető mely esetekben köteles az újságíró forrásai kiadására. Hasonlóképpen aggályos, hogy a nemzetbiztonsági és közrendi érdekre hivatkozás minden további felülvizsgálat nélkül önmagában elegendő ahhoz, hogy a médiatartalom-szolgáltató felfedje az információforrás kilétét. Ezért a sajtószabadság aránytalan korlátozása miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet keletkezett azzal, hogy a szabályozás generális kötelezettségként, és nem a kivételesen indokolt esetekre, illetve egyéb módon meg nem szerezhető adatokra korlátozta ezt a kötelezettséget (a szubszidiaritás kötelezettsége).
Az információforrás védelmére vonatkozó rendelkezés felülvizsgálatára alkotmányjogi panaszt is benyújtottak. A panaszost a nyomozó hatóság tanúként hallgatta ki, és újságíróként nyilvánosságra hozott információforrása felfedésére kötelezte. Mivel az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben alkalmazott rendelkezés alkotmányellenességét nem, hanem azzal összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, ezért a panaszt elutasította.
Az Alkotmánybíróságnak az Mttv. 155. §-ának normakontrollját is le kellett folytatnia. E jogszabályhely határozza meg, hogy az NMHH milyen adatszolgáltatásra (köztük akár jogilag védendő titok átadására) kötelezheti az ügyfeleket. Az indítványozók érvelése szerint alkotmányellenes, hogy az Mttv. személyes adatok megismerésére, kezelésére jogosítja fel az NMHH-t. Az Alkotmánybíróság nem osztotta ezt az álláspontot. Elkerülhetetlen ugyanis, hogy a hatóság eljárása során személyes adatok birtokába jusson. Ennek érdekében az Mttv. egyértelműen megjelölt, jól körülhatárolt körben kötelezi adatátadására az érintetteket. A testület megítélése szerint az sem sérti az Alkotmány adatvédelemre vonatkozó rendelkezését, hogy eljárása során az NMHH üzleti titoknak minősülő adatokat kezelhet. Az azonban alkotmányos követelmény, hogy az üzleti titok a piac egyéb szereplői elől elzárva maradjon. Ezt az Mttv. 153. §-a biztosítja, tekintettel arra, hogy az üzleti titoknak nyilvánosságot engedő hatósági határozattal szemben halasztó hatályú bírói jogorvoslatot biztosít. Ezzel együtt az Alkotmánybíróság szerint is aggályos, hogy az Mttv. 155. §-a alapján akár az ügyvédi titok megismerésére is lehetősége van az NMHH-nak. Az ügyvédi titok felfedése sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált jogorvoslathoz való jogot. Ezért a testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Mttv. nem különbözteti meg az ügyvédi titok körébe tartozó adatokat az egyéb adatoktól.
Az Mttv. 175. §-át szintén a személyes adatok védelmének jogába ütközőnek vélték az indítványozók. E rendelkezés felhatalmazza az NMHH-t, hogy a hatósági feladatai ellátásához szükséges adatok szolgáltatására kötelezze a médiaszolgáltatókat. Tehát az Mttv. 175. §-a önálló eljárásként tételezi az adatszolgáltatást, holott ezeket az adatokat a hatóság egyéb eljárásai során is beszerezheti. Ezért az Al-
- 130/131 -
kotmánybíróság megítélése szerint sincs olyan alkotmányosan elfogadható cél, érdek, amely igazolhatná az állami közhatalom folyamatos jelenlétét. Így e jogszabályhely a sajtószabadság szükségtelen korlátozásának tekinthető, ezért azt megsemmisítette.
Végül az Alkotmánybíróság a média- és hírközlési biztosra vonatkozó rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta meg. Az Mttv. szerint a biztoshoz valamely médiaszolgáltatás, sajtótermék és elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos olyan magatartás észlelése esetén lehet fordulni, amely jogszabály megsértésének nem minősül, illetve nem tartozik a Médiatanács, annak elnöke vagy hivatala hatáskörébe, de a fogyasztók, nézők, hallgatók, olvasók méltányolandó érdekének sérelmét okozza vagy okozhatja. A biztos eljárása során bármely médiaszolgáltatótól vagy sajtótermék kiadójától adatokat, felvilágosítást és nyilatkozatot kérhet, valamint megfelelően alkalmazhatja a hatósági ellenőrzésre, illetve az Mttv.-tényállás tisztázására vonatkozó rendelkezései szerinti egyéb eszközöket. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a sajtó tevékenységébe való jelentős, a szerkesztői szabadságot is érintő állami beavatkozásnak minősül. Ilyen mértékű beavatkozásra közelebbről meg nem határozott méltánylandó érdekek sérelme vagy annak veszélye nem elégséges alkotmányos indok. Ezért az Mttv. 139-143. §-ában foglalt szabályozást a véleménynyilvánítás szabadsága szükségtelen korlátozásának minősítette, e rendelkezéseket a korlátozás arányosságának vizsgálata nélkül 2012. május 31. napjával megsemmisítette.
Pokol Béla nem értett egyet a többségi határozat két pontjával, ezért ahhoz különvéleményt csatolt. Szerinte indokolatlan, hogy a megfogalmazott alkotmányossági aggályok miatt az Alkotmánybíróság a nyomtatott és internetes sajtótermékek vonatkozásában teljesen megsemmisítette a médiaszabályozást. Az alkotmánybíró nem értett egyet a médiaszolgáltatók adatszolgáltatási kötelezettségét szabályozó 175. § megsemmisítésével sem. Kifejtette, hogy a közhatalomnak legtöbbször éppen a globálisan szervezett médiahatalmak profitcéljai és politikai befolyást célzó törekvései, az emberi méltóságot, a magánszférát, az erkölcsi rendet, a kiskorúak fejlődését stb. sértő műsorait kell kiszűrnie. A "szennyezett", sőt a "mérgező" sajtó- és médiatartalmaktól a "fogyasztókat" ugyanúgy meg kell védeni, mint például a gyermekjátékok, az élelmiszerek, a gyógyszerek stb. esetében. Ezért van szüksége a vitatott folyamatos adatszolgáltatásra a műsorokról. A különvélemény adatszolgáltatásra vonatkozó pontjához Lenkovics Barnabás alkotmánybíró is csatlakozott.
Balsai István sem értett egyet az Alkotmánybíróság azon döntésével, amely szűkítette az Smtv. tárgyi hatályát. Különvéleményében rámutatott, hogy a többségi indokolás szerint sem vet fel aggályt a sajtótermékek, internetes portálok törvényi szabályozás alá vonása. Ezért a tárgyi hatály szűkítésével az Alkotmánybíróság túlterjeszkedett az Alkotmány és az alkotmánybírósági törvény keretein.
Az egyes eljárási és az igazságszolgáltatást érintő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi LXXXIX. törvény számos ponton módosította a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) rendelkezéseit. Többek között az úgynevezett kiemelt jelentőségű ügyekben a bíróságok illetékességére vonatkozóan új szabályt vezetett be, hetvenkét óráról százhúsz órára emelte az őrizet maximális időtartamát, és az őrizet első negyvennyolc órájában lehetőséget biztosít az ügyész számára a terhelt és a védő kapcsolattartásának megtiltására. A Legfelsőbb Bíróság elnöke, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, két országgyűlési képviselő és két magánszemély kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál a Be. új rendelkezései alkotmányosságának utólagos vizsgálatát. A legfőbb bíró és az országgyűlési képviselők emellett indítványozták a támadott rendelkezések nemzetközi szerződésbe, nevezetesen az Emberi Jogok Európai Egyezményébe (EJEE) ütközésének vizsgálatát is. Az ügy előadó bírája Kovács Péter volt.
Az Alkotmánybíróság először a Be. új illetékességi szabályát vetette normakontroll alá. A Be. vitatott 17. § (9) bekezdése kimondja, hogy a kiemelt ügyekben (ide tartozik többek között a hivatali visszaélés, a jogosulatlan gazdasági előny megszerzése; a különösen nagy értékre, kárt, hátrányt okozva, illetve különösen jelentős értékre, kárt, hátrányt okozva elkövetett vagyon elleni bűncselekmények; az el nem évülő bűncselekmények stb.) az a bíróság is illetékes, ahol az ügyész - a legfőbb ügyész döntése alapján -
- 131/132 -
az eljárás ésszerű időn belül való, illetve soron kívüli elbírálásának biztosítása végett vádat emel. Az indítványozók szerint ez a rendelkezés sérti a pártatlan bíróhoz való jogot [Alkotmány 57. § (1) bekezdés, EJEE 6. cikk (1) bekezdés].
Mind az Alkotmánybíróság, mind a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) gyakorlata szerint az eljárási szabályokkal szemben támasztott objektív követelmény, hogy el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a bíró pártatlansága tekintetében. Már a 14/2002. (III. 20.) AB határozat is rögzítette, hogy a bírói és ügyészi tevékenységre vonatkozó részletes eljárási szabályok, a részükre biztosított jogosultságok konstrukciója a tisztességes eljárás követelménye szempontjából alapvető jelentőségű. A közvádlói és a bírói szerep összemosása alkalmas lehet arra, hogy kételyeket ébresszen a bíróság pártatlansága tekintetében. A bírónak nemcsak pártatlannak kell lennie, hanem pártatlannak is kell látszania. Az EJEB is hasonlóan fogalmazott 2010 októberében a DMD Group a. s. kontra Szlovákia ügyben hozott döntésében, amikor kifejtette, hogy a bírói függetlenségnek és a jogbiztonságnak a jogállamiság szempontjából betöltött kiemelkedő jelentősége azt igényli, hogy rendkívül világosak legyenek azok a szabályok, amelyeket egy adott ügyben alkalmazni kell. További feltétel, hogy világos biztosítékok legyenek az objektivitás és az átláthatóság végett és mindenekelőtt annak érdekében, hogy az önkényességnek a látszatát is elkerüljék az ügyek bírókra való kiszignálásakor. E követelmények figyelmen kívül hagyása az EJEE 6. cikk (1) bekezdésének sérelmét jelenti. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban arra is rámutatott, hogy a tisztességes eljárás elvének egyik meghatározó eleme a fegyverek egyenlősége.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jogos kétséget kelt a bíróság pártatlanságának vonatkozásában, hogy a Be. világos, egyértelmű és ellenőrizhető eljárási szabály hiányában hatalmazza fel az ügyészt az eljáró bíróság egyoldalú kiválasztására. Így a Be. új illetékességi szabálya sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését és az EJEE 6. cikk (1) bekezdését. Továbbá a vád számára biztosított többletjogosítványok sértik a tisztességes eljárás elvét, az eljáró bíróság ügyészség általi kiválasztása alkalmas a hatékony védelemhez való jog [Alkotmány 57. § (3) bekezdés] megnehezítésére, esetleg ellehetetlenítésére is. Ezért az Alkotmánybíróság a Be. ezen rendelkezését alkotmányellenesség és nemzetközi szerződésbe ütközés okán megsemmisítette.
Hasonlóképpen a pártatlan bírósághoz való jog, az eljárási funkciómegosztás alkotmányos elve [Alkotmány 45. § (1) bekezdés] és a jogorvoslati jog sérelme miatt állapította meg az Alkotmánybíróság a Be. 209. § (1) bekezdésébe illesztett rendelkezés alkotmányellenességét és nemzetközi szerződésbe ütközését. E rendelkezés a nyomozási bíró kötelességeként fogalmazta meg, hogy figyelemmel kell lennie a nyomozó hatóság és az ügyész speciális, kizárólag a nyomozás során érvényesíthető nyomozástaktikai szempontjaira, így különösen arra, hogy a gyanúsított és a védő a nyomozás adatait, tényeit és bizonyítékait csak a nyomozásra irányadó szabályok alapján ismerheti meg. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a nyomozási bíró fő funkciója az eljárási garanciák érvényre juttatása és ennek keretében az alapjogvédelem. A kifogásolt rendelkezés következtében a nyomozási bíró nem kerülhet olyan pártatlan döntéshozói helyzetbe, amely lehetővé tenné, hogy független bíróként ítélhessen a terhelt fogva tartásának jogszerűségéről.
A Legfelsőbb Bíróság elnöke a Be. 96. § (1) bekezdés utolsó mondatának normakontrollját is kezdeményezte. E szerint ha a Be.-ben meghatározott feladata másként nem teljesíthető, a bíróság, az ügyész, valamint a nyomozó hatóság mellőzi a tanúnak a feladat ellátásához szükséges személyi adata zárt kezelését. Az indítványozó érvelése szerint ez a rendelkezés ellentétben áll az Alkotmány 59. § (1) bekezdése által deklarált személyes adatok védelméhez való joggal. Az Alkotmánybíróság a tanú adatainak zártan kezelésére vonatkozó szabályokat a 104/2010. (VI. 10.) AB határozatban is vizsgálta. Abban a határozatában amiatt állapította meg a személyes adatok védelméhez való jog sérelmét, mert a Be. a bíróság, az ügyész, illetve a nyomozó hatóság mérlegelésétől tette függővé a zárt adatkezelés elrendelését. Lényegében a Be. legutóbbi módosítása e mérlegelési jogkört állította vissza. Így a korábbi határozatára figyelemmel az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta a Legfelsőbb Bíróság elnökének alkotmányossági érveit, és megsemmisítette a Be. 96. § (1) bekezdés utolsó mondatát.
Elutasította azonban az Alkotmánybíróság a legfőbb bíró azon kérelmét, amely a Be. 195. § (1) és (2) bekezdése megsemmisítésére irányult. A Be. korábbi szabályozása minden nyomozás során hozott határozat ellen lehetővé tette a panasz benyújtásának lehetőségét azok számára, akikre nézve a határozat rendelkezést tartalmazott. Ezzel szemben a Be. támadott 195. § (1) bekezdése tételesen felsorolja a panasszal kifogásolható határozatok körét. Az indítványozóval ellentétben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy - bár az új szabályozás egyértelműen szűkíti a benyújtható panaszok körét - változatlanul biztosított, hogy panasszal élhessen, akinek jogát, jogos érdekét érdemben érinti a nyomozó
- 132/133 -
hatóság határozata, intézkedése vagy ennek elmulasztása. Erre tekintettel az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált jogorvoslati jog sérelmét nem állapította meg.
A Legfelsőbb Bíróság elnöke a tisztességes eljárás elvének és a védelemhez való jognak a sérelmét látta a Be. 532. § (1) bekezdésében is. E szerint ha a terhelt külföldön ismert helyen tartózkodik, az ügyész a vádiratban indítványozhatja, hogy a tárgyalást a vádlott távollétében tartsák meg. A terhelt távollétében lefolytatott eljárás alkotmányosságát a testület már a 14/2004. (V. 7.) AB határozatában is vizsgálta, és megállapította, hogy ez csak akkor egyeztethető össze az EJEE-vel és az Alkotmánnyal, ha megalapozottan lehet következtetni a terhelt rosszhiszemű, az igazságszolgáltatás elkerülését célzó magatartására, és az eljárás megindítására önmagában nem elég a terhelt felkutatására tett intézkedések sikertelensége. Az Alkotmánybíróság a külföldön ismert helyen tartózkodó terhelt esetében is irányadónak tekintette e korábbi megállapítását. Mivel e kivételességet és átmenetiséget a támadott rendelkezés nem biztosítja, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) és (3) bekezdése, valamint az EJEE 6. cikk (1) bekezdése és a (3) bekezdés c) pontjának megsértése miatt megsemmisítette a Be. 532. § (1) bekezdését.
A Be. 544/C. §-a azonban kiállta az alkotmányossági vizsgálat próbáját. E szakasz kimondja, hogy a kiemelt jelentőségű ügyekben az eljárást soron kívül kell lefolytatni, és ezt a soronkívüliséget az eljárás minden résztvevője a saját eszközeivel köteles biztosítani. Az egyik indítványozó ezt a terheltre és a védőre is vonatkozó előírást az eljárási feladatok megosztása és a tisztességes eljárás alkotmányos elvével látta ellentétesnek. Az Alkotmánybíróság azonban úgy foglalt állást, hogy e rendelkezés pusztán célkitűzés, amelyhez semmilyen konkrét feladat, határidő vagy szankció nem kapcsolódik, így az Alkotmány hivatkozott elveivel sincs értékelhető, közvetlen összefüggés.
A Be. új 544/G. §-a kiemelt ügyekben az őrizet lehetséges maximális időtartamát hetvenkét óráról százhúsz órára növelte. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés nem tesz eleget a bíró elé állítás haladéktalanságát kimondó, az EJEE 5. cikk (3) bekezdésében és az Alkotmány 55. § (2) bekezdésében megfogalmazott követelménynek. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a strasbourgi bíróság a Brogan és mások kontra Egyesült Királyság ügyben 1988. november 29-én hozott ítéletében a százkét órás - bírói kontroll nélküli - fogva tartást még a terrorizmus elleni harc összefüggéseiben sem tartotta elfogadhatónak. Így a terrorizmus veszélyességét el nem érő bűncselekmények esetében a százhúsz órás őrizetet az EJEB nyilvánvalóan egyezménysértőnek találná. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az őrizet időtartamának ilyen szintű kiterjesztése az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből következő szükségesség és arányosság jogkorlátozási tesztjének sem tesz eleget, így e rendelkezés alkotmányellenességét és nemzetközi szerződésbe ütközését is megállapította.
Az alkotmánybírák alkotmányellenesnek találták azt a Be. 554/G. § második és harmadik mondatában szereplő szabályt is, amely lehetővé tette, hogy az ügyész az őrizet első negyvennyolc órájában megtiltsa a terhelt és a védő érintkezését. Megítélésük szerint az ügyész diszkrecionális jogkörébe utalt, a védelemhez való alkotmányos alapjogot korlátozó döntés, valamint az ez elleni jogorvoslat kizárása a védelemhez való jog lényeges tartalmát korlátozza, ezért alkotmányellenes. A Salduz kontra Törökország ügyben az EJEB is azt a követelményt vezette le az egyezmény 6. cikkéből, hogy a terhelt részesülhessen ügyvédi segítségben a rendőrségi eljárás első stádiumaitól kezdve. Ugyanakkor az EJEB gyakorlata szerint ilyen ügyekben csak a konkrét eljárás összes körülményei alapján lehet megállapítani az egyezménysértést. így az Alkotmánybíróság a Be. ezen rendelkezéseinek nemzetközi szerződésbe ütközését nem, de a védelemhez való jog sérelme miatt [Alkotmány 57. § (3) bekezdés] az alkotmányellenességüket megállapította, ezért megsemmisítette azokat.
A Legfelsőbb Bíróság elnöke az EJEE által előírt haladéktalan tájékoztatás követelményének [5. cikk (2) bekezdés] megsértése miatt a Be. 554/J. § első mondatának azt a rendelkezését is kifogásolta, mely szerint a kiemelt jelentőségű ügyben fogva lévő gyanúsítottat hetvenkét órán belül kell kihallgatni, mert a Be. a kihallgatás időpontjához köti a gyanúsítás lényegének közlését. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy bár a Be. az őrizetbe vétellel összefüggésben valóban nem rendelkezik a tájékoztatási kötelezettségről, de a belügyminiszter irányítása alá tartozó nyomozó hatóságok nyomozásának részletes szabályairól és a nyomozási cselekmények jegyzőkönyv helyett más módon való rögzítésének szabályairól szóló 23/2003. (VI. 24.) BM-IM együttes rendelet 58. § (1) bekezdése tartalmazza azt. így az EJEE szerinti tájékoztatást a magyar jogrend biztosítja az őrizetesnek. Ugyanakkor arra is felhívta a figyelmet, hogy kívánatos lenne e garanciális szabály törvényi szintre emelése.
Két indítványozó az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező törvény hatályba léptető rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását is kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő kellő felkészülési idő követelményének megsértése miatt. Az Alkotmánybíróság egyetértett az indítvá-
- 133/134 -
nyozók azon véleményével, mely szerint a törvény végrehajtására való felkészülésre lényegében egyáltalán nem állt rendelkezésre idő, ami súlyosan sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét. Ugyanakkor e törvény kizárólag módosító rendelkezéseket tartalmazott, amelyek beépültek a módosított jogszabályokba és ezáltal végrehajtottá váltak. Ezért a testület e kérelmet elutasította.
Balogh Elemér párhuzamos indokolásában egyetértett a határozat rendelkező részével. Azonban úgy látta, hogy a Be. új illetékességi szabálya [17. § (9) bekezdés] elsősorban az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított törvényes bíróhoz való jog sérelme miatt alkotmányellenes. Álláspontja szerint a törvényes bíróhoz való jogból következik, hogy más hatalmi ághoz tartozó tisztségviselők nem dönthetnek az eljáró bíróság kiválasztásáról. Az önálló alkotmányos szervezetként meghatározott ügyészségnek ellensúlyt kellene képeznie a kormányzati büntetőpolitikát megvalósító nyomozó hatósággal szemben. Magyarországon azonban nyilvánvalóan nem jött létre ez a modell. Ebben a jogi környezetben az a szabály, amely a közvádló szerv vezetőjének jogot biztosít arra, hogy konkrét ügyeket vonjon el az eljárási szabályok alapján illetékes bíróságtól, sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből következő törvényes bíróhoz való jogot. A párhuzamos indokoláshoz Holló András és Lenkovics Barnabás alkotmánybíró is csatlakozott.
Bragyova András párhuzamos indokolásában szintén egyetértett azzal, hogy az illetékességi szabály megsemmisítését a törvényes bíróhoz való jog sérelmére kellett volna alapítani. Továbbá kifejtette, hogy a nemzetközi szerződésbe ütközés másodfokú alkotmányellenesség, a nemzetközi szerződéssel ellentétes norma magában véve nem alkotmányellenes. Álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak alkotmányjogi kérdésekben hozott határozatát az Alkotmányra kell alapítania; ha egy norma alkotmányellenes, akkor a nemzetközi szerződésbe (így az EJEE-be) ütközés vizsgálata szükségtelen. Ez csak akkor jöhet szóba, ha a vizsgált norma nem (elsőfokúan) alkotmányellenes, vagy az alkotmányellenesség vizsgálatára, indítvány hiányában, nincs lehetőség. Ez utóbbi megállapítás tekintetében Dienes-Oehm Egon csatlakozott a párhuzamos indokoláshoz.
Lévay Miklós nem értett egyet annak az indítványnak az elutasításával, amely a nyomozás elleni panaszok benyújtását szűkítő rendelkezések [Be. 195. § (1) és (2) bekezzdés] megsemmisítését kezdeményezte. Rámutatott, hogy panasszal megtámadható határozatok közül kikerültek az ügyész, a nyomozó hatóság és a tolmács kizárásáról, a védőnek a kirendelés alóli felmentéséről, az ügyek egyesítéséről és elkülönítéséről szóló döntések. Ez álláspontja szerint a jogorvoslati jog szükségtelen és aránytalan korlátozását jelenti. A különvéleményhez Holló András és Kiss László is csatlakozott.
Szívós Mária nem értett egyet a határozatnak a Be. rendelkezéseit megsemmisítő rendelkezéseivel. Különvéleményében annak az álláspontjának adott hangot, hogy a Be. módosított rendelkezései alkotmányosságának vizsgálata során az eljárási kódex új szakaszainak szakjogi igényű, a törvény egyéb rendelkezéseivel történő összehasonlító és az új szabályozásnak az eljárás egészére, illetőleg az eljárás egyes szereplőinek perbeli helyzetére gyakorolt tényleges hatását is feltáró elemzés nem mellőzhető. Kifejtette, hogy a kiemelt ügyekre vonatkozó speciális szabályok megalkotását az eljárások ésszerű időn belüli, illetőleg soron kívüli befejezése tette szükségessé, ami a vádlott számára is kedvező. A bírónő azt is hangsúlyozta, hogy az illetékességi szabály megsemmisítésével az Alkotmánybíróság lényegében kijelentette, hogy a bírák nem függetlenek, azaz esély van arra, hogy a vádemelés helyétől függően más-más döntés szülessen. Ezzel szemben úgy véli, hogy a fegyverek egyenlőségének elvét nem sérti, ha a büntetőper földrajzi helyszínét a vádhatóság határozza meg. Arra is rámutatott, hogy az EJEB eddigi gyakorlatában nem marasztalt el egyetlen államot sem azért, mert a nemzeti szabályozás az ügyészt az általános illetékességi szabály által kijelölt bírósághoz képest más, azonos szintű, azonos hatáskörű bíróságon történő vádemelésre jogosítja.
A bírónő azt a rendelkezést sem tartotta alkotmányellenesnek, amely a hatóság mérlegelésétől teszi függővé a tanúk adatainak zárt kezelését. E rendelkezés célja ugyanis, hogy a tanú adatainak zárt kezelése ne korlátozza a terhelt és a védő alapvető eljárási jogainak érvényesülését, valamint a vádirat törvényes összeállítása is szükségessé teheti a tanú adatainak feltüntetését. A nyomozási bíróra vonatkozó azon szabályt, mely szerint az köteles tekintettel lenni a nyomozó hatóság és az ügyész speciális, kizárólag a nyomozás során érvényesíthető nyomozástaktikai szempontjaira, azért tartja elfogadhatónak, mert az lényegében a nyomozás adataira vonatkozó szabályok megtartására hív fel általános jelleggel.
Szívós Mária a határozat indokolásában a távollévő terhelt kapcsán kifejtett elvi alkotmányjogi megállapításokkal egyetértett, azonban - megítélése szerint - a Be. megsemmisített 532. § (1) bekezdése megfelelt e követelményeknek. Álláspontja szerint már önmagában abból a tényből, hogy a terhelt a szabályszerű idézés ellenére nem jelenik meg a nyomozó hatóság előtt, véleménye szerint csakis az a következtetés vonható le, hogy az eljárásban nem kí-
- 134/135 -
ván részt venni, azaz ki akarja vonni magát a büntetőeljárás hatálya, illetőleg a felelősségre vonás alól.
Az őrizetre vonatkozó új szabályok megsemmisítését is indokolatlannak tartotta a bírónő. Véleménye szerint az őrizet tartamának hetvenkét óráról százhúsz órára emelése önmagában nem sérti az Alkotmányt és az EJEE-t sem, ez csupán arányossági kérdés. Azzal sem értett egyet, hogy a terhelt és a védő kapcsolattartásának megtiltása az őrizet első negyvennyolc órájában aránytalanul korlátozná a védelemhez való jogot. Különvéleményében azzal érvelt, hogy a védő a védelem ellátása során minden más Be.-ben biztosított jogosítványával élhet, így a védelem joga az őrizet első percétől érvényesül. Ebből fakadóan a védelemhez való jog minimálisan, ha úgy tetszik, elhanyagolható mértékben csorbul, ezzel szemben ugyanakkor a vizsgált szabályozás a büntetőeljárás eredményességéhez fűződő államcélt és társadalmi érdeket jelentős mértékben szolgálja. Különvéleményhez Dienes-Oehm Egon és - a tanúk adatainak kezeléséről szóló pontot leszámítva - Pokol Béla is csatlakozott.
védelméhez való jog Egy indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) 45. § alkotmányosságának vizsgálatát kezdeményezte. A támadott rendelkezés feljogosítja a jelölteket, jelölő szervezeteket a választói névjegyzék másolatának átvételére. A jelölteknek, jelölő szervezeteknek arra is lehetőségük van, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartását kezelő központi szervtől vegyék át a névjegyzékben szereplő választópolgárok adatait (neve, lakcíme). E szolgáltatás a központi szervtől nem, életkor vagy lakcím szerinti bontásban is igényelhető. A választópolgárok számára a Ve. nem biztosít lehetőséget ezen adatátadás és a jelölő szervezet adatkezelésének megtiltására. Az indítványozó szerint ez sérti a választópolgárok információs önrendelkezési jogát, ezért a Ve. 45. §-a ellentétes az Alkotmány személyes adatok védelmét biztosító 59. § (1) bekezdésével. Az ügy előadó bírája Stumpf István volt.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a személyes adatok védelméhez való jog tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. A Ve. támadott rendelkezése a személyes adatok kötelező kiszolgáltatását rendeli el, így a választópolgár nem gyakorolhatja információs önrendelkezési jogát. Ennek korlátozása azonban csak akkor alkotmányos, ha az a szükségesség-arányosság tesztje alapján igazolható. Azaz alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Ezért az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a Ve. 45. §-a alkotmányos cél érdekében és arányosan korlátozza-e az információs önrendelkezési jogot.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a választási kampány a véleménynyilvánítás szabadságának megnyilvánulási formája. A kampányanyagok a választópolgárok megalapozott és tájékozott döntését segítik elő. A választott testületek legitimációja szempontjából fontos tényező a választási részvétel. Ezért alkotmányosan nem kifogásolható, ha a jelöltek, jelölő szervezetek a választópolgárok hozzájárulásával kezelik személyes adataikat. A névjegyzékben szereplő személyes adatok átvétele sem kifogásolható, ha ahhoz a választópolgár előzetesen kifejezetten hozzájárult (ún. opt-in szabályozás) vagy a személyes adatok kampánycélú kiadását előzetesen megtilthatja (ún. opt-out szabályozás). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint akár ez utóbbi megoldás is megfelelő egyensúlyt teremtene az információs önrendelkezési jog gyakorlása és a véleménynyilvánítás szabadságához való jog objektív intézményvédelmi kötelezettsége között. Kétséges, hogy ez utóbbi alkotmányos cél elérését elősegíti-e, ha a jelölő szervezetek olyan választópolgárok adatait kezelik, akik a közvetlen politikai megkeresésre nem nyitottak, és ezért, ha lehetőségük lenne rá, az adataik kiszolgáltatását megtiltanák.
Vizsgálatának eredményeként az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a kötelező adatkezelés elrendelése nem tekinthető az információs önrendelkezési jog szükséges korlátozásának a véleménynyilvánítás szabadságához való jog védelme szempontjából, ezért a Ve. 45. §-át alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette.
Kaposvár Megyei Jogú Város 33/2005. (VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése a guberálás - több elkövetési magatartást magában
- 135/136 -
foglaló - szabálysértési tényállásáról rendelkezett. E szerint szabálysértést követ el, aki "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki, vesz ki vagy abban guberál". Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2010. május 3-án kelt, AJB 756/2010. számú ügyben kiadott jelentésében megállapította, hogy e jogszabályi rendelkezés alkotmányos visszásságot okozott, mert érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozza a szabálysértési eljárás alá vont személyek jogait. Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése az ombudsman jelentése ellenére a rendeleti előírás hatályban tartásáról döntött. Ezt követően az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a vitatott rendelkezés alkotmányosságának utólagos vizsgálatát. Az ügy előadó bírája Balogh Elemér volt.
Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint szabálysértésnek azok a jogellenes cselekmények nyilváníthatók, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. A jogforrási hierarchia elvéből következik továbbá, hogy önkormányzati rendeletben meghatározott szabálysértéseknek illeszkedniük kell a szabálysértésekről rendelkező központi normákhoz: a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben, valamint az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendeletben foglaltakhoz Az Alkotmánybíróság a vizsgálatot a szabálysértési tényállás elkövetési magatartásai esetében külön-külön folytatta le.
Ennek eredményeként megállapította, hogy a "közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki" elkövetési magatartás nemcsak a támadott önkormányzati rendelet szerinti szabálysértést, hanem a Korm. rendelet 7. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt köztisztasági szabálysértés tényállását is megvalósítja. A két rendelet eltérő szankciókat fűz az elkövetési magatartás megvalósításához. Tehát a vizsgált önkormányzati rendelet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, ezáltal sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét. Az eltérő normatartalom és jogkövetkezmény arra vezethet továbbá, hogy a jogalkalmazó diszkrecionális döntésén múlik, az adott cselekményt melyik jogszabályi rendelkezés alapján ítéli meg, és nem zárható ki az ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetés sem.
Ezt követően a testület a "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet [...] vesz ki" fordulat alkotmányosságát vizsgálta. Ennek során rámutatott, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből eredő általános cselekvési szabadság jogából következik, hogy jogszabály csak akkor minősíthet egy magatartást tilalmasnak, ha annak van megfelelő alkotmányos indoka. Az önkormányzat a tulajdonvédelemmel és a levéltitok védelmével indokolta ezen elkövetési magatartás beépítését a szabálysértési tényállásba. Az Alkotmánybíróság egyik érvet sem találta olyan súlyúnak, amely igazolhatná a szabálysértési tényállás megalkotásának alkotmányosságát. Kifejtette, hogy a polgári bíróságok gyakorlata alapján a kukába dobott szemét uratlan dolognak minősül, amely birtokba vétellel derelinkválható, azon tulajdon szerezhető. Ilyen esetekben az önkormányzat azért nem szankcionálhatja a szemét kivételét, mert az jogszerű cselekménynek minősül. Amennyiben a jogalkalmazó megállapítja, hogy a szeméttároló edényben elhelyezett dolog nem minősül uratlannak, akkor annak elsajátítása lopást valósít meg, amit a szabálysértési jog és a büntetőjog megfelelően szankcionál. A levéltitok védelmét a Büntető törvénykönyv szintén biztosítja.
Végül az Alkotmánybíróság a harmadik elkövetési magatartás, a gyűjtőedényzetben való guberálás szankcionálásának alkotmányosságát vizsgálta. Megállapította, hogy a guberálás nem jár szükségképpen a környezet szennyezésével, amennyiben mégis szemetelést eredményez, akkor a már hivatkozott köztisztasági szabálysértést valósítja meg. Pusztán a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos értékek nem indokolhatják e preventív jellegű szabálysértési tényállás megalkotását. A guberálási tevékenység többnyire az életben maradáshoz szükséges javak megszerzésére irányuló, mások jogait és a közrendet nem sértő kényszerű cselekvés, amelynek a társadalomra való veszélyessége nem állapítható meg.
Tehát egyik elkövetési magatartás esetében sem találta alkotmányosan elfogadhatónak az Alkotmánybíróság a szabálysértéssé minősítést. Megállapította, hogy a vizsgált rendelkezés megalkotásával Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése túllépett jogalkotási hatáskörének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, valamint az önkormányzati és a szabálysértési törvényben meghatározott keretein.
Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy a vizsgált rendelkezés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő közvetett hátrányos megkülönböztetést is megvalósított, tekintettel arra, hogy a guberálás szabálysértéssé nyilvánítása a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket stigmatizálja.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabályi rendelkezést a határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
A határozathoz Bragyova András párhuzamos indokolást csatolt. Az alkotmánybíró rámutatott, hogy bármely szabálysértési (vagy büntető) tényállás csak akkor alkotmányos, ha már meglévő, illetve tő-
- 136/137 -
le függetlenül fennálló tilalmat szankcionál. Márpedig a guberálást jogellenessé minősítő norma nincs a magyar jogrendszerben.
Kifejtette továbbá, hogy egy guberálást tiltó norma sem állná ki az alkotmányosság próbáját. A guberálás ugyanis nem sérti mások jogait, ezért tiltása ésszerű indok híján csakis önkényes lehet. Az egyéni szabadság önkényes korlátozása azonban sérti az emberi méltóságból következő általános szabadságjogot, ezért alkotmányellenes. Ez utóbbi megállapítással Kiss László és Lévay Miklós alkotmánybírók is egyetértettek, és ebben a részében csatlakoztak Bragyova András párhuzamos indokolásához.
A határozathoz Dienes-Oehm Egon is párhuzamos indokolást csatolt. Álláspontja szerint az önkormányzati rendelet támadott rendelkezése alkotmányellenességének megállapításához szükségtelen volt az egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetés fennállásának kimondása, ami ráadásul véleménye szerint nem is igazolható és nem bizonyítható.
Lenkovics Barnabás a többségi indokolás azon gondolatmenetével nem értett egyet, amely a guberálás szankcionálásának alkotmányellenességét az emberi méltóság egyik alkotóelemének tekintett általános cselekvési szabadságra alapozza. Az alkotmánybíró párhuzamos indokolásban ismertetett álláspontja szerint a guberálás sem közvetlenül, sem közvetve nem része az emberi méltóságnak, hiszen éppen a hajléktalan létből fakadó kényszeres cselekvések azok, amelyek sértik az ember méltóságát.
Szívós Mária álláspontja szerint a vizsgált önkormányzati rendelet nem alkotmányellenes, így annak megsemmisítésével nem értett egyet. Különvéleményében rámutatott, hogy a 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendeletben szereplő köztéri szemetelés nem azonos a támadott rendeletben büntetni rendelt magatartással, azaz a szemét kukából történő kiöntésével. Az önkormányzati rendelet ezzel egy többlettényállási elemet tartalmaz, és ezért a köztéri szemetelés speciális formájának tekinthető. Ez a büntetőjog és a szabálysértési jog dogmatikájában gyakori. Tévedésnek tartja továbbá a többségi indokolás azon megállapítását, mely szerint a támadott rendelkezés a kétszeres értékelés tilalmába ütközhet. Ezzel szemben kifejtette, hogy ez esetben homogén alaki halmazat állapítható meg, és halmazati büntetés kiszabásának van helye. A cselekmény az elbírálást követően ítélt dolognak minősül, újabb szankció kiszabására nincs lehetőség. Ezért a kétszeres értékelés tilalma és a vizsgált szabálysértési tényállás nem hozható összefüggésbe. A bírónő szerint a vizsgált rendelkezés által szankcionált magatartások nem egyeztethetők össze az emberi együttélés általánosan elfogadott normáival, sértik a közrendet és a köznyugalmat, valamint súlyosan veszélyeztetik a közegészségügyi érdekeket. Mindez racionálisan alátámasztja a szabálysértési tényállás megalkotását, a guberálás tiltása nem minősíthető önkényesnek. Kifejtette továbbá, hogy az államnak valóban alkotmányos kötelessége az emberhez méltó élet alapfeltételeinek megteremtése és ennek érdekében az elesettek, rászorulók segítése. E kötelezettségét sértené meg az állam, ha a hulladékból történő táplálkozást, az abban való turkálást mint az emberi méltósággal összeegyeztethetetlen jelenséget lehetővé tenné, azaz nem tiltaná. A különvéleményhez Pokol Béla alkotmánybíró is csatlakozott.
Az adatvédelmi biztos ABI-3241-11/2010/K. határozatában jogellenesnek minősítette a Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlése által "Akik visszaéltek a város támogatásával" címmel közzétett listát és annak megsemmisítését rendelte el. E listán azok nevét tették közzé, akik "magukat rászorulónak vallva a várostól segélyt, támogatást igényeltek, azonban azt mégsem vették át, vagy a megítélt támogatást, a felajánlott munkát később visszautasították". Az ombudsman határozatával szemben a közgyűlés keresetet terjesztett elő, amelyet azonban a Fővárosi Bíróság elutasított. Ezt követően a közgyűlés a sérelmesnek talált adatkezelés jogalapjának megteremtése érdekében 30/2010. (09. 07.) rendeletével módosította az egyes pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 15/2003. (04. 14.) Kgy. sz. rendeletét. Az adatvédelmi biztos álláspontja szerint ez a rendeletmódosítás sérti a jogforrási hierarchia elvét, ezért annak utólagos normakontrollját kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az ügy előadó bírája Balogh Elemér volt.
Az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény feljogosítja a helyi önkormányzatok képviselő-testületét, hogy törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkossanak. A normakontroll alá vont rendeletet a közgyűlés delegált jogalkotási hatáskörében fogadta el. Ugyanis a szociális ellátásra való jogosultság megállapításához szükséges adatok körét, az adatkezelés szabályait és annak garanciáit a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
- 137/138 -
szőlő 1993. évi III. törvény (Szoctv.) határozza meg. E szerint a nyilvántartásból adat csak az adatigénylésre jogosult szervnek és a jogosultságot megállapító szociális hatáskört gyakorló szervnek szolgáltatható. A nyilvántartást vezető szervek a nyilvántartás adatait a természetes személyazonosító adatok nélkül statisztikai célra használhatják fel. Az alkotmánybírák szerint ebből következően a Szoctv. nem teszi lehetővé a rendelet támadott 33. § (6) bekezdése szerinti adatkezelést.
A személyes adatok védelmét az Alkotmány 59. § (1) bekezdése biztosítja. Az e rendelkezést értelmező alkotmánybírósági gyakorlat alapján a személyes adat általában nem lehet közzététel tárgya, azaz nem nyilvános. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szerint személyes adatot kezelni csak az érintett hozzájárulásával lehet, illetve azt törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott önkormányzati rendelet írhatja elő. A fentieket is figyelembe véve az Alkotmánybíróság osztotta az adatvédelmi biztos megállapítását, mely szerint az önkormányzati rendelet 33. § (6) bekezdésének megalkotásakor - a jogforrási hierarchia figyelmen kívül hagyásával - a közgyűlés megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy alappal hivatkozik-e a közgyűlés a közérdekre a személyes adatok nyilvánosságra hozatalakor. Közérdekből ugyanis elrendelhető a személyes adatok meghatározott körének hozzáférhetővé tétele. E vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ebben az esetben a helyi lakosság legkiszolgáltatottabb, mélyszegénységben élő tagjai adatainak közzétételéről van szó. Erre csak akkor van lehetőség, ha a közzétételnek alkotmányos célja van, vagyis az megfelel a célhoz kötöttség alkotmányos követelményének. Azonban sem a Szoctv, sem pedig az adatvédelmi törvény nem teszi lehetővé személyes adatok ilyen preventív és megszégyenítő célú közzétételét. A kifogásolt rendeleti szabály tehát az adatkezelés célját illetően sem felel meg a magasabb szintű jogszabályban foglaltaknak, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette a rendelet támadott rendelkezéseit. ■
Visszaugrás
