"Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír."[1] Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Ezen szempont figyelembevételével a jogalkotó új szemléletű törvényben igyekezett levonni a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) tízéves hatályosulásának tapasztalatait, amelynek eredménye az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényjavaslat (a továbbiakban Ákr.) lett. Az Ákr. országgyűlési vitájával párhuzamosan az Igazságügyi Minisztérium és a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kara 2016. november 18-án egész napos konferenciát szervezett.
A konferenciát Lévayné Fazekas Judit, a Széchényi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi kar dékánja és Földesi Péter a Széchényi István Egyetem rektora nyitotta meg.
A rendezők köszöntőjét követően a konferencia érdemi részét Trócsányi László igazságügyi miniszter nyitotta meg előadásával. Miniszter úr előadásában kiemelte, hogy miniszteri ciklusának fontos feladata a különböző eljárási törvények megújítása. Ezek sikerességét azonban majd csak azok hatályosulása fogja eldönteni. Kiemelte, hogy a hatályos Ket. mind az állampolgároknak, mind pedig az ügyintézőknek túlzottan bonyolult, és jellemzője mind a mai napig a túlszabályozottság. Ezért a cél egy könnyen érthető, minden eljárásra kiterjedő egységes (általános) törvény megalkotása volt. Az Ákr. egy több mint 2 éves komoly szakmai és tudományos vita eredménye, amely elfogadását követően, egy kellően hosszú felkészülési idő mellett, reményeink szerint megállja a helyét, és kiállja az idő próbáját.
Miniszter úr előadását követően Kovács Zoltán, a Miniszterelnökség területi közigazgatásért felelős államtitkára köszöntötte a résztvevőket. Kiemelte, hogy 2010-től a kormányzatnak három célja volt a közigazgatás átalakítása során: egyfelől a szervezeti változtatás, másfelől az ügyféli kultúra átalakítása, végül pedig a bürokráciacsökkentés. A Miniszterelnökség igyekezett széles körű vizsgálatot lefolytatni a hatékony bürokráciacsökkentés érdekében. Ennek eredményeképpen 2015 második felében a hatályos Ket.-be már sok Ákr.-ben fellelhető újítást beépített az Országgyűlés. Mindeközben zajlik a szervezetátalakítás is, a háttérintézmények újragondolásával, létszám racionalizálással. Az új eljárási törvény célja lesz a végrehajtás eredményességének növelése is, amelyben nagy szerep fog hárulni a NAV-ra. Az Ákr.-től való eltérések lehetőségének átgondolásával az Ákr. egy jól működő közigazgatás eljárás alapját adhatja meg.
A megnyitókat és köszöntőket követően Balázs István, a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának tanszékvezető egyetemi tanára tartotta meg előadását, az Ákr. alapelvi rendelkezéseiről. Professzor úr szerint kérdésként fogalmazható meg, hogy miért kellett változtatni a Ket.-ben kidolgozott alapelveken? A megoldások keresésében a legfontosabb előkérdés, hogy mi lehet az alapelvek rendeltetése? Az alapelvek lehetnek orientálóak, lehetnek ellenőrző és visszacsatoló szereppel bírók, lehetnek építő eszközök, és lehet globális hatásuk és szerepük. Tartalmuk szerint lehetnek általános alapelvek és sajátos alapelvek. Hatásuk szerint lehetnek normatívak és nem normatívak. Az Ákr. előtt mintaként szolgálhattak az EU Alapjogi Chartájának elvei (amelyek alapjogiasítanak), és az Alaptörvény tisztességes eljáráshoz való elve. Az Ákr. elvei elsősorban az alapjogiasítást és normatív tartalom szerinti szabályozást követi. Célja volt az egyszerűsítés, de professzor úr álláspontja szerint inkább csak csoportosít. Közérthetőségre törekszik, de véleménye szerint inkább csak rövidít. Álláspontja szerint az alapelvek között nincs olyan új elem, ami tartalmilag korábban nem volt, nem bővíti az alapelvi katalógust, és zavarólag hathat a jogalkalmazóra. A jogalkalmazásban ugyanakkor eredményezhetnek mégis némi előrelépést, amelyek erősíthetik az alapelvek rendeltetését.
A konferencia délutáni részének nyitóelőadásaként Patyi András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektora, az ÁRB elnöke, az Ákr. kodifikációs bizottságának vezetője ismertette gondolatait az általános és különös eljárási szabályok viszonyáról. Előadása elején rektor úr kiemelte, hogy a kiinduló kérdés, hogy mit is jelent az "általános" jelző? Álláspontja szerint egyfelől azt jelenti, hogy a törvényt minden hatálya alatt álló eljárásban alkalmazni kell. Professzor úr álláspontja szerint az általános jelző jelenti azt is, hogy a szabályozás kellően absztraktan kell, hogy legyen: a tartalmat ugyanis egyformán kell értenie az állampolgároknak és a hatóságoknak/bíróságoknak is. Az Ákr. egy részletesebb hatósági ügy fogalmat határoz meg, és így kevesebb kivett eljárást is definiál. Fontos megjegyezni, hogy vannak olyan eljárások, amelyeket ugyan nem sorol fel az Ákr., mégis "kivettek", mivel jellegük szerint nem hatósági eljárások (ilyen pl. a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárások). Emellett pedig vannak olyan eljárások is, amelyeket a Ket. kivesz a hatálya alól, az Ákr. viszont nem, mivel azok egyértelműen hatósági jellegűek. Az előadás
- 45/46 -
zárásaként rektor úr kiemelte, hogy vannak olyan eljárások is, amelyek jellegük miatt nem lehetnek Ákr. hatálya alá tartozóak, így pl. az ombudsmani tevékenység, ami egyszerre kell, hogy megfeleljen az Országgyűlés és a közvélemény elvárásainak is.
A konferencia következő felszólalója Fazekas Marianna, az Eötvös Loránd Tudományegyetem habil. egyetemi docense volt, aki a tényállás tisztázása körében tartott előadást. Docens asszony mindenekelőtt az Ákr. koncepciójában megjelölt célokat vázolta fel. Az Ákr. koncepciója szerint az elsődleges cél az Alaptörvénynek való megfelelés, az ügyfélközpontúság, valamint a korszerű és hatékony, továbbá átlátható törvény megalkotása volt. A tényállás tisztázásának szabályai elsősorban a jogorvoslati rendszer újragondolása miatt váltak igazán fontossá. Ennek keretében már a hatályos Ket. módosításával bekerült az eljárási kódexbe, hogy a másodfoknak ki kell egészítenie a tényállást, és főszabály szerint érdemben el kell döntenie az ügyet. A változások következtében a tényállás tisztázása körében, az Ákr. egyszerűbb mondatokkal operál, ami szélesebb jogértelmezésre ad lehetőséget, de együtt járhat az eljárási garanciák és a jogbiztonság sérelmével is. További negatívumként emelte ki, hogy a hivatalbóli eljárás szabályainak külön vétele megtévesztő, mivel valójában az eljárás egy fajtája. A kötött bizonyítás korlátozása tekintetében pedig problémásnak tartja, hogy ezt az ügyfél nyilatkozatának elvi megerősítésével összeolvasva, az eljárás az ügyfélnek kiszolgáltatottá válhat.
A konferencia Belányi Márta, a Miniszterelnökség hatósági ügyekért felelős helyettes államtitkárának előadásával folytatódott, aki a bürokráciacsökkentés eljárási eszközeiről beszélt. Álláspontja szerint bürokráciát csökkenteni vagy jelentős informatikai fejlesztés, vagy mindenhez értő ügyintéző, vagy módszertani útmutatás útján lehetséges. Ezek azonban jelentős költségekkel járnak, így leginkább eljárási eszközökkel lehet azt csökkenteni. Véleménye szerint elsősorban nem szabályokra, hanem szakmai iránymutatásokra van szükség. Mindezek alapján az alábbi beavatkozási pontok azonosíthatóak: az eljárási határidők újragondolása, a függő hatályú döntés, a hosszabb ügyintézési határidő megállapításának korlátozása, az eljárás felfüggesztésének szigorítása, az új eljárásra utasítás lehetőségének csökkentése, valamint az okirati bizonyítás erősítése. Mindezek eredményeképpen nőtt/nőni fog a 8 napon belül befejezett ügyek száma.
A konferencia utolsó blokkját Lapsányszky András, a Széchenyi István Egyetem, Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási jogi tanszékének, tanszékvezető egyetemi docense nyitotta, a döntésről és a hatósági szerződésről szóló előadásával. Tanszékvezető úr kiemelte, hogy a hatósági jogalkalmazásnak a célja mindig a döntés meghozatala. Az érdemei kérdésekben hozott döntéseknek minden esetben jelentős hatása van, mivel jogot vagy kötelezettséget fog keletkeztetni, módosítani vagy megszüntetni. Az Ákr. egyszerűsíti a Ket. szabályait. A végzések tekintetében az önállóan nem fellebbezhető végzések esetében megszűnik az indokolási kötelezettség.
Az Ákr. nem sorolja fel részletesen a döntés tartalmát, csak annak legfontosabb elemeit. A jogszerű hallgatás továbbra is lehetőségként jelenik meg. Fontos újítása azonban az Ákr.-nek az egyszerűsített döntés bevezetése, illetve kiszélesítése, ami az eljárás jelentős egyszerűsödéséhez vezethet. A hatósági szerződések tekintetében azt az Ákr. nem köti harmadik személy hozzájárulásához, az nem befolyásolja a végrehajtást, és lehetővé válik a jogkövetkezmények alkalmazása is. Tanszékvezető úr előadása végén kiemelte, hogy a közigazgatási eljárásban hozott "végleges" döntés elnevezése bármi lehetne, annak csak a tartalma lényeges igazán.
A konferencia következő felszólalója Rozsnyai Krisztina, az Eötvös Loránd tudományegyetem, habil. egyetemi docense volt, aki a jogorvoslati rendszer átalakításáról és az Ákr.-nek a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslattal (a továbbiakban: Kp.) való kapcsolatáról értekezett előadásában. Az Ákr. megalkotása során a fő cél a tehermentesítés és a kiegészítés volt. Az Ákr. fő szabályként ugyan a bírói utat jelöli meg, azonban ki kell emelni, hogy alapvetően továbbra is a fellebbezés marad a fő jogorvoslati forma. A Kp. hatálya több területet is felölel, ilyenek pl. a mulasztási perek. A kodifikáció során megoldandó problémaként merült fel a tisztességes eljáráshoz való jog és az ésszerű időn belüli eljárás elvének összehangolása is. Kérdés volt, hogy a közigazgatási hatóság a jogorvoslati eljárásában meddig tud a döntés "után nyúlni" és megváltoztatni azt saját hatáskörében. A Kp. szerint erre az elő tárgyalásig kerülhet sor, de nem kell meghozni azzal egyidejűleg az új döntést, elegendő annak szándéka is. Ez alapján a bíróság majd eldönti, hogy felfüggeszti-e az eljárást.
A konferencia zárásaként Hajas Barnabás, az Igazságügyi Minisztérium főosztályvezetője, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának egyetemi docense foglalta össze az elmondottakat és a reagált az elhangzottakra. Főosztályvezető úr általánosságban megjegyezte, hogy az Ákr. kodifikálása során a cél nem a szövegtakarékosság volt, hanem a szemléletváltás, hiszen egy eljárási kódexnek nem kézikönyvnek kell lennie. Az Ákr. által fontossá válik a folyamatos ügyintézői képzés, az ügyintéző aktívabb szerepvállalás. Kiemelte, hogy a kodifikáció során fontos szempont volt, hogy minden olyan szabályt, ami nem eljárási jellegű azt az Ákr. ne szabályozzon. Fontos, hogy soha nem volt szó arról, hogy megszűnik a fellebbezés. Végig csak egy hangsúlyeltolódás volt a cél. Az ügyfelek a fellebbezést ugyanis egyfajta önkorrekciónak tekintették. Docens úr előadásában reagált a felmerült kritikákra is, és ennek kapcsán kiemelte, hogy az ügyfél nyilatkozata nem akkor fog nagy jelentőséggel bírni, ha a bizonyítékot aránytalanul nehéz beszerezni, hanem akkor, ha egyáltalán nem beszerezhető. Fontos volt, hogy a hatósági ellenőrzés kapcsán tisztázásra kerüljön, mi lehet annak eredménye. Ezért az Ákr. rögzítette, hogy a hatósági ellenőrzés végén a hatóság vagy megindítja az eljárást, vagy hatósági bizonyítványt állít ki. Előadása végén Hajas Barnabás megköszönte a részvételt és az eredményes tanácskozást. ■
JEGYZETEK
[1] Concha Győző: Politika : Közigazgatástan (Grill : Budapest, 1905) III. p.
Visszaugrás
