A rovatba, Sólyom Lászlóra is emlékezve arról vártunk írásokat, hogy vajon mennyire voltak reálisak a Sólyom-bíróság és általában a rendszerváltó értelmiség elvárásai a liberáldemokratikus alkotmányos fordulattal kapcsolatban. Komoly alkotmányos hagyományok hiányában el lehetett-e várni a polgároktól, hogy megértsék és kövessék a többségi felfogást gyakran elvető alkotmánybírósági döntéseket (pl. a halálbüntetés eltörléséről, a visszamenőleges igazságszolgáltatás tilalmáról, a személyes adatok vagy a szólásszabadság szigorú védelméről). Mennyiben könnyítette meg a 2010-es autokratikus populista fordulatot az, hogy egy elitistának gondolt alkotmányos felfogás nem vált a jogi kultúra széles rétegek által elfogadott részévé. Mit tehetett volna az Alkotmánybíróság és a liberál-demokratikus elit az alkotmányos kultúra megerősítése érdekében?
Sólyom László életműve be van fejezve. A mű az értelmezésben, továbbgondolásban, alkalmazásban él tovább. Ez a dolgozat is a továbbgondolások közé tartozik.
A tárgyszerű elemzés előtt egy személyes megjegyzés, mondhatni disclosure statement. Azok közé tartozom, akiket tapasztalataik és emlékeik befolyásolnak a Sólyom-életműhöz való viszonyulásban. Letaglózó a felismerés, hogy már három évtizede annak, hogy a Láthatatlan Kollégium ösztöndíjasaként, az alkotmánybírósági főtanácsadó Halmai Gábor diákjaként tanulmányozhattam a Sólyom-bíróság munkáját, és aztán elkészülhetett a Sólyom-interjú a Fundamentum legelső, programadó számába.[2] Eszembe jut, hogy később Sólyom László kapta meg elsőként az Emberi jogok vaskos kéziratát, és alapos tanulmányozás után szép előszót írt a kötethez.[3] Eszembe jut az államfői megbízatása miatt félbeszakadt nagy alkotmánykommentár vállalkozása, amelyben a legkomolyabb feladatok sorát bízta rám;[4] az elismerő és egyetértő megszólalása az alkotmány morális karakteréről és értelmezéséről szóló tézisről;[5] az adatvédelmi ombudsmani jelölés.[6] Egy szó, mint száz: páratlan szerencse és megtiszteltetés volt ebbe a hatalmas életműbe epizodistaként és a tömegszereplők között belelátni.
Már többször volt alkalmam hozzájárulni az életmű átfogó kritikai értékeléséhez.[7] Most egy konkrét kérdéskört érintek, amely Sólyom László tudósi és alkotmánybírói munkáiban fontos helyet kapott, és amelynek újabb elágazásai felsejlenek a látóhatáron. Az alkotmány és a legalitás kérdése ez. Pontosabban az a kérdés, hogy egy alkotmány csak a legális eljárási szabályoknak megfelelően változtatható-e meg.
A kérdésre a rövid leíró válasz az, hogy nem. Az alkotmányváltoztatás, beleértve az új alkotmány elfogadását is, nem feltétlenül a legális eljárási szabályok betartásával valósul meg. Az alkotmányok a legkülönbözőbb történelmi, társadalmi, politikai körülmények között jönnek létre, gyakran nem jogszerű körülmények között. A Constitute weboldalán több mint kétszáz alkotmányszöveg olvasható, döntő részük érvényesnek és hatályosnak tartott alkotmány Afganisztántól Zimbabwéig, kiegészülve néhány korábbi, történelmi súlyú, alkotmányszöveggel.[8] A Constitute adatbázisa nem tesz különbséget jogszerű és jogszerűtlen keletkezés között. Leíró értelemben alkotmány lehet az is, amit egy országra oktrojálnak, katonai puccs után tábornokok szövegeznek, vagy egypártrendszerű parlament fogad el egyhangúlag. Ebben a tisztán leíró, formális értelemben alkotmány volt a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény is, melyet az alanyi és tárgyi jogsértések sorozatával létrejött egypárti országgyűlés fogadott el.
Ha a kérdést normatív értelemben fogalmazzuk át, akkor is a nem marad a válasz. Nem csak olyan alkotmányt tekintünk elfogadhatónak, legitimnek, amelyet egykor legális körülmények között, az eljárási szabályokat betartva hoztak létre. A klasszikus forradalmi alkotmányozás kiinduló sajátossága, hogy az önkényuralmi rendszerben nincsenek meg a legális hatalomváltás jogi csatornái, nincs legitim képviselet, ezért az alkotmányt "a nép nevében" az új jogrend képviselői fogadják el, akik önmaguknak határoznak meg eljárási normákat, és abban az értelemben normakövetők, hogy ezeket az eljárási szabályokat betartják. A totalitarizmus utáni alkotmányozási eljárás értelemszerűen szintén nem felel meg a korábbi rendszer eljárási szabályainak. Németország és Japán példája azt mutatja, hogy a korábbi állami jogrend összeomlása után nincsenek törvényes keretek, az új alkotmány elfogadása mintegy tiszta lappal kezdődik. Tehát érvényes, elfogadható és elfogadott alkotmány olyan körülmények között is létrejöhet, amikor a korábbi eljárásrend jogilag vagy ténylegesen érvényét vesztette, ezért a résztvevők új alkotmányozási eljárásrendet alakítanak ki.
Léteznek olyan legitim alkotmányok, amelyek egykor az érvényes eljárási szabályok megsértésével jöttek létre. E tekintetben valószínűleg a legismertebb példa az Egyesült Államok alkotmánya, amelyet nem a korábban rögzített eljárási szabályoknak megfelelően fogadtak el. A philadelphiai kongresszuson összegyűlt küldöttek felhatalmazása a Konföderációs Cikkelyek módosítására szólt, de új célt, a szövetségi alkotmány megalkotását tűzték ki, és új eljárásrendet
- 49/50 -
követtek. Emiatt néhány küldött, köztük a New Yorkot képviselő Alexander Hamilton nem is vett részt az alkotmányozási eljárásban. A másik példa a norvég alkotmányozó gyűlés, ahol 1814-ben szavazategyenlőség alakult ki abban a döntő kérdésben, hogy Norvégia független vagy Svédországgal unióban lévő állam legyen. A szavazategyenlőséget az eljárási szabályokon túlterjeszkedve, ad hoc módon úgy szüntették meg, hogy az alkotmányozó gyűlés elnökének szavazata kettőt ért, ami a függetlenségi párt oldalára billentette a mérleget. Szigorú szabálykövetés esetén az alkotmányozó gyűlés a Svédországgal való szövetséget tartósító alkotmányt fogadott volna el.[9]
Az amerikai és a norvég példa abban különbözik a totalitárius rendszerek bukása után elfogadott japán és német alkotmánytól, hogy nem volt hatalmi űr, és voltak irányadó eljárási normák, melyektől eltértek az alkotmányozók. Ugyanakkor az idők során mind a négy alkotmány legitim és működőképes alkotmánnyá vált, mert fokozatosan kiszélesedett a társadalmi elfogadottságuk, és tartalmuk igazolható.
Mindezt úgy is meg lehet fogalmazni, hogy a demokratikus alkotmányok érvényessége nem feltétlenül a korábbi érvényes alkotmányon alapul. Téves az a közkeletű jogfelfogás, miszerint "érvénytelen jogból nem lesz jog", vagyis, hogy ha eltérnek az alkotmányozási eljárás szabályaitól, akkor onnantól nem lehet érvényes az alkotmány és a jogrend. A hétköznapi joggyakorlat megfelel annak a feltételezésnek, hogy akkor érvényes egy szabály vagy jogügylet, ha visszavezethető egy korábbi érvényes szabályra vagy jogügyletre. A mindennapok során ez a feltételezés stabilitást és kiszámíthatóságot kölcsönöz, és nem kell belegondolni abba, hogy ez valójában egy hiedelem. Nem igaz ugyanis, hogy ha visszafejtjük az érvényes jog előzményeit, akkor mindig találunk egy korábbi érvényes jogot. Abszolút kezdő norma nem létezik, a történeti előzmények homályba vesznek, illetve önkény, erőszak vagy más olyan tény jelenti a kezdőpontot, amelyre bajosan alapítható a jog későbbi érvényessége.
Minden bizonnyal Herbert Hartnak igaza volt abban, hogy egy alkotmány formális érvényessége alapvetően tényszerűség és nem jogszerűség kérdése. Jellemzően jogpozitivista az a megközelítés, amely igyekszik kerülni az alkotmányos átalakulás helyességének értékelését, a társadalmi elfogadottságot tartja döntő jelentőségűnek. A formálisan illegális alkotmányos változtatás, így akár egy államcsíny is, új alkotmányos rendet hoz létre, ha a közigazgatás az alkotmány új szabályai alapján működik tovább, a bíróságok alkalmazni kezdik az új szabályokat, és az alattvalók engedelmeskednek.[10] Vagyis, ha az új alkotmányos berendezkedés szimbólumai a zászlórúdra kerülnek, és az országlakosok tisztelegnek, akkor új jogrend jött létre. Az ilyen, széles értelemben vett társadalmi támogatottságot empirikus legitimitásnak nevezhetjük. Bizonyos értelemben a társadalmi elfogadottság ténye legitimálja az alkotmányozást.
Egy alkotmány és a jogi normák érvényessége nem hiedelmen alapul. Az kell hozzá, hogy a gyakorlatban érvényesnek ismerjék el, és az is, hogy méltó legyen az elismerésre. Vagyis az alkotmányosság nemcsak engedelmesség vagy elfogadás kérdése, hanem a helyes közjogi berendezkedéséé is. Ez eljárási és tartalmi kritériumokat jelent. Eljárási feltétel, hogy ha nincs forradalmi vagy más rendkívüli helyzet, akkor az alkotmányt az eljárási normáknak megfelelően és demokratikus módon kell megalkotni. Az alkotmányozás eljárási legitimitása mindenekelőtt attól függ, hogy azok hozzák-e meg a döntést, akiket feljogosítanak a döntésre az eljárási szabályok, és hogy megfelelő eljárásban hozzák-e meg a döntést. Tartalmi feltétel, hogy akkor jön létre nemcsak formális, hanem tartalmi értelemben is alkotmánynak minősíthető jogforrás az alkotmányozás eredményeként, ha rendelkezései megfelelnek a joguralom, az emberi jogok, a hatalommegosztás és a demokrácia normatív kritériumainak.
Következésképp az alkotmányozási eljárás mégsem csak tényszerűség kérdése, hanem normatív, igazolási szempontoké is: igazolható-e súlyos etikai és jogi indokokkal az eljárási szabályoktól való eltérés, a rendkívüli eljárás? Ebben a dimenzióban az észszerű igazolóérvek lépnek működésbe. Vélelem szól az eljárási szabályok megtartása mellett.[11] A vélelem megdöntéséhez súlyos és kivételes indokok kellenek. A nem az eljárási szabályok szerint kivitelezett alkotmányozás akkor lehet igazolt, ha a célja a demokratikus jogrend kialakítása, illetve helyreállítása. Mivel az alkotmányosság alapjairól van szó, további feltétel, hogy a rendkívüli beavatkozás minden egyes mozzanata legyen elkerülhetetlenül szükséges a demokratikus jogállam kiépítéséhez, és feleljen meg az arányosság követelményének: a közösség számára több előnnyel járjon, mint hátránnyal, és ne okozzon elviselhetetlen társadalmi károkat.
Mindebből kitűnik, hogy az alkotmányozási eljárás nem a formális legalitás és a legitimitás ütközésének dilemmája. Ugyanis a formális eljárási legalitás is a legitimitás része: igazolási szempont, amely mögött végső soron etikai elvek húzódnak meg.[12] Kényszerítő körülmények és indokok esetén az eljá-
- 50/51 -
rási legitimitás háttérbe szorulhat más igazolási szempontok mögött.
A magyar alaptörvény eljárási és tartalmi legitimitása is csökevényes. Bár demokratikusan választott parlamenti többség fogadta el, de nem demokratikusan és nem jogállami módon jött létre, hanem a nyilvánosság, az előreláthatóság, a megvitathatóság követelményeit sértve, egyoldalú közhatalmi deklarációként. Bár rendelkezései között - csakúgy, mint a legtöbb modern autokratikus alkotmány esetében - megtalálhatók az alkotmányosság bizonyos elvei, például az ismétlődő többpárti választások előírása, a konstrukció egésze mégis illegitim. Egyoldalú és nem demokratikus értékválasztásaival, az alkotmányos fékek hatástalanításával, a vezető alkotmányos tisztségviselők posztját bebetonozó szabályokkal, az alapjogi garanciák mellőzésével egypárti és egyszemélyi uralmat alapoz meg.
Az alkotmányosság helyreállítása jogon túli, komplex - politikai, társadalmi, gazdasági - konstellációktól is függ, melyek egyelőre nem tűntek még fel a horizonton. Sőt, az is reális lehetőség, hogy a jelenlegi nem demokratikus konfigurációt egy másik nem demokratikus konfiguráció váltja föl. Az új erő készen kapná azt a hatalomnak igen kényelmes berendezkedést, amit az előző nemdemokratikus erő hozott létre. Ami a demokrácia helyreállítását illeti, indokolt két ellentétes irányú folyamatot megkülönböztetni: az egyikben demokratikus együttműködés alakul ki a rivális politikai oldalak között, a másikat viszont a konfrontáció határozza meg. Kooperatív körülmények között sokféle lehetőség kínálkozik a demokratikus rekonstrukcióra, illetve a formális legalitás alapján végbemenő, együttműködő alkotmányozásra.
A konfrontatív körülmények ellentétes irányt jelentenek ebben az egyszerűsített sémában. Ennek egyik esetköre az, amikor egy demokratikus elkötelezettségű ellenzék győz a választásokon, de a vesztes oldal nem ismeri el, illetve meghamisítja a választási eredményeket, és nem adja át a kormányzati hatalmat.[13] Az úgynevezett "színes forradalmak" - a 2003-as grúziai "rózsás forradalom", a 2004-es ukrajnai "narancsos forradalom", a 2005-ös kirgizisztáni "tulipános forradalom" - közvetlen kiváltó oka a parlamenti vagy az államfőválasztás eredményének meghamisítása volt. 2023-ban a lengyel parlamenti választásokat követően az államfő és a leváltott kormányzat rövid ideig szabotálta a hatalomátadást. Egy kiépült nemdemokráciában fennállnak a hatalomátadás sikeres megtagadásának intézményi feltételei. Politikailag elfogult apparátus érvényesíti a választási szabályokat, lojális főbírók kontrollálják a választási jogorvoslatokat, és az állami erőszakmonopólium szervei kiszolgálják a nem demokratikus kormányzatot.[14] Az ilyen konfrontáció - hasonlóképp, mint a demokratikus választások hiánya miatti megmozdulások - közelíthet a forradalmi modellhez, melyben a nyíltan jogsértő, önkényuralmi rendszert védő formális legalitás nem megőrzendő érték, hanem alsóbbrendű az értékek konfliktusában.
Választások után abból is adódhat konfrontatív helyzet, hogy formálisan megtörténik ugyan a kormányzati hatalomátadás, de a demokratikus parlamenti kormányzás kivitelezhetetlen az elmozdíthatatlan hatalmi struktúrák miatt. A 2023-24-es lengyel kormányváltás mutatja, hogy milyen összeütközés lehet a demokratikus kormányzati többség és a szembenálló, látszólag elmozdíthatatlan struktúrák, így az államfő, az alkotmánybíróság és más hatalmi és politikai intézmények között. Lengyelországban azonban korábban nem fogadtak el olyan nem demokratikus alkotmányt, amely teljesen a nem demokratikus rezsim struktúráira van szabva.
Egy kiépült nemdemokráciában eltérő lehet a helyzet. Az állampárthoz lojális közjogi tisztségviselők vannak az alkotmány és a formális jog sáncain belül, és erre hivatkozva maximálisan érvényesíthetik az alkotmány és a törvények antidemokratikus szabályait. A formális jognak megfelelően, törvényesen (vagy az alkotmánybíróság és a főbíróságok által törvényesnek minősített módon) eljárva a saját érdekeik szerint alkalmazhatják az egypárti uralomra szabott autokratikus jogot. Tehát a konfrontatív elemek együttállása sajátos kettős közhatalmat eredményezhet.[15] Az egyik oldal rendelkezik a választópolgárok többségi támogatásával, a másik oldal diszponál a kisajátított alkotmányos intézmények, az állam erőszakszervei, valamint a vagyoni javak, források számottevő része felett. Ilyen helyzetben nemcsak a kooperatív alkotmányozás, de a parlamenti keretek közötti kormányzás is lehetetlen. A formális alkotmányjog kínálta megoldási lehetőségek kimerülnek.
- 51/52 -
Ilyen helyzetben csak olyan megoldás lehetséges, amely komoly veszteségekkel, értékek sérelmével jár. Mindezekre tekintettel vetettem fel korábbi írásaimban a lehetőségek sorában a demokratikus helyreállítás egy új, kétfázisú modelljét.
Az első fázis átmeneti: az alkotmányos demokrácia minimumát időlegesen helyreállító alkotmányozás fázisa. Ez negatív alkotmányozás abban az értelemben, hogy az autokratikus jogrendet megalapozó normák és egyedi döntések érvénytelenítésére irányul. A nem demokratikus alkotmányban foglalt szabályok, valamint az alkotmányt végrehajtó más jogforrások és határozatok egyedi mérlegelésére kerül sor. A jogrend autokratikus elemeitől való megszabadulás színtere a parlament és a tágabb nyilvánosság. Mivel nincsenek meg az együttműködés minimális feltételei, így a negatív alkotmányozás egyszerű többséggel történik. A helyreállító alkotmányozás második fázisa a pozitív alkotmányozás: egy új alkotmány elfogadása a cél, amely javított és modernizált formában állítja helyre a demokratikus intézményi struktúrát és eljárásokat. Az alkotmány véglegesítése nagyobb eséllyel számíthat sikerre akkor, ha kooperatív körülmények között zajlik az alkotmányozás. Mivel az első fázist konfrontatív körülmények jellemzik, a két fázis között értelemszerűen hosszabb idő telhet el.
Az alkotmányozás első fázisában a formális legalitás elve nem érvényesül maradéktalanul. Több feltétel együttes teljesülésétől függ, hogy jogként működni tudnak-e, és igazolhatók-e az ilyen parlamenti döntések. Döntő empirikus faktor, hogy van-e kellő társadalmi támogatása a kezdeményezésnek, valamint az, hogy a közigazgatási szervek és a bíróságok nagyobb része végrehajtja-e a döntéseket. Szintén empirikus kérdés, hogy a mértékadó nemzetközi intézmények és szereplők elismerésre méltónak tartják-e a rendkívüli beavatkozást. Egy európai uniós állam esetében elengedhetetlen az Európa Tanács Velencei Bizottságának és az Európai Unió intézményeinek bevonása véleményező, tanácsadó szerepkörben, ami alkotmányozáskor egyébként is szokásos.[16]
A nem az eljárási szabályok szerint kivitelezett negatív alkotmányozás akkor lehet igazolt, ha a célja a nemdemokrácia megszüntetése és a demokratikus jogrend helyreállítása. E tekintetben annak is jelentősége van, hogy a demokratikus politikai cselekvők a választások előtt világossá tették-e, hogy milyen kivételes alkotmányjogi helyzettel szembesülhet a társadalom, és hogy milyen tervek megvalósításához kérnek felhatalmazást. További feltétel, hogy a negatív alkotmányozás mint rendkívüli beavatkozás minden egyes mozzanata legyen elkerülhetetlenül szükséges a demokratikus jogállam helyreállításához, és feleljen meg az - előző pontban említett - arányosság követelményének.
Az autokratikus elemeket eltávolító negatív alkotmányozás az átmeneti időre sem eredményez szabálynélküliséget, és nem szakítja meg teljesen a jogfolytonosságot. Az alkotmány és más jogszabályok érvénytelenített normáinak kivételével a jogszabályok és más jogforrások, bírósági ítéletek, hatósági döntések, köz- és magánjogi jogviszonyok változatlanul érvényben maradnak, ahogy az országban érvényes nemzetközi jog (és adott esetben az uniós normák) is. A kieső intézményeket ideiglenes testületek pótolhatják az átmenet idején.
Közkeletű felfogás, hogy Sólyom László jogtudósként a formális jog feltétlen elsőbbségét képviselte, és alkotmánybírósági elnökként a formális jog feltétlen érvényesülését várta el. A jogállam formális garanciáit sértő, visszaható hatályú igazságtételi törvényt a híressé vált tételmondattal utasította vissza: "Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani"[17] Ugyanebben a határozatban "jogállami forradalom"-nak nevezte azt, hogy az alkotmányos rendszerváltás forradalmi mértékű átalakulást hozott a jogrendszerben, mégpedig úgy, hogy érvényben maradt a formális jog, és érvényesültek a jogállami garanciák.
Jóval később, amikor az úgynevezett "feles alkotmányozás" első koncepciója megjelent, határozottan elutasította a formális eljárási szabályok megsértését. "Meglep az az ötlet, hogy az ellenállási klauzulára hivatkozva majd radikális változásokat lehet véghez vinni, a »bebetonozott« intézményeket megváltoztatni és embereket eltávolítani. Kevés annál nevetségesebb dolog van, mint amikor valaki szabad választásokon többséget kap, és ellenállási jogot akar gyakorolni. Tehát a jogállami forradalom híve voltam és maradok."[18]
Ezek az idézetek azt a látszatot kelthetik, hogy Sólyom László jogfelfogásával összeférhetetlen a helyreállító alkotmányozás koncepciója, hiába sokkal mérsékeltebb és körülhatároltabb a "feles alkotmányozás" kezdeti elgondolásainál. Úgy tűnhet, hogy ez is egy olyan kérdéskör - például az abortusz, az eutanázia, a társadalmi egyenlőség, a lelkiismere-
- 52/53 -
ti szabadság mellett -, melyben nem értene egyet az elgondolásommal. Ezt alighanem lehetetlen eldönteni, és nem is különösképp fontos. Arra azonban több bizonyíték is van, hogy Sólyom László nem a formális jog feltétlen elsőbbségét képviselte, hanem magasabb rendű elvektől tette függővé az ilyen helyzetek megítélését.
1. Az alkotmányozó hatalomról többféle elgondolást fogalmazott meg, és ezek körében ritkán utalt a formális értelemben vett alkotmányozó hatalomra, vagyis a kétharmados parlamenti többségre. Álláspontja szerint a rendszerváltáskor, a kerekasztal-tárgyalások keretében létrehozott alkotmány - a preambulum átmenetisége ellenére - végleges volt, és megfelelt az alkotmányosság kritériumainak, ezért nem volt szükség a rendszerváltást lezáró alkotmányra.[19] Azt belátta, hogy az alkotmány eljárási legitimitása hiányos, mert egypárti országgyűlés fogadta el, de ebből nem azt a következtetést vonta le, hogy szükség volna az átalakulást szimbolikusan is lezáró demokratikus alkotmányozásra, hanem inkább a kerekasztal-tárgyalásokat tekintette az eredeti "alkotmányozó hatalom"-nak.[20]
Jellemzően nem volt ugyan originalista alkotmányértelmező, de a kezdeti években számos alkotmánybírósági határozatban hivatkozott a kerekasztal-tárgyalások dokumentumaira mint az alkotmányozók "eredeti szándékait", illetve az alkotmány "eredeti jelentését" tartalmazó jogi forrásokra.[21]
Egy másik hangsúlyos álláspontot is képviselt az alkotmányozó hatalomról. Az Alkotmánybíróság történelmi küldetéséről írt, és arról, hogy a testület a "jogállami forradalom" letéteményese.[22] Egyik tanulmányában mindezt úgy fogalmazta meg, hogy az Alkotmánybíróság abban a kivételes helyzetben volt, hogy "íratlan alkotmányos elveket, kisegítő szabályokat hozhatott létre, és kreatív értelmezési gyakorlatot fejleszthetett ki".[23] Vagyis a testület elnökeként nem érte be azzal, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányos természetű jogvitákat eldöntő bírói fórum. A kivételes történelmi körülményekre hivatkozva a testületet forradalmi legitimitással próbálta felruházni, és - legalábbis helyettesítő értelemben - alkotmányozó hatalomnak tartotta.[24] Híres formulája a "láthatatlan alkotmány"-ról ebben a szellemben fogalmazódott, és ebből a felfogásból következett, hogy a kezdeti években néhány fajsúlyos ügyben az alkotmány paragrafusain túllépve, a szöveg kritikai felülvizsgálata alapján döntött.[25]
Írásaiban és döntéseiben a parlament leginkább csak partikuláris érdekek által motivált politikusok gyülekezeteként jelent meg, kevésbé a demokratikus képviselet és deliberáció legfőbb fórumaként. Mivel Sólyom a demokráciának mind a közvetlen, mind a képviseleti formáit alacsonyabb rendűnek tartotta az alkotmánybírák elvi megalapozású döntéshozatalánál, ezért nevezte a politika felett álló Alkotmánybíróságot a "jogállami forradalom" egyedüli letéteményesének.
2. A jogállami formák tiszteletével kapcsolatos elképzelései nem voltak olyan sematikusak, hogy kizárták volna értékek és elvek mérlegelését. "Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani" - mondta ki helyesen az Alkotmánybíróság. A határozatában a testület a jogállam nevében megakadályozta a visszamenőleges igazságosztást, de alig két évvel később - szintén a jogállam nevében -a nemzetközi jog alapján lehetővé tett visszamenőleges eljárásokat.[26] Az alkotmánybíráskodás kezdeteiről szóló átfogó művében Sólyom László minderről azt írja, hogy a formális joguralom deklarálását "alkalom szülte, s a fogalom tartalmi nyitottságára utaló azonnali korrekcióval együtt olvasandó."[27]
A visszamenőleges igazságtétel problémája ennek megfelelően a legalitások ütközéseként is szemléltethető. A probléma nem egyszerűen az, hogy szabad-e kivételesen eltérni a formális jogtól az eljárás során, hanem az, hogy melyik jognak kell engedelmeskedni, és melyiknek nem. Az igazságtétel ügyében az Alkotmánybíróság a nemzetközi jog alkalmazásának elsőbbségét ismerte el a belső joggal szemben.
A nemzetközi jog (és az EU-jog) elsőbbségének akkor is komoly szerepe lehet, amikor a demokratikus helyreállítás szükségességét és eszközeit kell mérlegelni.[28] A nemdemokrácia alkotmányának paragrafusai és törvényei bővelkednek a nemzetközi joggal (és az EU jogával) ellentétes szabályokban. Ha egy parlamenti többség, illetve demokratikus kormányzat feltétlenül alávetné magát a nem demokratikus alkotmánynak, akkor megsértené az egyébként a nem demokratikus alkotmány által is elismert nemzetközi (és uniós) jogot. Ezért a negatív alkotmányozás a nemzetközi jog elsőbbségét juttatja érvényre a belső jog nem demokratikus elemeivel szemben.
Mondhatni, Sólyom László e tekintetben Hans Kelsen felfogását követte, de nem a "tiszta" jogpozitivizmus tekintetében, hanem abban, hogy a nemzetközi jog hierarchikus felsőbbsége alapján oldotta meg a normák konfliktusát.[29] Ítéleteiből kiviláglik, hogy a jogállamiságot összetett rendszernek tartotta, amelynek sérelme nem egy eljárási szabálytól függ, hanem értékelő és igazoló szempontok összességétől.
- 53/54 -
3. Azt is indokolt számításba venni, hogy egyes kérdésekben olykor finoman változott az álláspontja, ami egy elmélyülten gondolkodó szerzőnél természetes. Fontolóra vette a komolyabb ellenérveket, és figyelemmel volt a felhalmozódó tapasztalatokra, a történelmi körülmények változásaira. Például az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ügyében alkotmánybíróként következetesen azt képviselte, hogy a testületnek nincs jogi lehetősége az ilyen normákkal szemben. Pontosabban, elvi és gyakorlati szempontokat mérlegelve úgy fogalmazott, hogy a testület "nem tart igényt alkotmánymódosítások alkotmányosságának vizsgálatára, pedig azt elvileg meg lehetne indokolni."[30] Először 2012-ben, "A kutya éji dala" című rövid írásában jelent meg ez a gondolat, majd néhány hónappal később a Fundamentumban fejtette ki részletesebben, hogy "az alkotmányosság védelme most megköveteli, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálja az alkotmánymódosításokat."[31]
4. Végül egy olyan összefüggésre szeretnék röviden utalni, amely nemigen kerül szóba, holott elengedhetetlen Sólyom László életművének és a jogállamiságról szóló nézeteinek jobb megértéséhez. Nemcsak hitbéli meggyőződésében és a halandók szemével láthatatlan lelke mélyén, hanem az írásaiban és az ítéleteiben is tükröződően természetjogász volt.
Úgy tartotta, hogy a jog és az alkotmány a formális jognál magasabb rendű, tartós értékeket szolgál. Az alkotmánybíráskodás kezdeteit összegző könyvében távolságot tart a formalizmustól: "Az első években még az sem volt előre látható, hogy a formális jogállam a megszilárdult fogalomhasználat szerint már nem olyan tartalmat hordoz, amelyet az Alkotmánybíróság biztosan nem akart követni, a korábbi szóhasználatával biztosan nem ennek akart helyet készíteni. A jogbiztonság és a materiális igazságosság szembeállítása az igazságtételi ügyekben nem a formális jogállam mellett foglalt állást."[32] A kezdeti alkotmánybíráskodást sokkal inkább az egyensúlyozás művészeteként mutatja be, melyben "a formális garancia az ideológiával, az értéktartalom a pozitív joggal való visszaélés ellen véd".[33] És egy másik helyen: "A jogállamért nem kellett az igazságot feláldozni."[34]
A Sólyom-bíróság végső soron "magasabb elvekre" hivatkozott. De honnan erednek ezek az elvek és értékek? A testület a "nyílt természetjogi érvelést elvetette. Ehelyett a nemzetközi jog általánosan elismert elveire hivatkozott, amelyek elismerését és alkalmazását a magyar Alkotmány kifejezetten tartalmazza és előírja."[35] Miért nem természetjogi a megalapozás? Az Alkotmánybíróság nem hivatkozott explicit módon a természetjogra, "mert nem volt erre rákényszerítve (mint az olyan bíróságok, amelyek hatályos alkotmányuk hiányosságait voltak kénytelen pótolni ezzel a hivatkozással, mint például 1997-ig a lengyel alkotmánybíróság)."[36] Vagyis "a magasabb rendű jogban való hitet úgy tudta meggyökereztetni, hogy nem fordult a természetjoghoz, hogy a jogbiztonság különös hangsúlyozásával az egyes jogok és intézmények értéktartalmát fejtette ki."[37]
Úgy is fogalmazhatunk, hogy a jogállami forradalom a formális jog uralmának győzelme volt a politika felett. Ugyanakkor a jogi formákhoz való ragaszkodás magasabb rendű értékekhez igazodott. Olyan értékekhez, amelyek védenek a formális joggal való visszaéléstől. Sólyom László arra törekedett, hogy a magasabb rendű értékek koherens elvi rendszerét találja meg az alkotmányjogban, és ezekre az alapelvekre építse az ítéleteit. A nyílt természetjogi érvelésre egyrészt azért nem volt rákényszerülve, mivel az alkotmányszövegben és a nemzetközi jogban ki tudta mutatni a magasabb rendű jogelveket. Másrészt azért, mert így el lehetett (volna) kerülni a világnézetileg megosztó alkotmányjogi indokolásokat.[38]
Ma nem feltétlenül hagyományos értelemben vett természetjogász az, aki magasabb rendű értékekhez viszonyítja a formális jogot. A nemzetközi jogban, az uniós jogban, de még a belső jog egyes részeiben, így az Alaptörvény bizonyos szövegrészeiben is kimutathatók ezek az értékek. A magyar alkotmányjognak kitörölhetetlenül részei maradnak az Alkotmánybíróság kezdeti működési szakaszában hozott határozatai is, amelyek lecövekelték a jogállamiság, az emberi jogok, a hatalommegosztás és a demokrácia elvi alapjait.
Amikor az alkotmány és a legalitás kérdésével foglalkozunk, amikor azt vizsgáljuk, hogy egy alkotmány csak a legális eljárási szabályoknak megfelelően változtatható-e meg, akkor Sólyom László életműve két iránymutatást biztosan ad számunkra. Az egyik a formális jog tisztelete. A törvények és egyedi határozatok betartása jelentheti a jogbiztonságot, a kiszámíthatóságot, a stabilitást, vagyis a jog uralmát. A másik az, hogy a formális jog nem önérték, hanem magasabb rendű elvek és értékek függvénye. Addig méltó a tiszteletre és elismerésre, amíg képes garantálni a szabadságot, a jogegyenlőséget és az elnyomástól való mentességet. Így nem az a kérdés, hogy szabad-e az eljárási szabályok megsértésével alkotmányozni, hanem az, hogy milyen történelmi körülmények között és milyen módon kerülhet sor erre. ■
- 54/55 -
JEGYZETEK
[1] Ez a dolgozat bővített változata "A negatív alkotmányozás dilemmája" című előadásnak, amely a CEU és az EKINT által Budapesten rendezett, a "Sólyom László műve, az alkotmánybíráskodás kezdetei és az alkotmányosság sorsa Magyarországon" című konferencián hangzott el 2024. április 26-án. A dolgozat előzménye az "Autokráciából demokráciába: Új alkotmányozási modellek vázlata" című írásom (Fundamentum, 2022/1-2, 5-22), melynek bővített változata olvasható a Nemdemokrácia, Az alkotmányjogi patológia és terápia alapjai (Budapest, Oriold és Társai, 2024) című könyvem 9. fejezetében.
[3] Sólyom László: Előszó, in Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003.
[4] Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az Alkotmányban, Budapest, Rejtjel, 2004. Az előszó szerint a kötet "előzetes mutatvány" egy készülő alkotmánykommentárból.
[5] Sólyom László: Egy elnökség lenyomata. Válogatott beszédek és interjúk, Budapest, Századvég, 2010, 68.
[6] Országgyűlési Napló, 2008. április 14. (137. szám).
[7] Gábor Attila Tóth: Lost in Transition: Invisible Constitutionalism in Hungary, in The Invisible Constitution in Comparative Perspective, eds. Rosalind Dixon - Adrienne Stone, Cambridge, Cambridge University Press, 2018, 541-562; Gábor Attila Tóth: Chief Justice Sólyom and the Paradox of "Revolution under the Rule of Law", in Towering Judges: A Comparative Study of Constitutional Judges, eds. Rehan Abeyratne - Iddo Porat, Cambridge, Cambridge University Press, 2021, 255-274; Tóth Gábor Attila: Az alkotmányos demokrácia oldalán: A nyolcvanéves Sólyom László életművéről, BUKSZ Budapesti Könyvszemle, 2022/2, 149156; "Életműve elválaszthatatlan a köztársaság felemelkedésétől és a bukásától is" - Tóth Gábor Attila alkotmányjogász Sólyom Lászlóról, Szabad Európa, 2023. október 9.
[8] Lásd: www.constituteproject.org.
[9] Jon Elster: A race against time: The making of the Norwegian constitution of 1814, in Constitution Assemblies, eds. Jon Elster - Roberto Gargarella -Vassal Naresh - Bjørn Erik Rasch, Cambridge, Cambridge University Press, 2018, 138-160.
[10] Herbert L. A. Hart: A jogfogalma, Budapest, Osiris, 1995, 140-143.
[11] A megdönthető vélelem tézisét először "Az alaptörvény eltörlése" című írásban fogalmaztam meg - 444.hu, 2021. október 23.
[12] Ezt igyekeztem kifejteni a Túl a szövegen című munkám III.3. fejezetében (Budapest, Osiris, 2009, 164185).
[13] Adam Przeworski: Crises of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2019. A demokrácia első formális kritériuma a szabad és tisztességes választások megtartása, a második a választási eredmények elismerése és a kormányzati hatalom átadása.
[14] Jászi Oszkár mutat rá, hogy a fegyveres erők hozzáállása döntő faktor egy türannia lebontásakor. Oszkár Jászi - John D. Lewis: Against the Tyrant: The Tradition and Theory of Tyrannicide, Glencoe, The Free Press, 1957, 191, 210-213.
[15] A kettős hatalom történetileg terhelt kifejezés. Lenin dolgozott ki ilyen fogalmat az 1917. évi februári forradalmat követő instabil időszakra vonatkozóan, amikor a polgári Ideiglenes Kormány közhatalmi szerveivel párhuzamosan léteztek a munkástanácsok (szovjetek) szerveződései. Vlagyimir Iljics Lenin: A kettőshatalomról, in Vlagyimir Iljics Lenin művei, XXIV. kötet, Budapest, Szikra, 1952, 20-24.
[16] Összehasonlításként lásd a Velencei Bizottság sürgősségi eljárásban elfogadott véleményét a lengyel Országos Igazságszolgáltatási Tanácsról szóló törvény módosításáról: CDL-PI(2024)009. 2024. május 8.
[17] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[19] Sólyom László: A jogállami forradalomtól az EU-csatlakozásig, in És mi lesz az alkotmánnyal? szerk. Majtényi László - Miklósi Zoltán, Budapest, EKINT, 2004, 9-24.
[20] László Sólyom: The role of constitutional courts in the transition to democracy, with special reference to Hungary, in Constitutionalism and Political Reconstruction, ed. Saïd Amir Arjomand, Leiden, Brill, 2007, 283-314. Kritikai elemzéséhez lásd Andrew Arato: The Adventures of the Constituent Power. Cambridge, Cambridge University Press, 2017. Part II.3.
[21] Sólyom (4. vj.) 15-25. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001. 333. Kritikai elemzését lásd Tóth (12. vj.) 7375.
[22] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[23] Sólyom (21. vj.) 305.
[24] A nemzetközi alapmű László Sólyom - Georg Brunner: Constitutional Judiciary in a New Democracy: The Hungarian Constitutional Court. Ann Arbor, The University of Michigan Press, 2000. Lásd még László Sólyom: The Hungarian Constitutional Court and the Social Change. Yale Journal of International Law, 1994, 222-235; László Sólyom: The Role of Constitutional
- 55/56 -
Courts in the Transition of Democracy: With Special Reference to Hungary. International Sociology, 2003/1, 133-161.
[25] 23/1990. (X. 31.) AB határozat, Sólyom László párhuzamos véleménye.
[26] 53/1993. (X. 13.) AB határozat.
[27] Sólyom (21. vj.) 696.
[28] Ezt vetíti előre az Európai Unió Bíróságának egy előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában hozott döntése: a hazai bírónak figyelmen kívül kell hagynia a Kúria uniós joggal ellentétes ítéletét, valamint a kúriai elnök és a legfőbb ügyész gyakorlatát. C-564/19. ügyben hozott 2021. november 23-ai ítélet.
[29] Hans Kelsen: Tiszta jogtan, Budapest, ELTE Bibó István Szakkollégium, 1988, 72.
[30] Interjú (2. vj.) 34.
[31] Sólyom László: A kutya éji dala, Komment.hu, 2012. november 12. (az online tartalom már nem érhető el); Interjú (18. vj.) 25-26. Később a nemzetközi szakirodalomban is kifejtette ezt - László Sólyom: Das Gewand des Grundgesetzes. Zwei Verfassungsikonen - Ungarn und Deutschland. Berlin, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2017.
[32] Sólyom (21. vj.) 696.
[33] Sólyom (21. vj.) 145.
[34] Sólyom (21. vj.) 699.
[35] Sólyom (21. vj.) 700.
[36] Sólyom (21. vj.) 402.
[37] Sólyom (21. vj.) 226.
[38] A két abortuszhatározat - 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, 48/1998. (XI. 23.) AB határozat - világosan mutatja, hogy nem mindig sikerült elkerülni a világnézetileg mélyen megosztó elméleti alapvetéseket. Ezekben a döntésekben tükröződik leginkább Sólyom László keresztény természetjogi felfogása, amely egy viszonylag progresszív, de nem szekuláris nézetrendszerhez, a II. Vatikáni Zsinat katolikus tanításaihoz állt a legközelebb.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Budapest.
Visszaugrás
