Az energiaadó a környezetvédelmi adók közé tartozik a környezetvédelmi termékdíj, és a környezet-terhelési díj mellett. A tagállamok energiaadózásra vonatkozó szabályozása hosszú és körülményes folyamatok változása révén alakult ki. Az energiaadó egy pénzügyi eszköz az energia termelésének és szolgáltatásának befolyásolására. Az energiatermékekre kivetett adók csökkentik az e termékek iránti keresletet, ezáltal pedig egyúttal mérséklik a fogyasztásukhoz kapcsolódó károsanyag-kibocsátást is. Az energiaadó lehetőséget biztosít arra, hogy összehangolja az adók ösztönző szerepét a bevételteremtő képességükkel, azonban az energiaadó rugalmas és általános megközelítése nem elég, hanem fontos annak egységes szabályozása is.[1]
Az energiaadó európai uniós szabályozásának kialakulására és fejlődésére jelentős hatással vannak a tagállamokban végbemenő gazdasági, történelmi, és kulturális folyamatok. Kezdetben (illetve ma is, de nem olyan szélsőséges mértékben) ahány tagállam annyi szabályozás létezett és számtalan jelentése alakult ki az energiaadó fogalmának. Az energiaadó irányelv pontosította ezen meghatározás jelentését, közös nevezőként megjelölve az adótárgyat, amelyet ma is az szén, földgáz és a villamos energia képeznek. Azonban megjegyezendő, hogy a direktíva hatálya nem terjed ki a hőtermelés adóztatására, illetve az energiatermékek és a villamosenergia speciális felhasználására sem.
A fogalomegységesítését tehát komoly szakmai, tudományos viták előzték meg Európában, melynek legfőbb oka, hogy sok tényező hatott és hat ma is annak kialakítására, illetve fejlődésére, így többek között az EU belső piacának szabályozása, az energiaszektor liberalizációja és deregulációja, az energiabiztonság, a környezeti politika és az egyéb politikai folyamatok is.[2]
Az energiaszektor adóztatása az Európai Unió tagállamaiban a Tanács 2003/96/EK irányelvének elfogadásával kezdett egységes képet mutatni (habár ma is ahány tagállam, annyi szabályozása létezik), azonban e jogszabály elfogadása után is jelentkeztek problémák és nehézségek a szabályozás kapcsán. Ilyen nehézségként lehet megemlíteni, hogy az adóztatás az uniós tagállamok alapvető szuverén jogai közé tartozik, így nehéz az ezzel kapcsolatos közös döntés meghozatala. Tanulmányom aktualitását többek között ezen jelenleg is fennálló problémák és nehézségek adják, továbbá az, hogy a 2020-as stratégia energiapolitikai és éghajlatváltozással kapcsolatos jelentős, de jogilag nem kötelező célkitűzéseinek elérését nagyban befolyásolja/hatja az energiaadózás szabályozása.
Tanulmányomat az alábbi szerkezetben építem fel. Először bemutatom (kizárólag a legfőbb állomásokra kitérve) az energiaadó szabályozásának fejlődéstörténetét, az irányelv előtti környezetét. A szabályozás alapjainak meghatározását és szükségességének igazolását követően komparatív módon szeretném elemezni a releváns uniós irányelv és a kapcsolódó magyar törvény legfontosabb rendelkezéseit. Az uniós szabályozás átfogó vizsgálata céljából elemzem az irányelv felülvizsgálatára vonatkozó 2011-es Bizottsági javaslatot, illetve az energiaadózás és a 2020-as stratégia célkitűzéseinek összefüggéseit.
Tanulmányom célja, hogy felhívjam a figyelmet a még napjainkban is formálódó energiaadózás európai uniós szabályozásának jelentőségére, valamint annak az Európa 2020 stratégia energiapolitikával összefüggő célkitűzéseire gyakorolt lehetséges hatásaira.
Véleményem szerint az energiaadó szabályozása során a klímavédelmi szempontok sem maradhatnak figyelmen kívül, mivel ezen adónem nagyban segíthet a környezetvédelmi célok elérésében. Az ENSZ 1992 óta évente rendez globális felmelegedés elleni küzdelem jegyében konferenciákat, amelyek közül kiemelést érdemel az 1992-es, az 1997-es, a 2012-es egyezmények, valamint a Párizsi Megállapodás és Határozat.[3] A közösség tagállamai is részesei ezen egyezményeknek. Az Európai Unió már a kezdetektől úgy képzeli el az éghajlat-
- 320/321 -
változás elleni küzdelemre vonatkozó nemzetközi dokumentumokban vállalt célkitűzések teljesítését, hogy a tagállamok által közösen vállalt kibocsátási célokat egy közös rendszerbe foglalja és valósítja
Az Európai Unió a nemzetközi konferenciákon és dokumentumokon kívül Zöld könyvében már foglalkozott a közösség energiafüggőségével, energia- és környezetpolitikájának hibáival. A dokumentum szerint, ha e folyamat folytatódik 2030-ra a közösség energiafüggőség/energiaigény 60%-ra fog nőni. A könyv ezzel párhuzamosan azonban megoldási javaslatokat is meghatároz így például a fenntartható fejlődés szem előtt tartását vagy az energiaszerkezet diverzifikációját, illetve hangsúlyozza a megújuló energiaforrások használatának ösztönzését, valamint az energiahatékonyságot.[4]
Az integráció már belátta, hogy a gazdasági növekedés egyre nagyobb környezeti terhet ró magára a Földre, ezért egyre fontosabbá válik a környezetpolitikai szabályozás. Az államnak a környezet védelme érdekében szabályoznia kell a piaci viszonyokat, e környezetpolitikai szabályozáson belül pedig a gazdasági szabályozó eszközöknek egyre nagyobb jelentőséget tulajdonítanak. Gazdasági eszközök között találhatóak a környezeti adók is.[5]
Az Európai Uniónak jelenleg 28 tagállama van, ahol az energiaadó szerepe fokozatosan növekszik, amelynek oka egyrészt az, hogy az egyes szakpolitikák területén egyre jelentősebbek a környezetvédelemi szempontok, másrészt pedig a közösség nagy figyelmet szentel ezen adószabályok egységesítésének, mivel az unióban a környezetvédelmi adók csaknem 75%-a az energiaszektorból származik, ezért az energiaadók szerepe a környezetvédelmi adózásban és a környezetpolitikában is döntő fontosságúak.[6]
Az Európai Unió rendszerében három típusát különböztetjük meg az energiaadónak (energiát terhelő adók, közlekedési adók, energiaszolgáltatót terhelő adók), amelyekre nézve az unió keretjellegű szabályokat fogalmazott meg, a részletszabályok kidolgozása azonban a tagállamok feladata.[7]
Az európai energiapolitika jogalapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés 194. cikke jelenti, amely rendelkezés a Lisszaboni Szerződés eredményeképpen került az alapszerződésbe. E Szerződés szerint az energiapolitikával kapcsolatos legfőbb célkitűzések a következők: az energiapiac működésének biztosítása, az energiaellátás biztonságának garantálása az Unión belül, az energiahatékonyság és az energiatakarékosság megvalósítása, az új és megújuló energiaforrások kifejlesztésének ösztönzése, valamint az energiahálózatok összekapcsolásának előmozdítása.[8] Ezen célkitűzések eléréséhez kiváló eszköz lehet az energiaadó intézménye, amelyre vonatkozó egységes szabályozás kialakításának fontosságát az európai integráció is hamar felismerte.
A fentiekkel összefüggésben a bizottsági dokumentumok alapján az energiapolitikának és ezen belül az adópolitikának négy szempontot figyelembe véve kellett kialakítania a szabályozási környezetet, annak érdekében, hogy az elősegítse az uniós és a nemzeti energiaszolgáltatás megújulását. Így a dokumentumok szerint tekintettel kell lenni a szolgáltatási színvonalra és biztonságra, a fenntarthatóságra, a környezetvédelemre, valamint a versenyképességre és az energiahatékonyságra.
Az energiaadó közvetett adónak tekinthető, ahova azok az adófajták tartoznak, amelyeket nem jövedelemre vagy tulajdonra vetnek ki. Mivel az uniós adórendelkezések kidolgozásának célja az egységes piac zökkenőmentes működése, a közvetett adózás összehangolása a közvetlen adózásénál korábbi és alaposabb volt.
Az 1990-es években kezdődtek meg az egységes energiaadó szabályozás elfogadásával kapcsolatos viták. A regula megfogalmazása során az egyik legvitásabb pontot az adta, hogy az egyes tagállamok energiaadó szabályozása, ezáltal pedig az energiaárak eltértek egymástól, lényegesen differenciálva a versenyfeltételeket.[9]
A Bizottság a kilencvenes évek elején számos kezdeményezést tett a közös széndioxid-vagy szénadó bevezetésére. A szénadó a villamosenergiaadó és a földgázadó mellett az energiát terhelő adók közé tartozik.
Az egyik legjelentősebb állomásként nevezhető meg a Bizottság 1992-ben előterjesztett CO2 adózási javaslata, amelyet a tagállamok is alkalmasnak tartottak a klímaváltozás elleni küzdelem megvalósítására, ennek ellenére mégsem sikerült közös nevezőre jutniuk és nem született közös uniós szabályozás.
1997-ben újabb sikertelen javaslat született harmonizációs célú közösségi energiatermékek adóztatása kereteinek három lépcsős kialakításáról. A kezdeményezés céljai közé tartozott a környezetvédelem, a közlekedési módok közötti váltás ösz-
- 321/322 -
tönzése, az energiaadóból finanszírozott munkahelyteremtés és a fiskális harmonizáció.[10]
2003. március 20-án végül sikerült megegyezni a tagállamoknak az előterjesztett energiaadó szabályozásban, amely uniós jogi aktus csupán keretjellegű szabályokat tartalmaz. Nagy jelentősége abban is megmutatkozott, hogy az adóköteles termékek körét az eddig szabályozott ásványi olajról kiterjesztette a földgázra, a szénre és a villamos energiára, tehát az irányelv tárgya tágabb lett, mint az azt megelőző szabályoké.[11]
Egy hosszú folyamat eredményeképpen fogadta el tehát a Tanács a 2003/96/EK irányelvet, amelynek kialakításánál fontos befolyásoló szempont volt az EU belső piacának a szabályozása, mivel a tagállamok által alkalmazott nemzeti energiaadó-mértékek érezhető különbségei hátrányosnak bizonyulhatnak a belső piac megfelelő működése szempontjából. Továbbá az energiaszektor liberalizációja és deregulációja, az energiabiztonság, valamint a környezeti politika és az egyéb politikai folyamatok is befolyásoló tényezőként játszottak szerepet.
Az irányelv célja, hogy az integráció egységes energiapiaca zavartalanul tudjon működni és el lehessen kerülni a nemzeti adórendszerek közötti nagy különbségekből eredő kereskedelmi és versenytorzulásokat. Továbbá az energiatermékek, és adott esetben a villamos energia adóztatása egyike a Kiotói Jegyzőkönyv (amelyet a Közösség aláírt és megerősített) célkitűzései megvalósítását szolgáló eszközöknek.[12]
Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy az energiaadó-irányelv nem váltott ki jelentős változásokat a belső piac működésében, inkább a fennálló helyzetet rögzítette az adóminimum kötelező erejű jogi aktusba foglalásával.[13] Pedig az irányelv főbb célkitűzései között szerepel, a belső piac megfelelő működése érdekében, a tagállamok energiaadóra vonatkozó szabályainak az összehangolása, bizonyos energiagazdálkodási célok megfogalmazása, valamint a környezetvédelem is.
Probléma továbbá, hogy az irányelv a kötelezően alkalmazandó minimum adómértékeket igen alacsony szintben állapítja meg, továbbá az intenzív energia-felhasználókat széles körben mentesíti az adózás alól. Sajnos ezenkívül a Bizottság (termékmennyiség helyett) karbontartalom alapján történő adóztatásra vonatkozó javaslata sem nyert elfogadást. Megállapítható az is, hogy az energiaadó-irányelv ténylegesen csak részben szolgál környezetpolitikai célokat.
Az Európai Unió adójogáról általánosságban elmondható, hogy annak vannak elsődleges és másodlagos forrásai. Az alapszerződések, mint elsődleges jogforrások közül legnagyobb jelentősége az 1957-ben aláírt Római Szerződésnek van, igaz a másik két szektorspecifikus alapítószerződés is tartalmaz néhány adózási vonatkozású rendelkezést. Másodlagos jogforrások közül a rendeletek és irányelvek kiemelkedőek, míg a határozatoknak az adójog forrásai között kisebb jelentőségük van. Itt ki kell emelni az Európai Bíróság joggyakorlatát is, amely a közösségi adójog területén kiemelkedő jelentőséggel bír. Az energiaadóval kapcsolatos jogesetek többsége az adókedvezmények, adómentességek kérdésével kapcsolatos problémákat vet fel.[14] Az energiaadóra vonatkozó konkrét rendelkezést az elsődleges jogforrások nem tartalmaznak, ezen adónemre inkább az uniós direktívák fogalmaznak meg szabályokat.
Deák Dániel a Természeti erőforrások: A használat közössége és a közösség használata. Közszolgáltatások konfliktusai című konferencián az Európai Unió Bírósága öko-adó-esetjogát (Frohnleiten, Kernkraftwerke Lippe-Ems, British Aggregates Association ítéletek) elemezte és megállapította, hogy mindig a belső piac és a versenyszabadság érdeke kerekedik felül, amikor konfliktusba kerül a környezetpolitika elveivel és értékeivel. Véleménye szerint azonban az uniós szabályozás gyenge pontjai pont az ilyenfajta konfliktusok megoldása terén mutatkoznak meg.[15]
A 2003/96/EK irányelv keretszabályokat határoz meg, így részletszabályokkal a tagállamoknak kell kitölteniük azokat. Azonban számos esetben szorult értelmezésre az irányelv egy - egy rendelkezésének tagállami implementálása a Bíróság előtt. Az alábbiakban azokat a legfontosabb ügyeket említem meg, amelyek a tanulmányhoz leginkább kapcsolódnak.
A Fendt ügy[16] kapcsán a Bíróság döntésében kifejtette, hogy a tagállam abban nem korlátozható, hogy olyan kenőolajokat terhelő adót írjon elő, amelyet nem tüzelő-, fűtő- vagy üzemanyagként való felhasználásra szánnak, a vonatkozó irányelvek hatálya ugyanis pontosan behatárolt.[17] A harmonizált energiaadó irányelvet úgy kell értelmezni, hogy az nem tiltja az olyan nemzeti szabályozást, amely a kenőolajokat sújtó adót ír elő, amennyiben ezeket nem tüzelő-, fűtő- vagy üzemanyagként való felhasználásra szánják, illetve nem ekként kínálják eladásra vagy felhasználásra.[18]
- 322/323 -
A Flughafen Köln[19] ügyben azzal a kérdéssel foglalkozott a Bíróság, hogy az adózó hivatkozhat-e a harmonizált energiaadó-irányelvbe foglalt mentességre akkor, ha egy tagállam csak késéssel vezet be adót az adózott gázolaj villamos energia előállítására való felhasználására. Mivel az energiatermékeknek (amit a villamos energia előállításához felhasználnak) az irányelvben előírt adó alóli mentesítésére irányuló kötelezettség megfogalmazása kellően pontos és feltétlen, biztosított a magánszemélyek számára azon jog, hogy az összeegyeztethetetlen nemzeti szabályozással szemben az irányelv kivételes szabályára hivatkozzanak a tagállami bíróság előtt.[20]
Az IRCCS ügyben[21] a kérdés az volt, hogy a villamosenergia-rendszer általános költségeinek fedezeteként fizetendő díjak adóknak minősülnek-e a harmonizált energiaadó értelmében, és ha igen, akkor a feldolgozó ágazatba tartozó, nagy energiaintenzitású vállalkozásoknak nyújtott költségvisszatérítés, mint adókedvezmény összeegyeztethető-e a közösségi joggal. Az intézmény véleménye szerint az irányelv alapján a tagállami differenciálás lehetséges (tiltott állami támogatás kérdéskörével nem foglalkozott).
A Kernkraftwerke Lippe-Ems[22] ügyben az uniós intézmény több kérdésre kereste a választ. A Bíróság egyrészt megállapította, hogy az energiaadó-irányelv 14. cikkében előírt mentességet nem lehet analógia útján alkalmazni a hasadóanyagadóra. Másrészt arra a következtetésre jutott, hogy nem áll fenn közvetlen és elválaszthatatlan kapcsolat a hasadóanyag felhasználása és az atomerőmű reaktorában termelt villamos energia fogyasztása között, így a kérdéses adó nem tartozhat a harmonizált jövedéki adók körébe sem, mert nem minősül sem jövedéki adónak, sem pedig egyéb közvetett adónak. Továbbá megállapítást nyert, hogy a hasadóanyagot felhasználó villamosenergiatermeléstől eltérő villamosenergia-termelést nem érinti a tagállami hasadóanyag-adó törvényben létrehozott rendszert, és e rendszerben kitűzött célra tekintettel irányelvben meghatározott termelés semmiképpen nincsen hasonló ténybeli és jogi helyzetben a hasadóanyagot felhasználó villamosenergia-termeléshez, mivel egyedül ez utóbbi használatából keletkeznek radioaktív hulladékok.[23]
Ez alapján az is megállapítható, hogy a szelektivitás sem érvényesül, így a vitatott tagállami adó nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett tiltott állami támogatásnak sem. Végül pedig az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó szerződéssel sem ellentétes a kérdéses adó, mivel nem minősül vámmal azonos hatású díjnak. A hasadóanyag azért lépi át a határt, mert a kereskedelmi célú villamosenergia-termeléshez történő felhasználása folytán nélkülözhetetlen, valamint a tagállami adótörvény ugyancsak nem tesz ilyen különbséget az adómérték, illetve az adófizetésre kötelezett személy tekintetében.
A Bíróság esetjoga alapján is megállapítható, hogy az ökopolitikát érintő két leggyakoribb adó, az energiaadó és az ásványolajtermékeket érintő jövedéki adózás. Ilyen adókat akkor vezethet be egy tagállam, ha nem zavarja a harmonizált energiaadó és jövedéki adó működését, továbbá ha az nem torzítja a versenyt.
Az energiaadó hazánkban a különadók csoportjába tartozik, amelyek általános jellemzője, hogy elsősorban a szolgáltatóipart terhelik, és a központi költségvetésbe folynak be. A Magyarországon bevezetett különadók legfőképpen a pénzügyi és az energiaszektort terhelik,
Az energiaadót Magyarországon a 2003/96/EK Tanácsi irányelv hatására, jogharmonizációs kötelezettség eredményeképpen vezették be az energiaadóról szóló 2003. LXXXVIII. törvénnyel. Az energiaadó tehát a környezetvédelmi adók csoportját erősíti a környezetvédelmi termékdíj és a környezet-terhelési díj mellett.
A környezeti adók kérdésköre viszonylag új területet képeznek a hazai jogi szabályozás számára, ezért e kérdéskör több szabályozási problémát felvet. Ilyen kérdés többek között, hogy mely adók tartoznak egyáltalán a környezeti adók közé. A környezeti adók alatt széleskörűen értelmezve a hagyományos értelemben vett adók és a díjak, járadékok, vámok valamint egyéb közterhek is tartoznak. Ezzel szemben szűkebb értelmezésben ökoadók közé csak a közvetlen környezeti közterhek tartoznak, így például az energiaadók és az egyéb környezetterheléshez kapcsolódó díjak.[24]
A távhőszolgáltatás versenyképesebbé tételéről szóló 2008. évi LXVII. törvény bevezette az energiaellátók különadóját ("Robin Hood-adó"), ami 2013 óta energiaellátók jövedelemadójaként él tovább. A bevezetésének célja a távhőszolgáltatás és a vezetékes gázszolgáltatás, illetve az energiafelhasználást csökkentő beruházások támogatása. Ezek az energiaforrások kevésbé környezetszennyezőek, mint más források, ezért az állam támogatja ezek fogyasztását. Közvetlen hatása azonban nincs az energiaszolgáltatásra, mivel nem a fo-
- 323/324 -
gyasztást adóztatja, így nem ösztönöz energiahatékonyságra.
A másik, a közműszolgáltatást jelentősen érintő adónem a közművezetékek adója. Az adózás érinti az egész energiaszolgáltatást, hiszen a földgáz-, hő- és villamosenergia-ellátást szolgáló vezetékekre is kiterjed az egyéb víz, szennyvíz, csapadékvíz elvezetését szolgáló és a hírközlési közművezetékekre.[25]
Az energiaterméket terhelő adó pedig a villamos-energia, földgáz és a szén, mint adótárgyat sújtó energiaadó, amelyet Magyarországon a 2003/96/EK Tanácsi irányelv hatására, jogharmonizációs kötelezettség eredményeképpen vezették be az energiaadóról szóló 2003. LXXXVIII. törvénnyel. Ennek a magyar szabályozásnak a legfőbb pontjait az irányelvvel összehasonlítva az alábbiakban mutatok be.
A továbbiakban komparatív módon elemzem a releváns uniós irányelv és a kapcsolódó magyar törvény rendelkezéseit. Elsőként a jogszabályok preambulumában megfogalmazott célok kerülnek górcső alá. Az irányelv célkitűzései között az adóharmonizációs cél mellett környezetpolitikai irányúakat is találunk. Az EU saját célkitűzéseivel (Szerződés 6. cikkével összhangban a környezetvédelmi követelményeket be kell építeni az egyéb közösségi politikák meghatározásába és végrehajtásába) és a Kiotói Jegyzőkönyvvel (az energiatermékek, és adott esetben a villamos energia adóztatása egyike a Kiotói Jegyzőkönyv célkitűzései megvalósítását szolgáló eszközöknek) összhangban ösztönzi a hatékonyabb energiafelhasználást annak érdekében, hogy mérsékelje az importált energiatermékektől való függést és csökkentse az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. A környezet védelme érdekében továbbá arra is feljogosítja az uniós tagállamokat, hogy adóelőnyöket biztosítsanak azoknak a vállalkozásoknak, amelyek konkrét lépéseket tesznek kibocsátásaik csökkentése céljából.[26]
A magyar szabályozás céljai között, hasonlóan az uniós szabályozáshoz, az alábbi célkitűzések szerepelnek. A magyar jogszabály fontosnak tartja az externális környezeti hatások beépítését az energiaárakba, a gazdasági szereplők energiatakarékosságra ösztönzését, az energiaköltségek csökkentését, korszerűbb technológiák alkalmazását, hosszú távú versenyképesség javítását, államháztartási bevételek környezetvédelmi és más kiadásokra való biztosítását, valamint a nemzetközi környezetvédelmi elvárásoknak való megfelelést.[27]
Az adótárgyak összehasonlítása után megállapítható, hogy a hazai adótárgyak között szerepel a földgáz, szén, és a villamos energia, azonban a közösségi irányelvvel ellentétben nem tartozik a magyar törvény hatálya alá az ásványolajtermék (az a jövedéki adó hatálya alá tartozik).[28] Különbség a két jogszabály között, hogy az irányelv energiatermékről, a hazai szabályozás energiáról beszél, mint adótárgyról.[29]
Az adóalanyisággalkapcsolatos szabályozás megegyezik az irányelvben foglaltakkal, azzal a különbséggel, hogy a hazai jogszabály az adókötelezettség meghatározásánál tartalmaz rendelkezéseket.[30] Kiemelendő, hogy a hazai törvény az adóalanyiságot meghatározott tevékenységek vagy meghatározott tartalmú jogügyletek végzéséhez köti, amely jogalkotási módszer követése miatt az adóalany megnevezése mellett szerepel az a jogügylet vagy tevékenység, ami az adókötelezettséget keletkezteti. Így az Etv. szerint adóalanynak a következő személyek minősülnek: az energiakereskedő, a felhasználó, az előállító, illetve az energiakereskedő bizonyos esetekben.[31]
Az irányelv elfogadása előtt az Európai Unióban a tagállamok által az egyes energiatermékekre alkalmazott energiaadó-mértékek közötti jelentős eltérés hátrányosan hatott az Unió belső piacának működésére. Ennek eredményeképpen a 2003-as direktíva külön meghatározza a fűtésre, villamosenergia-termelésre és üzemanyagként felhasznált termékek esetében alkalmazandó, elsősorban a felhasznált energia mennyiségén alapuló minimum adómértékeket. E minimum adómértékeken felül azonban a tagállamok szabadon határozzák meg és nemzeti körülményeikhez igazíthatják az általuk megfelelőnek ítélt, uniós volumennél magasabb nemzeti adómértékeket (rugalmasság elve).[32]
A Mentességeknek több fajtájáról beszélhetünk, így az irányelv által meghatározott általános uniós, illetve egyedi tagállami mentességekről, továbbá kötelezően és opcionálisan adható mentességekről is. Ezen felül a direktíva lehetőséget ad kedvezményes adómértékek alkalmazására. Az adójogi preferenciák kapcsán, megállapítható, hogy a hazai szabályozás szűkebb területet fog át.[33]
A komparatív összehasonlítás során kiemelhető még, hogy az irányelv lehetővé teszi a lakossági végfelhasználót adó alóli mentesítését, amely lehetőséggel a magyar szabályozás él.[34]
Összességében megállapítható, hogy az energiaadó egyfázisú, közvetett adó, a villamos ener-
- 324/325 -
gia, a földgáz és a szén mennyisége alapján, végső soron a nem lakossági fogyasztót terheli, míg a lakossági fogyasztókra a törvény adómentességet biztosít. A magyar jogszabály megfelel a közösségi szabályozásnak, azaz megállapításom szerint az implementálási kötelezettségének hazánk teljes mértékékben, megfelelően eleget tett.
Az európai integrációban egyre nagyobb jelentősége van az energiaadóztatás és az energiapolitika kérdéskörének. A jelenlegi energiaadózás uniós alapját a Tanács 2003/96/EK irányelve adja, azonban szakirodalmi kutatások és egyéb vizsgálatok feltárták ezen jogszabály elfogadását követően jelentkező problémákat.
Az energiaadó-irányelv nem váltott ki jelentős változásokat a belső piac működésében, inkább a fennálló helyzetet rögzítette az adóminimum kötelező erejű jogi aktusba foglalásával.[35] Pedig az irányelv főbb célkitűzései között szerepel, a belső piac megfelelő működése érdekében, a tagállamok energiaadóra vonatkozó szabályainak az összehangolása, bizonyos energiagazdálkodási célok megfogalmazása, valamint a környezetvédelem is.
Probléma továbbá, hogy az irányelv a kötelezően alkalmazandó minimum adómértékeket igen alacsony szintben állapítja meg, továbbá az intenzív energia-felhasználókat széles körben mentesíti az adózás alól. Sajnos ezenkívül a karbontartalom alapján történő adóztatás sem valósul meg, amely a környezet fokozottabb védelmét valósítaná meg.
Az energiaadó irányelv 2011-es felülvizsgálatára vonatkozó javaslat meghozatalára több okból is szükség volt. A Bizottság 2007-ben Zöld könyvében már hangsúlyozta, hogy az energiaadó szabályozásának átalakítására van szükség, így a tagállamoknak a környezetvédelmi követelményeknek megfelelően át kellene alakítaniuk energiaadó uniós szintű szabályozását.[36]
2005-ben az olaj árának megnövekedése miatt, a Bizottság Zöld könyvben fogalmazta meg az Európai Unió által az energiapolitika területén elérendő célokat, azaz az energiahatékonyságot, fenntarthatóságot, és az ellátás biztonságát. Egy évvel később uniós direktíva szólította fel a tagállamokat, hogy fogalmazzák meg nemzeti energiahatékonysági célkitűzéseiket.[37]
A klímavédelmi kutatások és klímacsúcsok sikertelensége miatt 2009-ben a Bizottság kiadta Zöld Könyvének folytatását, a Fehér Könyvet az EU éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásának elősegítése végett, melyben fontos kérdésként vetődött fel, hogy hogyan csökkenthető az európai integráció éghajlatváltozással összefüggő sebezhetősége.
Ezen dokumentumok vezettek el a 2010-ben kiadott Európa 2020 Stratégiáig[38], amely dokumentum olyan célokat fogalmazott meg, amelyeket tagállamoknak általánosságban kell 2020-ig teljesíteniük, így az energiahatékonyság és a megújuló energiaforrások részarányának 20% növelését, illetve az üvegházhatású gázok 20%-os csökkentését.[39] Az energiaadó irányelv 2011-es felülvizsgálata az Európa 2020 Stratégia részét is képezi.
2010-ben a Cancunban tartott ENSZ éghajlatváltozással kapcsolatos konferencián is kifejezésre jutott, hogy az energiaadó hozzájárulhat a fenntartható fejlődéshez, erőforrás hatékonyabb, környezetkímélőbb és versenyképesebb gazdaság ösztönzéséhez is.[40]
Az energia megadóztatása támogatást jelenthet a gazdasági és környezetvédelmi célkitűzések összehangolásához, valamint az Európa 2020 Stratégia célkitűzésének eléréséhez. Például, az energiatermékek a javaslat szerinti megadóztatásával (tagállami döntés alapján) esetleg a munkaerőt terhelő egyes adóterhek csökkenthetők.[41] A Stratégia kapcsán továbbá kiemelést érdemel, hogy problémát jelent az energiatermékek volumen és nem energiatartalom szerinti adóztatása, mivel ez szemben áll az Európai Unió energiaügy és energiapolitika (így az Európa 2020 Stratégia) területén megfogalmazott célkitűzéseivel, legfőképpen az energiahatékonyság előmozdításával.
A 2011-es felülvizsgálat célja az éghajlatváltozás elleni küzdelem (CO2 kibocsátás csökkentése révén az energiaadózás és az éghajlatváltozás terén kitűzött célok közötti összhang), az alacsony szén-dioxidkibocsátású és energiahatékony gazdaságra való átállás elősegítése (energiatartalom szerinti adóztatás), a belső piaci problémák elkerülése (CO2-kibocsátás uniós keretének létrehozása, irányelv-ETS hatály elválasztása), és a foglalkoztatás ösztönzése (energiatermékek adójának növekedése- munkaerő adójának csökkenése).[42]
A problémákat az Európai Bizottság az irányelv felülvizsgálatára vonatkozó 2011-es javaslata azért ekkor készült el, mert a 2020 Stratégia által vállalt célkitűzések megvalósítását hivatott elősegíteni. A Bizottság javaslata kijelöli az Európa 2020 stratégiának és a megfelelő gazdasági élénkülés és munkahelyteremtés szükségének megfelelően a minőségileg jobb költségvetési bevételekhez vezető utat.
- 325/326 -
A javaslat rámutat, hogy az integráció 2020-ig jelentős, jogilag viszont nem kötelező célt vállalt az energiapolitikával kapcsolatban. Az intézmény szerint az energiaadóztatás fontos szerepet játszhat a 2020 Stratégia célkitűzéseinek elérésében, amelynek érdekében ezen adónemet összhangba kell hozni az EU energiapolitikai és éghajlatváltozással összefüggő célkitűzéseivel.
Az intézmény véleménye szerint a jelenlegi energiaadó-irányelv elavult a tekintetben, hogy nem foglalkozik az EU által az energiaügyi és az éghajlatváltozási politika terén kitűzött ambiciózusabb célokkal. Felülvizsgálatára szükség van azért is, hogy kezelni lehessen a belső piacon felmerült problémákat. Végül pedig fontos megjegyezni, hogy az irányelv hatálya nincs összhangban az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének (ETS) hatályával.
A kidolgozott javaslat tehát feltárja az energiaadózásban 2011-ig már jelentkező problémákat, illetve meghatározza a szabályozás módosításának a várható területeit.[43]
Az intézmény véleménye szerint az energiaadóztatás CO2-kibocsátásra vonatkozó elemmel való kiegészítése révén összhangba kerülne az energiaadózás az Unió által az éghajlatváltozás terén tett vállalásokkal. Megjegyzi továbbá, hogy az adó szintjének összekapcsolása az energiatartalommal minden ágazatban remek ösztönző lenne az energiahatékonyság fokozására.
A CO2-kibocsátás uniós adózási keretének létrehozásával elkerülhető a tagállamok környezetbarát adópolitikáinak sokfélesége, ami nagyobb jogbiztonságot és alacsonyabb megfelelési költségeket jelent a vállalkozások számára. A javaslat világosan megkülönbözteti az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerében részt vevő és azon kívül eső ágazatokat, ami elősegíti a kettős adóztatás elkerülését.
Ezen kívül pedig a tagállamok választhatják adózási rendszerük növekedést ösztönző átalakítását, vagyis az energiatermékek adójának növelésével párhuzamosan (az Európa 2020 stratégiával összhangban) csökkenthetik a munkaerő adó terheit.[44]
Az energiaadóra vonatkozó tagállami jogszabályok rendkívül sokszínűek, amelynek egyik oka, hogy az irányelv számos alternatív mentességet, kedvezményt tesz lehetővé, amely többek között gondot okoz az egyszerre több tagállamokban jelen lévő vállalkozások számára, rontva azok versenyképességét. A kezdeményezés e mentességek körét is szűkítené.
Az Európai Parlament 2012-ben plenáris ülésen úgy döntött, hogy nem támogatja az Európai Bizottság energiaadó irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslatát. Az intézmény egyetért a Bizottság klímaváltozással kapcsolatos célkitűzéseivel, azonban véleménye szerint e szabály változtatások által bekövetkező adóegységesítés többek között a dízelolaj árának jelentős emelkedéséhez vezethetne.[45]
Már a pénzügyi, gazdasági válság mutatott rá arra, hogy egyre inkább olyan szakpolitikai megoldásokra van szükség, amelyek nemcsak a környezet állapotát javítják, hanem a gazdaságot támogatják, és enyhítik a társadalmi, szociális feszültségeket is. Ennek pedig alkalmas eszköze lehet az energiaadó.[46]
Megállapításaim szerint, amelyet az Európai Unió dokumentumai és az ENSZ erre vonatkozó vizsgálatai (pl. Stern jelentés) is alátámasztanak, az Unió által az energiaügy és éghajlatváltozás területén elért célkitűzések megvalósításához szükség van olyan gazdasági ösztönzőkre, mint az energia megadóztatása. Az energiaadó egy olyan pénzügyi eszköz, amely képes az energiatermelés és felhasználás hatékony befolyásolására, és érdekeltté tudja tenni az energiafelhasználókat az energiahatékonyság elérésében.
Következtetésem, hogy az európai integrációban egyre nagyobb jelentősége van az energiapolitikának. A jelenlegi energiaadózás uniós alapját a Tanács 2003/96/EK irányelve adja, azonban szakirodalmi kutatások és egyéb vizsgálatok feltárták az e jogszabály elfogadását követően jelentkező problémákat, amelyeket az Európai Bizottság az irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslata is megvilágít. Az irányelv célja, hogy az integráció egységes energiapiaca zavartalanul tudjon működni és el lehessen kerülni a nemzeti adórendszerek közötti nagy különbségekből eredő kereskedelmi és versenytorzulásokat. Továbbá az energiatermékek, és adott esetben a villamos energia adóztatása egyike a Kiotói Jegyzőkönyv (amelyet a Közösség aláírt és megerősített) célkitűzései megvalósítását szolgáló eszközöknek
Az irányelv jelenleg azonban nem tudja hatékonyan e célkitűzéseket megvalósítani, elavult a tekintetben, hogy nem foglalkozik az EU által az energiaügyi és az éghajlatváltozási politika terén kitűzött ambiciózusabb célokkal. Problémás az is, hogy nem képes megfelelően kezelni a belső piacon felmerült problémákat. Végül pedig fontos
- 326/327 -
megjegyezni, hogy az irányelv hatálya nincs összhangban az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének (ETS) hatályával.
Optimális esetben az energiaadó nemcsak a környezet védelmét szolgálja, hanem alkalmas arra, hogy segítse a gazdasági növekedést és kezelje a szociális feszültségeket.
A környezeti adók, így az energiaadók igazolása máig piaci alapon nyugszik, miközben a piacgazdaság által produkált éghajlatváltozás egyre hátrányosabb jeleivel találkozunk.
Az Európai Unió nem képes egyedül e célokat elérni, hanem szüksége van a tagállamok jelentékeny közreműködésére is. Itt említhető meg nehézségként például, hogy az adóstruktúra kialakítása és az adózási eszközök megválasztása tagállamok szuverén hatáskörébe tartozik, továbbá, hogy a károsanyag-kibocsátást csak a tagállamok képesek csökkenteni. Azonban az európai integrációnak is sok teendője van ezeken a területen, így a tagállamoktól az említett nehézségektől függetlenül szigorú célkitűzéseket kell elfogadnia és megvalósítania.
Összességében tehát megállapítható, hogy az Európai Unió által az energiaügy és az éghajlatváltozás területén vállalt célkitűzések csak a tagállamok és az integráció szoros együttműködésével, sokszor a tagállami szuverenitás feladásával valósíthatók meg. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány a jogászképzés színvonalát emelő programok (IX - 14/6/2/2017. iktatószámú szerződés) keretében jött létre.
[1] Nagy Zoltán: Az adópolitika szabályozási eszközei szolgáltatási szempontból. In: Horváth M. Tamás és Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2016. 220-221. o.
[2] Nagy Z.: i.m. 225-228.o.
[3] Faragó Tibor: Új nemzetközi éghajlatvédelmi megállapodás. Magyar Energetika, 2015. 5-6. sz. 58-61. o.
[4] Zöld Könyv (2006): Európai Stratégia az energiaellátás fenntarthatóságáért, versenyképességéért, és biztonságáért.
[5] Bartha Ildikó-Nagy Zoltán: Energiaadó vagy valami más? A környezetvédelmi terhek hatásmechanizmusáról. http://kozjavak.hu/energiaado-vagy-valami-mas-kornyezetvedelmi-kozterhek-hatasmechanizmusarol
[6] Kiss Károly: Környezetvédelmi adóreform Nyugat-Európában - és néhány hazai vonatkozás. A BKÁE Környezettudományi Intézetének sorozata, 11. szám.; Budapest; 2002. november; http://korny.uni-corvinus.hu/kti/13_szam.pdf; Letöltés ideje:2017.január 13.
[7] http://epa.oszk.hu/01000/01040/00015/pdf/EPA01040_agrar_es_kornyezetjog_ksz_2012_37-52.pdf; 38.o.; letöltés ideje:2017.11.02.
[8] Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata; 2012/C 326/01
[9] Kiss Károly: Energiaadók az Európai Unióban (környezetgazdasági elemzés). In: A Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Környezettudományi Intézetének tanulmányai. Budapest, 2002. november, 13. sz. 12. o.;
http://korny.uni-corvinus.hu/kti/13_szam.pdf (Letöltés dátuma: 2016.11.29.)
[10] Szabó Zoltán: Környezetvédelmi adók és díjak az Európai Unióban. In: Az államháztartás ökoszociális reformjának szüksége és lehetősége, Levegő Munkacsoport, Budapest, 2007. 261. o.
[11] Korábban csak ásványolajokra terjedt ki a szabályozás lásd. 1992. október 19-i 92/81/EGK tanácsi irányelv és az ásványolajok jövedékiadó-mértékének közelítéséről szóló, 1992. október 19-i 92/82/EGK tanácsi irányelv
[12] A Tanács 2003. október 27-i 2003/96/EK Irányelve az energia termékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről (2),(7)
[13] 2003/96/EK irányelv
[14] Erdős Gabriella - Földes Gábor - Őry Tamás - Véghelyi Mária: Az Európai Közösség Adójoga. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft.; Budapest 2000. 34-36.o.
[15] 2017. április 26-án 17 órától az Albizottság az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalával (AJBH) közösen, az Ombudsmani Esték rendezvénysorozat keretében tartott szakmai beszélgetést Természeti erőforrások: A használat közössége és a közösség használata. Közszolgáltatások konfliktusai címmel az AJBH Korczak termében.
[16] C-145/06. és C-146/06. sz., Fendt Italiana Srl kontra Agenzia Dogane - Ufficio Dogane di Trento egyesített ügyekben 2007. július 5-én hozott ítélet (ECLI:C:2007:411).
[18] Deák Dániel: Környezeti adóharmonizáció és verseny-konform szabályozás az Európai Unió Bírósága gyakorlatának fényében. In: Pro Futuro 2017/1. 105.o.
[19] C-226/07. sz., Flughafen Köln/Bonn GmbH kontra Hauptzollamt Köln ügyben 2008. július 17-én hozott ítélet (EU:C: 2008:429).
[20] Flughagen Köln ügy 32-33.pont
[21] C-189/15. sz., Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) - Fondazione Santa Lucia kontra Cassa conguaglio per il settore elettrico and Others ügyben 2017. január 18-án hozott ítélet (ECLI: C:2017:17).
[22] C-5/14. sz., Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH kontra Hauptzollamt Osnabrück ügyben 2015. június 4-én hozott ítélet (ECLI:EU:C:2015:354).
[23] A hasadóanyag-adó összeegyeztethető az uniós joggal-Az Európai Unió Bírósága ítéletet hozott; http://www.jogiforum.hu/hirek/34205
[24] Simon István (szerk): Pénzügyi Jog II.. Osiris Kiadó, Budapest 2012. 175-185.o.
[25] A közművezetékek adójáról szóló 2012. évi CLXVIII. törvény
[26] 2003/96/EK Irányelv preambulum
[27] 2003. évi LXXXVIII. törvény az energiaadóról (Etv.): "Az energiagazdálkodás és a környezetvédelem céljainak figyelembevételével, az externáliás környezeti károk energiaárakba történő beépítése, az energiatakarékossági szempontok érvényre juttatása, valamint a villamos energia, a földgáz és a szén e szempontokat érvényre juttató adóztatásához szükséges feltételek megteremtése érdekében..."
[28] Az energiaadó irányelv mellett az ásványolajtermékekre a Tanács a jövedékiadó-köteles termékekre vonatkozó általános rendelkezésekről és e termékek tartásáról, szállításáról és ellenőrzéséről szóló 92/12/EGK irányelv, az ásványi olajok jövedéki adója szerkezetének összehangolásáról szóló 92/81/EGK irányelv, valamint az ásványolajok jövedékiadó-mértékének közelítéséről szóló 92/82/EGK irányelv módosításá-ról 94/74/EK irányelve tartalmaz rendelkezéseket.
[29] Borka Norbert: Az energiaadóval kapcsolatos szabályozás. Adóvilág 2004. 6. sz.
[30] Etv. 6. §
- 327/328 -
[31] Etv 3. §
[32] Nagy Zoltán: http://jogikar.uni-miskolc.hu/projectSetup/files/kiadvanyok/kornyezeti-adozas-szabalyozasa-a-kornyezetpolitika-rendszereben-monografia.pdf;155.old.;Letöltés ideje:2016.11.29.
[33] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-238_hu.htm; Letöltés ideje: 2016.11.25
[34] Például az adó megfizetése nélkül használható fel a megújuló energiából (geotermikus, szél-, nap-, vízenergia, biomassza) előállított villamos energia is.
[35] 2003/96/EK Irányelv
[36] A környezetszennyezés ára - Ismét napirendre kerülhet a bizottságban az energiaadó "zöldítése"; http://www.jogiforum.hu/hirek/22145; letöltés ideje: 2016.11.29.
[37] AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS TANÁCS 2006/32/EK IRÁNYELVE (2006. április 5.) az energia-végfelhasználás hatékonyságáról és az energetikai szolgáltatásokról, valamint a 93/76/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről
[38] "Európa 2020 Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája"; (COM (2010) 2020) végleges;
[39] Sebestyén Szép Tekla: Energetikai konvergencia az Energia 2020 Stratégia tükrében. Közgazdasági Szemle 2006. május 564-568.o.
[40] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+IM-PRESS+20101203FCS06288+0+DOC+XML+V0//HU; Letöltés ideje:2016.11.25.
[41] Európa 2020 Stratégia: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_hu; letöltés ideje:2017.11.02.
[42] Európai Bizottság (Brüsszel, 2011. 4. 13. COM (2011) 168) Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak: Okosabb energiaadózás az EU-ban. Javaslat az energiaadó irányelv felülvizsgálatára.
[43] A környezetszennyezés ára - Ismét napirendre kerülhet a bizottságban az energiaadó "zöldítése";
http://www.jogiforum.hu/hirek/22145; (Letöltés dátuma: 2016.11.29.)
[44] Az energiaadó-irányelv felülvizsgálata - kérdések és válaszok; MEMO/11/238; Brüsszel, 2011. április 13.
[45] http://www.jogiforum.hu/hirek/27562; Letöltés ideje: 2016.11.29.
[46] Európai Bizottság (Brüsszel, 2011. 4. 13. COM (2011) 168) Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak: Okosabb energiaadózás az EU-ban. Javaslat az energiaadó irányelv felülvizsgálatára.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, DE Marton Géza Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
