Az Alkotmánybíróság 121/2009. (XII. 17.) AB ha-tározatával1 2010. december 31-i hatállyal teljes egészében megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1981. évi XI. törvényt (a továbbiakban: Jat. vagy jogalkotási törvény). Azt a törvényt, amelynek megalkotása -ahogy az Alkotmánybíróság is elismerte - "jelentős politikatörténeti esemény volt" , de ami felett a jogállami Alkotmány megalkotásával tulajdonképpen el is szállt az idő; ez utóbbi megállapítással valószínűleg szintén nagyon sokan régóta egyetértettek. A megsemmisítése sem okoz oly' nagy megrázkódtatást a jogalkalmazásban, hiszen a törvény már az 1990-es évek elejére gyakorlatilag alkalmazhatatlanná vált, és talán nem is nagyon alkalmazták. Könnyeket hullatni érte nem is érdemes. Nem az az érdekes tehát, hogy miért semmisítette meg az Alkotmánybíróság a Jat.-ot.
Van azonban az Alkotmánybíróság határozatában egy-két olyan - olykor nem is annyira - megbújó, meglehetősen nagyvonalú elvi megállapítás, amelyek -akarva vagy akaratlanul - gyökeres koncepcióváltást jelezhetnek vagy eredményezhetnek. Ilyen például a (kizárólagos) törvényhozási tárgyak köre, illetve az, hogy milyen tartalmat tulajdonít a taláros testület a "jogalkotás rendjéről szóló" jövőbeni törvény szabályozási tárgyköreinek.
A kizárólagos törvényalkotási tárgyak köre, szabályozásának szintje az első olyan kérdés, amelyről az Alkotmánybíróság határozata - megítélésem szerint -nem csak ellentmondásosan rendelkezik, hanem az Országgyűlés hatáskörének csorbítását eredményező jogi helyzethez vezethet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "a mai alkotmányjogi helyzetben ... kizárólagos törvényhozási tárgyat törvény nem állapíthat meg. A mai alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességén alapul, ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási tárgyköröket törvény tartalmazza." 2 További indokolásként a határozat még azt is hozzáteszi, hogy "az Alkotmány elsődlegessége kizárja, hogy az Alkotmányban szabályozott tárgyköröket alkotmányon kívüli (és így szükségképpen Alkotmány alatti) jogszabályok, akár törvények szabályozzanak. Az Alkotmányban foglaltakat alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó szerint) megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének alapja ekkor is az Alkotmány marad."3 E megállapítások függetlenek a Jat. 2-5. §-ainak megsemmisítésétől.
Az Alkotmány elsődlegessége vitathatatlan jogi követelmény. Azzal is egyet lehet érteni, hogy az Alkotmányban foglalt (azaz már létező) szabályoknak bármilyen más jogszabályban történő megismétlése esetén e szabályok alkotmányi szabályok maradnak. Ebből azonban egyáltalán nem következik, hogy törvény ne határozhatna meg olyan újabb szabályozási tárgykört, amelyben az Országgyűlés magának tartja fenn vagy magához vonja a szabályozás jogát. Az Alkotmánybíróság azonban láthatóan ezzel ellentétes álláspontra helyezkedik. Ezzel azonban kérdésessé válik annak a szintén e határozatban hivatkozott elvi megállapításnak az érvénye, miszerint az Országgyűlés törvényalkotási jogköre általános, így bármely tárgykört törvényben szabályozhat, aminek a Kormány rendeletalkotási jogköre sem szab határt,4 (ami nyilván vonatkozik valamely, addig nem törvényben szabályozott tárgykör törvényhozási tárggyá emelésére is).
Az Alkotmánybíróság egyértelmű helyzetet teremthetett volna, ha világos választ ad arra az indítványozói érvelésre, miszerint "az Országgyűlés nem jogosult arra, hogy az Alkotmányon kívül törvényben határozzon meg általános jelleggel (kiemelés a szerző - B. Zs.) törvényhozási tárgyköröket."5 Amennyiben megerősítette volna az indítványozói érvelést, a következő kérdések nagyrészt okafogyottá váltak volna. Fel kell ugyanis tenni azt a kérdést, hogyan érvényesül az Országgyűlés általános törvényalkotási jogköre a jövőben? Az Országgyűlés csak Alkotmány módosításával (vagy a "tartalmilag vagy szó szerint" fordulat értelmezésével és ennek alkotmánybírósági jóváhagyásával) "kreálhat" magának új törvényalkotó hatáskört? Alkotmányellenessé válnak azok a törvényi szabályok, amelyekben az Országgyűlés külön törvény megalkotását írja elő magának és/vagy "külön törvény"-re utal egy szabályozás kapcsán?6 Az Országgyűlésnek joga lesz felhatalmazást adni jogszabályalkotásra, de nem lesz joga magához vonni (visszavenni) jogalkotó hatáskört?
Végül, de nem utolsó sorban: az Alkotmánybíróság határozatából kiolvasható jogalkotási hatáskör-megosztás kísértetiesen hasonlít a francia félprezidenciális kormányformára jellemző megoldásra, ahol a Nemzetgyűlés jogalkotási jogköre a kormány jogalkotási jogköre által korlátozott, illetve a Nemzetgyűlés jogalkotási jogköre csak alkotmánymódosítással bővíthető.7 Nem állítom, hogy az Alkotmánybíróság e megoldás irányába kívánt elmozdulni, de azt igen, hogy ennek lehetősége most már megvan.
Nem kevésbé problémás, ahogy a jogalkotás rendjéről szóló jövőbeni törvény tartalmát határozza meg az Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "[a]z Alkotmányban említett jogalkotás rendje' mint törvényhozási tárgykör ... maga a jogalkotási eljárás"? Továbbá, "a jogalkotás rendje fogalmán . egyedül az Alkotmány szerint máshol és másképpen nem szabályozott, a jogalkotással kapcsolatban álló tárgyak értendők".9 Végezetül érdemes felidézni egy további megállapítást is: "Az Alkotmányban foglaltakat alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó szerint) megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének alapja ekkor is az Alkotmány marad."10
E megállapításokból az alábbi következtetéseket lehet levonni.
Először is azt, hogy a jövőbeni jogalkotási törvény csupán szükségképpen egy "torzó" lehetne, a jogalkotási eljárás "máshol11 és másképp nem szabályozott" tárgyainak gyűjteménye, aminek a köre a jogalkotással kapcsolatos minden egyes újabb alkotmánybírósági határozattal szűkebb és szűkebb lenne (ha viszont a jogalkotási törvény átvenné az Alkotmányban foglaltakat, idővel kialakulhatna egy "Jogalkotási Alkotmány").
Másodszor, a jövőbeni jogalkotási törvénybe éppen a lényegi, elvi rendelkezések nem kerül(het)nek be, azok, amelyek nem vonhatók a "jogalkotási eljárás" szabályai körébe. A még hatályos jogalkotási törvény számos szabálya12 "alkotmányos szabály", pontosabban a jogállamiság és jogbiztonság tételéből levezethető rendelkezés. Más szavakkal: akkor is "léteznének", ha a Jat. nem tartalmazná őket, és nyilván létezni fognak a jogalkotási törvény hiányában is. A jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az abból levezetett jogbiztonság tétele alkalmazásával ugyanis szinte bármikor pótolhatók, "feleslegessé tehetők" a jogalkotás "anyagi jogi" szabályainak - mint például a visszamenőleges hatály tilalmának, a "kellő idő" követelményének (tágabban: a jogszabály hatálybalépésével és hatályon kívül helyezésével összefüggő szabályoknak), a jogszabályok kihirdetésével, a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazással kapcsolatos -, de akár olyan szabályoknak a törvényi szintű rögzítése, miszerint a "tisztán törvénymódosító törvények ... tartalm[a] beépül a módosított törvénybe, maguk a módosító törvények pedig rendelkezéseik hatályba lépésével el is tűnnek a hatályos jogból".13 A sor tetszőlegesen bővíthető.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
