Az Alaptörvény jelentősen átalakította a helyi önkormányzatok törvényes működése biztosításának szervezeti kereteit, valamint eszközrendszerét. A törvényességi ellenőrzés helyébe törvényességi felügyelet lépett, valamint az önkormányzati rendeletek törvényességének felülvizsgálata az Alkotmánybíróság hatásköréből a Kúria - azon belül is a Kúria Önkormányzati Tanácsa - hatáskörébe került. A 2012. január 1-jével lezajlott változások után két évvel már körvonalazódnak az új rendszer működésének keretei, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsa is kialakította iránymutató gyakorlatát. Jelen tanulmány célja, hogy ennek a kialakult gyakorlatnak a főbb vonásait bemutassa, a nemzetközi példákra is figyelemmel.
Az Alaptörvény, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.), valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatának új megközelítését alkalmazta. Az alkotmányos szabályozásban a hatásköri változás mellett az egyik legjelentősebb átalakítást az jelentette, hogy az Alkotmány és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: 1989-es Abtv.) korábbi megoldásával szemben - amikor is az önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának következményeként a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításának volt helye[1] - immáron külön eljárást vezet be a jogellenesen megalkotni elmulasztott rendelet pótlására, amelyben a bírósági szervezetrendszer is fontos feladatot kap.[2]
Az aktuspótlás bevezetése ugyanis egy fontos szemléletbeli változást jelez: a magyar önkormányzati jogban - a nyugati demokráciák önkormányzati jogaival összhangban - megerősödtek az önkormányzati funkció védelmét célzó felügyeleti eszközök.
A nyugati demokráciákban az önkormányzatok feletti felügyeleti feladatok megítélésével kapcsolatban az elmúlt évtizedekben egyfajta konvergencia volt megfigyelhető, ugyanis a különböző modellt követő államokban megnőtt az egyének által kezdeményezett jogvitákon alapuló jogszerűségi felülvizsgálati eljárások jelentősége. Ez nemcsak azt jelentette, hogy a közigazgatási bírói szervek normakontrollal kapcsolatos eljárásaiban megnőtt az egyéni (szubjektív) jogvédelem szerepe, amikor is a bíróság célja az egyének jogainak védelme az önkormányzatok jogsértő rendeleteivel szemben, hanem azt is, hogy az objektív jogvédelmi funkciót - amely az önkormányzati működés törvényességét és a jogszabályoknak való megfelelését biztosítja általában - a nyugati demokráciák államai egyének által kezdeményezett jogvitákban hozott döntésekkel biztosították.
Ez a szemlélet értelemszerűen az angolszász államok joggyakorlatában jelenik meg a legerősebben. Az angolszász rendszerekben ugyanis az önkormányzati normákra mint sajátos önkormányzati döntésekre tekintenek. Ezek a döntések kétségkívül közigazgatási döntések, márpedig a közigazgatási döntések jogszerűsége a bíróság előtt felülvizsgálható. Ez azt jelenti, hogy ezekben az országokban a normakontrollt a rendes bírói szervezet látja el, s az egyedi és a normatív döntések felülvizsgálatának azonosak a szabályai. Azonban a viták sajátos közjogi jellegére figyelemmel, ezeknek a pereknek az eljárási szabályai eltérnek a magánjogi perekétől. A gyorsabb és egyszerűbb döntés érdekében ugyanis a közjogi vitákban sajátos, egyszerűsített bizonyításra kerül sor, amely összhangban áll azzal, hogy a bíróságok jogszerűségi kontrollt látnak el, így ténybizonyításnak csak annyiban lehet helye, amennyiben az a jogszerűség megítéléséhez szükséges.[3] Ezekben a rendszerekben így egyaránt jelen van az önkormányzati működés általános jogszerűségének a biztosítása, valamint az egyének jogainak védelme. Az angolszász országokban - elsősorban az 1980-as évektől felgyorsuló közszolgáltatási változások során, részben az új közmenedzsment paradigmájának hatásaként - egyre nagyobb szerepre tettek szert azok az állami ellenőrzések, amelyek a jogsértések megelőzését szolgálták, azaz az ex post ellenőrzésekkel szemben az ex ante kontrollmechanizmusok kerültek előtérbe.[4] Ez a megoldás elsősorban arra irányult, hogy ezek az önkormányzatok megfelelően lássák el a törvényben meghatározott feladataikat.[5]
A kontinentális rendszerű államokban - ahol az ön-
- 340/341 -
kormányzatok az angolszász hatásköri enumerációhoz kapcsolódó (ún. ultra vires) modell helyett az önkormányzatok helyi közügyekre kiterjedő általános hatáskörét alkalmazzák szabályozásaikban[6] - még inkább megjelent az önkormányzatok feladatainak védelmét szolgáló felügyeleti megközelítés. Így a francia (latin) modell államaiban - bár a korábbi adminisztratív gyámság a priori felügyeletét felváltotta az új rendszer a posteriori eszközökre összpontosító kontrollmechanizmusa - is erősödött az önkormányzatok nemzeti alkotmányokban meghatározott funkcióinak teljesítését ösztönző megközelítés.[7]
A fenti változás azonban legjelentősebben a német dogmatikában jelent meg. A XIX. század végén és a XX. század elején a kialakuló polgári közigazgatási rendszerben az állami felügyelet formalista-etatista megközelítést alkalmazott, azaz a célja az volt, hogy az állami jogszabályok helyi szinten is érvényesüljenek, hiszen az önkormányzati igazgatást egyfajta közvetett államigazgatásnak tekintették. Ebben a modellben a legfontosabb felügyeleti jogosítványok szankcionáló jellegűek voltak. A jogállami igazgatás keretében a XX. század modellállamaiban általánossá vált az, hogy a tényleges szankcionáló döntéseket - a közigazgatás felfüggesztő jogosítványai mellett - az elkülönült közigazgatási bíróságok hozták, vagy a közigazgatás által hozott ilyen döntések bírói úton felülvizsgálhatóvá váltak.[8] A jóléti állam második világháború után történő kiépülése, s azzal összefüggésben a közszolgáltatások körének jelentős bővülése miatt az önkormányzatokra, mint a helyi közszolgáltatások ellátásért felelős, az államnak nem alárendelt, hanem szorosan együttműködő, attól bizonyos mértékben elkülönült entitásra tekintettek. Ez magával hozta az együttműködő felügyelet kialakulását.[9] Az 1980-as és 1990-es években az önkormányzatiság eszméje jelentős mértékben előretört az európai államokban. Ez magával hozta a felügyeleti jogosítványok szűkülését. A német jogban a felügyeleti modellekben elkezdték alkalmazni az opportunitás elvét, amely alapján az állam(igazgatás)i szervek nem voltak kötelesek minden, általuk észlelt jogszabálysértés esetén eljárást indítani. A német jogirodalomban erőteljes vita bontakozott ki, hogy mely esetben kell a bíróság eljárását megindítani. Az egyik álláspont szerint - összefüggésben a nyugati demokráciákban erősödő egyéni jogvédelem elvével - az állami szerveknek csak akkor kell fellépniük, ha az önkormányzat rendelete egyéni jogsérelmet okoz.[10] Ezzel kapcsolatban azonban kiemelték, hogy az egyéni autonómia minél teljesebb érvényesülése érdekében, ezt a helyzetet úgy is kezelni lehet, hogy a sérelmet szenvedett egyéneknek is kereshetőségi jogot biztosítanak, mint ahogyan ez érvényesül a német szabályozásban is.[11] A másik elképzelés szerint pedig a hatóságoknak csak akkor kell bírósági eljárást kezdeményezniük, ha a közérdek sérül. Mivel a közérdek nehezen határozható meg, ez a felfogás széles mérlegelési lehetőséget adott a hatóságok kezébe az eljárás megindítására.[12] Ezek a változások már előre jelezték egy új felügyeleti paradigma, az együttműködő és segítő felügyelet megjelenését. Ennek a modellnek a kiindulópontját az önkormányzati autonómia, a jogállamiság és a demokrácia elve képezi. Az elméletet leginkább részletesen kidolgozó Wolfgang Kahl szerint akkor beszélhetünk ilyen felügyeleti viszonyokról, ha az állami hatóságok beavatkozása arra irányul, hogy a közösségi érdekeket, az alkotmányban és a különböző jogszabályokban meghatározott önkormányzati feladatok ellátását az állammal koordinációs viszonyban levő, önállósodott igazgatási egységek tekintetében védelmi, támogató és közvetítő intézkedések révén biztosítsa. A fenti koncepció így nem a közigazgatás egységének, hanem a (kötelező) önkormányzati feladatok ellátásának biztosítását, azaz az önkormányzati funkció védelmét helyezi az állami felügyelet középpontjába.[13]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
