Kiss Mónika Dorota[1]: A falugyűlés hatásköre a községekben (JURA, 2009/1., 54-70. o.)

1. Bevezető gondolatok

Ennek a tanulmánynak az alapját negyven, szúrópróbaszerűen kiválasztott, a falugyűlés jogintézményére vonatkozó községi szervezeti és működési szabályzatbeli joganyag értékelő-elemző vizsgálata képezi.[1] Érdekesnek ígérkeznek a kérdések: mit jelenthet a falugyűlés, valamint községeinkben miként érvényesül e közösségi-közhatalmi jogintézmény települési szabályozása? A községek kiválasztásának fő szempontját nem a falugyűlés jogintézményének kifejezett települési szabályozása adta, hanem a véletlenszerűség, amelynek során olyan települések is bekerültek a vizsgálatba, amelyek szabályzatának utólagos tanulmányozása során vált világossá, hogy nem rendelkeznek falugyűléssel (más elnevezésű fórumokkal viszont többnyire igen). Ezzel a vizsgálati módszerrel a cél az, hogy képet kapjunk arról is, a falugyűlés mennyi esetben szabályozási tárgya a községi SzMSz-eknek, s mennyiben nem az, mindez értelemszerűen a negyven község gyakorlatára vonatkoztatottan. Ilyen kiválasztással mód nyílott arra is, hogy válogatás nélkül a legkülönfélébb nagyságú községek szabályozási gyakorlatának bemutatására kerüljön sor.

2. A fogalom és a szabályozási szintek általános jellemzője

Mint ahogyan a legtöbb közhatalmi jogintézménynek, úgy a falugyűlés szabályozásának is hármas jogforrási jellege van: alkotmányi, önkormányzati törvényi és települési rendeletbeli. Az alkotmányi szabályozás értelemszerűen nem tér ki konkrétan a falugyűlés jogintézményére, hanem alapjogszabályként általános, átfogó, garanciális alaprendelkezéseivel biztosítja a falutársadalmak helyi önkormányzatának ilyen típusú fórumát. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.[2] Mindezzel az alkotmányozó megalapozza a helyi önkormányzással kapcsolatos további törvényhozási koncepciót is.

A következő jogforrási szintet a helyi önkormányzatokról szóló 1990: LXV törvény (Ötv.) alkotja a falugyűlésre vonatkozó szabályaival, valamint a képviselő-testületeknek az e tárgyú helyi jogalkotásra kötelezésével. Végezetül a sort a települések szervezeti és működési szabályzata zárja, településenként eltérően változatos, részletes-kevésbé részletes szabályanyaggal.

Az Ötv. az általános fórumokról, így a falugyűléssel kapcsolatban így nyilatkozik: a képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-várospolitikai fórum, városrész-tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntésekbe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet.[3] Ez a törvényi szabály elsősorban a képviselő-testületek fórumokkal összefüggő, helyi jogalkotási feladatait jelöli ki, másodsorban pedig ízelítőt kínál a meghonosítható rendezvények köréből.

A képviselő-testület az ötszáz lakoson aluli községben a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja azzal a feltétellel, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele jelen van.[4] Lényegében ez a szabály a falugyűlés egyik speciális esetét jelenti, amelynek során a községi választópolgárok által közvetlen önkormányzati döntés születhet. Az Ötv.-nek ezen előírásaival ki is merültek a falugyűlésre vonatkozó szabályai, tág teret engedve ezzel a képviselő-testületek későbbi jogalkotási eljárásainak.

A falugyűlés törvényi szabályozásakor a települési státus elnevezésbeli különbözőségével találkozhatunk. Az alkotmány az ország területi tagozódás szabályai között községről tesz említést,[5] az Ötv. pedig a községek számára fenttartott intézményénél falugyűlésről rendelkezik. Használja ugyan a község elnevezését is, nevezetesen a községpolitikai fórum megemlítésekor, mégis, a falugyűlés az a fórum, amelyhez központi jogalkotó célok is párosulnak, ezért igényelhető megoldás lehetne a terminológia egységes alkalmazása, tehát községhez a községgyűlés elnevezés társítása. A falugyűlés törvényi szabályozása vizsgálatakor kiemelést érdemel még az az észrevétel, amely szerint a falugyűlés konkrétan nevesített intézménye a községek helyi önkormányzásának, míg a községpolitikai fórum példálózó jelleggel mindössze "zárójeles" intézmény. A falugyűlés meghatározása a Magyar Értelmező Kézi-szótár[6] szerint: a falu egész lakossága részére tartott (politikai) gyűlés. Mind az Ötv. általi (községpolitikai fórum), mind a Magyar értelmező Kéziszótár által alkalmazott fogalom politikai töltetű, ami már jelzi számunkra a gyűléssel kapcsolatban elvárható helyi szabályozások irányait.

- 54/55 -

A falugyűléssel kapcsolatos központi jogforrási szint, az Ötv. viszonylag szegényes szabályozása következtében a községek módjában áll a legrészletesebb, legalapvetőbb kérdéseken túlmenően az általános kérdéseket is a szervezeti és működési szabályzatukban elhelyezni. A helyi szabályozás tárgyait alkothatja a falugyűlés települési fogalommeghatározása, a falugyűléssel kapcsolatos községi célrendszerek kialakítása, a kötelező vagy szabadon megtartás bevezetése, a megtartás, a lebonyolítás, vagyis az eljárás során érvényesülő alaki szabályok meghatározása stb. E szabályalkotás során a községek igen nagyfokú jogalkotási szabadságot élveznek, mert gyakorlatilag semmilyen magasabb szintű joganyagra nem kell tekintettel lenniük a helyi szabályozás kialakításakor. Ez a jelenség az Ötv. már említett viszonylagosan lényegre törő, rövid, néhány szavas szabályaira vezethető vissza. A központi jogalkotó e megoldással a községi képviselő-testületek kezébe helyezi a falugyűléssel való szabad rendelkezés jogát, egyben kifejezi, hogy a falugyűlés a törvényhozó által biztosított, de a helyi képviselő-testületek által megerősített intézmény.

A falugyűléssel kapcsolatos harmadik jogforrási szintet a községi képviselő-testületek által alkotott rendelet, a szervezeti és működési szabályzat alkotja. A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.[7] A törvényhozó e szabályozási területet jelöli ki a képviselő-testületek számára a működésükkel, szervezetükkel kapcsolatos elképzelések szabályozására. Ez a jogalkotásra kötelező törvényi szabály alappal veti fel a következő kérdést: elfogadható megoldást követnek-e a települések abban az esetben, ha a többi fórumkonstrukciójuk mellett a falugyűlést is egy különálló települési rendeletben, az ún. "fórumrendeletben" szabályozzák? Miért merül fel alappal ez a kérdés, amikor a települési szintű szabályanyagot és jogforrást vizsgáljuk? A válasz erre a kérdésre az, hogy azért, mert ha figyelmesen értelmezzük a helyi jogszabályalkotásra kötelező Ötv.-beli normát, akkor azt észleljük, hogy a törvényhozó a képviselő-testületet a saját működésével és szervezetével kapcsolatos kérdések helyi részletezésére kötelezi, s az azzal kapcsolatos kérdésekben írja elő szabályozási területként a szervezeti és működési szabályzatot. Vagyis mi történik akkor, ha a falugyűlés nem képviselő-testületi ülésként jelentkezik adott község gyakorlatában, ha nem a képviselő-testület a címzett a falugyűlés megtartására? Amennyiben a falugyűlés nem képviselő-testületi ülés, úgy nem a saját működésének részletes rendjéről van szó, tehát miért kellene a szervezeti és működési szabályzatról szóló települési rendeletben szabályozni a falugyűléssel kapcsolatos részletszabályokat?

Elsősorban be kell látnunk, hogy a szervezeti és működési szabályzat mindössze elnevezésében különbözik a többi, a képviselő-testületek általi jogalkotási produktumoktól (jogszabályoktól: rendeletektől). A szervezeti és működési szabályzatról szóló települési rendelet megalkotására semmilyen eltérő döntéshozatali arányok, szabályok nem vonatkoznak a többi rendelethez képest, tehát ezt a jogszabályt is a képviselő-testület alkotja meg, át nem ruházható hatáskörben, minősített többségű döntéshozatali eljárás során.[18] Így akként fogalmazhatunk, hogy más elnevezésű, a helyi társadalmi fórumok tárgyában megszületett rendeletben történő szabályozásnak is helye lehet a falugyűlésnek abban az esetben, ha azt a képviselő-testület előzőleg nem minősítette saját ülésének. Mindazonáltal az ülési minőség elmaradása esetén se függetlenednek teljes mértékben a községi képviselő-testületek a falugyűlés jogintézményétől, mert ezen esetekben is kapcsolatban maradnak a demokratikus fórumrendszerekkel. Jelen esetben ez azt jeleni, hogy a képviselő-testületet a falugyűlés eseményeiről tájékoztatni kell, így a helyhatósági testületek törvény erejénél foga válnak alanyaivá, részeseivé a falugyűlésnek, továbbra is "közük" lesz ezekhez a települési-közpolitikai, közéleti eseményekhez.

A vizsgált községi képviselő-testületek a falugyűlést, amennyiben rendelkeznek ezzel a jogintézménnyel, kivétel nélkül a szervezeti és működési szabályzatukban részletezik, tehát nem állítható, hogy más települési rendeletet választottak volna szabályozásul. Ez abszolút mértékben megfelelő aránynak mondható, szemben a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés szabályozásával, amely esetekben a törvényhozó külön, ilyen témájú települési rendeletet nevesít, s kötelezi a képviselő-testületeket a részletszabályok megállapítására. Ennek ellenére nem kis arányban léteznek olyan települések, amelyek a törvényhozói rendelkezéstől eltérően az SzMSz-ben tesznek rendelkezéseket a népszavazásról, népi kezdeményezésről, s figyelmen kívül hagyják a helyi népszavazási, népi kezdeményezési tárgyú rendelet megalkotásának kötelezettségét.

Az SzMSz-ekben történő szabályozás során a falugyűlés intézményét a "Lakossági kapcsolatok," a "Lakossági fórumok" elnevezésű részben helyezik el a vizsgált községi képviselő-testületek. Egyetlen vizsgált település sem szabályozza a "képviselő-testület működése" című részben a falugyűlést (szemben a közmeghallgatással, amelyet ritkán ugyan, de a testület működésénél szabályozzák, ilyen például a vizsgáltak közül Gádoros községe), amelyből arra következtethetünk, hogy a falugyűlés nem egyenlő a képviselő-testület működésének színterével. Azonban a későbbiekben látni fogjuk, hogy a falugyűlés egyes településeken képviselő-testületi ülésnek

- 55/56 -

minősül. Az SzMSz szerves részét képező mellékletekben sem jellemző a falugyűlés szabályozása annak ellenére, hogy bizonyos ritka esetekben a képviselő-testületek itt térnek ki a fórumaik részletszabályaira (például Taksony nagyközség). Ezeket a ritkaságszámba menő szabályozásokat leszámítva megállapíthatjuk, hogy a falugyűlést a községi önkormányzatok közösségi közhatalmi intézményrendszernek tartják, s ehhez mérten a szervezeti és működési szabályzatukban külön fejezetet szánnak a fórumaik működtetésével összefüggésben felmerült kérdéseik rendezésére. A képviselő-testületi ülési

1. sz. táblázat

* A szúrópróbaszerűen kiválasztott községek lakosságszáma, ahogyan látszódik a táblázatban, általában nagyközségeket tükröz. A negyven községből mindössze öt rendelkezik kevesebb lakosságszámmal mint ezer, s ezek közül csak egynek van kevesebb lakosa mint ötszáz.

** Ez az oszlop azt tükrözi "X" jellel, hogy a vizsgált községek szervezeti és működési szabályzatukban rendelkeznek-e kifejezetten "falugyűlés" megnevezésű fórumról.

*** Ez az oszlop mutatja az "X" jelzéssel, hogy a vizsgált községek szervezeti és működési szabályzatukban rendelkeznek-e a falugyűlés mellett, illetve azon kívül egyéb jellegű fórumról (pl. községpolitikai fórum, egyeztető tanácskozások, lakossági gyűlések stb.)

**** Közmeghallgatást minden településnek - a státusától függetlenül - törvény erejénél fogva kell - kötelezően, mérlegelést nem tűrően - tartania évente legalább egy alkalommal (Ötv. 13. §), így a közmeghallgatás nem számít a településen meghonosított intézménynek, szemben a többi fórummal, így a falugyűléssel is. A közmeghallgatás vizsgálata e tanulmánynak nem része, de bizonyos mértékig ki kell térnünk reá is, mert a falugyűlés szabályozásakor több SzMSz is a közmeghallgatás intézményére utal vissza. A tény, hogy a közmeghallgatás a falugyűléssel rokon települési fórum, megalapozza az igényt a rövidebb terjedelmű bemutatására.

- 56/57 -

jelleget meghaladóan a helyi hatalmi kérdéseknek van túlnyomóan nagyobb szerepük még akkor is, ha egyébként ülési minőségi jellegről van szó.

Közvetlenül a jogforrások bemutatása után egy községi lakosságszámot és jogintézményrendszert tartalmazó, szemléltető táblázatot szükséges elhelyezni, amely segíti az eligazodást és a téma köny-nyebb megértését.

A táblázat tanulmányozása alapján az alábbi fő konklúziókat tehetjük meg. A negyven vizsgált községből húsz rendelkezik a falugyűlés jogintézményével, tehát állíthatjuk, hogy a települések fele honosította meg szabályzatában ezt a fórumot. A többi település nem falugyűléssel, hanem azzal rokon jegyeket mutató, más, mindazonáltal hasonló célú települési fórummal rendelkezik (összesen 20 község). Az elhatárolás ebben az esetben nem könnyű és nem egyértelmű, ugyanis azoknak a községeknek a szabályai, amelyek nem rendelkeznek falugyűléssel, de rendelkeznek más elnevezésű tanácskozással, nagyfokú hasonlóságot mutatnak a községek szabályaival, amelyek viszont rendelkeznek falugyűléssel. Így annak a konklúziónak a megtétele szükséges, amely szerint a fórumok közötti különbségtétel csak az elnevezésben ragadható meg, a jogintézmény céljaiban, szerepében, rendeltetésében viszont nem. Vagyis ugyanolyan vagy egymással igen nagyfokú hasonlóságot mutató fórumok nominációja egyes községekben falugyűlés, más községekben pedig egyéb jellegű fórum.[10]

A negyven megvizsgált szabályzat közül összesen tíz községben nem létezik a közmeghallgatáson kívül semmilyen más fórum (Zomba, Lepsény, Doboz, Bagamér, Kállósemjén, Baracs, Pap, Váralja, Mátraszentimre, Taksony), ezek az "inaktív" községek a törvényileg kötelező közmeghallgatást tették egyedül a részletszabályozásuk tárgyává. Falugyűléssel, egyéb jellegű fórummal és közmeghallgatással, tehát a háromtípusú alapintézménnyel pedig mindössze öt község rendelkezik (Zánka, Csobánka, Koroncó, Nagyszénás és Újhartyán). A közmeghallgatást nem számítva, falugyűléssel és egyéb fórummal egyidejűleg - az előzőből adódóan - szintén mindössze ugyanaz az öt község rendelkezik a negyvenből. Ebből a körülbelül 10%-os értékből adódóan a legáltalánosabb jelenség az, hogy a községek 90%-a vagy falugyűléssel rendelkezik, vagy egyéb jellegű települési összejövetellel, de a két fórum egyidejű működtetése viszonylag ritka szabályozás. Ennek oka a fent kifejtett észrevételekben rejlik, abban, hogy a községek a különböző fórumaikat igen hasonló céllal, hasonló funkciórendszerrel hozzák létre, s ebből következően nem tartják célszerűnek a különböző elnevezésű, de azonos célú rendezvényeket egyidejűleg megtartani.

Szinte semmilyen összefüggés nem áll fent a községek lakosságszáma és a működtetett települési fórumok, elsősorban a falugyűlés között. Az egyik legszélsőségesebb példa Zánka a maga 908 fős lélekszámával, ahol mindenfajta fórum működik, míg a 4564 lakosú Dobozon csak a kötelező közmeghallgatás létezik. A 387 lakosú Vasasszonyfa is működteti a falugyűlést a közmeghallgatás mellett, míg a 8781 lakosú Kerepes nem honosította meg a falugyűlést. A hasonló nagyságú és lélekszámú Csobánka és Zomba között is jelentős az eltérés, mert míg Zomba a közmeghallgatáson kívül nem szabályoz más fórumot, így a falugyűlést sem, addig Csobánka a közmeghallgatáson kívül falugyűléssel és egyéb fórumrendszerrel is rendelkezik. A lakosságszám alapján talán Ecser, Táborfalva és Istenmezeje az a község, ahol - feltételezhetően véletlenszerűen - ugyanúgy alakul a fórumok települési szabályozása, de lakosságszám alapján hasonlóságot mutat Szank, Leányfalu, Baks és Telki demokratikus fórumműködtetése is, feltételezhetően szintén véletlenszerűségből.

A falugyűlés SzMSz-beli reguláinak elemzése alapján azt állapíthatjuk meg, hogy a falugyűlések a legtöbb esetben csupán céljaikban, rendeltetésükben egyeznek meg. Az összes többi kérdésben sokoldalú, egymástól különböző szabályozási megoldásokat tartalmaznak a rendeletek. Olyannyira igaz lesz ez a megállapítás, hogy végül egyértelművé válik: a falugyűlés az egyik olyan jogintézménye a települések fórumrendszerének, amelyen a helyi tradíciók, illetőleg a kialakult szokások és igények a legnagyobb mértékben tükröződnek. Ehhez a megállapításhoz kell jutnunk a falugyűlés szegényes Ötv.-beli szabályozásából következően is. Szemben a közmeghallgatással, a falugyűlésnek még a legalapvetőbb szabályait sem rögzíti az Ötv. Nemcsak arról nem nyilatkozik, hogy mennyiszer kell tartani évente, de arról is hallgat, hogy ez kötelező, avagy fakultatív helyi önkormányzati intézmény.[11]

A falugyűlések SzMSz-béli célja sajátos helyi fogalommeghatározást kölcsönöz a falugyűlésnek, tekintettel arra, hogy a cél egyben predesztinálja az adott tanácskozás rendeltetését, s mint ilyen, a fogalmát is tartalommal tölti meg. A falugyűlés institu-cionális elemeit minden esetben községi tradicionális elemek övezik. Abban az öt községben, amelyben falugyűlés és egyéb fórum is működik, az intézmények célja is meglehetősen hasonló, itt nem találkozunk éles határvonallal az összejövetelek szerepei között. Ez azonban nem rendkívüli, mert az összes helyi önkormányzati fórumnak alapvetően fontos rendeltetése a helyi társadalom helyi közügyekben való részvételének elősegítése és biztosítása. Ennek során a vélemények, a javaslatok, a kérdések megtételének és befogadásának a színteréül szolgálnak,

- 57/58 -

a képviselő-testület későbbi döntéshozatali eljárását befolyásoló funkcióval rendelkeznek, ellenőrző, számonkérési terepet biztosítanak az érdekeltek számára, kijelölik a lakosság közvetlen participációjának keretét, határait és lehetőségeit.

A községek által használt meghatározások alapján a falugyűlések céljai a következők: tájékoztatás és véleménynyilvánítás; képviselői munka segítése; tapasztalatszerzés; állásfoglalások megismerése; koncepcionális döntések sokoldalú előkészítése; kisebbségi vélemények kifejezése; közérdekű indítványok megtétele; hozzászólások és javaslatok értékelése; helyi ügyekben való közösségi részvétel.

A községek mindegyike ezeket a célokat állítja a falugyűlés szerepkörének centrumába. Ezek a célok egymással párhuzamba állíthatók, s a falugyűlések rendeltetését is közelítik egymáshoz. Mint a későbbiekben látható lesz, a falugyűlések céljai a fórum hatáskörét, illetőleg a jogállások határait is kijelölik mind a jogosultak, mind a kötelezettek számára.

3. Kötelező-fakultatív intézményrendszer; testületi ülés-nem testületi ülés minősége

E téma vizsgálatakor az Ötv. szabályaiból kell alapvetően kiindulnunk. A falugyűlés a törvényi szabályozás következtében olyan fórum, összejövetel, amelyre a községeknek tartási kötelezettségük nincsen, szabályozási kötelezettségük azonban van.[12]

A képviselő-testületek a számukra biztosított helyi jogalkotási feladatok keretében önállóan szabályozhatják a falugyűlés kötelező, illetőleg fakultatív jellegét, valamint képviselő-testületi ülésnek vagy anélküli összejövetelnek minősíthetik azt. Mivel az Ötv. alig tartalmaz szabályokat a falugyűlésre vonatkozóan, ezért a falugyűlés olyan fórum, amely természetéből adódóan igényli a képviselő-testület helyi jogszabályalkotását. Ezt az igényt egyes települések teljes mértékben kielégítik, más települések csak részben. A falugyűlés helyi jogalkotást igénylő természete nyilvánvalóan azokban az esetekben kerül előtérbe, amikor a községek úgy foglalnak állást, hogy fórumkonstrukciójuk kialakításában a falugyűlésnek is szerepet szánnak. A helyi jogalkotással érintett falugyűlés esetében a szabályozás következtében a képviselő-testületek önmagukat teszik felelőssé.

A falugyűlés kötelező és fakultatív jellege egyaránt megtalálható az elemzett szabályzatokban. Az egyes kategóriákon belül is másfajta, egymástól eltérő szabályozásokkal rendelkeznek a községek. Ez azt jelenti, hogy a kötelezően megtartandó falugyűlést az egyik esetben feltétel nélkül állítják a települések, másik esetben feltételhez kötik: csak akkor kell megtartani a falugyűlést, ha arra a helyi jogszabályban meghatározott eset miatt van szükség, akkor viszont mérlegelés nélkül, obligatórius módon kell megtartani.

Az obligatórius és fakultatív intézmény, valamint a képviselő-testületi ülési minőség, illetőleg az a nélküli falugyűlések alakulását az alábbi táblázat szemlélteti. A táblázatba csak az a 20 község került bele, amelyek rendelkeznek a falugyűlésről.

2. sz. táblázat

* A kérdőjel arra utal, hogy adott község esetében az SzMSz rendelkezéseiből nem lehet megállapítást tenni a falugyűlés obligatórius vagy fakultatív jellegére, illetőleg a testületi ülési minőségre.

- 58/59 -

A táblázat tanulmányozásakor az alábbi eredményekhez jutunk. A 20 községből 10 obligatórius intézményként szabályozza a falugyűlést, 7 pedig fakultatív intézményként, illetőleg a 20 községből 11 községben testületi ülés a falugyűlés, 4-ben pedig egyéb tanácskozásról van szó. Összesen öt község (Koroncó, Vasasszonyfa, Táborfalva, Csévharaszt és Zánka) esetében nem lehet egyértelműen megállapítani a falugyűlés megtartásának körülményeit. Ezekből az az aspektus fakad, hogy ezekben az esetekben nem képviselő-testületi ülésről van szó, hiszen a szabályozás nem nevezi meg kötelezettként a képviselő-testületet, s nem is utal a testület falugyűléssel összefüggő szerepeire. Vasasszonyfa mindössze egyetlen rendelkező mondatban szabályozza a falugyűlést ("a lakosság, a társadalmi szerveztek közvetlen tájékoztatását és a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonására szolgáló fórum a falugyűlés"), így megérthető, ha abból semmilyen információ nem derül ki a megtartásra vonatkozóan. Koroncó szabályozása alapján se jutunk közelebb a kérdés megválaszolásához: kötelezően tartandó fórum a falugyűlés? A testület itt is mindössze kinyilvánítja, hogy a lakosság közvetlen részvételére szolgáló fontosabb fórumoknak milyen összejövetelek minősülnek, s itt említést tesz többek között a falugyűlésről is. Koroncó szabályaival szinte teljesen megegyezik Zánkáé is, itt sem derül fény a falugyűlés obligatórius vagy fakultatív voltára. Mindezekből az következik, hogy a szabályozás hiánya végett a testületeknek/községeknek intuitív módon nem kötelezettségük a falugyűlés megtartása.

A 20, falugyűléssel rendelkező községből így 10-ben obligatórius a falugyűlés, 10-ben fakultatív, tehát fele-fele arányban oszlanak meg a megtartás körülményei, feltételei. Némileg más képet mutat a fórumjelleg ábrázata, mert itt azt jelenthetjük ki, hogy a 20 esetből 11-ben testületi ülésről van szó, 9 esetben pedig egyéb összejövetelről, vagyis elhanyagolható mértékben, de mégis a testületi ülés a dominánsabb.

A testületi ülési minőség vagy az egyéb összejöveteli jelleg kérdéseiről az alábbiakat állapíthatjuk meg. A községi képviselő-testületek a falugyűlést, mint volt róla korábban szó, nem a képviselő-testület működésének részletszabályai között, hanem a lakossági kapcsolatokat reguláló részben rendszerezik. Elementáris kérdés, hogy a falugyűlés a községekben a szabályozási területtől függetlenül képviselő-testületi ülésnek vagy pedig egyéb jellegű összejövetelnek minősül-e? A kérdés azért igényli a megválaszolást, mert ha képviselő-testületi ülésként szabályozzák a községek, akkor a képviselő-testület ülésezésére vonatkozó Ötv.-beli és helyi szabályoknak - így az ülést megelőző, az üléssel egyidejű és az ülést követő feladatoknak[13] - maradéktalanul érvényre kell jutniuk a falugyűlés tartásakor is. Tulajdonképpen a falugyűlés jellegének meghatározásakor már ki is jelölik a testületek az annak lefolyásakor szükséges eljárásokat. Ha viszont nem testületi ülés a falugyűlés, akkor mástípusú technikai jellegű eljárási szabályokkal kell, hogy rendelkezzen az adott község.

A 2. sz. táblázat vonatkozó két oszlopából kitűnik, hogy itt is pontosan megegyeznek az arányok, csakúgy, mint a kötelező-fakultatív kérdéseknél. A 20 község közül 11 községben testületi ülés a falugyűlés, 4 községben nem testületi ülés, 5 községben pedig nem derül ki a szabályzatból, hogy milyen tanácskozásról van szó a falugyűlés megtartásakor.

A testületi ülési mivoltra csak ritkább esetben lehet következtetni. A leggyakoribb, hogy a szabályozási környezetből lehet megállapítást tenni arra, hogy képviselő-testületi üléssel van dolgunk a falugyűléskor. Ezt a következtetést a következő utaló szabályok alapozzák meg: "a falugyűlésen a képviselők megjelenése kötelező" (Szank), "a falugyűlés összehívásának, kihirdetésének és meghívási rendjének, a jegyzőkönyv közzétételének szabályai azonosak a közmeghallgatásra vonatkozó szabályokkal" (Leányfalu), "a falugyűlés meghirdetése a közmeghallgatás meghirdetésére vonatkozó szabályok szerint történik, míg a lefolytatás tekintetében a képviselő-testületi ülésre vonatkozó szabályok az irányadóak" (Telki), "a falugyűlés vezetésére a képviselő-testület ülésének vezetésére irányadó szabályokat kell alkalmazni" (Arló), vagy például Igal községének szabálya, amely egyértelműen megnevezi azokat az eljárásokat a falugyűlés tartásakor is, amelyek a képviselő-testület ülésezésének nélkülözhetetlen elemei. Előfordulnak tehát olyan községek, amelyek a közmeghallgatással párban szabályozzák a falugyűlést; ezek közvetetten már ki is jelölték, hogy a falugyűlés a településükön testületi ülés, arra való tekintettel, hogy a közmeghallgatás képviselő-testületi ülés az Ötv. szabálya szerint.

A képviselői ülési minőség szabályzatba történő bevételekor a községeknek állást kellene foglalniuk abban, hogy az ülési jelleg kinyilvánítása ellenére kívánják-e a falugyűlést további részletkérdésekben szabályozni. Azért volna fontos ebben megállapodni, mert észlelhető, hogy a képviselő-testületi ülés szabályai és a falugyűlés megtartásának speciális szabályai egymásnak esetenként ellentmondanak a szabályzatokban. A legvilágosabb megoldást úgy érhetnék el a testületek, ha a falugyűlés speciális szabályai között kizárólag olyan kérdéseket regulálnának, amelyeket a testületi ülés általános szabályai nem tartalmaznak. Ezek azok a kérdések, amelyek a falugyűléshez mint speciális közhatalmi fórum sajátosságaihoz igazodnak, s amelyek a többi testületi üléskor vagy nincsenek jelen, vagy más alakban vannak jelen: például a

- 59/60 -

jogosultak kérdésfeltételeinek, közérdekű javaslattételeinek elősegítését biztosító hozzászólási jegyek, a hozzászólások időtartama (esetleg percben kifejezve), az utólagos tájékoztatási mechanizmus működtetése, a felszólalók mondandójának jegyzőkönyvezése, a határozati javaslat testület általi elfogadása, válaszadások stb.

Az obligatórius falugyűlés és testületi ülés közötti összefüggések az alábbiak szerint alakulnak. A 10 obligatórius és a 11 testületi ülésként jelentkező falugyűléssel rendelkező települések közül hét községben párba lehet állítani az obligót és a testületi ülést (Szank, Leányfalu, Arló, Nagyszénás, Balotaszállás, Rácalmás, Ecser). A fakultációval és a nem testületi üléssel kapcsolatban már nem ilyen világos a kép: ott mindössze két község esetében állítható, hogy a fakultatív falugyűléshez nem testületi ülési jelleg kapcsolódik: Baks és Istenmezeje szabályozásában. Négy esetben (Csobánka, Igal, Telki és Újhartyán) fakultatív a falugyűlés, és egyben képviselő-testületi ülésről van szó. A maradék hat községben (Zán-ka, Vasasszonyfa, Zsana, Koroncó, Csévharaszt, Táborfalva) vagy a kötelező-fakultatív jelleg nem határozható meg, vagy a testületi-nem testületi ülé-si minőség. Egyedül Újszentmargita az a település, ahol egyidejűleg obligót és nem testületi ülést lehet realizálni a regulációban.

A legegyértelműbb összefüggés az, hogy az ob-ligatórius falugyűlés általában testületi ülésként jelentkezik, míg a fakultatív falugyűléshez körülbelül ugyanolyan arányban tartozik testületi ülés, illetőleg nem testületi ülés. Ezeket az összefüggéseket a 3. és 4. sz táblázat rendszerezi.

3. sz. táblázat

4. sz. táblázat

Azok a községek, amelyekben nem testületi ülés a falugyűlés, általában szintén utaló jelleggel szabályozzák a falugyűlés funkcióját. A falugyűlésen felmerült álláspontokról, közérdekű javaslatokról és kérdésekről, a kisebbségi véleményekről a képviselő-testületet tájékoztatni kell (ez többnyire a soron következő ülést jelenti, a felelős pedig a polgármester). Ezekből a szabályokból következtethetünk arra, hogy az értesítési, tájékoztatási feladatok következtében a falugyűléskor nincsenek egyben jelen a települési képviselők, tehát képviselő-testületi ülésre sem kerül sor.

Azokban a községekben, ahol a falugyűlés nem testületi ülés, másfajta szabályok jutnak érvényre a falugyűlés összehívásakor, annak vezetésekor, illetőleg az azt követő eljárásokkor, mint azokban a községekben, ahol testületi ülés a falugyűlés, miután ezek a települések a képviselő-testület működésére vonatkozó Ötv.- és SzMSz-beli szabályokat alkalmazzák. Önkéntelenül is adódik a kérdés, hogy a többi községben milyen szabályokat vesz figyelembe a kötelezett a falugyűlés megtartásakor? Értelemszerűen, amely községben nem testületi ülés a falugyűlés, ott nem a képviselő-testület a címzett a falugyűlés összehívására és megtartására. Nincsen teljesen egységes szabályozás az SzMSz-ekben az összehívó és megtartó kötelezett személyére vonatkozóan. Tulajdonképpen a kérdés a községek viszonylatában érdekes, amelyekben nem testületi ülésként jelentkezik a falugyűlés. Általában a polgármester rendelkezik az összehívás jogával, ez azonban nem lehet megfelelő elhatárolási elem a hagyományos ülésektől, mivel a testületi üléseket is a polgármester hívja össze.

Azért néhány tartalmasabb szabályozási anyaggal találkozhatunk a vizsgálódás során. Baks községe szerint a falugyűlés előkészítése, összehívása és vezetése a polgármester hatáskörébe utalt feladat; e feladatok lebonyolításában a képviselők és a testület bizottságai működnek közre, mindezek ellenére e településen a falugyűlés nem testületi ülés. Istenmezeje esetében pedig szintén a polgármester hívja össze a falugyűlést, de ezt megelőzően kikéri a képviselő-testület véleményét. Újszentmargita és Telki viszont szimplán a polgármester összehívó funkciójáról rendelkezik, és ezzel összefüggésben még járulékosan sem tesz egyetlen másik kérdést sem a szabályozása tárgyává. Pedig azokban az esetekben, amikor a képviselő-testületek bármely kérdés szabályozását beleveszik az SzMSz-be, onnantól kezdve az összes, járulékosan felmerült kérdést is szabályozniuk kellene, így például: mi a teendő, ha a polgármester akadályoztatva van e feladata ellátásában; szükséges-e a dokumentálás akkor is, ha nem testületi ülésről van szó stb.

4. A falugyűlés kronológiai tagolódása

A falugyűlések megvalósítása igazodik a képviselő-testületek ülésezési gyakorlatához. Miután a falugyűlés megtartásakor valójában egy olyan közösségi

- 60/61 -

rendezvényről van szó, amely kettős arculatú, és helyi társadalmi kommunikációt előfeltételez, ezért a megvalósulás sémáját az alábbiak szerint lehetséges elképzelni.

a) A falugyűlést megelőző feladatok elemei:

- falugyűlés tartásának, összehívásának elrendelése;

- meghívók megküldése és meghirdetés;

- technikai feltételek biztosítására kijelölt személyek feladatvégzése.

b) A falugyűlésen megvalósuló penzumok:

- technikai feltételek folyamatos biztosítása;

- vonatkozó döntvények (rendeletek, határozatok) biztosítása a résztvevők számára;

- fórumvezetés;

- közérdekű ügyek és közügyek megvitatása, kérdés-, vélemény-, javaslat- és álláspontkifejtési jogosultság biztosítása, egyéb jellegű témák megvitatása;

- reflexió a résztvevők felvetéseire;

- útmutatás az egyéni választópolgári eljáráshoz.

c) Falugyűlést követő feladatok:

- Jegyzőkönyv elkészítése (ezt nemcsak a testület által tartott falugyűlésről célszerű/szükséges megtenni, hanem az egyéb, választópolgári, civil kezdeményezés alapján megtartott falugyűlésről is)

- Eljárások megtétele, lefolytatása, eredmények figyelemmel kísérése, s mindezekről a lakosság és az érdekeltek tájékoztatása (itt külön hangsúlyos a helyi média szerepének kiemelése, mert az önkormányzati működés hétköznapjaiban leginkább ezeken keresztül lehetséges az intenzívebb kapcsolattartás az érdekeltekkel)

Célszerű a falugyűlés kronológiai sorrendje szerint haladni az elemzéssel. Ennek mozzanatai: a) megtartás szükségessége, gyakorisága és elrendelése, a meghirdetés; b) megtartás és dokumentálás; c) utólagos eljárások lefolytatása, az érdekeltek és a közvélemény értesítése, tájékoztatása (a helyi nyilvánosság folyamatos és minőségileg állandó biztosítása).

A falugyűlés megtartásának gyakoriságában elsődlegesen az obligatórius, avagy fakultatív jelleghez kell visszanyúlnunk. Általában már ez a szabály kialakítja azt, hogy a községeknek évente mennyiszer kell megtartaniuk a falugyűlést. Amely községben obligatórius a falugyűlés, ott évente legalább egy alkalommal kell tartani, amely községben viszont fakultatív, ott esetenként dönt a kötelezett a megtartás szükségességéről.

A testületi munkatervbevétel jelensége szinte teljesen elhanyagolható a községekben. Elvétve tartalmazza egy-egy község szabályzata a falugyűlés munkatervbevételét, pedig ezzel elősegíthetné a falutársadalom közösségi munkáját is. A munkatervbevételkor a települési lakosság képes lenne előre tervezni, javaslatait, észrevételeit, indítványait az adott témának megfelelően előkészíteni, megfontolni, amely által az önkormányzat munkája is kiszámíthatóbb lenne.

A falugyűlés kezdeményezői jogköre még olyan szabályozással sem rendelkezik, mint a munkatervbevétel. Semmilyen szintű szabályanyag nem létezik a falugyűlés kötelező összehívására vonatkozóan, szemben például a közmeghallgatás jogintézményével, amely esetében egyes községek számszerűleg vagy százalékos arányban meghatározzák azokat a személyeket, amelyek kezdeményezésére kötelezően el kell rendelni a közösség meghallgatásának megtartását. Megfontolandó lenne ugyanezen szabályoknak a falugyűlés esetében történő alkalmazása, érvényre juttatása is.

Ami a falugyűlés gyakoriságát jelenti, a következő megállapításokat tehetjük az értékelt szabályzatok alapján. Szükség szerint, esetileg hívja össze a falugyűlését Szank, Baks (munkatervben megfelelően előírt alakiságok mellett), Telki, Zsana, Arló, Igal, Istenmezeje, Csobánka és Újhartyán. Koroncó és Vasasszonyfa szabályai nem térnek ki a megtartás gyakoriságára, amiből az a konklúzió ered, hogy ezekben a községekben is esetileg, szükség szerint dönt a kötelezett a falugyűlés összehívásáról.

Évente legalább egyszer tart falugyűlést Leányfalu, Csévaharszt, Nagyszénás, Rácalmás (a közmeghallgatásra utal a falugyűlés megtartásakor, innen eredeztethető az évi legalább egyszeri megtartási kötelezettség), Balotaszállás, Táborfalva és Ecser. Rácalmás szabályaihoz hasonul Balotaszállás szabályzata is: e község deklarálja, hogy a falugyűlés megtartásakor kerül sor a közmeghallgatásra, tehát évente legalább egyszer itt is falugyűlést kell tartani, hogy azon a közösség meghallgatást kérhessen. Jelen esetben a közmeghallgatás és a falugyűlés egyetlen fórummá, képviselő-testületi üléssé redukálódik.

Évente két alkalommal (április és október hónapban) obliagtórius falugyűlést kell tartani Újszentmar-gitán. Újszentmargita egyedülálló szabályozást valósít meg e célok jogszabályba foglalásával; egyetlen másik vizsgált község sem rendelkezik évi kétszeri obligóról. Ennek ellenére megeshet, hogy azokban a községekben, amelyekben esetileg születik döntés a falugyűlés megtartásáról, többször tartanak falugyűlést, mint azokban a községekben, ahol legalább kettő vagy akár ennél több falugyűlést kell tartani évente, így például Újszentmargitán. Ugyanis az esetileg elrendelt falugyűlésekhez rendszerint meghatározott községpolitikai célok, nagyobb volumenű településfejlesztési döntések, önkormányzati költségvetési és beruházási kérdések párosulnak, amelyek évente akár több alkalommal is jelentkezhetnek, míg az obligatórius falugyűlést jogszabály

- 61/62 -

erejénél fogva kell megtartani, függetlenedve annak szükségességétől.

A falugyűlés elrendelésének és megtartásának szabályzatbeli kötelezettje váltakozóan a képviselő-testület, illetőleg a polgármester, ahogyan az ülési minőségnél már említettük. Amely községekben képviselő-testületi ülésként jelentkezik a falugyűlés, ott a kötelezett a képviselő-testület, amely községekben nem képviselő-testületi ülés a falugyűlés, ott a polgármester személyét jelöli ki az SzMSz a falugyűlés összehívására és megtartására vonatkozóan. A kötelezett személyét nemcsak az ülési jelleg határozza meg, hanem az obligó és a fakultáció is: az obligató-rius falugyűlések, ahogyan a táblázat is szemlélteti, többnyire képviselő-testületi ülésként jelentkeznek, amelynek kötelezettje evidens módon tehát a képviselő-testület, míg a fakultatív falugyűlések egyéb fórumként öltenek alakot, s ezekben az esetekben a polgármesternek van jogosítványa s egyben kötelezettsége az összehívásra.

A falugyűlés meghirdetésének kérdése az egyik legfájdalmasabb vizsgálati pontot érinti. Ebben a kérdésben a legszegényesebbek a szabályzatok, mert jóformán semmilyen regulát nem tartalmaznak erre vonatkozóan. A meghirdetésből eredő legfontosabb kérdések a következők: mennyivel a falugyűlés előtt kell meghirdetni a fórumot? Milyen eszközök igénybevételével kell és célszerű meghirdetni a falugyűlést? Milyen tartalmi követelményeknek kell megfelelnie a hirdetménynek?

A helyi önkormányzás keretében megvalósuló széles körű nyilvánosság és demokrácia megvalósulása érdekében a legtágabb időintervallumot kell érteni a falugyűlés meghirdetési határideje alatt, ennek az elvárásnak a 30 napos határidő képes eleget tenni. A meghirdetés eszközei, csatornái alatt szintén a legváltozatosabb módokat kell értenünk, de ezek általában a községek nagysága függvényében változó tényezők. A több ezer lakossal rendelkező, területileg nagyobb kiterjedtségű községben másfajta csatornákat kell biztosítania a képviselő-testületnek a hirdetményei megismertetésére, mint a néhány száz lelket számláló kisközség társának. A hirdetmény tartalmi kellékei között meg kell jelenniük a következő elemeknek: a falugyűlés megnevezése, ki tartja a falugyűlést, milyen témájú falugyűlést tart, mikor és hol tartja a falugyűlést. Érdemes még kitérni a részvételi jogosultságra és annak terjedelmére is, a közérdekű kérdés és javaslattétel lehetőségére, illetve a tájékoztatásra.

Ami a meghirdetés időtartamát illeti, igen rossz képet mutatnak a tanulmányozott SzMSz-ek. Helesfa 15, Csobánka 10, Telki 8, Balotaszállás 14, Újhartyán és Rácalmás 5 napos határidőről rendelkezik a szabályzatában. Más község nem tartalmaz konkrét időpontokat a falugyűlésre vonatkozóan, hanem a képviselő-testületi rendes üléseire, illetve a közmeghallgatás meghirdetésére vonatkozó szabályokra utal. Újszentmargitán áprilisban és októberben tartanak falugyűlést. Konkrét időpontokról nem rendelkezik ez a község a meghirdetésre vonatkozóan, viszont a kialakított gyakorlat következtében az érdekeltek már tudják, mikor közeledik a rendezvény időpontja. Ecser tavasszal tartja a falugyűlését; szintén nem rendelkezik meghirdetési időpontokról. A tavasz igen terjedelmes időkategória, ezért a meghirdetés kérdéseire okvetlenül szükséges lett volna kitérnie ennek a községnek is. Nagyszénás szabályozása érdekes, mert a közmeghallgatással kapcsolatosan igen lelkiismeretesen tér ki meghirdetés kérdéseire, viszont a falugyűléssel kapcsolatban hallgat erről, holott e fórumnak is szerves része kellene, hogy legyen a meghirdetés. Arló a képviselő-testületi ülés meghirdetési szabályaira van tekintettel a falugyűlés meghirdetésekor.

A vizsgált települések közül mindössze öt község nevesíti a meghirdetés határidőt, kissé rövid időintervallumban gondolkodva. Különösen Újhartyán és Rácalmás megoldása a kifogásolható, hiszen az 5 napos határidő rendkívül szűkre szabott, viszont azt vizsgálva, hogy egyes települések semmilyen határidővel nem rendelkeznek a meghirdetésre vonatkozólag, még elfogadhatónak és pozitívnak is tekinthető e két község 5 napos határideje az érdekeltek tudomásszerzésére. Amely községek nem szabályozzák a meghirdetési kérdéseket, ott még az elementáris igényekre sem térhetünk ki, mivel azonban közhatalmi fórumrendszerről van szó, ezért elvárható lenne a fentiekben és az alábbiakban tárgyalt kérdésekre való kitérés is.

A meghirdetés többi elemeire, így a közvetítő csatornák szerepére, a felelősre, a tartalmi kellékekre is hasonló szabályok vonatkoznak, mint az időpontokra. A községek többnyire a "helyben szokásos módot" jelölik meg szabályzatukban, ez pedig a községi hirdetőtáblákat és a szórólapos megoldást tükrözi. Néhány ritkaságszámba menő szabályozás is adódik, például Újszentmargita, ahol a szórólapokon és a hirdetőtáblákon kívül legalább egyszer hangosbemondón keresztül is tájékoztatást kell adni lakosságnak, illetőleg az összes településrészen biztosítani kell a meghirdetést (Újszentmargita 1591 lakosú település). A "helyben szokásos mód" egyébként nemcsak a meghirdetés formáját jelenti a községek gyakorlatában, hanem a települési rendelet kihirdetésében is, illetőleg a fórumokat követő utólagos tájékoztatási funkciókban is szerephez jut.

A megtartás, a részvételi jogosultsággal rendelkezők körének kijelölése és a dokumentálás mind olyan kérdéskör, amelyet szintén a falugyűlés képviselő-testületi ülési minősége determinál. Hangsú-

- 62/63 -

lyozandó, hogy amennyiben testületi ülésről van szó a falugyűlés megtartásakor, úgy a képviselő-testület Ötv.-beli és SzMSz-béli szabályai feltétlen és maradéktalan érvényesülését is biztosítani kell olyan módon, hogy a falugyűlés speciális, helyileg rögzített előírásai is hatályosulhassanak egyidejűleg. Mindazonáltal a képviselő-testületi falugyűlés sajátos ülés formájában ölt alakot, amelyből az a lényegi megállapítás következik, hogy ezen az ülésen érdemi önkormányzati döntésére nem kerülhet sor (kivételt képez a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás esete). A határozati javaslat szerepe viszont olyan kérdéskör, amely ebben az esetben megerősödik. A települési képviselők a falugyűlésen esetlegesen rögtönözve előterjesztett kérdések, javaslatok, közérdekű indítványok esetében nem ismerik úgymond az "előterjesztéseket," ebből eredően pedig nem tudják gyakorolni képviselői jogaikat sem, amelyből következően érdemi döntést sem hozhatnak. A megfontolt döntéshozatal a legmesszemenőbbekig igényli az adott téma precíz háttérismeretét, a döntést igénylő kérdés kialakulását, előzményeit. Vegyük figyelembe, hogy a hagyományos képviselő-testületi ülésekkor a képviselők előzetesen a meghívóval kézhez kapják a tárgyalandó napirendi pontokat, a témák-ügyek előzményeit, határozati javaslatokat; mindezek célja a megfontolt, körültekintő, legoptimálisabb döntési módozat mérlegelésének lehetősége. Mindezekkel együtt vegyük figyelembe azt is, hogy ezen elvárások viszont a falugyűlés természetből adódóan nincsenek jelen, nem lehetnek jelen a speciális ülés megtartásakor.

A falugyűlés jogosulti bázisról az alábbi észrevételeket tehetjük meg a szabályozások tanulmányozása alapján. Egyes települések a közmeghallgatási aktív résztvevők magatartását teszik a szabályozásuk tárgyává, vagyis a közérdekű kérdés- és javaslattételt állítják a falugyűlés szerepének középpontjába, amelyet a választópolgárok, valamint a helyben érdekelt szervezetek képviselői alkotnak. A falugyűlés szerepe a községekben szinte azonos a városokban honos várospolitikai fórumokkal, városkörzeti tanácskozásokkal, amelyek viszont a közmeghallgatással mutatnak rokon jegyeket. Észlelhető, hogy a közmeghallgatás az Ötv.-beli szabályozásával ugyan "előnyben" lenne a többi, szabadon meghonosítható, csak a helyi szinten szabályozott fórumhoz képest, azonban e fórumok, így a falugyűlés is egyes esetekben olyan részletező helyi regulációval rendelkezik, amely alapján semmi nem választja el a központi regulációval rendelkező közmeghallgatástól. Mégis, a legváltozatosabb jogosulti közegeket helyezik a szabályozás centrumába a községek: általában a "lakosság," a "társadalmi szervezetek," a "társadalmi szerveződések," az "állampolgárok," az "egyéb szervezetek," valamint az

"állampolgári közösségek"-et nevezik meg. Nem minden esetben jelenthető ki, hogy konzekvensek lennének a szabályozások. Látható, hogy a községek a jogosulti közeg megállapításakor jóformán példálózó jelleggel alkalmazzák a különböző kategóriákat, de mintha nem tulajdonítanának különösebb jelentőséget e kategóriák közötti jelentős különbségeknek.

Újhartyán például az "állampolgárok" és a "társadalmi szervezetek" részére biztosítja a részvételt a falugyűlésen, amelyen viszont a "lakosságot" tájékoztatja az időszerű önkormányzati feladatokról. Rácalmás szintén az "állampolgárok" és a "társadalmi szervezetek" részére tart falugyűlést, azonban kinyilatkozza, hogy a falugyűlés megtartására a közmeghallgatás szabályait kell alkalmazni; a közmeghallgatáson viszont az Ötv. alapján a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői tehetnek közérdekű kérdést és javaslatot,[14] tehát nem következetes a szabályozás itt sem. Hasonlóan szabályoz Leányfalu is, ahol megtörténik a "lakosság" tájékoztatása a falugyűlésen, amelyre szintén a közmeghallgatás szabályait kell alkalmazni. A jogosulti közegek települési szabályozásának leghangsúlyosabb summázata talán az az észrevétel, amely alapján a községeknek vagy ki sem kellene jelölniük a falugyűlés jogosulti köreit, vagy amennyiben kijelölik, úgy a joggyakorlást elősegítő és biztosító szabályokat is be kell vezetniük, például az adott jogállás meglétének igazolását. Mindenekelőtt tisztázni kell a jogosultakkal kapcsolatban nyitva maradó kérdéseket, és különbséget szükséges tenni a résztvevők és az aktív jogosultak köre között. Nem lehet irreleváns, hogy a falugyűlésen mely csoportok kapcsolódhatnak be aktívan az önkormányzat munkájába, s mely csoportok azok, akiket a jogszabály kirekeszt ebből, ezek alapján pedig az aktív és passzív jogosultak körét[15] meg kellene határozniuk a községeknek. Enélkül ugyanis nehezen interpretálhatók a jogállások, a jogok és kötelezettségek falugyűlési kifejeződései. Észlelhető, hogy a községek e fogalmak jelentéstartalma között nem tesznek különbséget, s figyelmen kívül hagyva az egyes jogintézmények sajátosságait, szinte "mindenkit" bebocsátanak településük demokratikus működésének folyamatába.

A joggyakorlás konkrét megvalósulását egyetlen eljárási szabály bevezetésével sem igyekeznek a községek elősegíteni. Mivel e fórumok megtartásakor helyi társadalmi kommunikáció alakul ki a képviselők, illetve a lakosság, az állampolgárok, a résztvevők között, ezért ezt olyan kisegítő jellegű technikai eszközökkel lenne célszerű elősegíteni, mint például a hozzászólási jegyek alkalmazása, az előzetes témacsoportosítás bevezetése, a felszólalási, hozzászólási időtartamok behatárolása, az utólagos írásos válaszadások megadása stb.[16] Néhány község

- 63/64 -

mutat szabályozási hajlandóságot, a legtöbb viszont elzárkózik e kérdések tisztázása elől.

A falugyűlés kettősarculatú települési fórum, ülés. Nemcsak a falulakosság, az állampolgárok jogállását tételezi fel, hanem velük szemben a falugyűlés kötelezettjének (polgármester vagy képviselő-testület) jogállását is meghatározza. A falugyűlés lefolyásával kapcsolatosan igen szegényes szabályozást valósítanak meg a községek, mert szinte semmilyen eljárási kérdést nem rendeznek ezzel kapcsolatban, kivéve, amikor a közmeghallgatás szabályaira utalnak vissza, amely esetben kiderül, hogy a falugyűlés képviselő-testületi ülés. Ezt azonban nem minden település teszi meg. Az alaki szabályokkal nem rendelkező községek falugyűlésének megtartásakor nem lehet egyértelműen behatárolni a résztvevők cselekvési lehetőségeit, a jogaik és kötelezettségeik paramétereit.

A falugyűlés települési megtartásának elemzésekor a következő tárgykör, amelyet érintenünk kell, a falugyűlési tematikához és a helyi dokumentációhoz kapcsolódik. Ahogyan a többi tárgykör vizsgálatánál és bemutatásánál, itt is a képviselő-testületi ülési jelleg a meghatározó. Nemcsak önkormányzati, hanem a település egészét befolyásoló, meghatározó fontosságú témák megvitatására, ismertetésére is sor kerülhet, ilyenek például a településfejlesztési, gazdasági-pénzügyi, idegenforgalmi témák stb. Ezek a témák minden esetben közérdekűek, amiből az következik, hogy egyedi, hatósági ügyek megvitatására semmilyen körülmény között nem kerülhet sor. A közérdekűség követelményét a falugyűlés egész lefolyásán figyelemmel kell kísérni.

A legtöbb község rendelkezik a falugyűlés jegyzőkönyvvel történő dokumentálásáról, jegyzéséről is, dacára annak, hogy ezt az Ötv. alapján nem kötelezettségük megtenni (csak a képviselő-testületi ülésekkel összefüggésben). Amely településekben testületi ülés formájában jelentkezik a falugyűlés, ott értelemszerűen az ülést követő feladatok részeként a jegyzőkönyvet az ülési jellegre tekintettel kell elkészíteni, a vonatkozó Ötv.-beli és SzMSz-béli szabályok figyelembevételével. Jelen esetben nem kérdéses a jegyzőkönyvvel kapcsolatos teendők természete.

Más a kérdés a községek tekintetében, ahol a falugyűlés nem ölt képviselő-testületi ülési alakot. Amennyiben ilyen esetben is jegyezni kell a falugyűlést, úgy a jegyzőkönyv elkészítésének kötelezettsége szintén a jegyző hatáskörébe utalt feladat. A jegyzőkönyv elkészítésével összefüggésben természetszerűleg vetődnek fel az alábbi kérdések, amelyekre sajnálatos módon nem térnek ki a községek szabályzatai: milyen tartalmi és formai előírásoknak megfelelően kell a jegyzőkönyvet elkészíteni? A jegyzőkönyvet a falugyűlést követően mennyi időn belül kell elkészíteni? Jegyzőkönyv-hitelesítők felkérésével kell-e hitelesíteni a jegyzőkönyvet? Meg kell-e küldeni a falugyűlésről készült jegyzőkönyvet az illetékes regionális közigazgatási hivatal megyei kirendeltségvezetője számára? Mely szervek és személyek számára kell még megküldeni, illetőleg hol kell elhelyezni a jegyzőkönyvet? Ezekre a kérdésekre nagyobb hangsúlyt kellene helyezniük a községeknek, és teljeskörűen szabályozni az azokkal kapcsolatos elemeket.

A falugyűlést követő eljárások lefolytatása szintén az ülési jelleg alapján tagolódik. Itt is megállapíthatjuk, hogy amennyiben a falugyűlés tartásakor képviselő-testületi ülésről vagy annak egy napirendi pontjáról van szó, úgy a testületi ülést követő feladatok ellátása érvényesül a falugyűlést követően is. Ha azonban nem képviselő-testületi ülésről van szó, azokban az esetekben is léteznek a falugyűléshez utólagosan kapcsolódó sajátos eljárási területek. Ilyen például a polgármester tájékoztató funkciója. Már bemutatásra került, hogy egyes községekben a polgármester hatáskörébe utalt feladat a falugyűlésen elhangzottakról a képviselő-testület utólagos tájékoztatása. Ez a tájékoztatási funkció alkotja az utólagos eljárások egyik esetkörét. A községek gyakorlatában azonban számos más esetkörei is léteznek az utólagos eljárásoknak, ilyenek például:

- a polgármester előterjesztése alapján a képviselő-testület adott napirendi ponttal kapcsolatos döntése;

- a lakosság tájékoztatása a falugyűlésen tett közérdekű indítványok vizsgálatáról, a foganatosított intézkedésekről és eredményekről;

- az írásbeli válasz 15 napos határidővel történő megküldése annak az érintettnek, akinek a kérdéseire, észrevételeire a falugyűlésen nem tudtak érdemben válaszolni;

- az elhangzott javaslatra vonatkozó intézkedésről szintén 15 napos határidővel történő tájékoztatás, amelynek a felelőse a polgármester;

- az elhangzott hozzászólások utólagos, képviselő-testületi általi értékelése, szükség esetén határozattal elrendelt kivizsgálás megindítása;

- a falugyűlés után tett intézkedések eredményességéről folyamatosan, évente pediglen egyszeri összefoglalt tájékoztatás a lakosság részére.

Az utólagos eljárások vizsgálatakor említést kell tennünk egy igen sajátosan jelen lévő, de a települési szabályozásokat mégis átható jelenségről, ez pedig a részletes szabályanyagokkal összefüggésben jelentkező, "parttalan" jogalkotói cél. Megfigyelt jelenség, hogy egyes szabályzatok lelkiismeretes alapossággal regulálják az utólagos eljárási kérdéseket, kitérve a határidőkre, az eljárás tárgyára, illetőleg a felelősre, mindezzel utalva a komolynak és következetesnek értékelhető falugyűlés jogintézményére. Ugyanakkor

- 64/65 -

ugyanennek a fórumnak a meghirdetésére vonatkozóan, amely a komoly, a megfontolt döntések elősegítését biztosító közösségi-közérdekű javaslatok, indítványok, kérdések megtételéül szolgál, egy viszonylag szűk határidőt biztosítanak a testületek vagy ki sem térnek a meghirdetési határidők kérdéseire. Miként értelmezhető, hogy az egyik kérdésben előrelátó jogalkotói munkákat észlelhetünk, a másikban pedig ellentmondásosat?

A kérdéskört záró, következő néhány gondolatban a községek szabályzatának a falugyűlést reguláló részletező természetére térünk ki. Létezik-e valamilyen összefüggés a részletes-kevésbé részletes szabályanyagok és az obligatórius és fakultatív falugyűlés között? Ehhez leszögezendő: ha nem kötelező a falugyűlés községi megtartása, akkor is kell eljárási és anyagi kérdéseket rendezni az SzMSz-ben, valamint, ha a falugyűlés nem szabályozási köre a szabályzatnak, akkor is lehet majd tartani, "mindössze" nincsenek reá vonatkozó paraméterek.

Nem észlelhetők logikus összefüggések a szabályozási terjedelmek és az obligatórius-fakultatív falugyűlések között, úgy is fogalmazhatunk, hogy gyakorlatilag jelentéktelen kérdés a falugyűlés jellege a szabályozások tartalma tekintetében. Említve példának okáért Telki és Leányfalu szabályzatát: Leányfalun kötelező intézmény a falugyűlés, Tel-kin fakultatív, s mindkét község ugyanolyan terjedelemben tér ki e fórumra. Ugyanez áll Zsanára és Újszentmargitára is. Arló és Újhartyán obligatórius falugyűléssel rendelkezik, körülbelül ugyanolyan mértékű szabályozással, Rácalmás viszont a sorban alul marad e két településhez képest, noha szintén kötelező intézményként szabályozza a falugyűlést.

A szabályozási terjedelem egy olyan kérdésköre a települések fórumhálózatának, amelynek akkor is egyforma mértékben kell kielégítőnek lennie, ha a települések nem állapítanak meg obligót a falugyűlés megtartására. Vagyis akár kötelező, akár fakultatív intézmény a falugyűlés a szervezeti és működési szabályzatokban, a községeknek anyagi és eljárási kérdésekkel egyaránt rendelkezniük kell arra vonatkozóan. A falugyűléssel kapcsolatos helyi szabályozás alapját ugyanis nem a falugyűlés obligatórius vagy fakultatív kijelölése alapozza meg, hanem a tulajdonképpen települési meghonosítása: amikor a testület úgy foglal állást, hogy a falugyűlést bevezeti a településén, innentől kezdve meg kell állapítania a reá vonatkozó részletszabályokat is.

5. A helyi népszavazás kérdésköre

A helyi népszavazás részletes kutatása ennek a tanulmánynak nem része, néhány, alapvetően fontos kérdésre azonban ki kell térnünk. A falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás alapvető szabályai a központi jogforrásokból erednek.[17]

Ugyan teljes mértékben egyértelmű az Ötv.-beli szabályozás, mindazonáltal a legelső és legfontosabb kritériuma a helyi népszavazás falugyűlés hatáskörébe történő utalásának a település községi jogállásának megléte.

A második kritérium az ötszázon aluli lélekszám települési megléte, ami azt jelenti, hogy már az ötszáz, illetőleg az ennél magasabb lakosságszámú település is irreleváns az utalás szempontjából.

A harmadik általános törvényi feltétel a falugyűlés fórumának kizárólagossága; ez azt jelenti, hogy jogilag csak és kizárólag a falugyűlés hatáskörébe lehet utalni a helyi népszavazást. Különösen nem lehet figyelembe venni a községpolitikai fórum Ötv.-beli alakzatát, illetőleg más, helyileg "átkeresztelt" intézményt, így például községgyűlést, falufórumot, polgári-lakossági gyűlést stb.

A negyedik feltétel a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás érvényességéhez és eredményességéhez kapcsolódik: a falugyűlés döntése abban az esetben számít helyi népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgárok több mint a fele jelen van. Ebből az aspektusból az a konklúzió ered, amely alapján a falugyűlésen részt vevő települési választópolgároknak az adott kérdés megválaszolására nincsen kötelezettségük, mert a népszavazási döntési minőséghez számukra mindössze a részvétel a kötelezettség. Amennyiben e szabályozási módszer helyességében állást kell foglalnunk, úgy milyen véleményt alkotnánk? Elfogadhatónak, avagy elfogadhatatlannak tartjuk a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás érvényességi és eredményességi kritériumainak eggyé történő redukálását? Akár az elfogadhatóság, akár az elfogadhatatlanság mellett foglalunk állást, fel kell tennünk az alábbi kérdést: milyen következtetések mentén jutunk az adott vélemény helyességéhez, elfogadhatóságához?

A falugyűlésbe utalt helyi népszavazás ötödik feltétele a képviselő-testület működéséhez kapcsolódik. Mivel a helyi népszavazás megtartásának, kiírásának, lebonyolításának a címzettje mindenkor a képviselő-testület, ezért a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazáskor magát a falugyűlést a képviselő-testületnek kell megtartania, ami, mint ilyen, kvázi képviselő-testületi ülés lesz. A képviselő-testületi ülések közül ez az egyedüli olyan eset, amikor az ülés ügydöntő fórumként funkcionál. Semmilyen más esetben, még közmeghallgatás megtartásakor sem minősül ügydöntő fórumnak a képviselő-testület ülése. Ekkor döntésbefolyásoló, kezdeményező jogosultsággal rendelkeznek a jogosultak, a választópolgárok és a helyben érdekelt

- 65/66 -

szervezetek képviselői. A falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazáskor, habár evidencia, mégis említést kell tennünk arról, hogy nem fordulhat elő az a nonszensz helyzet, amelyben a községi képviselő-testület úgy utalja a falugyűlés hatáskörébe a helyi népszavazást, hogy közben nem működteti ezt az elnevezésű fórumot. Vagyis a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazáskor magát a falugyűlést mint véleménynyilvánító, ügydöntő és megerősítő fórumot előzetesen szabályozni szükséges a helyi alapjogszabályban, mert az utalás feltételezi a fórum előzetes települési bevezetését.

A hatodik feltétel a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazással kapcsolatos jogalkotási produktum kritériuma lesz, ez pedig a rendeleti szabályozást jelenti, amiből az következik, hogy határozattal nem lehet a falugyűlés hatáskörébe utalni a helyi népszavazást. Ebből a regulálásból az is következik, hogy a települési rendelettel a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás mindaddig a falugyűlés hatáskörében marad, amíg azt a képviselő-testület egy újabb jogszabállyal nem módosítja, helyezi hatályon kívül. Amennyiben tehát e községek a falugyűléskor tartják a helyi népszavazást, úgy minden helyi népszavazás e fórum keretei között zajlik.

Ennél a témakörnél érdemes újra visszagondolnunk a második pontban tárgyalt szabályozási terület problematikájára. Ahogyan a vizsgálat kiindulásakor tisztázni kellett a szabályozási területet (SzMSz avagy fórumrendelet), úgy a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás helyi szabályozásakor is felmerül a kérdés, hogy ezeket a szabályokat vajon mely települési jogszabályban kell rendszerezni? Mivel helyi népszavazásról van szó, ezért az Ötv. alapján külön ilyen tárgyú rendeletben kell kitérni reá,[18] mivel azonban azt is megállapíthatjuk, hogy a falugyűlés a helyi népszavazási funkciójával a képviselő-testület fóruma, s mint ilyen, a saját működéséről van szó, amelyet az Ötv. alapján viszont a szervezeti és működési szabályzatban kell rendszerezni.[19]

Az ötszáz vagy ennél kissé nagyobb lakosságú teRepüléseknek a lakosságszámot ebből a szempontból érdemes folyamatosan figyelemmel kísérniük, mert ötszáz alá történő csökkenéskor megnyílik számukra a falugyűlés mint a helyi népszavazás ügydöntő, megerősítő vagy véleménynyilvánító fórumának megtartási lehetősége, attól függően, hogy véleménynyilvánító, megerősítő vagy ügydöntő (kötelező eredményű) a helyi népszavazás tárgya.[20]

Fordított szempontok miatt a kevesebb, mint ötszáz lakosú községeknek is szükséges a lakosságszámukat folyamatosan és érdemileg kontrollálni, mert ötszáz fölé történő emelkedéskor a képviselő-testületnek, amennyiben korábban a falugyűlés hatáskörébe utalta a helyi népszavazást, ezt el kell vonnia onnan.

A falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás esetében a falugyűlés ügydöntő fórumként funkcionál. Mint az összes többi közhatalmi intézmény (különösen a közmeghallgatás), úgy főszabályként a falugyűlés sem minősül egyéb esetben ügydöntő fórumnak. E közösségi formulák lényegi része adott döntéshozatali eljárás kezdeményezésére, valamint befolyásolására irányul. A falugyűlés a helyi népszavazási funkciókkal kivételt képez a többi fórum alól, s ügydöntő összejövetelként működhet.

A vizsgált községek közül mindössze egyetlen település rendelkezik kevesebb, mint ötszáz lakossal (Vasasszonyfa, 387 lelket számláló kisközség). Egyedül ebben a községben volna lehetőség a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalni, azonban ez a község nem élt ezzel a lehetőségről. A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló települési rendeletébe átemeli az Ötv. és a Ve. vonatkozó szabályait, de nem teremt lehetőséget a települési választópolgárok számára a falugyűlésen történő helyi népszavazásra. Narda a maga 517 lakost számláló települési mivoltával szintén közel esik annak a lehetőségéhez, hogy a falugyűlés hatáskörét állapítsa meg a helyi népszavazás megtartásakor. Ez a település azonban csak akkor rendelkezik majd ezzel a lehetőséggel, ha lakosságszáma ötszáz alá csökken.

6. Példaértékű, követendő megoldások

A községi szervezeti és működési szabályzatok elmélyült vizsgálata során különféle állásfoglalások, észrevételek megtétele kívánkozik ki belőlünk, amelyek közül egyesek dicsérő jellegűek, mások kevésbé hordoznak magukban pozitív tartalmat, inkább kritikus jellegűek.

Az összes megvizsgált község szabályanyaga közül elsődlegesen pozitív értelemben kiemelem Csobánka megoldásait. Csobánka község szabályzatának tanulmányozása során meglehetősen instruktív szabályozási metódus kerülhet a látókörünkbe. Ez a község teljeskörűen szabályozza nemcsak magának a falugyűlésnek az önkormányzati jogintézményét, hanem ugyanezt példaértékűen megteszi más települési fórumaival összefüggésben is. E szabályanyag tanulmányozásakor tükröződnek a település képviselő-testületének a falugyűléssel kapcsolatos konkrét szándékai, céljai, tervei. Kifejeződik ez elsősorban a fórumok céljainak meghatározásában; a fórumok részben a belső irányításhoz, részben az érdekegyeztetéshez, részben pedig a közvetlen és közvetett hatalomgyakorláshoz kapcsolódnak. A belső irányításhoz kapcsolódó fórumok a képviselő-testület működésével jeleznek összefüggést, az érdekegyeztetéshez kapcsolódó

- 66/67 -

fórumok az önkormányzat és az önkormányzati intézmények szakemberei, a köztisztviselők és a közalkalmazottak számára teremtenek lehetőséget az érdekartikulációra, míg az állampolgári közvetlen joggyakorlást elősegítő intézmények között a falugyűlés kap helyet a szabályozásra. Az első és második fórumrendszerre külön szabályanyag vonatkozik, ez jelenti a helyi Közszolgálati Szabályzatot és jelenti a Közalkalmazotti Megállapodást. Az állampolgári joggyakorlás intézményeit viszont a szervezeti és működési szabályzatban helyezi el a testület, ami helyénvaló, hiszen a település egészére kiható területi és személyi hatálya révén egyedül e rendeletben lehetséges a szabályozás.

Újhartyán szabályozása a falugyűlést követő eljárási kérdések szabályozása végett emelendő ki. Ez a község sokrétű szabályozással rendelkezik mindannak ellenére, hogy szabályozása összességében véve nem hosszadalmas. Az utólagos válaszadási, írásos tájékoztató funkciók során kitér a határidőkre, a felelősre, illetőleg az írásos válasz megküldésének alapjául szolgáló helyzetre, esetekre. Ezek szerint, amennyiben az elhangzott kérdés a helyszínen érdemben nem válaszolható meg, úgy az írásbeli választ - 15 napon belül - a kérdés feltevőjének meg kell küldeni. Az elhangzott javaslatra vonatkozó intézkedésről - ha a helyszínen érdemben válasz nem adható - a javaslattevőt a polgármester 15 napon belül tájékoztatja.

Baks községe ugyan szintén viszonylag rövid szabályozási joganyaggal rendelkezik a falugyűlésre vonatkozóan, mégis nagyon szépen megfogalmazza a jogszabályában a falugyűlés célját, annak rendeltetését. Ezek szerint a falugyűlés célja: a lakosság tájékoztatása az időszerű önkormányzati feladatokról, a községfejlesztési programokról és a közérdekű kérdésekről; a lakosság önkormányzati munkával kapcsolatos véleményének és javaslatainak megismerése és annak hasznosítása; a képviselői munka segítése és a választópolgárok önkormányzáshoz való jogainak érvényesítése. A falugyűlés céljainak települési megfogalmazása azért fontos kritérium, mert ez által nyílik mód a falugyűlés fórumának behatárolására, és a jogalanyok jogállásának körvonalazására. A célrendszer nyújt támpontot a további szabályok terjedelmére, a szabályozást igénylő kérdések megfogalmazására.

7. Az egyéb rendeltetésű fórumok községbeli jellemzői

Érdekes, hogy az Ötv. által a megemlítés szintjén nevesített községpolitikai fórum egyáltalán nem fedezhető fel a községi szervezeti és működési szabályzatokban. Ez alól egyedüli kivétel Zánka, ahol működőképes közösségi színtérré formálták ezt a fórumot. De ennyivel talán nem is érik be a községek: változatosabb, fantáziaelemeket is tartalmazó gyűlésekről rendelkeznek a szabályzatukban. Ezeknek a fórumoknak a létét az alábbi táblázat mutatja be.

5. sz. táblázat

* Csobánka szabályozását a fentiekben röviden ismertettük. Ez a település szerteágazó, részletező szabályokkal rendelkezik a szépen tagolódó fórumkonstrukciói tekintetében. A továbbiakban a többi község alakzataira térünk ki néhány gondolat erejéig.

Érdekes a szabályozása Tárnok községének, ahol a közmeghallgatás mellett nem falugyűlés, hanem lakossági gyűlés létezik. E gyűlés célja, szabályozása megegyezik a más községekben honos falugyűlés rendszerével. Helesfa sem falugyűléssel, hanem polgári gyűléssel rendelkezik, viszonylag részletes szabályokkal: a szabályokból az olvasható ki, hogy ez a polgári gyűlés képviselő-testületi ülés, tekintve, hogy meg kell hívni a képviselőket, a körjegyzőt, valamint a gyűlést a polgármester vezeti, amelyről jegyzőkönyv készül. Parád községe szintén nem rendelkezik kifejezett falugyűléssel, de a meghonosított intézményei között vannak olyanok, amelyek e fórummal azonosak: a közmeghallgatáson kívül szabályozza a településrészi tanácskozást, az állampolgári közösségek rendezvényeit és az érdekegyeztető tanácskozás. Teljes mértékben megegyezik Etyek szabályozása Parádéval: ugyanazokat a fórumokat működteti ez a község is.

- 67/68 -

Újhartyán szabályozása abból a szemszögből nézve igen érdekes, hogy a lakossági fórumain belül szabályozza a képviselő-testületet megillető felterjesztési jogot. Ez a tény arra enged bennünket következtetni, hogy Újhartyán a felterjesztési jogot egyfajta közhatalmi jogosultságként kezeli, s hasonló szerepet szán ezen intézménynek, mint más települések az egyéb fórumaiknak. Nagyszénás is egyedülálló, mert a lakossági fórumokon belül részletezi a képviselői fogadóórákat, ami a többi település esetében nem ismeretes. A képviselő-testület a település lakossága részére a fórumain belül biztosítja a lehetőséget a személyes kontaktus kialakítására közötte és a képviselők között. Koroncó a helyi fórumok tárgykörén belül tér ki a településszemlére: ezt évente két alkalommal kell elvégezni, a felelős pedig a polgármester és a képviselő-testület. A településszemléről jegyzőkönyv készül; más eljárási és anyagi kérdésekre nem tér ki a szabályzat. Zánka szintén igyekszik a településének lakosságát megmozgatni az üdülőhelyi fórum és külön a községpolitikai fórum bevezetésével, szabályozásával. Nagybaracska viszont egyszerűen lakossági fórumot szervez. Ezek a települések kissé elhatárolódnak a többi településtől a különlegesnek, sajátosnak nevezhető "fórumaikkal."

Parád, Etyek, valamint Feldebrő és Nagybaracska szabályozását leszámítva, nincsen több olyan község, amely meghonosított intézményei közül valamelyiket úgy nevezné el, ahogyan más község is. A legváltozatosabb elnevezéssel illetik jogintézményeiket, egyes esetekben utalva a fórum céljaira is, illetőleg az összejövetel célközönségére, a megtárgyalandó témákra. Ilyen például Zánka, amely község üdülőhelyi fórumot is bevezetett a szabályzatába. Ilyen jellegű fórumokat nyilvánvalóan olyan településeken célszerű meghonosítani, amelyek jelentős üdülőterületekkel, és ebből eredően nagyobb létszámú üdülőtulajdonosokkal és üdülővendégekkel rendelkeznek, mindezen kívül pedig még a közügyek iránti aktivitás is megnyilvánul e közegek települési magatartásában, észlelhető a kezdeményezési szándékuk. Zánka még kiemelendő a községpolitikai fórumának megtartása végett is: ezt a fórumot maga az Ötv. is így nevezi meg. Egyetlen másik tanulmányozott község sem rendelkezik ezzel a fórummal.

Más esetekben az elnevezés általános karakterű, amelyből nem derül fény a fórum jellegére, célrendszerére, jogalanyaira. Ilyen például Gádoros községe. Gádoros egyáltalán nem rendelkezik konkrétumról a helyi alapjogszabályában a fórumairól, mert mindössze "különböző fórumok"-ról tesz említést. Ebbe beleértendő bármilyen, esetileg elrendelt községi összejövetel, tanácskozás. Megfontolandó lenne Gádoros számára a jelenleginél egy jóval körülhatároltabb, konkrétumokról rendelkező szabályanyagot tartalmazó rendelet megalkotása.

Az általános karakterű fórumelnevezéseket megfelelő célokkal felruházni ugyancsak megfontolható megoldást jelenthet, mert a célok kialakítása következtében a fórum rendeltetése is egyértelműsödik. A "megállapodásos kapcsolatok" elnevezés alatt sem teljesen egyértelmű, hogy ezek a kapcsolatok milyen konkrét alakban öltenek testet, milyen jogalanyok között jönnek létre, milyen tartalommal és terjedelemmel. Ez a szabályozás Narda és Vasasszonyfa községében figyelhető meg.

Általában véve úgy fogalmazhatjuk meg véleményünket a falugyűlésen kívüli községi fórumok tanulmányozásakor, hogy az egyik legfontosabb elvárás ezekkel a fórumokkal szemben a szabályozás következtében kialakuló szervezettség, a jogalanyok jogállásának behatárolása, a célrendszer kialakítása. Ezek a feltételek szükségeltetnek ahhoz, hogy a községileg megvalósuló helyi közhatalom ne csak meleg ajánlás legyen, hanem azt a helyi jogalkotók tevékenyen igyekezzenek elősegíteni és folyamatosan biztosítani.

8. Összefoglaló észrevételek

A községek a falugyűlés tartásakor alapvetően három fórum sajátosságait vegyítik: a falugyűlését, a közmeghallgatásét és a "hagyományos" testületi ülését. Ennek következtében a legerőteljesebben a falugyűlés és a közmeghallgatás fórumának összemosódása figyelhető meg a vizsgált községekben. Megállapítható, hogy a községek "előnyben" vannak a városi jogállású településekhez képest, mert a falugyűlés Ötv.-beli megemlítése következtében rendelkezhetnek olyan fórummal, amely kizárólag a falutársadalmak helyi közössége számára van fenntartva. Községbeli szabályozásukból adódóan olyan intézménnyé formálódnak, amelyből tükröződik a szervezettség, a sajátos cél- és funkciórendszer.

A falugyűlés mint az Ötv.-ben nevesített és a községi szervezeti és működési szabályzatok által megerősített községbéli közhatalmi fórum feltételez valamilyen szintű települési nyilvánosságot, igényli a falusi médiumok működtetését. Ezek a kategóriák a "helyben szokásos módhoz" kötődnek, jogi bázissal rendelkeznek. A falugyűlés a közmeghallgatás mellett a másik olyan települési fórum, ahol a választók és a megválasztottak egymással közvetlenül, kollektíven találkozhatnak, és ahol a személyes kontaktus képes kibontakozni. A közvetlen érintkezés következtében kialakuló kommunikáció során a falugyűlés az információk közlésének, cseréjének,

- 68/69 -

megszerzésének és befogadásának közösségi színterévé minősül. Nemcsak a testület működése irányában megnyilvánuló társadalmi kontrollfunkció és ellenőrzés funkciója jut szerephez, hanem e fórumon a kétirányú kommunikációs kapcsolatok, folyamatok is kifejeződnek.[21]

A demokratikus helyi önkormányzás megindulásának évében Pálné Kovács Ilona végzett kutatást ebben a témában - többek között -, és igen érdekes következtetésekre jutott a falugyűlésekkel kapcsolatban.[22] A vizsgálódást összefoglaló munkájában úgy véli, hogy a falugyűlés általában az emberek hangulatának a mérésére alkalmas, mert a jelzett problémák, igények a korábbi tanácsok számára is ismertek voltak már más csatornákon keresztül. A problémák megoldásában sem mutatkozott semmiféle különlegesség azáltal, hogy a falugyűlésen nyomatékosan is felvetődtek ezek az igények. Még ennél is tovább megy az elemző, amikor arra a következtetésre jut, hogy a részvételi szám meglehetősen kevés ezeken a fórumokon ahhoz, hogy ezeket a fórumokat részvételi formaként lehessen kezelni.

Meglátásom szerint szükséges megfogalmaznunk ezen észrevételekkel kapcsolatban a kérdést: amennyiben csak és kizárólag az emberek hangulatának a mérésére alkalmas a falugyűlés, úgy az nem volna elegendő "feladata" e fórumnak? Más oldalról közelítve a témakört: vajon önmagában az általános és átfogó településhangulat mérésének funkciójával elvész-e a falugyűlés jelentősége, szerepe?

A helyi önkormányzás során megtartott települési fórumok szerepét vizsgáló empirikus kutatások két lényegi fontosságú jelenségre hívják fel a figyelmet. Az egyik jelenség a települések elszegényedéséhez kapcsolódik, amikor e folyamatok fellendítik a települési fórumokat, és gyakori megtartásukat igénylik. A másik jelenség a települések gazdasági életének a fellendülését, a heterogén lakóközösség különböző érdekeltségeit alkotják, amelyek hatására szintén olyan települési adottságokkal rendelkeznek a községek, amelyek alkalmasak lesznek a közhatalmi demokratikus helyi fórumok szerepének fellendítésére. Talán nincs is még egy olyan témaköre a helyi önkormányzás gyakorlatának, amelyben ennyire sokrétű, egymásnak ellentmondó vagy egymást kiegészítő empirikus kutatási eredmények születnek.

Kétségeinket eloszlatják azok a kutatási eredmények, amelyek szerint a falugyűlés jogintézménye a községek területi nagysága, országbeli elhelyezkedése és lakosságszáma alapján igen eltérő képes lenni. Így megállapítható, hogy egy jó gazdasági fejlettséggel, kedvező fekvésű, heterogén lakóközösséggel rendelkező nagyközség esetében másfajta körülmények állnak rendelkezésre a sikeres, tartalmas, céljaiban és rendeltetésében kifejeződő falugyűléshez, mint a hátrányos helyzetű, homogén lakóközösséggel rendelkező, gazdasági-pénzügyi bázissal alig rendelkező kisközség társának, ahol a tulajdonképpeni összegyűlésre nincs is indok, mert nincsenek olyan ügykörök, témák, amelyek közösségi megvitatására sort kellene keríteni.■

JEGYZETEK

[1] A vizsgált községek a következők: Szank, Leányfalu, Tárnok, Zánka, Helesfa, Mátraszentimre, Nagybaracska, Nar-da, Parád, Telki, Újszentmargita, Vasasszonyfa, Zsana, Zomba, Gádoros, Igal, Arló, Taksony, Nagyszénás, Lepsény, Doboz, Bagamér, Kerepes, Koroncó, Istenmezeje, Csobánka, Csév-haraszt, Feldebrő, Váralja, Pap, Lovasberény, Balotaszállás, Baracs, Baks, Újhartyán, Rácalmás, Kállósemjén, Táborfalva, Ecser, Etyek.

[2] 1949: XX törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról, 42. § második fordulat.

[3] Ötv. 18. § (2) bek.

[4] Ötv. 47. § (4) bek. Sajnálatos, hogy az Interneten keresztül az 500 lakoson aluli kisközségek - melyekből feltűnően sok van hazánkban - szervezeti és működési szabályzata nagyon ritkán érhető el. A legtöbb esetben ezen önkormányzatoknak nincsen hivatalos honlapjuk, illetve, ha van is, általában nem tartalmaz helyi jogtárat. Így a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás - amely csak 500 lakoson aluli községben utalható a falugyűlés hatáskörébe - szervezeti és működési szabályzatban, illetőleg a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló települési rendeletben történő szabályozásának vizsgálatára e tanulmányban nincs mód kitérni. A szúrópróbaszerűen kiválasztott községek közül mindössze egyetlen település (Vasasszonyfa) rendelkezik kevesebb, mint ötszáz lakossal.

[5] Alk. 41. § (1) bek.

[6] Magyar Értelmező Kéziszótár, Akadémiai Kiadó, 2003.

[7] Ötv. 18. § (1) bek.

[8] Ötv. 10. § (1) bek. a)-b) pont és 15. § (1) bek. Érdekes összefüggéseket fedezhetünk fel az Ötv. 10. szakaszának elemzésekor. Az a) pontban megjelöli a törvényhozó a rendeletalkotást mint át nem ruházható hatáskört, majd pedig a b) pontban megteszi ugyanezt a szervezet és működés kialakításával kapcsolatban is. Miért teszi ezt, ha a szervezet és működés kialakítása a képviselő-testület rendeletalkotási feladataiban nyilvánul meg, amelyről meg már az első pont kinyilvánítja az át nem ruházhatóságot?

[9] Forrás: http://hu.wikipedia.org/wiki/Kateg%C3%B3-ria:Magyarorsz%C3%A1g_telep%C3%BCl%C3%A9sei (A tanulmány megértését segítő táblázatok saját szerkesztésűek).

[10] Az egyéb jellegű fórumok, tanácskozások, ülések elnevezése rendkívül változatos; ilyen lehet például: községfórum, lakossági gyűlés, falurészi tanácskozás, egyeztető ülések, polgári ülések, lakossági tanácskozások, állampolgári összejövetelek stb. Egyes községek még a települési "terepszemlét," a felterjesztési jogot, illetve a képviselői fogadóórát is a fórumaik között tartják célszerűnek szabályozni. A falugyűlésen kívül meghonosított és szabályozott fórumokat az 5. sz. táblázat mutatja be.

[11] Valójában e szabályozással a törvényalkotó kifejezi, hogy a falugyűlés központilag nem kötelező intézmény.

[12] Ötv. 18. § (2) bek.

[13] Így a napirendek összeállítására, a meghirdetésre, a meghívandók körének megállapítására, a meghívók megküldésére, az ülés összehívására, vezetésére, dokumentálására, határozatképességére, a nyilvánosságára komoly hangsúlyt kell helyezni.

- 69/70 -

[14] A közmeghallgatás önkormányzati törvénybeli tényállásából az következik, hogy a közmeghallgatáson bárki részt vehet (tekintettel a képviselő-testületi ülési minőségre), a résztvevők közül azonban - elméletileg - csak a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői tehetnek közérdekű kérdést és javaslatot (Ötv. 13. §).

[15] Hasonlóképpen a közmeghallgatáshoz, amelyen bárki részt vehet (passzív jogosultság, szemlélődés), de a résztvevők közül csak az előbbiekben kifejtett közegek tehetnek közérdekű kérdést és javaslatot (aktív jogosultság).

[16] Ezek a technikai alkalmazások például a városok, különösen a megyei jogú városok helyi önkormányzása során bevált formák. Községekben általában a fórumok alacsonyabb participációs mutatói miatt nem jelentkezik a szükség e megoldások követésére, azonban valamilyen szintű szabályozás az átlátható joggyakorlás elősegítése végett indokolható lenne.

[17] Ötv. és Ve (1997: C tv.)

[18] Ötv. 50. § (2) bek.

[19] Ötv. 18. § (1) bek.

[20] Véleménynyilvánító a helyi népszavazás akkor, ha a kérdés eldöntése nem tartozik a képviselő-testület döntési kompetenciájába (ld. 76/2007 (X. 19.) AB határozat). Ilyen minőségűek például a területszervezéssel kapcsolatos ügyek; ezekben a kérdésekben a helyi, települési szintű döntés (községi, városi területszervezési és elnevezési kérdések) köztársasági elnöki hatáskör, a megyei szintű területszervezési kérdések pedig az országgyűlés hatáskörébe tartoznak. Ezekben az esetekben a település választópolgárai abban a kérdésben nyilvánítanak véleményt, hogy kívánják-e településüket vagy településrészüket valamilyen területszervezési eljárás alá vonni. Az érdemi döntés az említett szervek hatáskörébe tartozik. Megerősítő helyi népszavazást csak önkormányzati rendelet tárgyában lehet kiírni. Ekkor a települési választópolgárok egyetértésükről, illetőleg egyet nem értésükről nyilvánítanak véleményt adott tárgyú és/vagy szövegezésű települési jogszabályról. Kötelező eredményű (és nem érvényű!) a helyi népszavazás akkor, ha a kérdés eldöntése képviselő-testületi kompetencia.

[21] Kiss Mónika Dorota: Közhatalmi intézmények a helyi önkormányzati jogrendszerben. Ad Librum, Budapest 2008

[22] Pálné Kovács Ilona: Helyi politika - Területi és települési kutatások. Akadémiai Kiadó, Budapest 1990