E lapszám Fórum rovatában olyan írásokat közlünk, amelyek az alkotmányos helyreállítás magyarországi lehetőségeit vizsgálják.
A magyar alkotmánynak, és így az alkotmányozásnak közös projektnek kellene lennie annak érdekében, hogy az valóban a békés, igazságos és hosszabb távú társadalmi együttélés alapja lehessen.[2] Az illiberális Alaptörvény ennek nem felel meg, viszont az új alkotmánynak, amely az alkotmányosságot hivatott helyreállítani, erre kell(ene) törekednie. Ehhez viszont elengedhetetlen szükség van a magyar választópolgárokra: nekik kell(ene) aktívan részt venniük az alkotmányos változásokban,[3] amiket érteniük kell(ene), és amikért lelkesedniük is kell(ene), ami azt jelenti, hogy érdemi alkotmányos demokráciát kell(ene) akarniuk,[4] és el kell(ene) kötelezniük magukat annak elvei mellett.
Kétséges azonban, hogy a 2022. év elején a magyarországi alkotmányos rendszerváltásról szóló vita,[5] annak felkarolása és kommunikálása ebbe az irányba halad-e. Annak ellenére kétségesnek tűnik, hogy egyértelmű a politikai jószándék és az alkotmányosság helyreállítása iránti elkötelezettség.[6] Ez megjelenik a retorikában, a morális alapú érvelésekben, az új politikai erő kormányzása nehézségeinek elismerésében, valamint abban, hogy az esetleges alkotmányozási folyamatot illetően mindvégig a nép részvételére szólítanak fel. Ugyanakkor fennáll a veszélye annak, hogy az alkotmányosság helyreállítását célzó projektet mégis "az elitvezérelt alkotmányozás régi működési modellje" alapján tervezik és vitatják meg, megismételve a múlt hibáit, minek következtében az alkotmányozás csupán a "másik elit" projektje marad.
Azt gondolom, hogy az alkotmányosság helyreállítására irányuló erőfeszítések sikere - és az annak feltételét jelentő ellenzéki győzelem - most a múltbeli hibák megismétlődésének elkerülésén, a választópolgárok (ideértve mindenkit, bármilyen megkülönböztetés nélküli) e cél iránti mozgósításán - mozgósíthatóságán - múlhat. Ehhez azonban idő kell: lehet, hogy még időben vagyunk, de valószínűbb, hogy nem.
A magyar alkotmányosság helyreállításának előfeltételei tehát egyben annak kihívásai is. Ebben az írásban tehát erre a két szempontra koncentrálok: "az elitvezérelt alkotmányalkotás régi működési modelljére" és a "népre", méghozzá abban az időkeretben, ami rendelkezésre áll a 2022 tavaszi választásokig.
Az elmúlt 32 évben több alkotmányos változáson vagyunk túl; sikeres és sikertelen kezdeményezéseken. A demokratikus átmenet végén először a szocialista (1989), majd a demokratikusan megválasztott parlament (1990) módosította a szocialista alkotmányt - a kerekasztal-tárgyalások alapján, amit a szakirodalom elitvezérelt, de nem teljesen elitista folyamatként ír le.[7] Népszavazás e módosításokról nem volt. Az alkotmányalkotási vállalkozás 1994 és 1998 között, amikor a szocialista-liberális kormány alkotmányos többséggel rendelkezett a parlamentben, politikai konszenzus hiánya miatt meghiúsult. Ezt az alkotmányalkotási folyamatot a parlament vezérelte, a szélesebb nyilvánosság bevonása nélkül, noha születtek ebben az időszakban fontosabb, a nagyközönség számára is elérhető szakirodalmi munkák.[8] 2002 és 2006 között a (szocialista-liberális koalíciós) kormánynak volt egy, az Igazságügyi Minisztériumban folyó "alkotmányírási" projektje, de ez inkább a miniszter magánkezdeményezésének volt tekinthető, amelyhez a szakmai fórumok közreműködését kérte. A magyar alkotmányozási és alkotmánymódosítási folyamatok mindig is a Parlamentben zajlottak, a kétharmados szabály alapján, népszavazás nélkül. Az alkotmányosság eszméje és az alkotmányos demokrácia elvei így nem kerül(het)tek be a lakosság mindennapi tudatába, és nem ágyazód(hat)tak be az értékrendjükbe. 2010 után is követhető a felülről lefelé vezérelt, illetve elitalapú alkotmánymódosítás és alkotmányozás említett mintázata: az Alaptörvény szövegét vonatutazás során fogalmazták meg, és alig pár ülésnap alatt fogadták el; a Fidesz alkotmányos többségének köszönhetően pedig kilenc év alatt kilencszer módosították. Jelentős társadalmi elégedet-
- 125/126 -
lenséget egyik módosítást sem váltott ki, miközben - nagy valószínűséggel - illiberális alkotmányos patriotizmus sem alakult ki.
Mint ismert, a magyar kormánykritikus csoportokon belül egyetértés van abban, hogy az alkotmányosságot helyre kell állítani - ehhez viszont az ellenzéknek nyilván meg kell nyernie a 2022-es parlamenti választást. Vita abban a kérdésben van, hogy "miként" lehetséges az alkotmányosság helyreállítása kétharmados parlamenti felhatalmazás hiányában. Erre először Vörös Imre tett javaslatot 2021 nyarán,[9] amire rövidesen reagált a hazai, majd 2021 novemberétől a nemzetközi (alkotmány)jogász- és politikatudós-társadalom is.[10] A hazai szakmai vita során lényegében három csoportra oszlottak a résztvevők:[11] a forradalmi vagy népi alkotmányozók Vörös Imre eredeti elképzelését fogadják el megoldásként; a jogfolytonosság támogatói elvetik a drasztikus, jogállamisággal ellenkező alkotmányos és jogi változtatásokat; a harmadik csoport pedig az előbbi két álláspont szintézisére törekszik. 2021. december 17-én adott interjúja[12] alapján ez utóbbi csoportba tartozhat Fleck Zoltán, akit az egységes ellenzék miniszterelnök-jelöltje, Márki-Zay Péter kért fel az alkotmány- és átmeneti ügyekkel foglalkozó szakértői csoport vezetésére, és aki eredetileg a forradalmi alkotmányozás gondolatának támogatója volt. Fleck ekkor már a két álláspont összehangolására törekedett, és a bizottság munkáját politikai döntések megalapozásában és különböző forgatókönyvek szakmai kidolgozásában jelölte meg, elismerve azt, hogy át kell tekinteni a jogrendszert a kormányozhatóság szempontjából.
Ugyanakkor, az általa vezetett csoport tevékenységének részletei és tagjainak kiléte - éppen a szcenáriókészítésre és az annak alapján történő politikai döntéshozatalra való hivatkozással - ebben a pillanatban nem ismertek. Fleck nyilatkozata szerint a forgatókönyvekről fokozatosan egyre többet fognak elmondani, "azzal a feltétellel, hogy konszenzus legyen mögöttük. A bizottság megtesz mindent, hogy az egész összeálljon legkésőbb március közepére."[13] Mivel a 2021-ben elkezdett vita egyik lényeges eleme az, hogy a résztvevők, elméleti szinten és általánosságban, elfogadják az eredeti alkotmányozó hatalom megnyilvánulásának lehetőségét egy inkluzív folyamaton keresztül, vagyis a tradicionális magyar alkotmányozáson - a kétharmados parlamenti többségen - túlmutató módon, a választópolgárok bevonásának fontos szerepet kell szánni. A szakmai szereplők és a közvélemény tájékoztatása viszont még nem kezdődött el arról, hogy pontosan "miként" tervezik a bevonást. Túl azon, hogy a szcenáriókat 2022 márciusában tervezik bemutatni, és szó van népi gyűlések szervezésének lehetőségéről, Fleck arról is beszélt az 2021. decemberi interjúban, hogy a bizottságának nem feladata egy új alkotmány előkészítése, "egy másik csapattal, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézettel folyik egy ezzel szorosan összetartozó munka, a jogállami alkotmány elveinek és intézményeinek koncepcionális kidolgozása".[14] Erre vonatkozóan - ebben a pillanatban - nem áll rendelkezésre több információ.
Vagyis, az alkotmányos kérdésekben több évtizede inaktív "népnek" és a kampányoló politikusnak - kevéssel a választás előtt (jelen kézirat lezártakor - meglehetősen hiányos ismeretei vannak az alkotmányosság helyreállítására vonatkozó tervekről, a jogrendszer felülvizsgálatnak eredményeiről, valamint arról, hogy az EU politikai és jogi támogatását a Fleck által vezetett munkacsoport milyen módon kívánná elérni. Viszont, ahogyan azt Fleck is elismeri, csak a jogrendszer felülvizsgálatával lehetne kideríteni, hogy az illiberális alkotmányosságon[15] belüli kormányzás valóban lehetetlen lenne-e. Ennek megállapítása nélkül viszont semmilyen racionális döntést nem lehet hozni, csak érzelmit. Ha viszont csak "érzelmeink vannak", akkor az alkotmányosság helyreállításának sikere szempontjából még fontosabbá válik, hogy ezeket az érzelmeket sokan osszák, ne csak az egységes ellenzék támogatói). Ez a felvetés vezet az írás második pontjához.
A témáról folyó szakmai vitában Vörös Imrén és néhány kutatón kívül azok a legaktívabbak, akiknek van valamilyen nemzetközi kötődésük (vagyis nem feltétlenül Magyarországon élnek és dolgoznak), és ügyvédként praktizálnak. A magyar vita általában a (NER médián kívüli) sajtóban, illetve az interneten zajlik; a jogtudományi folyóiratok közül a Fundamentum jelen száma foglalkozik az üggyel, úgy tűnik, hogy egyedüliként. Hiányzik a szakmai "önbevonódás", vagyis a jogi karok, különösen a közjoggal foglalkozó tanszékek, valamint a többi tudományos folyóirat aktiválódása. Ennek azonban nemcsak a közjog (eltúlzott) pozitivista felfogása lehet a komoly akadálya, hanem az egyetemek és kutatóintézetek "új autonómiája", valamint az oktatás és kutatás szabadságának erodálódása is. Ebből a szempontból fontos (lehet), hogy a magyarországi helyzetnek nem kiszolgáltatott kutatók nagyobb szerepet vállaljanak a szakmai vitákban. Másrészt, ha nem találunk támogatást a nemzeti tudományos közösségben - azok körében,
- 126/127 -
akik magyarul oktatnak és írnak, a magyar hallgatóknak és a hazai szakmai közösségnek -, akkor az alkotmányosság helyreállításának sikere kétséges. A tudományos közösség az egyéni értékek és a politikai álláspontok tekintetében a társadalom térképének is tekinthető, és nekik - mintegy munkaköri leírásként - jobban kell(ene) tudniuk, hogy mit jelent az alkotmányos demokrácia, mégis csendben vannak most is, mint ahogyan az elmúlt évek fejleményei kapcsán sokszor tapasztalható volt.
Ennek az oka talán szociálpszichológiai lehet;[16] a magyar identitás és értékorientáltság - eltérően a nyugati társadalmakban tapasztaltaktól - ugyanis a következőképpen írható le: önbizalomhiány; történelmi események áldozataként való azonosulás; a stabilitás iránti erőteljes vágyakozás, ideértve elsődlegesen az anyagi biztonságot (ennek érdekében a liberális és demokratikus értékek devalválódnak, és más értékekkel helyettesítődnek, ami miatt kialakul az igény az erős vezetőre); a konzervativizmus és a hierarchia értékeinek előtérbe helyezése (ami tendenciózusan tekintélyelvűséghez vezet); vonakodás vagy ellentmondásos hozzáállás a liberális alkotmányos demokrácia, illetve a nyílt társadalom értékeihez; annak elfogadása, hogy a demokrácia pusztán többségi elvet jelent. Mindez nem egyeztethető össze jól egy időtálló alkotmányos demokrácia koncepciójával (erre példa az elmúlt tíz év), de nem is teljesen összeegyeztethetetlen azzal (amit jól mutat a rendszerváltozást követő húsz év).
Úgy tűnik, hogy a "nép" jelentős részének kényelmes az elmúlt évtizedben kialakított illiberális rendszer; a jogállamiság, az igazságszolgáltatás függetlensége, az emberi jogok érvényesülése, az egyenlőség és az emberi méltóság szempontjai nem a legfontosabb tényezők az életükben. Természetesen figyelembe kell venni azt is, hogy a média nagy része elfogult, a választási rendszer nem olyan, amilyennek lennie kellene, illetve a választási versenyfeltételek is egyenlőtlenek.[17] De oka lehet a rezsim támogatásának, eltűrésének - vagy a rezsim lépéseinek figyelmen kívül hagyásának - a demokratikus intézményekbe vetett bizalom hiánya is,[18] az említett értékorientáltság, például a hierarchikus gondolkodásmód, a tekintélytisztelet, a biztonság iránti vágy, a liberális és demokratikus értékek devalválása mellett.
A fent leírt értékek - tudatos vagy tudattalan - elfogadása, NER "nem elég nyilvánvalóan elnyomó" jellemzőjével együtt ahhoz vezet, hogy az emberek nem érzik magukat jogsértettnek vagy jogfosztottnak a kormányzati beavatkozások által - különösen akkor nem, ha maguk is számos jóléti intézkedés kedvezményezettjei, és ha a monopolizált médiában és a kormányzati propagandában hallottak is ebben erősítik őket. Amikor az egyének úgy érzik, hogy valamit "elvesznek" tőlük, akkor megmozdulnak, és ha az ügy nem eléggé fontos az illiberális rezsimnek, akkor eredményeket is érhetnek el (ilyen volt az internetadó tervének elvetése). Egyébként azonban az emberek nem tudnak vagy nem akarnak számottevő erőt felvonultatni a kormányzati szándék megváltoztatása érdekében (ez volt a helyzet a CEU, valamint az egyetemek privatizációjának ügyében, főként 2021-ben).
Az egyének biztonság iránti vágyát az illiberális állam a gondoskodásával elégíti ki. Gondoskodik a családról, illetve az egyénről is, ami az utóbbit felmenti az önálló döntésekért való felelősségvállalás alól, ami lényegében mára az emberek gazdasági megfontolásainak és elvárásainak alapjává is vált. Ez összefügg az értékek "cseréjével" is: a szavazók egyik fele elégedett azzal, amije van (az állam által nyújtott pénzbeli támogatásokkal, adókedvezményekkel, családtámogatási programokkal stb.), valamint azzal, ahogyan az állam működik (illiberálisan), és bár lehet, hogy sokan vannak olyanok, akik egyes szabályokat nem támogatnak (pl. az LMBTQ-ellenes törvényeket), mégsem emelik fel a szavukat a változtatás igényével azok ellen.
A legfrissebb közvélemény-kutatások adatai szerint a szavazók másik fele annak az egységes ellenzéknek a támogatójának tűnik, amely olyan szabályok megváltoztatását kívánja, amelyekkel a lakosság másik fele elégedett vagy közömbös; olyan erkölcsi elvek alapján kívánja a változást, amelyeket a magyarok "másik fele" nem feltétlenül oszt, vagy vesz figyelembe.
Ilyen körülmények között - figyelemmel a rendelkezésre álló rövid időre - még a közös minimum megtalálása (jogállamiság, hatalommegosztás, parlamentarizmus, egyenlőség, autonómia, egyéni felelősség stb.) is kihívás lehet. Főként azért, mert a közös minimum megtalálásához a liberális alkotmányosság alapjait képező értékek iránti mély és közös elkötelezettség lenne szükség, aminek megléte erőteljes kétséges. Mégis, az ellenzéki elképzelés szerint a magyar választópolgárok lennének a kulcsszereplői az inkluzív alkotmányozási projektnek. A projekt előkészítéséről jelenleg nincsen közelebbi információ, csak annyi, hogy a Fleck Zoltán vezette szakértői bizottság nem dolgoz ki alkotmányt, az EKINT rész-
- 127/128 -
vételével viszont készül valamilyen alapdokumentum, és népi gyűlések szervezésének ötlete is felmerült (amiről tudjuk, hogy helyi közösségekben, helyi ügyekben működhet hatékonyan). Mindazonáltal, a tényleges helyzetet tekintve - eltekintve az ötletelésektől -, 2022 elején mintha a korábbi elitvezérelt alkotmányozás modellje sejlene fel, amiben bizonyára jelentős szerepe van az idő szorításának is. Az utóbbinak pedig egyetlen, mégpedig politikai oka van: az ellenzéki együttműködés megkésett kialakulása. E megkésettség pedig - miközben a Fidesz háromszor nyert alkotmányozó többséggel választást, a maihoz képest inkább fair választási rendszerben és szabályok között - pedig arra is alkalmas, hogy megkérdőjelezheti az ellenzéki pártok és politikusok elkötelezettségét a liberális alkotmányosság elvei iránti. Ez talán nem is meglepő, mivel ők is a "néphez" tartoznak.
Viszont Magyarországon az elmúlt három évtized alkotmányos történelmének egyik tanulsága, hogy a felülről lefelé vezérelt alkotmányos változás, amibe az emberek nem voltak érdemben bevonva, az utóbbiak elkötelezettsége/elköteleződése nélkül nem tartós. Valami mást és valahogy másképp kell(ene) csinálni, de attól tartok, hogy egyrészt az időkorlátok, másrészt a politikai, illetve jogi kultúra miatt nem ebbe az irányba haladunk - függetlenül az egyesült ellenzék pillanatnyi jó szándékától, az alkotmányosság híveinek megmozdulásától, valamint attól, hogy ez lenne az egyetlen mód a történelmünkön átívelő igényhez, vagyis a Nyugathoz való tartozás visszaállításához.
Az alkotmányosság helyreállítására irányuló erőfeszítések most attól függhetnek, hogy fel- és elismerjük-e a múltbeli hibákat, törekszünk-e arra, hogy a hibákat ne kövessük el újra, és képesek vagyunk-e mozgósítani a "népet". Azt a "népet", amely soha nem vett részt valódi alkotmányalkotási folyamatban, gyenge az alulról felfelé irányuló kezdeményezésekben, és nem igazán alakított ki a liberális alkotmányosság, illetve az alkotmányos demokrácia elvei iránti elköteleződést. Az előbbi inkább a joggal foglalkozó kutatók, az utóbbi pedig a politikusok felelőssége.
A múltbéli hibák kiküszöbölése nélkül semmilyen alkotmányos változás sem lehet több vagy jobb, mint Orbán "fülkeforradalma", mert az "alkotmányos puccs",[19] ha sikerülne is végrehajtani, illiberális lenne, annak ellenére, hogy a liberális alkotmányosság és a demokrácia támogatói hajtották végre. De az is lehet, hogy a magyar identitáshoz és értékrendhez éppen ez passzol(na). ■
JEGYZETEK
[1] A kézirat lezárásának időpontja: 2022. január 15.
[2] Vö. Chilével, Lisa Hilbink: Constitutional Rewrite in Chile: Moving toward a Social and Democratic Rule of Law?, Hague Journal on the Rule Law, 2021/2-3, 223-234.
[3] Tom Ginsburg: The Lifespan of Written Constitutions. UC Berkeley: Berkeley Program in Law and Economics. 2007. december 26., https://escholarship.org/uc/item/6jw9d0mf.
[4] Lásd például a Dél-Afrikai Köztársaságot. Heinz Klug: State Capture or Institutional Resilience: Is There a Crisis of Constitutional Democracy in South Africa?, in Constitutional Democracy in Crisis?, eds. Mark A. Graber - Sanford Levinson - Mark Tushnet, Oxford, Oxford University Press,2018, 295-311.
[5] Lásd a Fundamentum jelen számát, továbbá Kazai Viktor: A rendszerváltás forgatókönyvei, Mérce, 2021. november 19., https://merce.hu/2021/11/19/a-rendszervaltas-forgatokonyvei/. Legutóbb Jakab András: Hibrid rezsimből jogállamba, SSRN, 2020. január 30., https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=40214277.
[6] Kozák Dániel: Fleck Zoltán: Sunnyogni, hallgatni nem nagyon lehet, 24.hu, 2021. december 17., https://24.hu/belfold/2021/12/17/fleck-zoltan-interju-kozjogi-atmenet-alkotmany-kormanyvaltas/; Zoltán Fleck: After Orbán: A democratically-established constitution could solve the crises of the rule of law, Verfassungsblog, 2021. április 29., https://verfassungsblog.de/after-orban/.
[7] Pl. Andrew Arato - Zoltán Miklósi: Constitution making and transitional politics in Hungary, in Framing the state in times of transition. Case studies in constitution making, ed. Laurel E. Miller, United States Institute of Peace, 2010, 351.
[8] Lásd pl. Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete, KJK - MTA ÁJI, Budapest, 1994.
[9] Vörös Imre: A jogállami alkotmányosság helyreállítása, Civil Bázis, 2021. július 27., https://civilbazis.hu/2021/07/27/voros-imre-a-jogallami-alkotmanyossag-helyreallitasa/?cn-reloaded=1.
[10] Lásd a Verfassungsblogon folyó szakmai vitát: https://verfassungsblog.de/category/debates/restoring-constitutionalism/.
[11] Lásd a Fundamentum jelen számát, továbbá Kazai Viktor: A rendszerváltás forgatókönyvei, Mérce, 2021. november 19., https://merce.hu/2021/11/19/a-rendszervaltas-forgatokonyvei/.
[12] Kozák Dániel: Fleck Zoltán: Sunnyogni, hallgatni nem nagyon lehet, 24.hu, 2021. december 17., https://24.hu/belfold/2021/12/17/fleck-zoltan-interju-kozjogi-atmenet-alkotmany-kormanyvaltas/.
- 128/129 -
[13] Kozák (12. vj.).
[14] Az úgynevezett "áprilisi törvényeket" Fleck Zoltán jogász-szociológus vezetésével dolgozzák ki, de a programot a pártoknak kell jóváhagyniuk., Hvg.hu, 2021. november 29., https://hvg.hu/itthon/20211129_ellenzek_alaptorveny_polt_peter_legfobb_ugyesz_fleck_zoltan.
[15] Tímea Drinóczi - Agnieszka Bień-Kacała: Illiberal Constitutionalism in Poland and Hungary: The Deterioration of Democracy, Misuse of Human Rights and Abuse of the Rule of Law, London, Routledge, 2022.
[16] Shalom H. Schwartz - Anat Bardi: Influences of adaptation to communist rule on value priorities in Eastern Europe, Political Psychology, 1997/2; Jan Eichhornet - Victoria Kupsch - Luuk Molthof - Magali Mohr: How European publics and Policy actors values an open society. Key insight across countries, Open Society European Policy Institute - d|part, 2019, https://dpart.org/wp-content/uploads/2020/08/VoV_Key-Insights.pdf; Fülöp Éva - Péley Bernadette - László János: A történelmi pályához kötött érzelmek magyar történelmi regényekben, in László János et al.: Társas megküzdési minták és identitáskonstrukciós folyamatok azonosítása történelmi tárgyú elbeszélésekben, OTKA Kutatási Projekt Riport, 2010, http://real.mtak.hu/2385/.
[17] OSCE ODIHR, Hungary, Parliamentary Elections, 8 April 2018: Final Report, https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/385959.
[18] András Bíró-Nagy: Illiberal Democracy in Hungary: The Social Background and Practical Steps of Building an Illiberal State, Barcelona Center for International Affaires Collección Monografías 2017, https://www.cidob.org/en/articulos/monografias/illiberals/illiberal_democracy_in_hungary_the_social_background_and_practical_steps_of_building_an_illiberal_state.
[19] Lásd az Alkotmánybíróság és a Kúria elnökeinek megszólalásait: https://alkotmanybirosag.hu/uploads/2021/12/nyilt_level_st.pdf; https://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/sajto/0961_001.pdf.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Universidade Federal de Minas Gerais.
Visszaugrás
