Czékmann Zsolt: Helyi önkormányzatok a digitális kor kapujában - Kihívások és lehetőségek (1. rész) (IJ, 2014/4. (60.), 163-168. o.)

A kétrészes tanulmány célja, hogy segítsen képet alkotni a hazai önkormányzatok helyzetéről a rohamosan fejlődő infokommunikációs környezetben. Az első tanulmány bemutatja azt a jogszabályi környezetet, ami az elmúlt húsz év jogalkotásának eredménye az infokommunikációs területen, és egyben előkészítette a helyi önkormányzatok számára a digitális korba való belépést. Válaszokat keresünk továbbá a modern önkormányzatokkal kapcsolatban felmerülő kérdésekre, így különösen az információs társadalomban megváltozott jogszabályi környezet generálta új feladatokra, az átalakult felhasználói szokásokból eredő elvárásokra, vagy éppen a hivatal saját hatékonyságával szemben támasztott továbbfejlődési lehetőségeire. Ezen kérdések részben már a tanulmány második részében kerülnek vizsgálatra, amelyben a fő hangsúly a megvalósult fejlesztések, jó gyakorlatok bemutatása mellett egy, a konvergencia régiók önkormányzatait bemutató körkép kidolgozása a cél.

Digitális világ, avagy az internetkorszak a jogalkotás tükrében

Nyilvánvaló, hogy a XXI. század második évtizedére az infokommuniká­ciós eszközök csendben a mindennapjaink részévé váltak, oly módon épülve be életünkbe, hogy jelenlétük szinte észrevehetetlen, hiányuk azonban már rövid távon is komoly kihívások elé állít minket. Azon posztindusztriális társadalmakat, ahol a digitális eszközök és alkalmazások immáron társadalomformáló erőként működnek, infokommunikációs társadalmaknak nevezzük.[1] Az infokommunikációs eszközök[2] ilyen ütemű fejlődésének egyenes következménye az információ mennyiségének az exponenciális növekedése, kihívás elé állítva minden felhasználót. A XX. század végére nyilvánvalóvá vált, hogy az opt-out nem alternatíva, senki sem maradhat ki az információs forradalomból (legalábbis ha nem akarja versenyképességét és érvényesülési lehetőségét végérvényesen feladni), így valamennyi társadalmi szereplő (a kormányzati szféra [G], a gazdasági szféra [B] és a civil szféra [C]) a maga módján felvette az új technológiák diktálta információkezelési tempót, hozzáalakítva felhasználói szokásait, szervezeti felépítését, és működési rendjét. Az 1990-es évek végére az adaptáció össztársadalmi mértéket öltött, gondoljunk csak saját mindennapjainkra, szokásainkra, hogyan változtak meg alig egy évtized alatt. Ha figyelembe vesszük, hogy 2013-ban a magyar háztartásokban a tényleges internethasználat a lakosság közel 73%-ára terjedt ki,[3] míg a vállalkozások több mint 90%-a rendszeresen használ számítógépet és internetkapcsolatot tevékenysége során, akkor belátható, hogy az ilyen mértékű össztársadalmi átalakulások szükségszerű velejárója a társadalmi kapcsolatok átalakulása, új szabály- és kapcsolatrendszerek kialakulása. A társadalom valamennyi szereplője kénytelen előbb vagy utóbb alkalmazkodni a megváltozott környezethez, újradefiniálva saját szerepét és helyzetét. Mint láthatjuk, az információs társadalom meghatározó jellemzője a kommunikációs szokások átalakulása, az információmenedzsment szerepének felértékelődése. Annak érdekében, hogy egy össztársadalmi átalakulás végbemehessen, három feltételnek együttesen kell fennállnia:

1. Szükséges az infokommunikációs infrastruktúra kiépítése, amely áll egyrészt egy hálózati rendszerből (ma ez tipikusan a szélessávú internetelérést biztosító hálózatot jelent), valamint infokommunikációs eszközökből [itt a választék napjainkban kimeríthetetlen, a számítógépektől az okos telefonokon át, az intelligens házakig szinte valamennyi elektronikus eszközünk képes a kommunikációra (vagy hamarosan képes lesz)];

2. A szolgáltatások köre, amelyek tartalommal töltik ki az információs tár­sadalmat, a kommunikáció célja (a későbbi fejezetekben részletesen vizsgáljuk);

3. Személyi kompetenciák, azaz a képesség, hogy az IKT eszközöket rendeltetésüknek megfelelően használhassuk (ennek hiánya a digitális-írástudatlanság, amely a tudatos és tájékozott felhasználási kompetenciák hiányát jelenti, nem pedig az újgenerációs technológiákban való teljes körű járatlanságot).

A későbbiekben láthatjuk, hogy a három feltétel teljesülése a társadalom szereplőinek közös célja, ugyanakkor a megvalósításban a szerepvállalásuk korántsem egységes. Az infrastruktúra kiépítése alapvetően az állami és gazdasági szerepvállalók részvételét kívánja meg, míg az IKT eszközt alapvetően minden szereplő maga biztosítja, akárcsak a szükséges felhasználói ismeretek megszerzését (itt is kívánatos az aktív állami szerepvállalás, akár az eszközök beszerzésében, akár a kompetenciák elsajátításában segítséget nyújt az erre önerőből képteleneknek). A szolgáltatások nyújtásának inkább csak minimális sztenderdjét, semmint határát jelölhetjük ki (erről részletesen lásd a CLBPS[4]-ről szóló fejezetet).

Helyi önkormányzatok helyzete az információs társadalomban

Hogy megértsük a helyi önkormányzatok helyzetét a kialakult új környezetben, előzetesen meg kell vizsgálnunk azt a sajátos szerepet, amelyet betöltenek a társadalom működésében. Az önkormányzat[5] egy sajátos szervezet, a decentralizációs folyamatok és a helyi autonóm törekvések eredménye. Feladata kettős, a helyi érdekek érvényesítése és a helyi közügyek intézése mellett az állami akaratot hivatott helyi szinten érvényesíteni (önkormányzati és államigazgatási feladatokat egyaránt ellát). Az önkormányzat fogalma az angol self-government kifejezés tükörfordításának eredménye,[6] a kormányzati funkciók helyi szinten történő gyakorlását jelenti. Az információs társadalomban a kormányzás egy speciális formáját vizsgáljuk, a digitális környezetben megvalósuló, ún. e-Kormányzást.[7] Az e-Kormányzás (e-Government) egy komplex fogalom, amely magában foglalja az e-közigazgatást (e-Administration), az e-demokráciát (e-Demokracy), amely tovább bontható az e-részvétel (e-Participation) és e-választás (e-Voting) fogalmakra.[8]

Az önkormányzatok államigazgatási feladatai alapvetően az e-közigazgatás kérdéskörében tárgyalandóak, a helyi közügyek pedig az e-demokrácia területét érinti.[9] A következő fejezetekben az alapvetően állami szerepvállalással kialakított e-közigazgatási (jellemzően jogi és szervezési) környezetet, majd ezt követően az önkormányzatok sajátos lehetőségeit vizsgáljuk tovább az e-demokrácia fejezetben.

- 163/164 -

E-közigazgatás[10] jogi keretei

A jog mint az egyik meghatározó társadalmi szabályrendszer a fellépő új jelenségekkel előbb vagy utóbb foglalkozni kénytelen, még ha ezt a jogalkotó gyakorta igyekszik inkább utóbb megtenni. Különösen kényes helyzetben van a jogalkotó, ha maga a szabályozandó környezet igen dinamikusan változik, folyamatosan megelőzve az egyébként is megfontolt törvénykezési mechanizmusokat. Így gyakorta fordul elő, hogy ha a szabályozás tárgya szorosan kötődik a mindenkori csúcstechnológiák alkalmazásához, akkor bizony a jogalkotó (és a jogalkalmazó is) éppen hogy implementálta az új technológiát, megalkotta a szabályozást, mire az alkalmazás elterjedhetne és kialakulhatna a joggyakorlat, a már szabályozott megoldás lett meghaladott, és így maga a szabályozás is.[11] Ez a jelenség különösen azon területeken okoz problémát, ahol a kógens szabályozás nem tűri az analógia alkalmazását, illetve a felek státusából következik a szigorú szabályozás igénye (amikor az állam mint közhatalom gyakorlója a jogviszony alanya). Éppen ezért az e-közigazgatás az újgenerációs technológiák szabályozásának állatorvosi lova, nem csak hazánkban, de kevés kivétellel az egész világon komoly fejtörést okoz a jogalkotónak. A szabályozás megjelenik mind a hazai szabályozásban, mind pedig az Európai Unió politikái között, az egymásra gyakorolt hatásukat alapul véve ez utóbbival foglalkozunk előbb.