Dr. Forgács Imre: Születőben az Európai Alkotmány (EJ, 2003/4., 3-9. o.)

"Alkotmányunkat demokráciának

nevezik, mert a hatalom nem

egy kisebbség, hanem az egész

nép kezében van"

(Thuküdidész)

Az athéni történetíró idézett gondolata több mint 2300 éves, és az ókori Görögország közjogi berendezkedését dicséri. Az a tény, hogy az Európai Konvent elnöksége éppen ezt választotta az Európai Alkotmányszerződés preambuluma1 mottójául, kettős értelemben is üzenetértékű. Egyrészt utal Európa egyesítésének több évezredes múltjára, mindenekelőtt arra, hogy a sokféle egységtörekvés és motiváció közül az alkotmányozók melyeket ajánlják a jövő számára is megőrizendőnek.

Ezek mindenekelőtt Európa kulturális, vallási és humanista értékei, melyek a görög és a római civilizációban gyökereznek, s tovább élnek a felvilágosodás filozófiájának emberközpontúságában is. A későbbi korok globális gazdasági fejlődése nyomán megnyíló lehetőségek mellett a szolidaritás és a közélet demokratizmusa biztosíthatja Európa polgárainak jövőjét.

A mottóválasztás másik üzenete vélhetően az alkotmányozási folyamat egyik legsürgetőbb feladatára, a "demokrácia deficit" csökkentésére utal. Amikor ugyanis a tagállamok állam- és kormányfői 2000-ben, Nizzában elfogadták az új tagállamok csatlakozásához szükséges (minimális) intézményi változtatásokat, egyúttal elhatározták azt is, hogy egy széles intézményi alapokon nyugvó tanácskozó testületet hoznak létre. A testület feladatául tűzték, hogy az Európai Unió jövőjéről lefolytatott vita után fogalmazza meg javaslatát a demokratizmus erősítéséhez szükséges intézményi reformokról a következő Kormányközi Konferencia számára. A Nizzai Szerződéshez csatolt Nyilatkozatban2 egyúttal kijelölték azt a négy legfontosabb témakört is, amelyet a majdani Európai Konventnek mindenképpen vizsgálnia kell. Ezek a kérdések: a) Hogyan kell kialakítani és ezt követően fenntartani az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörök - a szubszidiaritás elvével egyező - pontosabb elhatárolását b) Milyen legyen az Unió - Nizzában kihirdetett - alapvető emberi jogokat rögzítő Kartájának a jogi státusa c) Hogyan egyszerűsíthetők a szerződések tartalmuk megváltoztatása nélkül annak érdekében, hogy világosabb szerkezetűek és érthetőbbek legyenek d) Milyen legyen a nemzeti parlamentek szerepe az európai intézményrendszerben?

E kérdések lényegében kijelölték a Konventben 2002 februárjában elkezdődött alkotmányozási folyamat alappilléreit. A Nyilatkozat megfogalmazása szerint "e témák felvetésével a Konferencia (a Nizzai Szerződést elfogadó IGC) elismeri annak szükségességét, hogy javítani és folyamatosan biztosítani kell az Unió és intézményei demokratikus legitimitását és átláthatóságát annak érdekében, hogy azokat közelebb hozza a tagállamok állampolgáraihoz."3

Az Európai Konvent végül hosszas vita után, 2003. június 13-án fogadta el az Alkotmányszerződés tervezetét.4 Az Európai Tanács thesszaloniki csúcsértekezlete zárónyilatkozatában üdvözölte a javaslatot, s azt "jó kiindulási alapként" tűzte a 2003 októberében kezdődő új Kormányközi Konferencia napirendjére. E ténnyel a Nizzai Szerződés elfogadása óta intenzívvé váló európai közjogi reformfolyamat mindenképpen új szakaszába lépett. Elsősorban ez indokolja, hogy röviden összefoglaljuk az Alkotmányszerződés tervezetének néhány kiemelkedően fontos, s várhatóan a továbbiakban is heves vitákat kiváltó javaslatát.

1. A hatáskörmegosztás és az Unió hatásköreinek gyakorlása

A Tervezet mindenekelőtt rögzíti az Unió5 és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás alapvető elveit. A hatáskörök átruházásának elve (principle of conferral) szerint az Európai Unió tevékenységét a tagállamok által ráruházott hatáskörök keretei között fejti ki, s e hatáskör-átruházást maga az Alkotmány rögzíti. Minden olyan hatáskört tehát, amelynek kifejezett átruházására nem kerül sor, továbbra is a tagállamok gyakorolnak. A hatáskör átruházás elve megtalálható a jelenleg hatályos EK-Szerződésben is, mint ahogyan a szubszidiaritás elvének megfogalmazása sem tér el alapjaiban a jelenleg hatályos 5. cikktől. A parlamentek szerepét erősítő Amszterdami Szerződéshez képest is továbblépés azonban, hogy a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról rendelkező új Jegyzőkönyv6 feljogosítja a nemzeti parlamenteket arra, hogy az uniós jogszabálytervezeteket előzetesen minősítsék a szubszidiaritás elvének érvényesülése szempontjából. E tervezett "előzetes ellenőrző rendszer" bevezetése azért lenne korszakos jelentőségű, mert ily módon a nemzeti parlamentek is közvetlenül részt vehetnének - az integráció története során először - az európai jogalkotási folyamatban.7

a) A kizárólagos uniós hatáskörök

Az Unió kizárólagos hatásköreit az Alkotmánytervezet úgy határozza meg, hogy e területeken csak az integrációs szintű jogalkotó szervek alkothatnak a tagállamokra kötelező normákat, a tagállamok ezt csak külön felhatalmazás alapján, vagy végrehajtási célból tehetik meg (I-11. cikk 1.). Kizárólagos uniós hatáskörbe tartoznak a belső piac működését biztosító versenyszabályok, a közös kereskedelempolitika, a vámunió szabályai, a közös halászati politika keretében a tenger élővilágának megőrzésével kapcsolatos szabályozás, valamint egyes nemzetközi szerződések megkötése.

A kizárólagos uniós hatáskörök körében külön kiemelést érdemel a monetáris politika szabályozása az euróövezetbe tartozó tagállamok esetében. Az integrációs folyamat egészének jövőbeli alakulása szempontjából is jelentős, a további intézményesülés irányába mutató lépés ugyanis, hogy a Tervezetben önálló jegyzőkönyv szól az eurócsoport működéséről.8 A Jegyzőkönyv szerint az euróövezeten belüli gazdaságpolitikák mind szorosabb összehangolása érdekében speciális szabályokra és intenzívebb párbeszédre van szükség az érintett tagállamok között. Ennek érdekében a pénzügyminiszterek rendszeresen informális tanácskozásokat tartanak, amelyre meghívják a Bizottság és az Európai Központi Bank képviselőit. A tanácskozások előkészítését azonban nem a Bizottság, hanem az illetékes miniszterek képviselői végzik, s a miniszterek kétévente többségi szavazással elnököt is választanak maguk közül.

b) A megosztott hatáskörök

A megosztott hatáskörök esetében - mint az az elnevezésből is következik - az Unió és a tagállamok osztoznak a jogalkotási felhatalmazáson. A tagállamok e hatásköröket azonban csak olyan mértékben gyakorolhatják, amennyiben azt az Unió szervei nem gyakorolják, vagy úgy döntenek, hogy feladnak valamely általuk korábban gyakorolt hatáskört. Az Alkotmányszerződés tervezete ide sorolja a közösségi politikák több fontos szektorát és egyes - jelenleg a büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés körébe tartozó - területeket. Eszerint megoszlanak a hatáskörök az Unió és a tagállamok között a következő területeken: a belső piac; a szabadság, biztonság és jog térsége9; a mezőgazdasági és a halászati politika, kivéve a tenger élővilágának megőrzésével kapcsolatos szabályozást; a közlekedés és a transz-európai hálózatok; az energia; a szociális politika azon témakörei, amelyeket a Tervezet III. Része (az Unió politikái és működése) fejt ki részletesen; a gazdasági, társadalmi és területi kohézió; a környezetpolitika; a fogyasztóvédelem, valamint a közegészségügy közös biztonságot érintő területei (I-13. cikk).