Az európai kohéziós politika a laikusok számára nemcsak megfoghatatlan, hanem még a szakértők számára is kihívás, hogy azt teljes egészében átlássák és megértsék, hiszen az erre vonatkozó hivatalos EU-s jogforrások, szakmai anyagok, dokumentumok - még a komolyabb szakirodalom figyelembevétele nélkül is - több ezer oldalra rúgnak. Az EU tagállamok, illetve régiók fejlesztését szolgáló, immáron közel 350 milliárd eurós "kassza" ugyan óriási összeg, azonban nem csupán a források tervezése, felhasználása és elszámolása hatalmas kihívás, hanem ezeknek a jogi keretek közé szorítása is meglehetősen nagy feladat elé állítja az érintett szereplőket.
Márpedig az érintett szereplők száma nőtt, hiszen a Lisszaboni Szerződés1 (LSZ) következményeként már nemcsak az Európai Parlament szerepe és befolyása nőtt meg, hanem - többek közt - a 27 tagállam nemzeti parlamentjei is részt vehetnek a kohéziós politika alakításában. A terjedelmi korlátokra is tekintettel nem célom bemutatni a kohéziós politika szakmai és fejlesztéspolitikai kérdéseit, buktatóit, az elmúlt évtizedek alatt megjelent ún. közösségi kezdeményezéseket, hanem inkább az új helyzetnek megfelelő, ámde annál kevésbé tárgyalt körülményre, a kohéziós politikát érintő jogalkotási kihívásokra szeretnék fókuszálni.
A téma aktualitását az adja, hogy még 2011 nyarán ismertté válnak a következő 7 éves költségvetési időszak (2014-2020) kohéziós politikára vonatkozó jogszabályi alapvetései és javaslatai. Az új jogszabályi csomag tervezetének megjelenése előtt érdemes egy pillantást vetni a kohéziós politika múltjára, és közelebbről tanulmányozni az LSZ által hozott újdonságokat, valamint a jogalkotás műhelytitkait. A játékszabályok pontosabb ismerete segíthet abban, hogy az LSZ-ből folyó új előírások ne a magasból hulljanak az ölünkbe mintegy "meglepetésként", hanem azok kialakításában - a többszintű kormányzás és partnerség elvének gyakorlati megvalósítása révén - minden szereplő aktívan közreműködhessen, érdekeiért időben felléphessen, és azokat a megfelelő fórumokon keresztül becsatornázhassa az Unió jogalkotásba. Mert erre igenis van lehetőség, csak ismerni kell a "titkát". Ellenkező esetben Magyarország láthatja ennek kárát, különösen egy változó Európa idején, amikor a nettó befizető országok közvéleménye egyre inkább vonakodik a szolidaritás elvétől.
A gazdasági, társadalmi és - újabban már - a területi kohézió az Unió horizontális politikája, amely a harmonikus és fenntartható fejlődés kulcsa, a versenyképesség és a szolidaritás egyensúlyának őre.[2] Az Európai Unió kohéziós politikájának alapvető célja az Unió gazdasági és szociális (szolidaritáson alapuló) összetartásának erősítése, elsősorban (a támogatások nagyságának figyelembevételével) a kevésbé előnyös helyzetű régiók felzárkóztatása révén. A kohéziós politika (és annak támogató eszközrendszere: strukturális alapok és Kohéziós Alap, valamint egyéb közösségi pénzügyi eszközök - lásd később) a gazdasági, társadalmi és területi konvergencia erősítésének legfontosabb eszköze, az uniós költségvetést alapul véve pedig a legfontosabb politika, hiszen költségvetése az elmúlt évtizedek alatt folyamatosan nőtt, és egyre meghatározóbbá vált az EU költségvetésén belül. Az Unió fejlődéséhez és tartós sikeréhez létfontosságú kohézió,[3] azaz az Unió különböző fejlettségű régiói, majd a '90-es évektől pedig egész országok közötti egyenlőtlenségek csökkentése, az LSZ hatályba lépése óta kiemelten koncentrál a vidéki és az ipari átalakulás által sújtott térségekre, valamint a súlyos és állandó természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiókra (pl.: szigetek, hegyvidékek, gyéren lakott területek) is.[4] Azaz minden tekintetben egyre inkább szerteágazóvá vált ez a politika.
Az alábbiakban röviden áttekintem a kohéziós politika jogfejlődését, de amint a bevezetőben is említettem, nem fogok foglalkozni a kohéziós politika részletesebb pénzügyi és szakpolitikai fejlődésével, továbbá a mezőgazdaságra és vidékfejlesztésre, illetve halászatra vonatkozó "alágával", illetve azok hatásaival sem.
A kohéziós politika a bővítés politikája is egyben, azonban ez is egy hosszú, nemzetállami alkudozásokkal tarkított folyamat eredménye volt. Annak ellenére, hogy már a Római Szerződésben (1957 - EGKSZ), illetve annak preambulumában[5] említett hátrányos helyzetű régiók fejlődése mellett kiemelt helyen szerepelt a tagállamok "harmonikus gazdasági fejlődésének" követelménye[6] is, az EU jogelődjének tekintendő Európai Gazdasági Közösség (később: Közösségek, majd: Európai Unió) alapító tagállamai fejlettségüket, életszínvonalukat tekintve közel hasonló helyzetben voltak. (Egyébként az 1951-ben, Párizsban létrejött Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) már kitért az életszínvonal és a munkafeltételek javítására is, ami tekinthető akár a társadalmi kohézió korai megjelenésének is.)[7]
Ezzel egyidejűleg 1957-ben létrehozták a legrégebbi (ágazati) alapot, a mai kohéziós politika első építőkövét, az Európai Szociális Alapot (ESZA), célként tűzve ki a munkavállalók foglalkoztatási lehetőségeinek javítását és az életszínvonaluk emeléséhez való hozzájárulást.[8] Emellett 1962-ben létrejött az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) is.[9] Jóval később alakult ki a mostani Közös Agrárpolitika (KAP) másik lába, a 2005 szeptemberében életre hívott[10] Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA).[11]
A Római Szerződésben szintén új alapítású Európai Beruházási Bank[12] mint független (önálló pályázat-elbírálással rendelkező) pénzügyi intézmény a strukturális alapok és a későbbi kohéziós politika biztos kellékévé vált: hitelt nyújt azoknak a magán- vagy közszféra keretében induló projekteknek, amelyek "több tagállam közös érdekét szolgálják".[13]
A Római Szerződés egy páratlan időszakban köttetett, hiszen az 1950-es 4% feletti munkanélküliségi mutató fokozatosan lecsökkent a hatvanas évek első felére az azóta is történelmi mélypontnak tekinthető 2% körüli értékre, s ezzel Európa egészen a hetvenes évekig e tekintetben megelőzte még az USA-t is. Németország nyugati fele (az akkori NSZK) pedig egyértelmű nyertesévé vált a schumani közös Európa gondolatának és kezdeményezésének: 0,6%-ra csökkent a munkanélküliség, megteremtve a teljes foglalkoztatottságot. Az olajsokkok és a közel-keleti fejlemények következményeképpen a '70-es évekre azonban a világ alapvetően megváltozott: a korábbi, kiegyensúlyozott és dinamikus növekedés megtorpant és a munkanélküliség sohasem látott módon megnőtt. Először az '50-es évek szintjére zuhant vissza, majd a '80-as évekre pedig már 6% körüli értékre nőtt.[14]
1973-ban az első bővüléssel az Egyesült Királyság és Dánia mellett Írország személyében egy kifejezetten szegényebb ország is bekerült a "gazdagok" klubjába. Mindezekre tekintettel, az alapszerződésben megjelölt célokra hivatkozva 1975-ben felállításra került az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), amely az EMOGA-hoz hasonlóan nem alapszerződési szinten, hanem rendeleti úton került szabályozásra.[15] Ehhez tudni kell, hogy ennek politikai előkészítése, azaz a regionális különbségek és azok csökkentésére vonatkozó célkitűzés már 1964-ben felmerült, amikor az Európai Bizottság egy jelentésében ezzel a kérdéskörrel foglalkozott, majd 3 évvel később rá pedig konkrét ajánlásokat fogalmazott meg a tagállamok felé. Az Európai Bizottság továbblépve már 1967-ben létrehozta a regionális politikáért felelős főigazgatóságot.[16] A végső lökést a gazdasági és monetáris unió elérése céljának megerősítése hozta meg, amikor a tagállamok 1972 októberében az ERFA létrehozása mellett döntöttek és az első rendelet történelmi, egyhangú[17] megszavazása már az új tagállamokkal kibővülve történt meg 1974 decemberében.[18]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
