Több indítványozó is kezdeményezte a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) számos rendelkezésének utólagos normakontrollját. Az alkotmányellenességet lényegében mindegyik indítványozó abban látta, hogy a Jat., illetve annak egyes rendelkezései nem egyeztethetők össze az alkotmánynak a rendszerváltás során és azt követően kialakított szövegével. Az ügy előadó bírája Bragyova András volt.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt leszögezte, hogy a Jat. megalkotása jelentős lépés volt a szocialista alkotmányos berendezkedésből a parlamentáris demokratikus alkotmányos berendezkedés felé vezető úton, és lényegében alkotmánykiegészítő szerepet töltött be. Az alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépésével azonban alapvetően megváltozott alkotmányos rendszerünk. Ennek alapja az alkotmány elsődlegességének elve, ami kizárja, hogy alkotmányi szintre tartozó tárgyköröket alkotmányon kívüli jogszabályok szabályozzanak. Márpedig a jogszabályok fajtáinak és kötelező erejének meghatározása alkotmányi szintre tartozik, ezért is tekintjük az alkotmányt a jogrendszer alapjának. Az alkotmányban felsoroltakon kívül jogforrás nem létezhet, ahhoz a jogalkotási törvény sem hozzá nem adhat, sem el nem vehet belőle. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel megállapította, hogy az alkotmány 7. § (2) bekezdésében meghatározott törvényhozási tárgykör, mely szerint "a jogalkotás rendjét törvény szabályozza", nem a jogforrások meghatározását teszi lehetővé törvényi szinten, hanem csak a jogalkotási eljárásra, illetve a jogszabályok közzétételére vonatkozó rendelkezések megalkotására ad felhatalmazást. Mivel a Jat. elsősorban a jogforrások meghatározását tartalmazza, megállapítható, hogy legnagyobb részben nem felel meg a "jogalkotásról szóló törvény"mai alkotmányos tartalmának, és több okból sincs összhangban az időközben bekövetkezett alkotmányi változásokkal.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a Jat. hatályos szövege nem azonos a Magyar Közlöny 2007. évi 106. számában közzétett "módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt új hatályos szöveggel", amely egyébként lényegesen eltér az 1991. óta a gyakorlatban használt törvényszövegtől. A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek az Alkotmánybírósághoz eljutatott tájékoztatása szerint a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye 1990. december 31-i zárású kiadásának szerkesztői maguk végezték el a Jat. hatályos szövegének az alkotmánnyal össze nem egyeztethető rendelkezésektől való megtisztítását, amire szerinte nem volt hatáskörük. Ezért az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal a Jat. hatályos szövegének megállapítása során az 1987-es szövegből indult ki. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság arra hívta fel a figyelmet, hogy szükséges lenne a törvények hivatalos közzétételének törvényi szintű újraszabályozása, ami világosan elkülönítené az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat a tartalmi, jogszabály-módosítást jelentő változtatásoktól. Ez esetben az Alkotmánybíróság kiindulópontként elfogadta a Jat. 2007-ben közzétett szövegét, azonban - közelebbről meg nem határozott - szükség esetén eltért a hivatalosnak minősített szövegtől.
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem hatályos a Jat. 1. § (1) bekezdés b) pontja, mely szerint a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet alkot. A Jat. 1987-ben kihirdetett szövege szerint törvényerejű rendeletet a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa adhatott ki. Bár az 1989. évi XXXI. törvény 38. § (2) bekezdése kimondja, hogy az Elnöki Tanács kifejezés alatt eltérő rendelkezés hiányában köztársasági elnököt kell érteni, a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét meghatározó alkotmány 30/A. §-a, amely nem tesz említést törvényerejű rendelet alkotásáról, nyilvánvalóan ilyen eltérő rendelkezésnek minősül. Hasonlóképpen nem tekintette hatályos jognak az Alkotmánybíróság a Jat. 1. § (1) bekezdés e) pontját, amely az országos hatáskörű szervet vezető államtitkár számára teszi lehetővé rendelkezés kibocsátását, tekintettel arra, hogy országos hatáskörű szerv a ha-
- 84/85 -
tályos jog alapján nem létezik. A tanácsokra vonatkozó rendelkezések alatt pedig a helyi önkormányzatokat kell érteni, mert a tanácsrendszert 1990-ben a helyi önkormányzati rendszer váltotta fel.
A Jat.-nak az állami irányítás egyéb jogi eszközeire vonatkozó szabályozási koncepcióját a jogállami elvekkel összeegyeztethetőnek találta az Alkotmánybíróság. Kifejtette, hogy a közigazgatás vezetése, az egyes szervek közötti kapcsolatok szabályozása csak jogi eszközökkel megengedett. Azonban a testület alkotmányellenesnek találta, hogy a Jat. alapján az Országgyűlés is jogosult irányelv és elvi állásfoglalás kibocsátására. Ez a rendelkezés az 1989 előtti, a hatalom egységének elve alapján álló alkotmányos rendszerrel összhangban volt, de a jogállami alkotmányban érvényesülő hatalommegosztás elvével már nem egyeztethető össze.
Szintén meghaladottnak bizonyult a Jat. maga idejében jelentős újítása, a kizárólagos törvényhozási tárgykörök meghatározása. 1987-ben e rendelkezés funkciója az volt, hogy korlátozza az Elnöki Tanács jogkörét törvényerejű rendeletek alkotására, így növelve az Országgyűlés szerepét. A mai alkotmányos berendezkedés azonban az alkotmány elsődlegességének elvén alapul, ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási tárgyköröket törvény tartalmazza.
Nem osztották ugyanakkor az alkotmánybírák a jogalkotási program kapcsán megfogalmazott alkotmányossági aggályokat. A Jat. 21. § (1) bekezdése szerint a kormány ötéves időszakra szóló jogalkotási programot készít. Az ötéves periódus az Országgyűlésnek az 1987-ben hatályos alkotmány szerinti megbízatási idejéhez igazodott. 1990 óta az Országgyűlést négy évre választják, így a jogalkotási program tekintetében előírt ötéves időszak valóban ésszerűtlen. A Jat. rendelkezéseinek célszerűségi vizsgálata azonban kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén.
Az indítványozókkal ellentétben az alkotmánybírák nem találták aggályosnak a Jat. 22. § (2) bekezdését sem, mely szerint a jogalkotási program előkészítése során be kell szerezni a Legfelsőbb Bíróság elnökének véleményét. Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott, hogy a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség elve kapcsolódik, döntően az ítélkezésben ölt testet. A Legfelsőbb Bíróság elnökének feladatai azonban részben bírósági igazgatási jellegűek. E minőségében véleményének kikérése a jogalkotási program meghozatala során nem sérti sem a bírói függetlenség, sem a hatalommegosztás követelményét.
A Jat. 16. §-át azonban az Alkotmánybíróság is alkotmányellenesnek találta, mert az nem minden nemzetközi szerződés kihirdetését teszi kötelezővé. A nemzetközi szerződések megkötésére az Alkotmány 19. § (1) bekezdés f) pontja, a 30/A. § (1) bekezdés b) pontja, valamint a 35. § (1) bekezdés j) pontja értelmében az Országgyűlés és a kormány adhat felhatalmazást. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény minden esetben kötelezővé teszi a nemzetközi szerződés törvényben vagy kormányrendeletben történő kihirdetését. Ezért a Jat. ennek ellenmondó rendelkezése sérti a jogbiztonság elvét, és így az alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az alkotmánybírák az indítványok alapján vizsgálták a Jat.-nak a hivatalos lapokra és a jogszabályok kihirdetésére vonatkozó rendelkezéseit is. Ennek során megállapították, hogy alkotmányellenes a Jat. 14. § (2) bekezdése, mert lehetővé teszi, hogy miniszteri rendeletek mellékletét ne a hivatalos lapban, azaz a Magyar Közlönyben hirdessék ki. Azt a szabályt azonban nem találták alkotmányosan kifogásolhatónak, hogy a köztársasági elnök által kihirdetett törvényeket a Miniszterelnöki Hivatal által szerkesztett Magyar Közlönyben kell közzétenni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a jogszabály kihirdetése (promulgáció), vagyis az az aktus, amely a jogszabályt a jogrendszer részévé teszi, nem azonos a jogszabály közzétételével.
Az alkotmányossági vizsgálat eredményeként az Alkotmánybíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy a Jat. mai alakjában nem felel meg azoknak a követelményeknek, amelyeket alkotmányos rendszerünk az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerinti "jogalkotás rendjéről" szóló törvénnyel szemben támaszt. A Jat. elsősorban olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek az alkotmány elsődlegességének elvén álló jogrendszerben nem tartoznak törvényhozási tárgykörbe. Tekintettel arra, hogy az alkotmányellenes rendelkezések nélkül a Jat. már nem alkotna értelmezhető és alkalmazható jogszabályt, az Alkotmánybíróság az egész törvényszöveget megsemmisítette 2010. december 31. napjával.
Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz. Ebben kifejtette, hogy az alkotmányossági vizsgálat kiindulópontjaként nem lehetett volna a Magyar Közlöny 2007. évi 106. számában megjelent jogszabályszöveget elfogadni. Álláspontja szerint a jogszabály egységes szerkezetbe foglalásának lehetősége nem jogosítja fel a közigazgatást arra, hogy olyan jogszabályszöveget tegyen közzé, amely nyilvánvalóan nem egyeztethető össze az alkotmány rendelkezéseivel. Az alkotmánybíró szerint a Jat. ilyen formában történő közzététele cinikus kompilációnak tekintendő.
Párhuzamos indokolásában arra is rámutatott, hogy a Jat. azt a látszatot kelti, mintha az állami irá-
- 85/86 -
nyitás egyéb jogi eszközeinek meghatározására csak a jogalkotás rendjéről szóló kétharmados törvényben volna lehetőség. Ez azonban véleménye szerint nem szükségszerű, mint ahogy jelenleg is léteznek ilyen, a Jat.-ban nem szabályozott jogi aktusok (például a Közbeszerzések Tanácsának útmutatója).
Tekintettel a Jat. jelenlegi tartalmára, Trócsányi László azt sem tartotta volna jogbiztonságot sértőnek, ha az Alkotmánybiróság a Jat.-ot nem pro futuro, hanem a határozat közzétételének napjával semmisíti meg.
Több inditványozó kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 12/A. § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát, mert véleményük szerint az idézett jogszabályhelyből az következik, hogy bírósági titkárok is eljárhatnak a pszichiátriai betegek gyógykezeléséhez kapcsolódó bírósági feladatok ellátása során. Érvelésük szerint a pszichiátriai betegek gyógykezelését elrendelő vagy annak folytatásáról döntő határozatok az alkotmány 55. § (1) bekezdése szerinti személyi szabadsághoz való jogot nyilvánvalóan korlátozzák, ezért garanciális okokból e kérdésekben hivatásos bíráknak kell dönteniük. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az Alkotmánybíróság már a 36/2000. (X. 27.) AB határozatban kifejtette, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) pszichiátriai betegekre vonatkozó rendelkezései nyilvánvalóan érintik a személyi szabadsághoz való jog érvényesülését. Ezért az Eütv. azon rendelkezései, amelyek bírósági hatáskörbe utalják a pszichiátriai betegek gyógykezeléséről hozandó döntést, a személyi szabadsághoz való jog korlátozása eljárási garanciáinak tekinthetők.
A Pp. és az Eütv. összevetése alapján az indítványozókkal megegyezően az alkotmánybírák is arra a következtetésre jutottak, hogy maguk törvényszövegek nem zárják ki azt az értelmezést, hogy bírósági titkárok járjanak el a gyógykezelésről szóló döntések meghozatalában. Az Alkotmány 46. § (3) bekezdése szerint egyesbíróként és bírói tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el. A Pp.-nek a bírósági titkár eljárását szabályozó 12/A. §-a ez alól fogalmaz meg kivételt. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapította, hogy a hivatásos bírói tevékenység alatt az ítélkező tevékenység, az eljárás érdemi eldöntése értendő. Az Alkotmánybíróság az 1/2008. (I. 11.) AB határozatban arra a megállapításra jutott, hogy a bíróságok nem minden eljárási cselekménye és nem minden döntése vonható az ítélkezés fogalmi körébe, így ezekben a bírósági titkárok is eljárhatnak. Ez azonban nem vezethet arra az eredményre, hogy az alkotmány kifejezett rendelkezésével ellentétes módon az érdemi ítélkező tevékenység kikerüljön a hivatásos bírák hatásköréből. Az indítvány alapján jelen esetben az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy a pszichiátriai betegek gyógykezelését érintő döntés meghozatala hivatásos bíró közreműködését igényli-e, vagy elegendő a bírósági titkár eljárása.
E vizsgálat eredményeként az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a pszichiátriai betegek gyógykezelésével összefüggésben a bíróságok hatáskörébe tartozó határozatok meghozatala az igazságszolgáltató hatalmi ág alkotmányos feladatával, következésképpen a bíróságok ítélkező tevékenységével rokonítható, tekintettel e döntések alapjog-korlátozó voltára. Így e kérdésekben bírósági titkár érdemi döntést nem hozhat. Ezért az Alkotmánybíróság határozata rendelkező részében alkotmányos követelményként mondta ki, hogy bírósági titkár nem hozhat érdemi döntést a pszichiátriai betegek gyógykezelésének kérdésében. Ez a tilalom azonban nem érinti a bírósági titkárok előkészítő eljárásban való részvételét, különös tekintettel a beteg meghallgatására. Tehát az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a meghatározott alkotmányos követelmény érvényesülése esetén a Pp. támadott 12/A. § (1) bekezdése nem sérti a személyes szabadsághoz való jogot.
Az indítványozók az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] és a bíróság előtti egyenlőséggel (Alkotmány 57. §) összefüggésben a diszkriminációtilalom szempontjából is kérték az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását. Az Alkotmánybíróság ezt az indítványozói érvelést nem találta megalapozottnak. Az alkotmánybírák szerint indokolt, hogy a pszichiátriai betegek gyógykezelésének szabályai eltérjenek az általános betegjogi rendelkezésektől, és így önálló szabályozási koncepciót képeznek. Már a 32/1991. (VI. 6.) AB határozat kimondta, hogy a meg nem engedett megkülönböztetés alkotmányos tilalma csak az azonos szabályozá-
- 86/87 -
si koncepción belüli diszkrimináció esetében merül fel, önmagában a szabályozási koncepció eltérő volta nem alkotmányellenes. Így a Pp. 12/A. § (1) bekezdésének megsemmisítését az Alkotmánybíróság nem tartotta indokoltnak.
Több indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, mert meglátásuk szerint az Országgyűlés nem tett eleget az Alkotmány 61. § (4) bekezdéséből következő jogalkotási kötelezettségének, mivel nem alkotott törvényt a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról. Az indítványozók rámutattak arra, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (Médiatv.) csak szűken vett tulajdonosi korlátozásokat tartalmaz. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az Alkotmánybíróság a tárgykörben hozott határozatainak áttekintését követően kifejtette, hogy a tájékoztatási monopólium nemcsak tulajdoni monopóliumként jelenhet meg, hanem ettől függetlenül véleménymonopóliumként is. Tehát tájékoztatáskoncentráció plurális tulajdonosi szerkezet mellett is kialakulhat (például azonos hírforrásból állítják össze a különböző sajtótermékek híreit). Az alkotmánybírák már az 1/2007. (I. 18.) AB határozatban rögzítették, hogy a tájékoztatási monopóliumok létrejöttének megakadályozása alkotmányos cél, amelynek elérése érdekében korlátozható a műsorszolgáltató szerkesztési szabadsága.
Mivel a tájékoztatási koncentráció megakadályozását az alkotmányi felhatalmazáson alapuló törvényhozás egészének kell biztosítania, így az összes vonatkozó törvényre figyelemmel lehet állást foglalni abban a kérdésben, hogy az Országgyűlés eleget tett-e jogalkotási kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság e vizsgálat lefolytatásának eredményeként megállapította, hogy a Médiatv. az elektronikus médiát illetően számos rendelkezést fogalmaz meg a véleménymonopólium megakadályozása érdekében, és megköveteli a tárgyilagos, kiegyensúlyozott tájékoztatást. A Médiatv. a monopóliumellenes rendelkezések érvényesítésének szervezeti feltételeit is megteremtette az Országos Rádió és Televízió Testület felállításával. A tájékoztatási monopóliumok megakadályozása érdekében a Médiatv. a műsorszolgáltatók és műsorelosztók tulajdonosi struktúrájára nézve is több szabályt tartalmaz.
Az Országgyűlés az írott média működésének is megteremtette törvényes alapjait a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény elfogadásával. E törvény mindenki számára biztosítja a sajtótermék előállításának és nyilvános közlésének jogát, így járulva hozzá a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozásához. Mindez megfelel annak az Alkotmánybíróság által is hangsúlyozott elvnek, mely szerint a sajtószabadságot elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja.
Összességében az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Országgyűlés eleget tett a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozását szolgáló törvényalkotási kötelezettségének, ezért az indítványt elutasította. Az alkotmánybírák ugyanakkor azt is hangsúlyozták, hogy az alkotmányossági vizsgálat jelen esetben csupán a jogalkotói mulasztás fennállásának kérdésére szorítkozott, és nem terjedt ki a vonatkozó törvények tartalmi alkotmányossági kontrolljára. Arra is felhívták a figyelmet, hogy a szabályozásnak követnie kell azokat a technikai, technológiai változásokat, amelyek jelentős hatással vannak mind az elektronikus, mind az írott média működésére. Ebből következik, hogy a monopóliumok kialakulásának megakadályozására sem lehet statikus, mindenkorra érvényes szabályozást létrehozni. ■
Visszaugrás
