Dialog Campus Kiadó, Budapest, 2006. 278 p.
Az elmúlt évek (évtized) nem igazán kedvezett a közigazgatási monográfiák megjelenésének. Különösképpen nem-igen vállalkozott magyar szerző arra, hogy a közigazgatás kodifikálhatóságáról írjon. Talán azért, mert általánosan elfogadott tudományos sztereotípiává vált, hogy a közigazgatás kodifikálhatatlan: kiterjedtsége, sokszínűsége, szerteágazó volta, s ebből adódó általánosíthatatlansága folytán. Következménye lehet ez a közigazgatást érintő tudományos bizonytalankodás, annak a sokkszerű állapotnak, amely e tudomány művelőit érte a közigazgatás rendszerváltás után bekövetkezett változásait tapasztalva. Talán valamennyien úgy voltunk, hogy ebben az 1989 utáni időszakban a közigazgatás egészét, annak folytonosan változó valóságvilágát nem sikerült a maga teljességében megragadnunk, felfognunk, s bár valamennyien láttuk pozitív és negatív vonásait egyaránt, valahol mégsem álltak össze fejünkben egy új rendszer körvonalai. E tudományos depressziónak persze más kiváltó okai is voltak, a tények azonban ettől tények maradnak...
Annál örvendetesebb, hogy valaki megtörte ezt a már-már veszélyessé váló folyamatot, s egy merész huszárvágással megszakította ezt a rossz tendenciát.
Vadál Ildikó neve nem ismeretlen a szakmai olvasóközönség előtt. 1994 óta folyamatosan publikál, publikációi példaértékűen pedánsan és szisztematikusan végighaladtak a magyar közigazgatási szervezeti struktúra szinte valamennyi lépcsőfokán, és folyamatosan nyomon kísérték az azokat érintő változásokat és megszületett reformelképzeléseket. A de-
- 347/348 -
koncentrált szervek áttekinthetetlennek tűnő dzsungelében sikerült rendszert találnia, vizsgálta a miniszteriális struktúra ellentmondásait, az indirekt közigazgatási szerveket, a területi államigazgatási szervek reformját, és az önkormányzati döntéshozatali mechanizmusokat, ezek egyaránt tanulmányokra ihlették, e mellett könyve jelent meg a közigazgatás szervezeti rendszeréről. Ezek az írások tiszta, logikus szerkezetűek, mi több, semmi nehézséget nem okoz ezek tananyaggá adaptálása.
Ennek a sornak logikus folytatása egy olyan könyv, amely mintegy összefoglalja eddigi publikációit, s igyekszik azokból egy jövőképet is felvázolni. Ez a törekvés még akkor is üdvözlendő, ha következtetéseivel - bár elismerve, hogy azok logikailag lehetségesek - nem mindenben értünk egyet.
Vadál Ildikó könyve - miként egyébként tanulmányai is - didaktikusan jól felépítettek, jelenkori korszakunkban jól vannak elhelyezve, intézményeink rendszerváltás utáni fejlődéstörténete pontosan és korrektül ki van dolgozva. Szerző még az egyes tárgyalt témakörök összehasonlító aspektusait is fellibbenti előttünk, mintegy jelezve azt, hogy intézményrendszerünknek vannak megfelelői más jogrendszerekben is.
A kötet kiinduló megállapításával, hogy ti "... a közigazgatásban szükség van stabil elemekre, amelyek a kormányzati és közigazgatási tevékenység sarokpontjai lehetnek" csak egyetérteni lehet. Éppígy persze azzal is, hogy a végrehajtó hatalom tevékenységét a legmagasabb színtű jogszabályok a magyar jogrendben méltánytalanul szűkszavúan szabályozzák. Ez elsősorban az Alkotmányra vetül, amely az országos hatáskörű és dekoncentrált szervekről még csak említést sem tesz, jóllehet ez a szervtípus hagyományosan jelentős szerepet játszik közigazgatási szervezeti rendszerünkben, s ez a magyar közigazgatás fejlődéstörténetének eltüntethetetlenül szerves része, mely hosszú - bár talán már elfeledett - eredetre vezethető vissza. Arra tudniillik, hogy a XIX. sz. második felében, amely tudottan a közigazgatási feladatok sokasodásának időszaka, nem volt a magyar közigazgatási rendszerben olyan létező területi szervezeti egység, amelyre ezen igazgatási feladatokat - megbízható szakértelemben bízva - rá lehetett volna testálni. Így hazánk nem azt a német fejlődési utat követte, amely az önkormányzatok kialakult rendszerét kapcsolta volna össze a központi szervekkel, hanem az új feladatokra új közigazgatási szervezeti egységeket hozott létre a kormányzat, amelyek tevékenységét a jogszabályok keretei között a központi szervek felügyelték. E szükségszerű döntésben szerepet játszott a megyék hagyományos, központi hatalommal szembehelyezkedő attitűdje, amely a huszadik századra már feltétlenül
- 348/349 -
anakronizmussá vált, hisz megszűnt minden bázis (nemesi ellenállás, Habsburgokkal való szembefordulás), amiből táplálkozhatott volna, mégsem változott meg, a dekoncentrált szervek rendszere pedig maradt.
Még kevésbé érthető, hogy a szocializmus időszakában az országos hatáskörű szervek és a dekoncentrált szervek mindvégig megmaradtak. Fennmaradásuk mellett aligha lehetett valós érv az, hogy e szervezetek tevékenysége központi irányítást igényelt, hisz kétség sem férhetett ahhoz, hogy a tanácsi szervek önállósága még látszólagosnak sem volt nevezhető. Létrehozásuk eredeti indoka tehát megszűnt, az új feladatokhoz új szervek hozzárendelésének "szokása" azonban nem változott.
Hathatós érvnek bizonyult fennmaradásuk mellett az, hogy minden központilag ellátandó feladathoz nincs szükség minisztériumra, részben viszont éppen az, hogy léteznek olyan egyre jelentősebbé váló közigazgatási feladatok, amelyek kormányzatban való megjelenítése is indokolt lehet. Valójában ez egy konkurenciaharc volt, amelyet e szervezetek vezetői a kormányzásban való bekerülésért folytattak. Ennek egyik lépcsőfoka volt az államtitkárral vagy éppen miniszterrel az élükön álló országos hatáskörű szervek kiemelt szerepe, mintegy átmeneti formaként.
A kutatók mindvégig küzdöttek e szervezeti forma megszüntetéséért, illetve elszaporodásuk ellen, azonban legföljebb azzal a hatással, hogy számukat időről időre sikerült redukálni.
A rendszerváltás után (s ez az a korszak, amellyel Vadál Ildikót valójában foglalkoztatja), az országos hatáskörű szervek nemcsak hogy új életre keltek, hanem - mintegy életképességüket igazolandó - gyors szaporodásnak is indultak. Ez a fantasztikus szaporaság azonban nem annyira az utódok életrevalóságát igazolja, jóval inkább a szülőatyák emberfeletti erőfeszítését arra, hogy a centralizációnak újra teret nyissanak az önkormányzati rendszer eltúlzott méretei mellett... Ez utóbbi természetesen valósan fennállt, minden centralizációs törekvésre azonban aligha adott magyarázatot... Vagyis a helyi befolyás alól kivonják azokat a területeket, amelyeken úgymond a helyi befolyás nem hogy áldásos lenne, hanem épp ellenkezőleg a közérdek érvényesülésének ellenében hat.
De vajon eldönthető-e a közigazgatás értéke, minősége azon az alapon, hogy centralizál, vagy decentralizál? A centralizáció igazgatási értelemben ugyanúgy nem önérték, mint a decentralizáció. Ez valójában csak azon az alapon dönthető el, hogy az adott feladatot képes-e hatékonyan betölteni. Vagyis ellátja-e azt a társadalmi szükségletkielégítő tevékenységet, amelyre létrehozták. Az egyetlen gond, hogy ennek mérőszámai nehezen munkálhatók ki, még azon az alapon sem, hogy elégedett-e a
- 349/350 -
teljesítménnyel az az állampolgár, akinek érdekében mindez történik. (A környezet tisztasága például mérhető, az azonban annál kevésbé, vajon elégedetté teszi-e ez a polgárokat. Ettől függetlenül igaz, hogy a közigazgatásnak tennie kell valamit a környezet állapotáért, bár ennek csak hosszútávon vannak elégedettséget kiváltó hatásai.) Valójában ez persze sokkal bonyolultabb, mert nem mondható hatékonyabbnak a közigazgatás akkor, ha a szó szoros értelmében véve alacsonyabb ráfordítással több eredményt produkál, de természetesen ennek ellenkezője, vagyis az sem, ha fittyet sem hány arra, hogy mi mibe kerül, csak megelégedettséget váltson ki.
Manapság érvként hangzik el a dekoncentrált szervekkel szemben, hogy tagozódásuk az ország területi beosztásától eltér. Ahogy eddig mindig (mintegy 40 éve), céltáblái lettek a létszámcsökkentő törekvéseknek, talán nem alaptalanul. A kormányzat hosszú ideje minden új közigazgatási szerv létrehozása ellen élénken tiltakozik, rendre mégis enged a nyomásnak, feltehetőleg azért, mert igazolható, hogy az új szerv által betöltendő funkciónak létjogosultsága van. Vagyis látszólag igazolódott az a parkinson-i törvény, mely szerint a közigazgatás minden helyzetben képes feladatokat teremteni magának, mintegy újratermelni magát, méghozzá bővítetten. Mégis úgy vélem, hogy ezen törekvéseket semmi cinizmus nem vezérli, egyedül az, hogy a létező szervezeti keretek közzé egy új típusú feladatot nehéz beilleszteni, s talán egy új szervezet egyben azzal is kecsegtet, hogy nem a meglévő költségvetési forrásokon kell továbbosztozni és közben egy új feladatkört is betölteni, hanem tekintetbe lehet venni, hogy az új feladatoknak költségvonzatai is vannak.
Kétségtelen tény, hogy ezáltal a közigazgatási szervek olyan áttekinthetetlen rendszere jött létre, amely nélkülözi az elvi megfontolásokat, hacsak nincs olyan eleve meghatározott rendező elv, amelyek mentén e folyamatnak gátat lehet szabni, vagy törvényes kereteket lehet adni. Vagyis ezen a ponton maradéktalanul egyetértek Vadál Ildikóval a kereteket szabó szervezeti törvény szükségességét illetően. Hogy erre a törvényi szabályozás-e a legmegfelelőbb eszköz, abban nem vagyok biztos, mert tartok tőle, hogy ez a látszólag garanciálisnak tűnő eszköz is martalékául eshet a törvénymódosítási invázió koncepciótlanságának, kétségtelen azonban, hogy ha legalább egy ilyen szabályozásra meglenne a kormányzati elhatározottság, úgy már magában a törvényelőkészítő folyamatban sok minden megfogalmazódhatna, tisztázódhatna, vagyis viszonylagos nyilvánosság mellett az érdeklődés homlokterébe kerülhetnének olyan kérdések, amelyeket a legtöbb állampolgár ma zokszó nélkül tudomásul vesz, s nem is igen gondolkodik el azon, vajon törvényszerű-e mindez, avagy sem.
- 350/351 -
Az elmúlt 12 évben, amikor a közigazgatás reformja folyamatosan a kormányzati tevékenység egyik részfeladata volt, számtalan jó elképzelés fogalmazódott meg. Reményteli koncepciók fogalmazódtak meg, s öltötték olyan kormányhatározatok formáját, amelyből azután a kormányzat ismét szabadon válogatott, s aktuális belátása (hogy ne mondjuk: kedve) szerint egyeseket megvalósított, másokat meg félretett.
Vadál Ildikó az e témáról szóló elemzések érvrendszerét is ismerteti, s ennek alapján (is) helyezkedik arra az álláspontra, hogy e különféle szinteken létrehozott szervek létesítésének és jogállásának szabályozása egyértelmű és kevésbé szétzilált szabályozást igényel. A 2369/1997-es Kormányhatározatban foglalt szabályozás alapkoncepciójával magam is egyetértek. Ez kétszintű rendszert irányzott elő, amely központi hivatal kategóriát kívánja egységes kategóriaként rendszeresíteni a kormány minisztereken keresztül gyakorolt felügyelete mellett, egységessé téve ezáltal a központi közigazgatás minisztériumok alatti rendszerét, s megoldva azt a gondot, amely abból adódik, hogy a minisztériumon belül is vannak hivatalok, amelyek az általuk hozott döntések jogorvoslati rendjét is összekuszálják és azok objektivitását kétségessé teszik.
E kormányhatározat alapján egyértelműen megoldhatóvá válna a minisztériumok "megreformálhatósága" is. A pusztán végrehajtói (hatósági, intézményirányítói) teendőktől megszabadított minisztériumok valósan koncepcióalkotási, stratégiai célokra koncentrálhatnának. Számos minisztériumunk hozott létre e feladatokra külön részlegeket, vagy bíz meg azokkal szakértő teameket. Ezek tevékenységével szemben gyakori érv, hogy a végrehajtással, napi hivatali rutinmunkával terhelt apparátus a maga gyakorlati tapasztalataira hivatkozva blokkolhatja a tényleges reformokat. Nem tapasztalataik nélkülözése mellett érvelünk természetesen, hanem a mellett, hogy nem az épp megreformálni kívánt szempontok kell hogy döntőek legyenek egy reformfolyamatban, hisz így soha új alapokon álló reform nem születhetne, mindig csak a fennálló rend görgetölődne tovább apróbb változtatásokkal. Ám a közigazgatásban vájtfülűbbek számára közhely, hogy a közigazgatás képtelen a maga megújítására (s ez nem könyvből kiolvasott bölcsesség, hanem igazolható tapasztalat), amit nem árt szem előtt tartani.
Ha e két (végrehajtó és politikaformáló) funkció kettéválasztásáról beszélünk, nem tagadható módon a svéd modellként ismert minisztériumi struktúra vonzó képe lebeg a szemünk előtt. Bár Vadál Ildikó - nagyon helyesen - emlékeztet bennünket arra, hogy ez sem egy kristálytiszta modell, mert a kettévált végrehajtói-stratégiai funkció is mutat némi kevere-
- 351/352 -
dést (mivel nem elvi alapon kidolgozott konstrukció, hanem évszázados fejlődés eredménye), talán nem szükséges azonban minden (spontánul) kialakult elemét átvenni. Egyébként is: ha a minisztériumról minden hatósági feladatát lehántanánk, megint nem lenne fellebbezési fórum, s világos az is, hogy ha felügyeletük alá tartoznának kormányhivatalok, úgy erre is működtetni kellene valami egységet.
Ha ehhez még azt is hozzátesszük, hogy egy miniszter valójában akkor eredményes, ha nem csak a kormány tagja, hanem saját ágazatának felelőse is, s teljesítménye az ágazat fejlesztésén méretik, akkor világossá válik, hogy a miniszteri felelősség nem olvasztható bele a kormányzati felelősségbe, hanem attól bizonyos mértékig önállóan is meg kell álljon. Természetesen erre is lehet megfelelő alkotmányos formulát találni, amely összeegyeztethetővé teszi a kormányzati és a miniszteri felelősséget. (Pl.: Ha a miniszter bizonyíthatóan szembe kerül a kormány döntésével, vagy azzal összeegyeztethetetlen politikát folytat, le kell mondania.)
A minisztériumi struktúrát (miként a közigazgatást általában) nem lehet feladatai és személyi állománya nélkül szemlélni. Az első meghatározását illetően nagyfokú szabadság illeti a minisztériumokat, mármint abban, hogy egy alapvetően jogszabály által meghatározott hierarchizált struktúrában milyen szervezeti egységeket hoz létre. A feladatok telepítésével a struktúra kapcsán nem igen van általában vitatni való, minthogy azokat jogszabályok írják elő, tehát "küzdelmet" egy-egy terület újraszabályozása kapcsán lehet felvenni.
A személyzetet illetően a magyar közigazgatási rendszerben egyre jelentősebbé váló gondok mutatkoznak. (Ezt itt mintegy a mellett való érvként említem, hogy a struktúra megváltoztatása, még racionális megváltoztatása sem elegendő a működés megváltoztatásához.) E személyi állománynak vannak statisztikái és szociológiai összetevői, ráadásul olyan vonatkozásai is, amelyek strukturálisan is megjelennek. A stratégiai és európai uniós feladatokkal megbízott egységek viszonylagos elkülönülést mutatnak a minisztériumokon belül. Ezen egységek korösszetétele azt mutatja, hogy a fiatalítás a minisztériumokat se kerülte el, sajnálatos módon azonban a legmunkaképesebb, és már tapasztalt korosztály igen hiányos. (Az ellentmondás itt is a jogi szabályozás és a gyakorlat között feszül: a jogi szabályozás a köztisztviselők stabilitásának elvére épül, a gyakorlat ezt rendre áthágja.)
A közigazgatási szervezeti rendszert érintő ad hoc szemlélet jellemezte a kormányzati munkát, illetve az azt segítő szervezeti rendszer szinte állandó átformálását is, amelynek folyamatát szerző ugyancsak nyomon
- 352/353 -
kíséri. Kétségtelen tény, hogy a Kormány szerepe a rendszerváltás után a szocialista időszakhoz képest jelentősen megnövekedett. E tényt az általunk ismertetett mű lényegében minden kommentár nélkül leszögezi, anélkül, hogy valójában magyarázatát adná miértjének. Pedig e ténynek igen egyszerű az oka: az, hogy a kormány valójában ekkor vált valódi kormánnyá. A kormányzás lényegi kérdései korábban nem a kormányüléseken dőltek el, bár a minisztériumok irányításában a miniszterelnök-helyettesek jelentős szerepet játszottak. A rendszerváltás előttre datálható a kormányzati konzultatív mechanizmus jogszabályba iktatása is (a kormánybizottságok így lettek döntéshozó szervek, a kabinet pedig tanácsadó). Az így létrejött nem igazán tiszta fogalomrendszert alkalmazó berendezkedés kormányzati rendszerünket kissé zavarossá tette. Az, hogy mai kormányzásunkra az "átmeneti" forma kifejezést használjuk (minisztertanácsiból kabinetkormányzásba), egyebek között ennek tudható be. Engedve a sztereotip kiindulópontnak: ha önértéknek tekintjük is a miniszterek tanácsának (demokratikusnak tűnő) szavazáson alapuló döntési jogát, amely mellesleg a gyakorlatban még formálisan sem működik, akkor sem hihetjük azt, hogy egy jogon kívül (joggal szemben) rendszeresített állapot megengedhető. S ha nem is ezen áll vagy bukik a kormányzati hatékonyság, annyit mindenképpen jelez, hogy írott alkotmányos rendszerünk és az azon alapuló gyakorlat között ellentmondás feszül. Az adott kérdést illetően nem azt tekintjük a megfelelő megoldásnak, hogy igazítsuk a kialakult gyakorlathoz a jogi szabályokat, de azt sem hiszem, hogy "legitimebb"-nek kellene tekintenünk a kormányt az által, hogy papírforma szerint szavaz, miközben ezt már régóta nem teszi, hanem úgy viselkedik, mint egy kabinet-kormány.
Nem a kormányzás átpolitizáltságának elcsépelt szlogenét szeretném itt újra mint minden dolog legfőbb okát, s egyben magyarázatát elpuffantani, hanem ennél egy sokkal meggyőzőbbnek tűnő szakmai érvvel szeretnék előhozakodni. A magam részéről a politikai küzdelmeket szükségszerűeknek tartom, mert a kormányzat a politizálás által tölti be valós hivatását. Azt azonban nem tartom szerencsésnek, ha mindez a koncepciótlanság helyébe lép. Úgy gondolom, a szakértő kormányzásnak valós tartalma is van, kellene legyen. Értelmezésemben ez azt jelenti, hogy a kormányzati döntéseket olyan szakértői gárda készíti elő, amely olyan koncepciókat tesz a kormányzati döntéshozatal asztalára, amelyek valós alternatívákat tartalmaznak, így nem válhat a döntés alapjává egy használható és egy használhatatlan variáció. Valójában ez adna tartalmat a kancelláriaként működő MEH-nek, ekkor válna valódi kancelláriahiva-
- 353/354 -
tallá. A Kormány konzultatív mechanizmusának is ez adná meg a valós tartalmát.
A konzultatív mechanizmust illetően nem is az a fogalmi zűrzavar okozza a számomra a legnagyobb gondot, ami az elmúlt évtized jogalkotásából előállott, jóval inkább az, hogy jogi szabályozás állandó improvizált változtatásai nem engedték kiforrni a jogszabályban előírtak tényleges hatásának érvényesülését, hanem még ezt megelőzően újabb változást irányoztak elő.
Ha a szervezeti rendszer logikáját követjük, most az önkormányzatok jogi szabályozására kell rátérnünk, s itt aligha akadhat más mondanivalónk, mint az, amit már úgyis mindenki tud, hogy ez az önkormányzati rendszer a rendszerváltás szörny-szülötteinek egyike volt, s minden jogi "fabrikálás" ellenére az is maradt. Értem persze, hogy két gondolkodásmód (a liberális és az ókonzervatív) csapott össze e körül, s sikerült tudásukat egy szerencsétlen pillanatban egy teljesen irracionális kompromisszumban egyesíteni, de ennyi év után nem ártana belátni, hogy ez tévedés volt, amelyet nem lenne szerencsés újabb tévedéssekkel tetézni. A megyék szerepkörének teljes kiürítése hiba volt. Nem arra kéne hivatkozni, hogy a megyéknek nincs funkciójuk, hanem be kéne látni, hogy ezt mesterségesen idézték elő, miközben a megyék valójában életképes egységek lennének, egész közigazgatási szervezeti tagozódásunk, és valóban történelmi alapokon azokra épül. Az, hogy a lakosság körében végzett felmérés egyáltalán nem negatív a megyékről (sőt!), nem arra vall, hogy egy tollvonással el kellene törölni őket. Logikátlan persze, hogy a megyei közigazgatási hivatalok gyakorolják azokat feladatokat, amelyeket megyei önkormányzatok éppúgy elláthatnának, ha nem élne kormányzatunkban az a hovatovább már csak tévképzetnek nevezhető félelem, hogy a megyék a centralizáció eszközei. Ez igaz volt akkor, amikor redisztributív szerepkörükben voltak helyi fejlesztés vagy nem-fejlesztés mindenhatói, ám nem igaz ma, s pláne nem, ha abban az összefüggésrendszerben szemléljük, hogy a megyei közigazgatási hivatalokhoz telepített törvényességi szerepkörök semmivel nem lennének kevésbé elfogadhatók, ha azokat, ugyanolyan korlátozott jogkörrel a megyei önkormányzatok gyakorolnák. Ráadásul a megyei közigazgatási hivatalok jogszabály által is kimondottan dekoncentrált szervek, amelyek semmiképp nem tűnnek szalonképesebbnek a helyi önkormányzatok szemszögéből, mint a megyék.
A regionalizáció témakörébe, mint egy másik - meggyőződésünk szerint tévedésen alapuló kormányzati döntés - elemzésébe bele se kellene talán mennünk. Ha mégis tesszük, úgy csak azért, mert valóban abszurd-
- 354/355 -
nak tartjuk, hogy ahelyett hogy egy ésszerű struktúrát stabilizálnánk megfelelő jogi szabályozással, egy újabb szintet építünk ki felettük, most már azzal a szándékkal, hogy átvegye azokat a feladatokat is, amelyek a megyei önkormányzatok megszüntetésével gazdátlanul maradnának. E létrehozott régiók a természetes kapcsolódásokat keresztülszabdalják, s mindezt egy olyan elvárásrendszer alapján (EU), amely ebben a formájában (ti. a regionális egységek méretét illetően) nem valós. Természetesen igaz, mint azt Szamel Lajos professzor állította, hogy ha két egymástól nagyon távol álló közigazgatási egységet pl. Sopront Nyíregyházával összevonnak egymással, akkor előbb utóbb lesznek közös érdekeik (esetünkben ilyenek az EU pályázatok), ám valójában ettől nem fognak valósan közös érdekeik keletkezni, hanem azok esetleg szétfeszítik a mesterségesen létrehozott kereteket.
Végül Vadál Ildikó vizsgálja a nem hagyományos keretek között működő, közigazgatási feladatokat átvett autonóm szervezetek (újabban paraadminisztratívnak nevezett szervezetek) helyzetét. A helyzet ezen a téren, ha lehet, még egy fokkal zavarosabb, mint az eddig tárgyaltakon. A felhozott összehasonlító érvek azt mutatják, hogy e feladatmegoldási módozatok kimutatható szolgáltatás javító hatással nem voltak, költséghatékonyságuk pedig nem egyértelmű. A hazai ellenzők körében a drágulás a legfőbb ellenérv, bár ez a megállapítás számomra túlságosan sommás. (Ami igaz a közalapítványokra, nem igaz a közigazgatási szerződésekre, a közintézetekre.) A privatizálás felett talán valóban lejárt az idő (Kht-k), de talán mégsem a felszámolás, hanem a szigorúbb, de egyben megfelelő feltételeket szabó jogi feltételrendszer meghatározása lenne a megoldás, és nem a megszüntetés.
Vadál Ildikó a szervezeti törvénybe szánja az alapvető szabályok beillesztését. (Mit is tehetne egy szerző, ha ezt választotta témául? Valamennyien elkövettük már azt a hibát, hogy az általunk kutatott téma olyannyira magával ragadott, hogy minden gondot, amit a közigazgatási rendszerben látunk abba a műbe próbáljuk meg beleilleszteni, amelyen éppen dolgozunk.) Jobb híján persze ez a fajta megoldás is elfogadható, bár a magam részéről a non-profit törvény szabályait nem tartom kielégítőnek, azt pedig már rövid távon sem tarthatónak, hogy e határterületeken ne legyenek közigazgatási szabályok, hanem a polgári jogiak érvényesüljenek.
Ha ezek után most már arra az alapkérdésre próbálunk meg válaszolni, hogy szükségesnek érezzük-e a közigazgatási jog kodifikálását, úgy arra azt kell mondjuk, feltétlenül. Már régen túlhaladott az a nézet, mely szerint a közigazgatási jog ne lenne kodifikálható. Talán igaz, hogy egy
- 355/356 -
ilyen szervezeti törvény stabilizáló hatású, kicsit erősebb szavakkal szólva: gátját szabja az állandó spontán változtatásoknak, ez azonban elkerülhető azáltal, ha a rendező elvek vannak kellő konkrétsággal meghatározva oly módon, hogy az valóban megadja a garanciális kereteket, de kellő rugalmasságot biztosít, és nem úgy, hogy kivételt enged a törvény hatálya alól.
Meggyőződésem továbbá, hogy a szervezeti törvény nem csak erre alkalmas, hanem a különféle szervezeti formák egymáshoz rendezésére is. Vagyis az az elképzelésem, hogy az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés fogalmait is rendezni lehetne ebben a "szervezeti" törvényben. Ha valaki behatóan tanulmányozza az egyes jogszabályokat abból az aspektusból, hogy milyen fogalmakkal operálnak mondjuk csak egy kormányrendelet szintjén, hogy milyen irányítási jogosítványokat kreálnak, evidenssé válik, hogy e téren legalább olyan fogalmi kuszaság uralkodik, mint a szervek rendszerében. Talán ezeket is rendezhetné végre egy törvény számos jogszabályi ismétlődést megtakarítandó.■
- 356 -
Visszaugrás
